香港中文大學(xué)政治與公共行政系講座教授、中國(guó)研究服務(wù)中心主任，清華大學(xué)公共管理學(xué)院長(zhǎng)江講座教授，英文學(xué)術(shù)刊物《TheChinaReview》主編，香港特別行政區(qū)策略發(fā)展委員會(huì)委員。曾出版《安邦之道：國(guó)家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》（三聯(lián)出版社，2007年）《民主四講》（三聯(lián)出版社，2008年）等專著。
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十九世紀(jì)下半葉，世界上最糟糕的生產(chǎn)安全紀(jì)錄在美國(guó)。
美國(guó)礦難下降的六個(gè)前提
新京報(bào)：日前，美國(guó)梅西能源公司發(fā)生礦難，25人遇難，“是美國(guó)過去近25年來發(fā)生的最嚴(yán)重的一起煤礦事故?！狈催^來看，美國(guó)遏制礦難也是有效的。您了解美國(guó)是如何防止礦難的嗎？
王紹光：我以前推薦過一本書，叫《事故共和國(guó)》，現(xiàn)在已經(jīng)我以前的學(xué)生田雷先生翻譯成中文出版了。這本書中就講到，十九世紀(jì)下半葉，世界上最糟糕的生產(chǎn)安全紀(jì)錄在美國(guó)。即使在二十世紀(jì)初，美國(guó)每年工傷導(dǎo)致約2％的工人死亡或殘廢。在很多行業(yè)，工傷是工人死亡的主要原因。當(dāng)時(shí)美國(guó)工業(yè)事故每年平均致使35000個(gè)工人喪生，50萬工人致殘。具體到煤礦,19世紀(jì)60年代,美國(guó)賓夕法尼亞州煤礦每年有6％的礦工工傷致死，6％終身殘廢，還有6％暫時(shí)失去工作能力。20世紀(jì)初，美國(guó)每年有數(shù)千人死于煤礦事故。它后來也是經(jīng)過多少年的探索后，小礦慢慢整合成大礦，監(jiān)管體制雇的人越來越多，成立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直管理，各個(gè)方面都發(fā)生變化，才逐漸把礦難降下來。
新京報(bào)：美國(guó)礦難得到有效控制，有什么法寶嗎？
王紹光：我認(rèn)為，美國(guó)的礦難幾率降低，需要先厘清一個(gè)大前提，就是美國(guó)煤礦的六個(gè)特點(diǎn)。
一、美國(guó)的煤礦規(guī)模都比較大，很多煤礦都是露天開采，相對(duì)于井下開采而言，其安全系數(shù)肯定要大得多。二、美國(guó)的煤礦相對(duì)都不是很深，不達(dá)到一定深度，就不會(huì)產(chǎn)生大量的瓦斯，瓦斯爆炸的幾率自然會(huì)低一些，而瓦斯爆炸是中國(guó)引起礦難的重要因素之一，因?yàn)橹袊?guó)煤礦一般都很深。這兩個(gè)屬于自然因素，沒辦法人為改變。三、美國(guó)的煤礦數(shù)量比較少，只有2100個(gè)，而美國(guó)的監(jiān)管部門人員比較多，美國(guó)聯(lián)邦礦山安全和衛(wèi)生管理局每年要對(duì)每一個(gè)地下礦至少檢查4次，每一個(gè)露天礦至少檢查2次。四、美國(guó)的煤礦安全監(jiān)管部門是垂直領(lǐng)導(dǎo)，而非地方領(lǐng)導(dǎo)，這樣容易避免官商勾結(jié)。五、煤礦數(shù)量少，表示開采不會(huì)過于無序，容易及時(shí)回填，并得到有效監(jiān)管，不會(huì)產(chǎn)生生態(tài)失衡的礦難。六、煤礦在很多國(guó)家它的工人往往幾代人在煤礦上工作，就是礦山世家。這有什么好處？他們有所謂礦工的文化，能夠判斷是否安全，知道應(yīng)該如何決斷。而不像那些為生計(jì)所迫的農(nóng)民工，基本無技能可言，危險(xiǎn)系數(shù)必然增加。
后四個(gè)屬于社會(huì)因素，著力改造，還是有可以作為的空間。
新京報(bào)：記得您在2004年發(fā)表的《煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管：中國(guó)治理模式的轉(zhuǎn)變》一文中，引用了美國(guó)職業(yè)安全與健康署發(fā)布的一個(gè)數(shù)據(jù)，顯示出20世紀(jì)美國(guó)煤礦死亡人數(shù)的變化曲線。
王紹光：對(duì)，最嚴(yán)重的是1907年，死亡總?cè)藬?shù)達(dá)3242人。美國(guó)歷史上最大礦難發(fā)生在1907年12月，西弗吉尼亞一次礦難奪去了362位礦工的生命，創(chuàng)美國(guó)歷史之最。不過，從這之后，美國(guó)國(guó)會(huì)開始立法干預(yù)，先后出臺(tái)了多部法律來提高安全標(biāo)準(zhǔn)，并成立專門的礦山局進(jìn)行管理。經(jīng)過約20年的努力，礦難死亡率于30年代初開始明顯下降。但隨后很快又出現(xiàn)反彈，礦難死亡人數(shù)再次增加。直到40年代末下降趨勢(shì)才得以持續(xù)。
其實(shí)，不僅是美國(guó)，其他大的產(chǎn)煤國(guó)，包括像南非、德國(guó)、法國(guó)、印度這樣的國(guó)家，都有相同的趨勢(shì)。
新京報(bào)：不少學(xué)界人士把美國(guó)大幅降低礦難事故，歸功于1977年初出臺(tái)的《聯(lián)邦礦業(yè)安全健康法》，認(rèn)為這是煤礦安全的“保護(hù)傘”。您怎么看？
王紹光：那個(gè)法律到20世紀(jì)70年代的時(shí)候才出臺(tái)，到那個(gè)時(shí)候，礦難死人的情況已經(jīng)大大減少，所以僅僅把它歸功于一個(gè)法律我想是不夠的。比如說現(xiàn)在開采煤的方式不一樣，以前可能是挖洞，如果現(xiàn)在煤層比較淺的話，特別是露天開采，這種生產(chǎn)方式能使產(chǎn)生事故可能性大幅度減少。另外，機(jī)械化水平大幅提高也是重要因素。僅僅講法律那一個(gè)方面，不能解釋所有的東西。
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各國(guó)在煤礦安全方面的法律法規(guī)差別并不算大，關(guān)鍵就是監(jiān)管的力度問題，和相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)與人員保障問題。
關(guān)鍵是監(jiān)管能否有效執(zhí)行
新京報(bào)：既然您說法律無法解釋所有問題，那么在剛才您提到的六個(gè)前提下，美國(guó)是如何對(duì)煤礦進(jìn)行監(jiān)管的？
王紹光：其實(shí)，就今天而言，各國(guó)在煤礦安全方面的法律法規(guī)差別并不算大，關(guān)鍵就是監(jiān)管的力度問題，和相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)與人員保障問題。通俗一點(diǎn)說，就是不管如何監(jiān)管，都要有人來執(zhí)行，都要有錢來保障。并且，監(jiān)管要進(jìn)行第三方監(jiān)管，而不是自我糾正式的，保障是要結(jié)合礦工在遇險(xiǎn)時(shí)的生存需要，舍得成本來保障礦工安全。
有人批評(píng)政府監(jiān)管不力，政府拿什么監(jiān)管？用機(jī)器人監(jiān)管嗎？監(jiān)管是需要人來監(jiān)管，你沒有人手的話僅僅空喊政府監(jiān)管不力，這是毫無意義的，這是問題所在。
新京報(bào)：美國(guó)聯(lián)邦礦山安全和衛(wèi)生管理局有多少人？
王紹光：不清楚，我只知道這個(gè)局所屬的美國(guó)聯(lián)邦政府勞工部有16000名雇員，而這個(gè)局的年度預(yù)算達(dá)3.5億美元，它在27個(gè)產(chǎn)煤州設(shè)置了45個(gè)監(jiān)督站。
新京報(bào)：在美國(guó)，發(fā)生一次礦難的代價(jià)有多大？
王紹光：如果發(fā)生礦難，美國(guó)礦山安全和健康署可以吊銷煤礦的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，讓它關(guān)門整頓，那個(gè)成本對(duì)他們來說是非常之高的。
新京報(bào)：新聞中說美國(guó)此次發(fā)生礦難的公司，2006年一起火災(zāi)致死兩名礦工，遭美國(guó)礦山安全和健康署罰款150萬美元，創(chuàng)下當(dāng)時(shí)紀(jì)錄。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)處于什么價(jià)位？
王紹光：在美國(guó)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)我不覺得很高。要知道在美國(guó)出一個(gè)車禍就賠不少錢，所以150萬美元也不是特別多。要說具體的標(biāo)準(zhǔn)也很難說，因?yàn)橐话阋虻V難死亡，肯定要訴諸法院，具體賠償是有彈性的。
新京報(bào)：美國(guó)要求每個(gè)礦井都要有一個(gè)專為突發(fā)事故而設(shè)、供礦工們暫避的“避險(xiǎn)站”。站內(nèi)能夠提供呼吸用的氧氣，并備有食物和飲水。在那些避險(xiǎn)站內(nèi)，礦工可以與外界隔絕，他們可以在那里安全地暫避至少36個(gè)小時(shí)。
王紹光：如你所說，這些“避險(xiǎn)站”，以及里面的食物和設(shè)施，都是需要加大投入的。如果沒有財(cái)力來保障，沒有第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期監(jiān)管，同樣無法實(shí)現(xiàn)。
新京報(bào)：現(xiàn)在有一個(gè)問題，美國(guó)要求監(jiān)管人員一年至少進(jìn)4次礦井去檢查，那也就是說平均三個(gè)月一次，您感覺這個(gè)檢查的效率和節(jié)奏夠不夠？
王紹光：我想應(yīng)該是夠了，因?yàn)檫@個(gè)用不著天天去檢查，比如監(jiān)管人員可以檢查這些礦工是不是經(jīng)過培訓(xùn)，煤礦不可能每三個(gè)月?lián)Q一批礦工，我說的是每三個(gè)月?lián)Q一批經(jīng)過訓(xùn)練的礦工，新的換上去來冒充老的，這種可能性非常小。再如，檢查設(shè)施，各種各樣安全設(shè)施是不是有，逃生設(shè)備是不是有。對(duì)這些東西一年檢查4次，我想差不多，如果一年做到兩三次也不錯(cuò)了。這個(gè)沒有專門研究，我是憑常識(shí)來判斷。
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就是要從你自己的教訓(xùn)里面吸取教訓(xùn)，然后根據(jù)你自己的教訓(xùn)想辦法解決問題。
煤礦文化是礦工最好的培訓(xùn)
新京報(bào)：不少學(xué)者在總結(jié)美國(guó)礦工保護(hù)時(shí)都用了三個(gè)關(guān)鍵詞：法律，技術(shù)，工會(huì)。
王紹光：這三點(diǎn)都很重要，但是如果美國(guó)也有十萬個(gè)分散的小煤礦，這三點(diǎn)能解決所有問題嗎？所以針對(duì)不同國(guó)家解決問題的方式是不一樣的，這三點(diǎn)在美國(guó)管用，并不意味著放之四海而皆準(zhǔn)。
新京報(bào)：通過梳理美國(guó)礦難史，我發(fā)現(xiàn)一個(gè)細(xì)節(jié)，可以為您這個(gè)結(jié)論佐證，就是每次礦難后，美國(guó)社會(huì)應(yīng)對(duì)機(jī)制都會(huì)很快反應(yīng)，比如1907年西弗吉尼亞州的礦難奪走362個(gè)人的生命，1910年美國(guó)礦務(wù)局就宣告成立；1951年，伊利諾伊州一個(gè)煤礦導(dǎo)致119人死亡，直接催生了1952年《聯(lián)邦煤礦安全法案》的出臺(tái)；1968年的西弗吉尼亞礦難導(dǎo)致78個(gè)礦工死亡，又直接催生了后來的《聯(lián)邦煤礦健康和安全法》的產(chǎn)生。
王紹光：其實(shí)各個(gè)國(guó)家針對(duì)礦難都會(huì)有一個(gè)及時(shí)的應(yīng)對(duì)機(jī)制，比如立法干預(yù)，比如提升管理機(jī)構(gòu)的級(jí)別，關(guān)鍵是這個(gè)應(yīng)對(duì)措施是否有效。不是一有法律規(guī)定，一設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，情況就會(huì)自動(dòng)馬上改善。“徒法不能自行”。上面我已經(jīng)提到，美國(guó)真正將礦難死亡率降下來還是幾十年摸索的結(jié)果。另外，美國(guó)國(guó)會(huì)經(jīng)常因?yàn)辄h派分歧會(huì)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，立法也不一定很快。
新京報(bào)：以美國(guó)為例，您認(rèn)為美國(guó)在煤礦治理方面，最大的經(jīng)驗(yàn)是什么？
王紹光：我認(rèn)為，就是要從你自己的教訓(xùn)里面吸取教訓(xùn)，然后根據(jù)你自己的教訓(xùn)想辦法解決問題。美國(guó)當(dāng)年也沒法從哪個(gè)地方拷貝先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也得從自己那里去摸索，然后再慢慢地摸索出一條道路，它也走了很長(zhǎng)時(shí)間。從十九世紀(jì)末，二十世紀(jì)初，一直走到七十年代，八十年代，有個(gè)七八十年的時(shí)間。
新京報(bào)：歸根到底，還是對(duì)礦工的保護(hù)問題。美國(guó)《聯(lián)邦礦山安全與健康法》第2條第1款規(guī)定：“國(guó)會(huì)謹(jǐn)此宣告：煤礦業(yè)和其他礦業(yè)的優(yōu)先考慮和第一要?jiǎng)?wù)必須是礦工的生命和健康，礦工是最為寶貴的資源?！?/p>
王紹光：我不覺得這種宣言是非常重要的，你可以這樣說，但是只要沒有足夠的監(jiān)管力量，沒有足夠的人手，缺乏充分資質(zhì)的監(jiān)管體系，這些話都是空話。
大家往往容易忽視的一點(diǎn)就是，中國(guó)不少從事這個(gè)行業(yè)的工人，大部分還是因生活所迫去的，不像美國(guó)有這樣一個(gè)“礦工世家”的傳統(tǒng)。傳統(tǒng)也是慢慢形成的，他們以前礦山世家開始的時(shí)候也是生活得很悲慘，然后勞動(dòng)密集變成資本密集后，這樣回報(bào)比較高以后，他們的收入才提上去?？梢哉f，煤礦文化就是礦工最好的培訓(xùn)。
新京報(bào)：其他還有哪些國(guó)家控制礦難的做法值得借鑒？
王紹光：剛才說了，各國(guó)情況不一樣，即使在中國(guó)，各個(gè)省份的情況也有不一樣，沒有固定的模式可以復(fù)制。比如有些國(guó)家基本上沒有因礦難死人的，就因?yàn)樗训V山都關(guān)閉了，像日本，基本上不用煤礦，它就干脆從外面去買礦。現(xiàn)在你去看他們死亡率幾乎為零。
新京報(bào)：日本當(dāng)時(shí)關(guān)閉煤礦的原因是什么？
王紹光：關(guān)閉原因就是它覺得不值得，從外面買就夠了，而且煤也不是日本主要能源的來源。中國(guó)跟包括美國(guó)在內(nèi)的其他所有國(guó)家都不一樣，煤在能源生產(chǎn)和能源消費(fèi)方面還占60%以上，很長(zhǎng)時(shí)間在70%左右，這本身就使得煤的重要性、在中國(guó)出事的可能性要大得多。日本的核電，它的核反應(yīng)堆比我們多得多，我們?cè)诮ǖ募悠饋砜峙逻€達(dá)不到日本現(xiàn)在的水平，所以能源結(jié)構(gòu)本身也是問題。
新京報(bào)：現(xiàn)在西弗吉尼亞礦難剛剛發(fā)生，他們的善后是怎么處理的？美國(guó)怎么看待這個(gè)25年來的最大事故？
王紹光：現(xiàn)在只知道礦難發(fā)生兩天后，聯(lián)邦礦山安全和衛(wèi)生管理局任命了一個(gè)由14人組成的調(diào)查組，包括從勞工部借調(diào)的兩位律師。這種調(diào)查往往需要很長(zhǎng)時(shí)間，可以長(zhǎng)達(dá)幾年。有關(guān)這項(xiàng)任命的新聞稿還沒有提到會(huì)如何處理這個(gè)大事故。
本報(bào)時(shí)事訪談員高明勇發(fā)自北京