自由主義在發(fā)展中國家已經聲名狼藉
奈茲寧•巴爾瑪 劉俊 譯
2012年6月，在敘利亞長達一年半的暴力沖突造成超過數萬人喪生之后，聯合國安理會召開會議，考慮對敘利亞總統(tǒng)巴沙爾施加更多的國際壓力。而俄羅斯和中國則再次否決了對敘利亞采取多邊干預的決議草案，這是兩國在過去9個月中第三次對涉敘決議投出否決票。此后不到兩周，科菲•安南就辭去了聯合國及阿盟駐敘利亞特使的職務，并悲嘆道：“如果當事各方、聯合國安理會和國際社會都不想謀求和平，那我也無能為力。”
這種情況并非第一次看到，相反，它似乎在不斷地重復上演。最近數年間，我們沒能看到世界雖然幾經隔離主義帶來的挫折卻還是逐漸向國際問題解決機制靠攏的一幕，而是恰恰相反的情景：在重大問題上開展國際合作的案例罕見得令人震驚。全球治理正處于嚴重的干涸期，這一點在那些日漸增多的關鍵性國際問題中表現得尤為明顯，其中包括核擴散、氣候變化、國際發(fā)展和全球金融危機。
那么，眾多西方觀察家所談論的自由主義世界秩序到底在哪里呢?今天我們所面臨的國際政治環(huán)境既沒有秩序也沒有自由。
事情本不該如此。在人們構想的自由主義世界秩序中，“他國的崛起”應該成為全球治理的一種助力。權力與影響力的再平衡應該使國際政治更加民主，多邊行動更具合法性，同時還為之提供更多的資源作為支撐。經濟一體化和安全共同體的擴大在實現體系自我建設的同時也應該透過網絡效應將關鍵國家囊括進來，即在面臨每一新決策時都把加入該秩序的好處(或者反對該秩序的壞處)變得更大一些。但現實情況卻是，世界并未就氣候變化達成任何有意義的協定;沒有在持續(xù)10年之久的全球貿易回合談判中取得任何進展，也沒有重開新一輪談判的動向;對朝鮮、伊朗以及中國南海的重大安全問題沒有采取一致回應;而且也沒有付出明顯的努力，并采取協調措施來把握“阿拉伯之春”這一有可能稱得上是近20年間自由主義進步的最佳契機。
全球治理的消失這一現象本身已不存在太多爭議，真正的問題是其原因何在。一般觀點認為，我們目睹的是國際自由主義秩序正身陷重重包圍之中，周遭各新興國家和老牌強國環(huán)伺，都在為了未來全球體系中的一席之地而爭斗不已，正是這種爭斗阻礙了全球治理的發(fā)展。這一思維方式將21世紀美國外交政策面臨的主要挑戰(zhàn)定義為：找到一種方法讓美國及其盟友能將中國這樣的新興國家融入現行秩序之中，同時又能對這一秩序的基礎進行鞏固和加強。
但這種描述方式和思維方式都是錯誤的。無論從什么意義上說，自由主義秩序都不可能身陷包圍(或是預備接納新興勢力)，因為它根本不具備允許這類情況發(fā)生所必需的廣度或深度。當前的自由主義秩序在很大程度上仍然只能算作一個愿景，而并非對各國如何采取實際行動或全球治理如何發(fā)揮實際作用的描述。6年前，我們稱之為“沒有西方的世界”的多國架構悄然崛起，與其說它公然挑戰(zhàn)了現行秩序，倒不如說它暴露了現存國際框架體系固有的脆弱性。
聽上去這對美國外交政策來說是個壞消息，對于追求全球自由主義的努力來說更是如此，但不必匆忙下此結論。在21世紀，要推動某個符合規(guī)范的自由主義議程得以實現仍然是有可能的，只是需要另辟蹊徑。一旦戰(zhàn)略專家接受了自由主義秩序或多或少形同神話這一事實，他們就能撇下“某些國家正在攻擊或挑戰(zhàn)自由主義秩序”這種令人焦慮的概念，而美國也能夠從“捍衛(wèi)自由主義秩序”這一假想的責任負擔中解放出來。我們就能轉而從最基礎的地方開始，集中精力一步步完成構建自由主義秩序所必須完成的任務。
忠實擁護者立刻就會跳起來捍衛(wèi)“自由主義秩序蓬勃發(fā)展”這一概念，證據則是那些過時的成功標準。戰(zhàn)后國際秩序所達成的那些微不足道的最初目標如今只能被看作是最低標準：避免第三次世界大戰(zhàn)以及全球貿易體系陷入“競次”的惡性循環(huán)中。除此之外，過去70年間我們當然也看到了貿易和資本全球化的動向取得的一些進步，但這些并不像是自由主義世界秩序的產物，反而更像是國家權力和國家利益的產物。
真正有意義的自由主義世界秩序如果得以實施，會是怎樣一番景象呢?來看一個基于客觀的定義吧：在這樣的世界中，大多數國家在大多數時間都會遵循那些有利于逐步實現共同安全、共享經濟利益、保障個人權利的國際規(guī)則。各國會逐步淡化對相對優(yōu)勢和自力更生的強調。大多數國家會意識到外交政策選擇(所帶來的總收益)將受到多邊機制、全球規(guī)范和非國家行為體的限制。它們將讓渡相當一部分主權以換取面對共同挑戰(zhàn)時的積極交流與合作。而且它們會接受這樣一個觀念：追求經濟增長的最好方法不是重商主義而是進行整合，而且經濟增長才是國家實力、發(fā)展和影響力的最可靠來源。有了這些，我們就可以期待某種循序漸進、穩(wěn)步發(fā)展的演變，從而構建一個具有捍衛(wèi)自由主義核心價值觀的權利和義務的“國際社會”。
自由主義世界秩序的支持者對提出明確定義這件事心存猶豫，這并不足為奇。在二戰(zhàn)后的世界里，上述自由主義秩序的組成元素幾乎沒有哪一條能算得上在某段時期在全球層面上得以實現。自由主義秩序也許擁有幾座孤島，但這些孤島所身處的海洋卻截然不同。而且這些導向因素當前的發(fā)展趨勢大多已經偏離了自由主義世界秩序的方向。
我們是怎么走到這一步的呢?先看看國際自由主義深層中的兩個荒誕之處。第一，對二戰(zhàn)后美國權力與領導地位的表達和自由主義秩序得以成熟這兩個概念的內涵是相同的。下面這種描述大概人人都耳熟能詳了：美國贏得了二戰(zhàn)勝利并掌控了全球GDP的一半。美國建立了一個旨在推動經濟開放的國際體系，以及一種鼓勵在安全和政治問題中尋求合作的半制度化解決方案。而且美國為維持全球合作提供了必要的全球公共物品-一種外延性的安全威懾力量以及全球儲備貨幣。該體系的一些必需元素之所以在后霸權時代還能夠繼續(xù)存在，是因為對于其他重要國家來說，維持制度化合作所帶來的好處超過了試圖改變游戲規(guī)則所需承擔的成本和風險。
到了20世紀90年代，這種描述變得更加有趣，更加矛盾，也更為重要。此時也就出現了自由主義世界秩序深層所具有的第二個荒誕之處：自由主義秩序具有不可磨滅的磁性。冷戰(zhàn)的結束和隨之而來的反共浪潮應該有利于自由主義世界擴張其廣度和深度。國內方面，新資本主義民主應該集中關注個體基于市場的經濟選擇和基于選舉的政治選擇;國際方面，國與國之間的關系應該在一系列自由主義國際規(guī)范下變得更加有序，這些規(guī)范賦予并保護資本主義民主所提倡的公民自由和政治自由。自由主義秩序的地理版圖應該已經擴展到將非西方世界也囊括其中。其多邊規(guī)則、制度和規(guī)范應該在經濟、政治和安全各領域之間變得越來越有分量。隨著良性的網絡效應發(fā)揮作用，這一體系對美國勢力的依賴性應該大為減弱。照理來說，加入自由主義世界秩序應該比反對它(或試圖從根本上改變它)更加容易也更加有利。選擇獨立于該體系之外會逐漸變得越來越不現實：鮮有國家可以想象如何僅僅依靠自身來面對現代治理帶來的重重矛盾，在不斷擴大的多邊自由貿易和唇齒相依的安全體制面前尤其如此。
這個故事在高潮部分描述了一種具有磁性的自由主義，各個國家及其外交政策決策在這種磁性影響下都會受到自由主義世界秩序的吸引，就像鋼鐵受磁鐵吸引一樣。在過去20年間，排除掉少數例外，美國外交政策都是在假設這種磁場很強大而且正在變得越來越強大的基礎上進行預測的。這個理念雖然很有誘惑力，但不應該與現實混為一談?，F實中，該磁場最顯著的特征正是它的吸引力很弱。如果有人說今天的世界各國感覺自己是自由主義秩序體系的平等一員，或是對這一體系負有責任，受其節(jié)制，那簡直是無稽之談。而且從1989年算起，大約1/4個世紀已經過去了，現在如果再拋出自由主義世界秩序因為尚屬起步期所以發(fā)展較慢的說法，也已經變得十分虛偽。這種說法好像期待著下一波民主轉型和多邊事務重大突破能夠帶來像二戰(zhàn)結束和柏林墻倒塌那樣的推動力，把自由主義秩序帶回往日取得勝利的輝煌時刻。但事實恰好相反，滿懷雄心壯志的自由主義到頭來卻是一蹶不振。
半個世紀前的情形看似前途更加光明。那時，首輪關貿總協定(GATT)談判以及北約組織(NATO)的成功建立展現了多邊治理可以達成的宏偉目標。然而，自從數十年前國際機制取得了這些在全球合作中比較容易實現的成果之后，就一直在應對緊迫國際問題時表現得裹足不前。20世紀90年代為推進全球自由主義創(chuàng)造了具有最大可能性的種種條件，但在冷戰(zhàn)結束后，政治和經濟自由化的步伐卻顯得出奇的膚淺、脆弱或是短暫。
不妨問問自己這樣一個問題：隨著時間的推移，發(fā)展中國家是否已經感受到并且證實了自由世界秩序所具有的不斷增強的磁性?許多脆弱的發(fā)展中國家以及后轉型國家在80-90年代接納了“華盛頓共識”所包含的自由主義經濟政策，包括貿易自由化、市場化以及國有資產私有化。但這些調整大都是在強權的陰影下得以實現的。它們一般都將這些調整所帶來的負擔不成比例地壓在最弱勢社會群體身上。而且鮮有例外的是，這些調整讓發(fā)展中國家在全球經濟波動面前變得更加脆弱，而不是更加強大。拉美債務危機中期施行的結構調整政策，以及隨之而來80年代該地區(qū)所謂“失去的十年”，都見證了這些政策存在的各種缺陷，俄羅斯人90年代權證私有化計劃的失敗，其后的資產剝離以及寡頭財富集中化的慘痛經歷也同樣是這種政策缺陷的見證。
如果這些就是能從自由主義世界秩序中得到的回報，那么自由主義這個品牌無疑在許多發(fā)展中國家里已經聲名狼藉了。新自由主義經濟學無法兌現“滴入式增長”承諾的想法已經根深蒂固。而另一邊，國家資本主義以及資源民族主義雖然在另一類矛盾面前也很脆弱，但在當下卻能為許多新興國家?guī)韺崒嵲谠诘睦妫雌饋硪簿透褚粭l前途光明的新型發(fā)展道路。雖然這種模式的某些過激行為時不時會引起一些倒退跡象，比如安哥拉或贊比亞的抗議活動，但這些情況不應該與同重返自由主義解決方案的向往混為一談。而在金融危機發(fā)生時，各國經濟表現的對比也沒能為自由主義的經濟表現洗刷污名。那些曾經認為美國式投資銀行主導的資本分配模式很有吸引力的人肯定不會認可，而那些曾經認為歐盟式社會福利資本主義是自由主義下一進化階段的人們也不會認可。
在發(fā)展中國家的政治領域，自由主義具有長期吸引力的說法同樣缺乏證據。盤踞在那些國家的獨裁者出于保衛(wèi)自身合法性的目的，經常用漫畫來諷刺推進民主的行為，將其描述為一種路人皆知的陰謀，其目的在于用一個能夠帶來更多不穩(wěn)定因素或更樂意充當西方國家走狗的政權來取代當前政權。在實際操作中，自由主義秩序有關于民主自由的一整套模式往往被簡化為僅剩下監(jiān)督選舉程序這一個內容。結果幾乎無一例外地令人失望，冷戰(zhàn)后，從柬埔寨到伊拉克的國際干預帶來的后遺癥都證明了這一點。即便是21世紀早期東歐和中亞地區(qū)發(fā)生的更加有組織的“顏色革命”也陷入了平均主義，事實上普通公民參與政治和經濟事務的機會仍然少之又少，“自由之家”稱其僅僅達到了“部分自由”。在“阿拉伯之春”轟轟烈烈開場之后僅僅兩年，中東地區(qū)類似的幻想也破滅了。在這些案例中，實在難覓自由主義世界秩序那種磁力的蹤跡。
當代東南亞地區(qū)的發(fā)展最能說明這種最關鍵變革磁力究竟從何而來。東盟已經成功地通過協調而推動了本地區(qū)貿易自由化的發(fā)展，但這種進步并沒有一套自由主義原則或者共同規(guī)范作為基礎。相反，其目標十分工具性：保護本地區(qū)免受國際經濟波動影響，并且聯合起來以謀求與中國相對等的經濟地位。而且很明顯，東盟并不是一支追求個人政治與經濟自由的力量。實際上，它更像是一個抵御外界“干預”內部事務的壁壘。人們偶爾聽到的該組織施行共同治理方案這一類令人鼓舞的消息更多地來自西方觀察家，而非來自組成這一集團的國家及其人民。
全世界的政府支持派會提出抗議，認為應對全球金融危機的過程已經證明國際經濟合作的強勁程度比我們所認知的要高。在這種觀點看來，多邊金融機制已經通過了壓力測試，并防止了世界陷入以鄰為壑貿易政策、報復性套匯和資本管制帶來的經濟混亂。全球貿易和資本流動的迅速復蘇常被用來充當經濟合作相對比較成功的證據。這個論點的問題在于，對于該體系面臨崩潰的恐懼，以及各國將縮回重商主義保護殼之中的擔憂，都與百年前毫無差別。當今有關于全球經濟治理的話題居然與金本位制即將結束、大蕭條即將發(fā)生時一模一樣，這也就談不上有什么明顯的自由主義進步了。全球經濟治理可能確實有助于防止不斷重復的螺旋式衰退以及隨之而來的自毀長城的行為，但值得一提的是，作為一個重點關注自由主義進步的世界秩序，應該對全球經濟治理所訂立的目標再提高一些要求。而且，事情也還沒塵埃落定。在美國以外的許多人看來，美聯儲前所未有的“量化寬松”政策對于他國的匯率和通脹率來說離貨幣戰(zhàn)爭也相去不遠了。敏銳的分析家已經注意到，隨著銀行的經營行為更加謹慎也更偏向于在本國進行，跨境的自有資本流動已經有所減少。這種非常有可能孕育貨幣戰(zhàn)爭和貿易戰(zhàn)爭的全球環(huán)境幾乎不可能促進自由主義世界秩序的任何良性發(fā)展和擴張。
在戰(zhàn)爭與和平的問題上，國際社會總是面臨著類似的戰(zhàn)斗，而且大多數情況下在建立共同安全體系時也總會經歷類似的失敗。在非洲大湖地區(qū)，持續(xù)15年的內戰(zhàn)和沖突直接或間接導致了500多萬人死亡。就在該地區(qū)的北面，國際社會袖手旁觀，眼睜睜地看著蘇丹發(fā)生種族滅絕慘案。而那些在主要國家眼中更具有戰(zhàn)略意義的地方比如敘利亞，則演變成了地緣政治僵局。
聯合國安理會上一次成功地就重要共同行動達成一致還是在利比亞問題上，但現在，中國和俄羅斯都認為它們被故意誤導了。那個所謂的有限人道主義行動其實是由聯合國非法授權的政權顛覆行動。事實上，多邊主義的爆發(fā)使得今后的全球安全治理變得愈發(fā)難以實現。與此同時，安全問題上的國際合作已經轉移到那些二線的維和行動以及抵御配備有機槍和快艇的海盜這樣的問題上。這些事務當然也是有價值的，但無助于解決國際安全議程中占主導地位的問題。而在新涌現的、也是前瞻性全球治理中最需要解決的問題(比如網絡安全以及無人機問題)上，并沒有配套任何規(guī)則和機制，也不存在合法且值得信賴的機制來設計這些規(guī)則和機制。
如果對現行體系解決全球問題的能力進行評估，那就會發(fā)現它在面臨各種最重要挑戰(zhàn)時正在逐漸落后，而且落后的距離越拉越遠。這些重要挑戰(zhàn)包括金融穩(wěn)定性、“保衛(wèi)的責任”以及對氣候變化、核擴散、網絡戰(zhàn)爭和海事安全所采取的協同行動。當情況變得糟糕時，包括成員國之間存在明顯的不同利益(例如貨幣操縱問題)，成本分攤問題已經大到難以忽略(例如撒哈拉以南非洲的人道主義危機)，以及未來的不確定陰影步步迫近(例如碳減排)的時候--多邊組織的權威性、合法性和能力就會瓦解。這就像一支球隊，訓練時表現得幾近完美，但在真正與對手對決時卻失敗了。恰恰是在世界最需要全球治理機制運用其應有技能和多邊資產時，它們卻讓人大跌眼鏡。
為什么會發(fā)生這種情況?有種充滿希望的看法認為，全球治理的這些失敗反映的只是組織功能出現了障礙，可以通過機制的自我“再造”來解決，似乎只要管理顧問們擺弄擺弄組織結構圖就可以解決這類問題。然而，相信這種偏離了真實癥結的看法只會帶來沉重的代價。為了拯救跌入死亡漩渦的國際貿易多哈回合談判，我們花費了數十年的努力，這個最鮮明的例子可以說明這種“修修補補”的方法不僅成本高昂而且最終徒勞無益。同樣錯誤且會分散注意力的還有新保守主義者及其他人所持的觀點，他們認為全球治理從本質上就是一個餿主意，而且其機制缺乏效率且不可取的原因就在于它的超國家性。
全球治理發(fā)展停滯不前的根本原因其實更加簡單也更加直接。“多極化”發(fā)展得比想象的更快，勢頭也更猛。相對專制的國家和后殖民時期的新興國家已經成為了主要聲音，它們破壞了所有接近國際共識的東西，隨之一起被破壞的還有多邊機制。這里所說的并非僅僅是要求在談判桌上獲得更多席位的合理訴求。這種行為也許會帶來效率的降低，但也增強了合法性，總的來說還是能帶來正的凈收益。
相反，全球治理則是雙向受損：效率和合法性都遭到削弱。問題并不是少數幾個國家在一個本來很和諧的體系中搗亂。體系本質上并沒有真正崩潰，自由主義世界秩序從一開始起就沒有遭受太多的損害。這些新的聲音不僅為數眾多而且強勁有力，它們還與舊時代的聲音存在本質上的差異，而且它們進入全球體系時用的是一種完全不同的方式。
6年前，我們在《國家利益》雜志上描述了國際政治中一種新結構的發(fā)展，這種新結構我們稱之為“沒有西方的世界”。我們認為有一批重要的新興國家既沒有被吸收進西方秩序(這是樂觀主義者的愿望)，也沒有對它展開攻擊(這是悲觀主義者的擔憂)，而是通過迂回方法“繞過”它，該方法就是提高這些新興國家之間的相互關聯性，而且比全球整體的相互關聯性提高得還要快。這就反過來使得西方秩序慢慢變得不那么舉足輕重了。
雖然在最初提出時這還是一個富有爭議的觀點，但如今，了解其基本主張已經成為了主流：非西方國家之間相互關聯性加深的速度比全球整合、南北融合的速度都要快。然而，許多已經接受了這一基本觀念的人仍然低估了其意義。他們落入了我們所預料到的思維陷阱之中：要么質疑這種新興聯系的可持續(xù)性和韌性，要么忽略它們對國際政治運作方式的深遠影響。
要清楚：“繞過”并非是某種替代性世界秩序體系的高等概念描述。而且就像“平衡”、“搭便車”和其他類似概念一樣，分析家會用它們來對國家行為進行分類。繞過并不一定在國際政治中含有深層次的意向性或總體規(guī)劃。相反，這個短語只是描述了一組驅動力和結果相同的戰(zhàn)略選擇。
驅動力來自當今新興國家獨特的歷史、經濟和利益所在。后殖民時代的遺產與軟弱而不穩(wěn)定的政體相結合來反對國際力量干預國內事務。國家推動的制造業(yè)和大批農業(yè)人口抑制了進一步開放和自由貿易。而對能源與其他資源的迫切需求又形成了對全世界的外部依賴性。戰(zhàn)略行為正是從這些出于自利的優(yōu)先目標以及由此產生的心態(tài)所決定的。
新興國家能夠輕而易舉地繞過自由主義規(guī)則和機制的事實，也許就是證明自由主義秩序形同神話這一觀點最有決定意義的證據。新興國家的戰(zhàn)略行動之所以會有可乘之機，是因為自由主義世界秩序在現實中虛弱不堪，處處漏洞，雖然其擁護者和提倡者非常愿意相信它比現實情況更加強大且充滿活力，但現實情況卻與他們所相信和期待的模樣相去甚遠。利用這種一廂情愿的想法來進行無風險套利已經成為進一步削弱自由主義世界秩序影響力的最佳途徑。
在金融領域，利用監(jiān)管來進行套利的行為可以被看作是繞過自由主義相互依存關系的一則生動案例。幾家俄羅斯銀行(其中包括半國營性質的俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司銀行)公然充當敘利亞石油交易和其他金融交易的渠道，利用制裁導致的經濟異常狀態(tài)大發(fā)橫財。由于這些銀行并不在倫敦或紐約運營，它們也就不受西方制裁的影響，并且可以對那些遵守自由主義世界秩序規(guī)則的銀行進行套利。
國家驅動的資本主義行為的重要性不斷增強則是另一個例子。主權財富基金和國家直接融資的其他載體都已不是新鮮事物，然而圍繞著新興經濟體流動的資金量則達到了前所未有的程度。并且這種政府主導的融資基本上是不受監(jiān)管的。據推測，中國進出口銀行的出口融資總量比G-7國家的總和還要多。與此同時，美國進出口銀行則處在經合組織有關競爭性和透明性規(guī)則的嚴格監(jiān)管以及國會非常有限的授權之下，世界其他地方的國家融資根本不需要遵守這些規(guī)則。如果真正加入自由主義世界秩序需要受到如此多的限制并且代價高昂，而搭便車卻是如此有利可圖，那又為什么要加入呢?
貿易通常被認為是唯一所有國家對原則普遍達成一致的國際問題，這一原則就是自由主義下的相互依賴帶來利益均沾。但即便是在該領域，也有很多新興國家已經繞過了現存體系，規(guī)劃了自己的前進方向。我們已經通過貿易引力模型證明，許多關鍵的新興經濟體越來越多地優(yōu)先在彼此之間開展貿易，使得全球經濟的重心發(fā)生了轉移。金磚四國(巴西、俄羅斯、印度和中國)2012年3月在新德里召開第四屆年度峰會時，對進一步深化集團內部經貿關系的新舉措達成了一致。它們還就另一件重要事項達成了一致，即通過增大彼此之間以金磚國家貨幣計算的信貸便利來繞開美元這一自由主義經濟體系的樞紐。這一舉措緊跟著不斷增多的雙邊貨幣互換協議的步伐。這些協議包括中國與俄羅斯、印度與伊朗、中國與巴西以及其他國家之間簽訂的雙邊貨幣互換協議，其目的是為了以美元以外的貨幣和商品來進行結算。以總量來看，這些貨幣互換體系的規(guī)模已經大到難以將它們視作空有其表的小把戲。這些金磚國家目前還沒有對如何設立金磚國家開發(fā)銀行來繞過布雷頓森林體系達成一致，但已經就此問題展開了對話。
中國加入世貿組織至今已經有10年了，這理應給自由主義磁性發(fā)揮顯著作用留出了足夠的時間。相反，中國對自由化的勁頭遠沒有它運用爭端解決機制對付其他國家來得積極。稀土和替代能源部門的事例很好地闡述了中國怎樣一邊推進自身戰(zhàn)略利益的實現，另一邊則對規(guī)則施壓并觀察它能做出多大讓步。這給那些期待中國能在打破持續(xù)了10多年的多哈僵局任務中充當領導角色的國際自由主義者甩了一記響亮的耳光。
雖然仍存在爭議，但在東亞范圍內，這片區(qū)域近期爆發(fā)軍事沖突的可能性是最大的?；趯@一問題的狹義解讀，自由主義的解決辦法就是對地區(qū)性國家施加壓力，督促它們按照國際海事法的要求來提出自己的訴求。這一策略關鍵在于對《聯合國海洋法公約》的應用，即將離任的美國國防部長萊昂•帕內塔將這一公約視為“整個海事領域公共秩序的法律基石”。然而美國并沒有簽署該公約。就算美國簽署了，該公約仍然對基于陸地的主權爭端束手無策，缺乏有約束力的執(zhí)法程序，同時還給成員國留下了許多選擇不參與爭端解決機制的方法。成員國所討論的行為法則在提供硬性規(guī)則和確保強制執(zhí)行方面將更加軟弱無力。
在尋求各種不同目標的新興國家看來，對自由主義世界秩序理念進行繞過或者套利是一種行之有效的策略。有時它們只是想從全球治理中獲得不一樣的結果。在2009年的哥本哈根氣候峰會上，巴西、中國、印度和南非根據它們想要的結果與美國撮合了一樁交易，成功地避免了給出排放上限的承諾。有時關鍵國家只是想反對西方自由運動(俄羅斯對這方面很在行)，而有時則希望能打破全球治理機制，以便根據自己的利益訴求來改造這一機制。在某些情況下，新興國家并不去爭論它們的規(guī)則和老規(guī)則孰優(yōu)孰劣，而是根本就不想要規(guī)則。“繞過”是一種集合行為，其成分復雜，包括了上述所有的目標。2012年7月，中國和俄羅斯在聯合國安理會上否決對敘利亞采取多邊行動的做法證實了這一點。
從系統(tǒng)的角度看又如何呢?并不會像許多西方分析家所尋求的那樣，出現一種強而可靠的、連貫而全面的替代秩序，能做到自由主義世界秩序理應做到的一切，并且作為一攬子替代方案在某一天順理成章地開始實施。我們從未期待出現這種情形，因為在我們的觀點中，當代全球競爭的本質并非像兩種手機操作系統(tǒng)安卓和蘋果爭奪市場統(tǒng)治地位那樣，某種秩序為替代另一種秩序而進行斗爭。更好的理解方式則是將“沒有西方的世界”的戰(zhàn)略和選擇看成軟件代碼或者尚未徹底完成的測試應用程序，各國對其進行混合和配對、使用和拋棄、升級和更換。這種競爭并不是針鋒相對的競爭，而是間接的、拐彎抹角的競爭，而創(chuàng)新也并非直線型，而是顛覆性的。雖然發(fā)展中世界的國際政治秩序原則也許無法適用于那些信奉自由主義世界秩序的高端“消費者”，但在欠發(fā)達國家還是有市場的，而且能為這些國家提供實實在在的利益。
所謂顛覆性創(chuàng)新就是新競爭者進入看似低端的市場，其后卻超越了當前的市場領導者。這就是如今國際政治領域正在進行的較量，而全球金融危機的余波則加速了其發(fā)展步伐，并增大了賭注。從危機發(fā)生到現在已經有5年了，現如今美國深陷黨派之爭的僵局，令華盛頓無法作出可信的承諾去堵上這個前所未有的公共財政火山口。過去20年中歐盟的標志性項目-單一貨幣-如今則面臨著近在咫尺的崩潰風險。與之相反，在西方經濟體等待著捉摸不定的經濟復蘇時，發(fā)展中世界的核心國家則會充當世界增長的引擎。來做一個一目了然的思維實驗：想想對于發(fā)展中世界那些立場搖擺不定的國家而言，這樣的情景意味著什么。對于一個“阿拉伯動亂”后建立的新政權而言，它究竟是會強烈要求加入自由主義世界秩序，還是會在構建其全新的經濟、國家與社會契約時多考慮考慮其他途徑呢?
顛覆性創(chuàng)新所帶來的真正威脅在于西方國家勢力、影響力、資源和信心的逐漸流失。這在某種意義上是一種更加令人防不勝防的挑戰(zhàn)，因為其本身十分微妙，使得自由主義政治體系的領導者更加難以理解并采取應對策略。這一問題無法被嵌入到美國外交政策解決方案里慣用的分類方法之中。實際問題則演變成西方世界能夠如何應對及應該如何應對。
推進自由主義價值觀的傳播是一項重要任務，而如此重要的任務不應該交給一個充滿惰性的機制去執(zhí)行。對世界秩序的癡迷無助于美國制定外交政策目標。我們不應該再繼續(xù)支持一個未能兌現承諾、且只會不斷令人失望的秩序。
拓展自由主義與全世界人們生活的接觸需要一種以解決實際問題為導向、尋求從基礎上建立自由主義秩序的方法。不要再去為了寬恕那些基于空想中的進步的全球多邊機制而辯護，暫且讓它們?yōu)槟切┠軌驊獙Ω鞣N具體問題的小聯盟讓路。將各個小聯盟拼在一起，并通過討論來形成共同目標-我們稱之為“通過談判走向自由主義”-的過程能為采取共同行動應對國際問題提供更加穩(wěn)定的源泉，并且能為跨越幾代人的自由主義工程打下基礎。
國際自由主義者喜歡說“全球問題需要全球性解決方案”，但這種說法恰恰是不正確的。在大多數重要問題上，值得付出努力的解決方案只需要少數幾個國家進行合作就可以完成，一般少于10個國家。世界并不需要大型機制來支持這種談判，而外交政策制定者也不需要“民主一致”這一類概念，這種概念僅僅是以政權類型或別的什么作為基礎，對談判造成了限制。
解決全球問題需要腳踏實地進行評估，弄清楚為了要獲得一個可以接受的結果和一個能讓各國形成同盟的談判過程，需要哪些具有關鍵意義的國家。而且在不同的問題上，更為重要的國家也各不相同。
在某些或許多案例中，這種“利益相關者聯盟”需要設法讓談判結果在他人眼中具有合法性。這件事可能比較棘手，但有一點可以肯定：要做成這件事，如今的大型多邊全球治理機制絕非正確選擇，因為現在它們已不再擅長于處理這類事務了，如果說它們曾經擅長過的話。對于年輕一代，尤其是美國以外的年輕一代來說，也許實際表現和解決問題的高效性本身就已經代表了足夠的合法性，他們早就想要拋下這些戰(zhàn)后國際體系留下的無關緊要的包袱了，只有年長的美國人和歐洲人才可能會心存懷念。
這種新方法面臨的核心政治挑戰(zhàn)可能主要不是合法性問題，而是如何將作弊和搭便車的國家造成的損失、成本和損害最小化，因為肯定有些國家會這么做。對這一問題的部分回答是，談判的過程會將這一因素考慮在內，從而使值得達成一致的任何利益必須高于搭便車的成本。我們必須放棄那種認為幾乎所有人都應該坐到談判桌前以達成并堅持某一解決方案的不當假設。這種思維給破壞者提供了更多本不該有的可乘之機。相反，我們應該建立能夠展現成果和效率的聯盟，吸引那些不情不愿的國家為了共同利益而簽署協議，如果它們不愿意就任由它們離開。
跨太平洋伙伴關系貿易協定正是在這方面最恰如其分的案例，它說明了朝著自由主義方向發(fā)展的談判在現實中是什么樣子。該協議雖然仍處于未完成狀態(tài)，但已經吸引了十幾個國家來共同設計一種21世紀的“金本位”貿易協定。它對所有愿意遵循一系列自由主義經濟和貿易原則的國家開放，并對推進自由主義貿易議程提出了最好的承諾。
跨太平洋伙伴關系貿易協定不應該只作為未來貿易協定的范例，而應該更廣泛地作為局部全球治理的范例?，F在，與美國外交政策制定者相關的問題是：在全方位的外交政策挑戰(zhàn)面前，可以在哪里構建類似的聯盟?它們的設計目標是要解決人權、海事安全、發(fā)展還是防止核擴散問題?從下往上將一個個問題的解決方案拼接起來是一個很實用的手段，通過這一過程，忠實的合作伙伴能夠在應對全球問題上取得明顯進步?，F在我們需要短期卻明顯的成果，在某些情況下這些成果可以被用來解決更困難的問題，并有可能建立更廣泛的聯盟。比如說，非傳統(tǒng)安全威脅，包括自然災害、販賣人口、毒品走私和非法捕魚等，都已經成熟到能為參與者提供可觀收益的程度了，很適合用來培育各國共同行動的習慣。
我們相信，這些是目前推進自由主義目標和價值觀的最有效途徑。它與美國國內政體可以并存嗎?我們是這么認為的，因為作為實現全球治理的一種專門解決問題的方法，它不需要具有后意識形態(tài)特征。相反，它旨在履行自由主義希望實現的目標，并用實實在在的成果而不是用機制或世界秩序解決方案來滿足自由主義的愿望。
在這一替代性框架中，尋求解決方案的行為主導了合作方式，而并非合作方式主導行為。我們提倡追求一種跨越幾代人的自由主義方案，這種方案可以也應該得到推進，但要排除掉試圖通過全球機制鎖定中期收益的焦慮感。讓我們轉而集中精力，為將來的自由主義秩序打好物質基礎吧，意識形態(tài)可以放到第二位，而機制則應該排在更后面。
(《環(huán)球視野globalview.cn》第579期，摘自2013年8月《國外社會科學文摘》)