從美國憲法第16修正案看國有資產(chǎn)
崔之元
1913年通過的美國憲法第16修正案全文很短, 只有下面這一句: “國會有權(quán)對任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅,無須在各州按比例進(jìn)行分配,也無須考慮任何人口普查或人口統(tǒng)計”。 但這短短一句話的深意,卻涉及美國憲政和政治經(jīng)濟(jì)體制的根本問題。
很明顯，第16修正案隱含著，從1787年美國憲法制定到1913年的一個多世紀(jì)中，美國聯(lián)邦政府是無權(quán)征收所得稅的，而今天公司和個人所得稅則是美國聯(lián)邦稅收的主體（美國沒有增值稅）。讀者自然會產(chǎn)生兩個有趣的問題：第一，1913年前，美國聯(lián)邦政府為什么無權(quán)征收所得稅？第二， 在沒有所得稅的情況下，美國政府收入靠什么？
回答第一個問題，我們必須面對美國憲政的最大悖論：奴隸的代表權(quán)問題。美國憲法第一條第二款常被美國學(xué)者簡稱為“五分之三”條款。它的原話是：“眾議員名額和直接稅稅額，在本聯(lián)邦可包括的各州中，按照各自人口比例進(jìn)行分配。各州人口數(shù)，按自由人總數(shù)加上所有其他人口的五分之三予以確定”。這句話內(nèi)含的玄機(jī)很大。關(guān)鍵是把眾議員名額和直接稅稅額相提并論。在1787年費(fèi)城制憲會議的討論中，北方各州不同意南方各州在國會代表的比例上把奴隸算進(jìn)去，但在直接稅各州按比例分擔(dān)上北方卻要求南方把奴隸算上。結(jié)果，一個奴隸算“五分之三”個自由人作為南北妥協(xié)寫入了憲法。南方之能同意按“五分之三”人口比例負(fù)擔(dān)“直接說”，還進(jìn)一步和一個南北默契有關(guān)，即聯(lián)邦政府將主要不靠“直接稅”，而是以無法按人口比例征收的關(guān)稅為主要稅源。1894年，美國最高法院在著名的 “Pollock v. Farmer’ Loan & Trust Co.”判例中，正是用所得稅是“直接稅”因而必須按人口比例分?jǐn)倿橛桑?判定當(dāng)時一個含有所得稅內(nèi)容的法案違憲的。
那么，在沒有所得稅的情況下，19世紀(jì)的美國政府收入靠什么？這第二個問題更和我國當(dāng)前的有關(guān)國有資產(chǎn)的爭論有關(guān)。對聯(lián)邦政府而言，關(guān)稅是主要的稅源。但對州政府而言，政府參股成為一個重要收入來源。20世紀(jì)美國的自由主義思想家路易斯·哈茨（Louis Hartz）寫過一本研究1776至1860年間賓夕法尼亞州 “混合企業(yè)”的書——混合在這里的意思是州政府作為股東之一參股于其他私人股東之中，相當(dāng)于我們中國的國有股參股。（《經(jīng)濟(jì)政策和民主思想：1776—1860年的賓夕法尼亞州》，哈佛大學(xué)出版社，1948年）。
如果政府能夠從國有資產(chǎn)的得到市場收益，則政府可以減少對所得稅的依賴。這正是1977年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主詹姆斯·米德（James Meade）?shù)幕舅枷胫?。他是凱恩斯的學(xué)生，也是現(xiàn)在世界各國使用的GDP核算法的兩個發(fā)明人之一。他的“自由社會主義”理論使我們對美國憲法第16修正案和公有資產(chǎn)的關(guān)系可以有新的認(rèn)識。
米德的最深刻的洞見就是“公有資產(chǎn)的市場收益可以降低對稅收和國債的過度依賴，提高整體經(jīng)濟(jì)效率”。國家如果不能依賴國有資產(chǎn)的市場收益，則只能依賴稅收和國債。但稅率過高會降低個人和企業(yè)工作和創(chuàng)新的積極性。這樣國家不得不依賴發(fā)行國債。但國債過高后又會抬高利率，不利于生產(chǎn)性投資。
我們可以香港為例來直觀說明米德的“自由社會主義”中公有資產(chǎn)收益和稅收的關(guān)系。香港連續(xù)數(shù)年被國際評級機(jī)構(gòu)評為世界上“最自由的經(jīng)濟(jì)體”，因?yàn)橄愀鄱惵屎艿?，鼓勵人?A >創(chuàng)業(yè)和增加工作努力。但人們往往忘了提及香港之所以能承受低稅率同時又能給居民提供免費(fèi)的基本醫(yī)療，是因?yàn)橄愀壅幸淮髩K公有資產(chǎn)——土地，其土地使用權(quán)的市場拍賣收益為政府所有。
令人興奮的是，我國西部的直轄市重慶正在以比香港更大的規(guī)模和維度進(jìn)行著“自由社會主義”的試驗(yàn)。由于重慶的“國資增值”，能夠給政府提供“第三財政”（一般稅收和基金之外），因此重慶國資不僅沒有“與民爭利”，反倒促成“藏富于民”。例如，當(dāng)全國多數(shù)城市購房的契稅是3％至5％時，重慶購房的契稅一直保持在1．5％。又如，中央給西部12個省市的西部大開發(fā)優(yōu)惠政策之一是允許他們對工業(yè)企業(yè)只征15％的所得稅，但目前只有重慶還在使用15％的稅率，其他省市由于地方財政壓力主動放棄了優(yōu)惠，仍然在2008年1月1日前征收33％的企業(yè)所得稅。因此，重慶的民營企業(yè)只需交較少的所得稅，這也可以說是1913年美國憲法第16修正案之前州政府參股邏輯在中國的一種奇特的體現(xiàn)。