“移交”這個詞很容易讓人產(chǎn)生誤解。怎么理解美國這次“移交”要回到事情本身，看細節(jié)和真正發(fā)生的變化。準確地說，這次美國移交的是“IANA監(jiān)管權(quán)限”，不是“互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)限”；移交的模式是“私有化”，就是把監(jiān)管權(quán)限交給一個非盈利、總部位于美國加州且遵守美國加州公司法的機構(gòu)（ICANN）。
這次移交的“力度”有多大，可以從移交進入最后階段發(fā)生的事情說起。2016年8、9月份，美國國會參議員以曾參加總統(tǒng)選舉的泰迪·科魯茲為代表，發(fā)起了一次阻斷上述“移交”的行動。他們的理由主要有兩條，第一是認為這可能構(gòu)成非法轉(zhuǎn)移美國政府財產(chǎn)。第二個理由，是認為這樣“移交”會損害所謂的言論自由和憲法修正案，導致其他主權(quán)國家對網(wǎng)絡(luò)空間信息流動取得管控權(quán)。
但是，上述兩項擔心都被“駁回”了：美國聯(lián)邦審計辦公室的報告明確提到，第一，這次移交的東西不包括美國政府的資產(chǎn)。因此不存在說將原來美國政府的資產(chǎn)，比如那些根服務(wù)器，移交給非美國政府的一方來管理；第二，從監(jiān)管權(quán)限上來看，相關(guān)報告，包括ICANN自己對移交進程的總結(jié)都說的很清楚，言論自由在移交前后沒有太大變化；第三，從司法管轄角度看，移交監(jiān)管權(quán)限之后所謂的新ICANN，它的章程里明確規(guī)定，總部將始終保持在美國加州，同時將遵守加州公司法。
事實上，從2014年3月14日美國商務(wù)部電管局提出考慮轉(zhuǎn)讓IANA監(jiān)管權(quán)限以來，在整個移交進程中，美方代表與ICANN做了很多談判，目的就是確保美國交出的監(jiān)管權(quán)限，不會被轉(zhuǎn)移到其他主權(quán)國家，或者主權(quán)國家政府構(gòu)成的國際組織。在制度安排上，美方主導設(shè)計了所謂的壓力測試機制，確保移交之后ICANN的理事會，不會被其他主權(quán)國家提出的建議所左右。這個理事會只要有60%的多數(shù)通過，就可以抵制政府間委員會提出的任何建議。
換句話說，所謂的“移交”，只交出了一樣東西，就是原來形式上美國政府，準確地說，是美國商務(wù)部電管局，對修改根區(qū)文件的書面審核。從移交前后的區(qū)別來看，主要是把一種行政監(jiān)管權(quán)，變成了司法監(jiān)管，也就是通過加州公司法對ICANN進行監(jiān)管，確保ICANN的活動在加州公司法的框架內(nèi)展開。除此以外，支撐互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)的根服務(wù)器、根區(qū)文件、根區(qū)文件系統(tǒng)，沒有在此次移交進程中出現(xiàn)所有權(quán)意義上的變化。
在我看來，這次移交不是一個“國際化”的進程，而是一個“私有化”的進程。這在某種意義上來說，不是前進，而是在倒退。倒退到了1998年美國商務(wù)部曾經(jīng)明確在政策立場中提出過的“私有化”方案。這個方案的核心，是把DNS（Domain Name System，域名系統(tǒng)）的管理機構(gòu)變成一個私有化的機構(gòu)。這一做法，引發(fā)了最初開發(fā)DNS以及設(shè)計ICANN架構(gòu)的Jon Postel教授的堅決反對。美國從2014年3月14日宣布推動ICANN監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移開始，就堅定不移地說明了要回到1998年的政策文件。因此沒有必要把這件事情解讀成“原先美國有權(quán)可以做某事，而現(xiàn)在美國不可以做了”。
盡管美國政府不再能很蠻橫、很直接地否決修改根區(qū)文件的審核，但是按照現(xiàn)在修改后的章程，ICANN和IANA（The Internet Assigned Numbers Authority，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字分配機構(gòu)）的權(quán)限，將在很大程度上，由美國事實上占據(jù)壓倒性優(yōu)勢的行業(yè)協(xié)會、技術(shù)社群和產(chǎn)業(yè)力量起主導作用。新的ICANN決策過程，在自下而上的“多利益相關(guān)方模式”的外殼下，大行其道的將是體現(xiàn)精英政治色彩的“圈內(nèi)人”、“兄弟會”模式。
從移交的進程看，美國政府在通過移交方案，以及新的ICANN章程敲定這個架構(gòu)之后，從制度設(shè)計上，為修改這個章程設(shè)置了非常高的門檻。章程修改要求技術(shù)社群75%以上一致通過，加上理事會75%以上的同意，以及各個支持委員會近似一致的通過。這將在事實上導致章程無法修改，以中國為代表的發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟體，幾乎沒有太大的空間進行操作，要獲得那些具有投票權(quán)、對決策具有實質(zhì)性影響力的職位，進而實質(zhì)性地通過一些體現(xiàn)新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家實際需求的治理新規(guī)則，將成為一項幾乎不可能完成的任務(wù)。
根據(jù)已有的資料顯示，在移交進程展開的過程中，中國曾經(jīng)一度在個別委員會的決策圈里推動了個別中國互聯(lián)網(wǎng)精英進入其中。但在ICANN修改章程，并確定新的理事會成員時，美方事實上通過有效的運作，非常不留情面地堵上了全部的可能，堅定地不讓中方任何身份的代表在移交之后第一任理事會中獲得任何具有決策權(quán)的職位。
未來，移交進程之后的ICANN及其實踐的治理，將具有鮮明的精英政治色彩。通曉英語，并具有創(chuàng)制、理解和運用規(guī)則展開博弈，將成為參與其中的基本前提。有一個細節(jié)，在ICANN的官方網(wǎng)站上，有一個Answering some of your questions on the stewardship transition（https://www.icann.org/iana-stewardship-questions），就是監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移的常見問答。這個常見問答，英文版有16個問題，除英文以外的其他語言版本只有11個問題，少了5個問題。這5個問題中相當一部分涉及到美國政府在監(jiān)管權(quán)限轉(zhuǎn)移前后所具有的特殊位置。
這是一個比較典型的精英決策，盡管整個文本是公開的，但在內(nèi)容上為何出現(xiàn)了多語言的差異，出現(xiàn)差異之后如何進行有效的反饋，反饋之后是否以及如何界定責任，都具有相當?shù)牟淮_定性。這種不確定性，就是ICANN民主赤字的典型體現(xiàn)。
中國因為三方面的原因，在這一輪博弈中并沒有取得太多實質(zhì)性的突破。
第一，我們國內(nèi)現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)管理政策、技術(shù)發(fā)展需求和全球網(wǎng)絡(luò)社群的一些觀念存在沖突，削弱了我們的話語權(quán)。第二，中國方面缺少能夠?qū)依嬖V求、技術(shù)術(shù)語以及國際話語結(jié)合起來的談判能力。第三，我們?nèi)狈τ行У臋C制，協(xié)調(diào)國內(nèi)從事網(wǎng)絡(luò)治理研究的研究者、決策部門和產(chǎn)業(yè)界，導致原來就薄弱的力量，進一步被分散。
整體看，美國畢竟還是做了動作，這個動作的真正意義，不是美國實際交出了什么，而是確切發(fā)出了全球網(wǎng)絡(luò)空間治理需要一個新秩序的信號。域名解析、注冊、包括根服務(wù)器這些，只是全球網(wǎng)絡(luò)空間治理中非常有限的一小部分。如果中國能夠從這次移交進程中認真總結(jié)經(jīng)驗，以更大的力度，實質(zhì)性地加入到推進全球網(wǎng)絡(luò)空間治理新秩序建設(shè)和完善的進程之中，真正能夠以此為契機，全面提升自己的技術(shù)能力以及制定和應(yīng)用規(guī)則的能力，那么移交后的全球網(wǎng)絡(luò)空間，對中國來說，仍然是一個充滿了戰(zhàn)略機遇的全新疆域。