【導(dǎo)言】12月2日，中國外交部發(fā)言人華春瑩在主持例行記者會時指出，有關(guān)非政府組織通過各種方式，支持反中亂港分子，極力教唆他們從事極端暴力犯罪行為，煽動“港獨”分裂活動，對當(dāng)前香港亂局負(fù)有重大責(zé)任，這些組織理應(yīng)受到制裁，必須付出應(yīng)有代價，并指出將對“美國國家民主基金會”、“美國國際事務(wù)民主協(xié)會”、“美國國際共和研究所”、“人權(quán)觀察”、“自由之家”等在香港修例風(fēng)波中表現(xiàn)惡劣的非政府組織實施制裁。事實上，美國利用非政府組織，粗暴干涉它國內(nèi)政，早已是不爭的事實，對此，西方學(xué)者早就有研究和定論。法意曾經(jīng)推送過倫敦大學(xué)名譽教授維克托·布爾默-托馬斯有關(guān)美帝國主義行徑的系列文章，其中第二篇就是關(guān)于非政府組織的?，F(xiàn)在我們重新推送該篇文章，相信有利于認(rèn)清美國帝國主義的真實面目。
維克托·布爾默-托馬斯(Victor Bulmer-Thomas)，是倫敦大學(xué)名譽教授、倫敦大學(xué)學(xué)院美洲研究所名譽教授、查塔姆研究所美國和美洲項目的研究員。本文節(jié)選自其2018年3月出版的新書《收縮的帝國：美國的過去、現(xiàn)在與未來》（Empire in Retreat—The Past,Present,and Future of the United States）中的“非國家行為體”（Nonstate Actors）部分。在耶魯大學(xué)出版社的介紹中，這本書被評價為“透過帝國的鏡頭全面講述美國的歷史，并尖銳指出美國即將退出世界舞臺的未來”。在非國家行為體章節(jié)，作者論述了跨國企業(yè)、非政府組織、媒體和宗教團(tuán)體在美國的發(fā)展和歷史上的重要作用以及現(xiàn)狀。
在美國，非政府組織是反主流文化的一部分。媒體上常常能看到人們在抗議、游行、與執(zhí)法機(jī)關(guān)的沖突等中舉著標(biāo)語支持非政府組織。美國有一百五十萬個非政府組織，其中有很多都是反主流文化的代表。但總體而言，非政府組織曾促進(jìn)了這個半全球化帝國的發(fā)展，特別是那些大型的、影響力廣、積極參與國際事務(wù)的組織。
▲慈善基金會通過資金建立起來，但其背后通常有政治、社會的因素在支持
國家與非政府組織在外交政策上的聯(lián)系應(yīng)追溯會一個世紀(jì)之前。1917年，時任美國總統(tǒng)威爾遜顧問的“上校”愛德華·豪斯（Edward M.House）和一群年輕人一起組成一個團(tuán)隊，討論一戰(zhàn)后的世界會變成什么樣。這個團(tuán)隊，實際上是一個早期的外國事務(wù)智囊團(tuán)，后來成為了1921年成立的外交關(guān)系協(xié)會（the Council on Foreign Relations，CFR）的核心。
外交關(guān)系協(xié)會秉持帝國主義的觀點，認(rèn)為美國會成為世界上最強大的國家，她會塑造戰(zhàn)后世界秩序。1922年創(chuàng)刊的《外交事務(wù)》（Foreign Affairs）這樣描述CFR：“編輯認(rèn)為他們是最公正的，但讀者們可不是傻子。他們很清楚這個雜志在鼓吹美國采取激進(jìn)的外交政策，它致力于攫取世界上的自然資源，并且支持將政治的決定權(quán)交到那些冷靜的、無激情的專家手中，而不是那些不清楚自己的行為的大眾。”
美國內(nèi)戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)，與非政府組織共同處理外交事務(wù)有其積極意義。因此，1945年，國務(wù)卿愛德華·斯特丁斯尼（Edward Stettinius）向聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)提出建議，建立一個機(jī)制“讓有志于解決經(jīng)濟(jì)和社會委員會（the Economic and Social Council）管轄下國際問題的國內(nèi)和國際非政府組織能夠表達(dá)他們的意見。”
公正地說，大多數(shù)其他國家，包括前蘇聯(lián)都認(rèn)為這種對國家權(quán)威的挑戰(zhàn)具有威脅性。但是，由于聯(lián)合國憲章中給予美國這樣的權(quán)限，因此這一建議得以被采納，僅有埃及和伊朗提出反對。
現(xiàn)在美國人看來，這個選擇是有積極意義的。事實上，聯(lián)邦政府相信，非政府組織通過布雷頓森林會議所確立的制度對政府建言獻(xiàn)策能夠推動國家外交目標(biāo)的實現(xiàn)。這一設(shè)想在二十世紀(jì)八十年代一個非政府組織的實踐中得到證實——非政府組織：世界銀行委員會（World Bank Committee）。
理論上，讓國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行獲得建議的權(quán)利，有利于世界各地非政府組織的發(fā)展。但實踐中，它們僅僅惠及美國國內(nèi)的非政府組織。有兩個學(xué)者曾于二十世紀(jì)末總結(jié)說：“美國非政府組織所推動的激進(jìn)主義可能幫助美國拓展了其在國際非政府組織中的原本已經(jīng)占優(yōu)勢的影響力。”
二戰(zhàn)以來，美國非政府組織的數(shù)量呈指數(shù)型增長。大部分為小型組織，多數(shù)關(guān)注國內(nèi)政策而非國際政策。這些非政府組織且不提。對于那些關(guān)注國際事務(wù)的非政府組織，對研究美國建立半全球性帝國有意義的主要有兩種類型：一個是參與國際捐贈的大型慈善基金會，二是對國際事務(wù)感興趣的智庫。
大型慈善組織幾乎都是由企業(yè)大股東用自己的財產(chǎn)所建立的。第一個大型慈善組織是卡耐基基金會（Carnegie Corporation），由安德魯·卡耐基（Andrew Carnegie）在1911年建立，為了“促進(jìn)、傳播美國、英國領(lǐng)地和殖民地民族之間的了解和知識”。這是為了促進(jìn)美國與日不落帝國之間的權(quán)力共享，因此引起了聯(lián)邦政府的共鳴。這事實上并非對于美國統(tǒng)治地位的挑戰(zhàn)。
第二個慈善組織是洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation），但它也稱得上是第一，因為它是第一個以五百萬美元建立的慈善信托基金。1909年，約翰·洛克菲勒（John D.Rockefeller）讓管理人員向美國參議院申請批文，讓這個信托基金“由國會負(fù)責(zé)修改、改進(jìn)、廢除”。盡管這表明了該慈善組織希望與政府建立緊密聯(lián)系，但這個時機(jī)是錯誤的，因為當(dāng)時國會正在調(diào)查洛克菲勒的標(biāo)準(zhǔn)石油公司是否存在濫用市場的情形。最終，1913年，紐約州立法機(jī)關(guān)向洛克菲勒基金會頒發(fā)了批文，該組織才得以建立。
1936年福特基金會建立后，許多慈善基金會逐漸建立起來。除了上世紀(jì)八十年代，福特基金會幾乎都與政府保持密切聯(lián)系。直到二戰(zhàn)后，福特基金會才成為主導(dǎo)的基金會，這時的它，已經(jīng)為政府外交政策提供了許多內(nèi)在甚至外在的支持了。福特基金會的管理層包括前國防部的顧問、國家安全委員會（National Security Council）成員、世界銀行主席、跨國公司主席、國防部的秘書長。
這三個基金會——卡耐基基金會、福特基金會、洛克菲勒基金會一直以“三大慈善基金會”著稱。2000年，蓋茨基金會（Gates Foundation）加入這一陣營。蓋茨基金會由微軟的創(chuàng)立者比爾·蓋茨（Bill Gates）捐獻(xiàn)成立。盡管最初，蓋茨基金會的目的和其他三大基金會一樣，但這一基金會因其資產(chǎn)規(guī)模和每年捐獻(xiàn)量龐大而聞名。在全球健康領(lǐng)域，蓋茨基金會的捐贈規(guī)模已經(jīng)達(dá)到聯(lián)邦政府的捐獻(xiàn)規(guī)模。
如今，慈善組織的數(shù)量現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到五萬五千個。但多數(shù)慈善組織關(guān)注的是國內(nèi)事務(wù)。與國際捐贈相關(guān)的慈善組織之中，排名前十五位的慈善組織貢獻(xiàn)了2010年總體捐獻(xiàn)款的三分之二。除了如今被稱為“四大組織”的機(jī)構(gòu)以外，也包括其他比較有名的組織，例如沃爾頓家族基金會（Walton Family Foundation）、休利特基金會（Hewlett Foundation）、帕卡德基金會（Packard Foundation）、麥克阿瑟基金會（MacArthur Foundation）、布隆伯格家族基金會（Bloomberg Family Foundation）、麥倫基金會（Mellon Foundation）等。
為了確保這些基金會為美國外交政策作出貢獻(xiàn)，或至少不阻礙美國外交的發(fā)展，官方組織與非官方組織都設(shè)立了許多相關(guān)機(jī)制。第一，稅收體系對這些基金會以及他們的捐贈者有優(yōu)惠政策。個人如果向那些給國外組織捐贈的基金會捐獻(xiàn)物資，可以獲得稅收減免。在美國稅法的體系下，國外慈善組織必須“受到美國慈善機(jī)構(gòu)的完全管控”。并且，向國外捐獻(xiàn)的資金必須由美國組織使用，而不能由國外組織使用。
第二，基金會董事會成員都屬于為美國政府、大企業(yè)、學(xué)校管理層和媒體服務(wù)的精英階層。盡管偶爾會有異見分子進(jìn)入董事會，但大部分董事會成員們都支持聯(lián)邦政府總體的外交政策。因此，在冷戰(zhàn)期間，占主導(dǎo)地位的慈善組織不僅幫助美國政府在發(fā)展中國家傳播了美國自由國際主義的價值觀，而且確保了資金不會流入那些反對美國外交政策的國家或非官方主體中。
第三，對于一個并不注重國際援助的政府，慈善組織的國際捐助行為為國家形象提供了較好的輔助。比如說，蓋茨基金會對全球健康事業(yè)所做出的巨大貢獻(xiàn)。這些為聯(lián)邦政府的工作增色不少，并且激勵了政府向慈善組織撥款，以增加杠桿率。
▲智庫通常為國家和社會建設(shè)建言獻(xiàn)策，但其獨立性與公正性日漸受到質(zhì)疑
美國的智庫與慈善組織有相似的發(fā)展歷史，盡管它們獲得的捐款比后者要少得多。第一個向智庫捐款的組織是1910年建立的卡耐基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）。隨后，政府研究所（The Institute for Government Research）于1916年建立，于1927年更名為布魯斯金學(xué)會（Brookings Institution）。1919年，Hoover戰(zhàn)爭、改革與和平研究所。1921年，外交關(guān)系協(xié)會建立。二戰(zhàn)剛剛結(jié)束，就涌現(xiàn)出一批今天我們很熟悉的智庫，如美國企業(yè)研究所（American Enterprise Institute）、蘭德公司（RAND Corporation）、傳統(tǒng)基金會（the Heritage Foundation），加圖研究所（Cato Institute）。
二戰(zhàn)結(jié)束前，小部分外交事務(wù)智庫組成了美國的中流砥柱的一部分。這些組織在名義上獨立，但實踐中，它們將自己視為為美國成為世界領(lǐng)袖建言獻(xiàn)策的組織。因此，它們?nèi)挤磳γ绹镜?ldquo;孤立主義”政策，而這后來被證實是對建立美國的統(tǒng)治地位的正確選擇。
二戰(zhàn)后，智庫大量出現(xiàn)。二十一世紀(jì)初仍存的智庫中，百分之九十一都是在1951年以后建立的。1980年后，智庫的數(shù)量增加了一倍。許多新建立的智庫并未對美國外交政策有所幫助，畢竟他們關(guān)注國內(nèi)事務(wù)而非國際事務(wù)。而外交政策智庫總體上持有相同的價值觀，包括美國例外主義（exceptionalism）、美國在國際事務(wù)中的“不可替代性”、美國需要在國際社會中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。這些價值觀促進(jìn)了半全球化帝國的發(fā)展。
智庫的排名通常是由影響力（由同行評判），而不是捐款量決定的?，F(xiàn)在有一個智庫的索引，前十五名被分成“決策家”、“學(xué)者”、“活動家”、“擁躉”。第一類包括蘭德公司，它在冷戰(zhàn)期間為政府提供許多關(guān)鍵的戰(zhàn)斗技術(shù)和軍事策略的建議。第二類包括外交關(guān)系協(xié)會，越南戰(zhàn)爭使得美國精英階層嚴(yán)重分裂，也導(dǎo)致了外交關(guān)系協(xié)會影響力的衰落。
第三和第四類組織其實給政府帶來一些問題。“活動家”包括了人權(quán)觀察組織（Human Rights Watch）。這一組織通過關(guān)注美國實施制裁的地區(qū)的濫用問題而鞏固政府政策。但是，它有時候讓公眾關(guān)注到一些美國政府出于國家原因所支持的濫用行為，可能使政府陷入尷尬的境地。而“擁躉”則是有明確政治主張的智庫，例如靠左的美國進(jìn)步中心（Center For American Progress）,右翼的傳統(tǒng)基金會等。這對于聯(lián)邦政府可能有潛在的風(fēng)險，因為它不可能討好所有的“擁躉”。但是，對于這批智庫而言，最嚴(yán)重的問題在于國內(nèi)事務(wù)而非國際事務(wù)。
總的來說，處于主導(dǎo)地位的智庫支持建設(shè)半全球化帝國。除了本文所提及的一些主張以外，智庫也有其他支持政府發(fā)展的緣由。如果它們希望保持自身的“影響力”，則不可能繞開美國的行政問題。那些不受政府待見的成員可能會被智庫勸退，而外國官員則更喜愛那些與政府關(guān)系密切的組織。托馬斯·梅德韋杰（Thomas Medvetz）是美國當(dāng)代智庫中一位領(lǐng)先的學(xué)者，他說到，“智庫發(fā)展出自己的社會規(guī)范，包括自身的傳統(tǒng)、規(guī)則、遺產(chǎn)等，這些都建立在對政治認(rèn)同、資金和媒體關(guān)注的普遍需要之上。這些需求大大限制了智庫的能力，包括挑戰(zhàn)政治辯論中心照不宣的前提、提出源頭性問題、提供與捐助者、政治家或媒體機(jī)構(gòu)的利益相違背的政治建議等。”
慈善基金會和智庫與美國政府緊密合作，在二戰(zhàn)后共同建設(shè)和鞏固了半全球帝國。實際上，在2003年第二次伊拉克戰(zhàn)爭中，這個概念偶然起源于非政府組織。更為普遍的是，政府提出了外交政策，而非政府組織進(jìn)行了細(xì)化。也有一些政策來源于國會，而國會也有自己注資的智庫（美國和平研究所，the United States Institute for Peace）。
▲《文明的沖突與世界秩序的重建》
多年以前，盡管塞繆爾·亨廷頓（Samuel Huntington）反感使用“帝國”（empire）這一詞，他仍正確地指出了非政府組織在協(xié)助政府?dāng)U大美國影響方面的作用：“美國的擴(kuò)張不是靠獲得新的領(lǐng)土，而是靠滲透。在過去，一個社會的經(jīng)濟(jì)、宗教、軍事代表對另一個社會進(jìn)行滲透僅僅是政治滲透的序幕。訂單美國帝國并非如此，也沒有證據(jù)可說明它未來會如此……美國的擴(kuò)張是多元的擴(kuò)張，有許多組織參與其中，包括政府與非政府組織。這些組織致力在他國的領(lǐng)土中追求他們重視的目標(biāo)。”
外交關(guān)系協(xié)會
外交關(guān)系協(xié)會（CFR）成立于1921年，它可被稱作最“權(quán)威”的智庫。CFR與美國頂級學(xué)術(shù)界、商界、政界都有密切關(guān)系。它對于公共意見與政府政策都有著重要影響。協(xié)會成員多數(shù)支持自由國際主義，這與國家建設(shè)以美國為中心的半全球帝國的目標(biāo)相符合。
盡管其影響很難用數(shù)據(jù)證明，但是CFR稱，它的一個研究組推動了1930年《倫敦海軍條約》的簽署。這份協(xié)議旨在推動裁軍的同時保證美國海軍的領(lǐng)導(dǎo)地位。“戰(zhàn)爭與和平”研究組也稱自己“為二戰(zhàn)期間政府的討論設(shè)立了基準(zhǔn)”。
▲外交關(guān)系協(xié)會官方網(wǎng)站截圖，https://www.cfr.org
越南戰(zhàn)爭為CFR帶來了極大的挑戰(zhàn)，因為它的成員（代表了整個美國社會）之間發(fā)生了嚴(yán)重分裂。1969年，亨利·基辛格（Henry Kissinger）應(yīng)邀發(fā)表一個演講，介紹結(jié)束戰(zhàn)爭的一些情形?；粮癯蔀槊绹鴩赖念檰柡?，CFR希望建立一個研究組，以影響理查德·尼克松（Richard M.Nixon，1969-74）總統(tǒng)的行政決策，但這個研究組最終沒有建立。在那之后，CFR的影響力逐漸下降。肯尼斯·加爾布雷斯（Kenneth Galbraith）在他的退休信中寫到：“CFR在某些方面是有用的。但現(xiàn)在如果你想知道有什么陳詞濫調(diào)，那去找CFR最合適不過了。”
1977年至1981年間基辛格曾擔(dān)任CFR的負(fù)責(zé)人，這段往事可能成為委員會的一個噩夢。CFR成員肯尼斯·馬克斯韋爾（Kenneth Maxwell）曾在《外交事務(wù)》上發(fā)表過一篇溫和的批評文章，指出基辛格在智利的行為讓基辛格的同事們嚴(yán)重干預(yù)雜志文章的審查。這反映出長期以來，CFR這一智庫不得不在影響力與獨立性之間權(quán)衡，而委員會常常選擇前者。