為什么供應鏈僵局一時難解？
作者：香農(nóng)·奧尼爾（Shannon K.O'Neil）
譯者：顧崢
圖為網(wǎng)站文章截圖
圖片來源：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-12-21/why-supply-chain-slowdown-will-persist
法意導言
疫情重創(chuàng)之下，全球供應鏈深陷混亂。各國經(jīng)濟復蘇和疫情防控進展不一造成全球供需結構性錯配。疊加積極的財政貨幣政策，2021年底美國的通脹水平達到30年來的最高點。美國是全球供應鏈危機的始作俑者，卻仍不斷出臺產(chǎn)業(yè)政策攪局全球分工協(xié)作，將其用作國家間地緣政治博弈的經(jīng)濟工具。圣誕節(jié)到來之際，美國大批貨物滯留港口，供應鏈風險愈發(fā)凸顯。美國對外關系委員會副主席、研究部副主任香農(nóng)·奧尼爾（Shannon K.O'Neil）在《外交事務》（Foreign Affairs）上發(fā)表《為什么供應鏈僵局一時難解？這要歸咎于產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易壁壘——而不僅僅是疫情》（Why the Supply Chain Slowdown Will Persist？Blame Industrial Policy and Trade Barriers—and Not Just the Pandemic）一文，對重構全球供應鏈提出思考。作者認為，新一輪產(chǎn)業(yè)政策應該在全球開放合作與競爭中順勢而為，避免落入貿(mào)易保護主義的陷阱。政策實施的手段應該是加快腳步投資研發(fā)，而不是試圖轉移供應鏈。
產(chǎn)業(yè)政策的回歸，可能會導致全球商品制造和交付方式發(fā)生結構性變化。政府的行動，而不是疫情的階段性影響，可能永久地改變商品制造和投放市場的方式。政府對重塑本土和國際經(jīng)濟及商業(yè)環(huán)境的欲望絲毫沒有減弱的跡象，這意味著全球供應鏈僵局一時難解。國家決策與市場選擇之間的界限正在發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易壁壘正在以全球疫情所不及的力量重構供應鏈。
2021年9月28日，洛杉磯港的集裝箱堆積如山。在這場供應鏈危機中，滯留在南加州海岸附近的貨船數(shù)量創(chuàng)歷史紀錄。拜登政府希望緩解這場危機。
圖片來源：Frederic J. Brown/AFP via Getty Images
全球供應鏈陷入混亂。幾十艘集裝箱船滯留在遠至洛杉磯、上海和鹿特丹等地的港口。秋季財報電話會議充斥著關于供應瓶頸和經(jīng)濟下行風險的討論。供應鏈混亂和運力短缺導致物價大幅上漲，將美國的通脹率一路推升至30年來的最高水平。
盡管如此，新冠疫情已經(jīng)持續(xù)了近兩年，國際供應鏈抵御市場沖擊的能力好于大多數(shù)人的預期。供應鏈作出相應調整后，大體上依舊照常運轉。
然而，越來越多的政府政策有可能更廣泛地顛覆全球供應鏈和商業(yè)環(huán)境。世界各國政府，往往打著追求更有力的產(chǎn)業(yè)政策（industrial policy）的旗號，正在通過各種新型監(jiān)管和貿(mào)易壁壘重塑商業(yè)格局。這些政策舉措背后的動機往往值得肯定：例如，遏制碳排放，或為工人創(chuàng)造新機會。然而最終，部分政策效果適得其反，施政者將搬起石頭砸自己的腳。例如，太陽能電池板關稅和國內(nèi)電動汽車稅收抵免的規(guī)定將延緩綠色轉型。進口關稅和出口管制將摧毀高薪的出口導向型工作。正是這些選擇和改變——而不是疫情——延長了供應鏈的不確定性。
不要只怪疫情
平心而論，目前全球經(jīng)濟和貿(mào)易失衡是由于疫情沖擊下多國經(jīng)濟陷入停擺所導致的。全球經(jīng)濟復蘇的進程緩慢又磕絆：新型變異病毒頻頻出現(xiàn)，醫(yī)療衛(wèi)生政策因耗時的審議程序導致不確定性加劇，疫苗推廣未能及時更新?lián)Q代，這些都使商品更難進入市場。勞動力短缺也是導致企業(yè)難以恢復正常生產(chǎn)的另一大因素。勞動力短缺除了與新冠疫情直接相關，也是數(shù)百萬工人做出不同的生活選擇的結果。例如，離開不穩(wěn)定的卡車運輸行業(yè)，去找一份更穩(wěn)定、收入更高的日常工作。據(jù)美國卡車運輸協(xié)會（American Trucking Association, ATA）估計，雖然卡車運輸行業(yè)多年來一直面臨用工短缺，但這些職業(yè)司機改行是美國目前面臨創(chuàng)紀錄的8萬名司機短缺的重要原因。（譯注：美國勞動力缺失，與疫情和抗疫政策均有關系。一方面，疫情之下居家育兒需求上升，勞動力返崗難度加大。另一方面，美國政府多次出臺大規(guī)?？挂呔葷徒?jīng)濟刺激計劃，大幅發(fā)放的失業(yè)救濟金可能高于工資，進一步降低了諸多勞動者的工作意愿。）
在供給緊張的情況下，消費需求卻在激增，特別是在美國。與以往的經(jīng)濟衰退不同，美國人并沒有在疫情沖擊經(jīng)濟時停止消費。聯(lián)邦薪酬保障計劃（Paycheck Protection Program，PPP）的紓困貸款拯救了數(shù)十萬家企業(yè)和數(shù)百萬個工作崗位，同時，近4000億美元的政府刺激支票（stimulus checks）匯入了個人銀行賬戶。再加上餐廳用餐、看電影和度假的減少帶來的儲蓄積累，美國支票賬戶余額的中位數(shù)增加了數(shù)百美元。
由于不得不在家辦公，許多人會花錢購買新電腦、舒適的衣服、健身器材、廚房用具和建筑材料來美化周圍的環(huán)境。美國消費者購買的也大多是諸如此類的商品而不是服務?？傮w而言，2021年美國消費者購買的商品比疫情前增加了近1萬億美元。即使在正常的經(jīng)濟環(huán)境中，實物產(chǎn)品的激增也會對供應鏈造成考驗。
在這些壓力和沖擊的共同作用下，物流成本上升，許多企業(yè)不得不等待更長的時間才能從國外拿到投入和產(chǎn)成品（inputs and finished goods）。不過至少在美國，大多數(shù)貨架并沒有空置太久。
當運輸成本飆升時，富有創(chuàng)新精神的企業(yè)直接向工廠下訂單以減少中間商，或動用自己的集裝箱船和飛機以確保及時交貨。物流運營商投資于使用算法和人工智能的技術，來尋找更高效的配送路徑。北美最大的集裝箱港口面臨不斷的積壓，該港處理的集裝箱數(shù)量創(chuàng)下歷史記錄。許多公司通過擴大訂單、囤積庫存和分散供應商來適應“準時制”（just-in-time）的生產(chǎn)運作模式，以保障持續(xù)的獲取原料和供應產(chǎn)品。最終，事實證明，國際供應鏈對不可預測的供應限制和需求激增的彈性比大多數(shù)分析師認為的要強。（譯注：需要區(qū)分供應鏈的穩(wěn)健性和彈性，在危機中保持運轉與從危機中反彈是不同的。歷史上看，供應鏈并不總是穩(wěn)健但具有彈性，企業(yè)能夠快速復原。）
國內(nèi)外
產(chǎn)業(yè)政策的回歸，可能會導致全球商品制造和交付方式發(fā)生結構性變化。正是政府的行動，而不是疫情的階段性影響，才可能永久地改變商品制造和投放市場的方式。
政府試圖越來越多地直接干預市場、行業(yè)甚至個體公司的活動。這么做有多種原因。世界各國政府都在使用政策杠桿（policy levers）應對氣候變暖，實施各種補貼、激勵和稅收以加快綠色轉型。還有些政府致力于鞏固衛(wèi)生系統(tǒng)、擴大公共醫(yī)療儲備、確保疫苗、關鍵藥品和醫(yī)療設備的普及以保護人民面對當前和未來的健康威脅。一些國家采取“胡蘿卜加大棒”(policy carrots and sticks)的政策來保護所謂人權，禁止產(chǎn)品或工人得不到充分保護或薪酬的工廠生產(chǎn)的產(chǎn)品。許多國家還在用來加強國家安全的政策組合中添置公共經(jīng)濟工具（public economic tools）。
當然，慣用的保護主義也未消失。（譯注：美國產(chǎn)業(yè)政策的實施手段之一，其余兩種手段為對特定行業(yè)的補貼，以及政府的公共研發(fā)支持。）政策制定者正在重構市場秩序，以進一步維持或獲得其企業(yè)和行業(yè)的經(jīng)濟競爭優(yōu)勢。盡管這些行動往往帶有減緩氣候變化、保護弱勢群體或創(chuàng)造公平的全球競爭環(huán)境的真誠動機，但這些經(jīng)濟工具也成為地緣政治競爭對手的有力武器。
各國政府一直特別熱衷于構建半導體供應鏈。世界各地的芯片短缺問題已經(jīng)引起極大關注，特別是缺芯已經(jīng)從汽車、游戲機蔓延到洗衣機和微波爐等家用電器。芯片短缺在一定程度上反映了疫情導致的對筆記本電腦、手機和家用電器需求的爆發(fā)式增長。汽車制造商所面臨的困境與他們起初對業(yè)務的悲觀預判有很大關系：大多數(shù)公司在2020年春季取消了訂單。因為他們認為在新冠疫情導致的經(jīng)濟衰退中，汽車需求會下降。但我們后知后覺事實并非如此（譯注：2020年下半年車市迅速反彈，汽車缺芯首先拉響警報，芯片荒迅速席卷整個制造業(yè)）。
但早在新冠疫情爆發(fā)之前，政府政策就已經(jīng)在構建和重組（shaping and reshaping）全球半導體供應鏈。據(jù)美國半導體行業(yè)協(xié)會（emiconductor Industry Association，SIA）稱，多年來，日本、韓國和中國臺灣一直在補貼當?shù)氐陌雽w研發(fā)和制造，這些補貼往往抵消了相當大一部分成本。政府的公共支出助力這些國家鞏固自身在國際半導體和電子供應鏈中的核心地位。2018年，美國政府開始重組半導體行業(yè)的全球格局，先是對中國芯片征收25%的關稅（譯注：美國貿(mào)易代表辦公室公布“301調查”結果，認定中國政府在技術轉讓、知識產(chǎn)權和創(chuàng)新相關的行動、政策和實踐是“不合理或歧視性的，對美國商務形成負擔或限制”，美國因而對中國征收關稅），一年后又禁止向中國出口大部分芯片和半導體設備。這一系列政策措施擾亂了半導體全球貿(mào)易體系，未來生產(chǎn)受限導致產(chǎn)品稀缺，各種電子產(chǎn)品的制造業(yè)供應鏈也被顛覆。
拜登總統(tǒng)在與國會議員討論美國供應鏈短缺問題的會議上舉起了一個半導體芯片。
圖片來源：Evan Vucci/AP
不出所料，美國的半導體政策也引發(fā)了反制手段（retaliation）。中國增加了國內(nèi)生產(chǎn)，投資了數(shù)百億美元以減少對外國芯片制造和設備的依賴。與此同時，歐洲國家、以色列、日本、韓國和美國政府都在增加對半導體產(chǎn)業(yè)的資助，希望吸引半導體制造商到自己的國家來建廠。事實證明，在重塑全球半導體產(chǎn)業(yè)方面，出臺這些不斷擴張和升級的“胡蘿卜加大棒”政策（出于經(jīng)濟、技術和國家安全方面的考慮），遠比應對疫情當下的芯片短缺更為重要。由于公共投資忽視了市場信號，最終，政府的干預很可能會給全球半導體供應和價格帶來更多波動。納稅人，而不是所有權人，將最終承擔大部分成本。（譯注：以美國對華部分商品征收關稅為例，在美國供應鏈瓶頸的背景下，關稅在很大程度上被轉嫁給下游消費者。）
不僅僅是半導體
本輪美國積極的產(chǎn)業(yè)政策遠不止于作為電子科技基石的半導體領域。除了半導體，拜登政府還認為另外三大產(chǎn)業(yè)的供應鏈具有“戰(zhàn)略性”地位，因此需要更強有力的政府干預：大容量電池(如電動汽車使用的電池)、關鍵礦產(chǎn)與材料、基本藥物供應。（譯注：參見美國白宮正式發(fā)布的“Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth”《建立彈性供應鏈、振興美國制造業(yè)及促進廣泛增長》報告，針對產(chǎn)業(yè)界自我診斷的所謂國外補貼問題，本輪美國產(chǎn)業(yè)政策的積極回歸具有應激性。）美國政府已經(jīng)在利用立法、法規(guī)和行政命令，讓這些行業(yè)的全球生產(chǎn)轉向本土收縮（closer to home）。
最近美國國會通過的兩黨《基礎設施建設法案》（infrastructure law）和正在審議的重建更好法案（Build Back Better bill, BBB）中，約有數(shù)十億美元的聯(lián)邦資金，用于資助本土電池供應鏈的發(fā)展，涵蓋從研發(fā)到回收利用的方方面面。（譯注：兩黨基礎設施建設法案為重建美國基礎設施、加強制造業(yè)、創(chuàng)造高薪就業(yè)機會、發(fā)展經(jīng)濟和解決氣候變化危機等問題提出了六個優(yōu)先事項，以提供初步的指導方針。）為了保護美國的煉油商，美國商務部提高了對關鍵礦物的反傾銷和反補貼稅（antidumping and countervailing duties），對被認為以低于公平市場價格銷售產(chǎn)品的中國鋁、鎂合金和碳纖維生產(chǎn)商處以罰款。此外，白宮還啟用了冷戰(zhàn)時期頒布的《國防生產(chǎn)法》(Defense Production Act，DPA)，該法案在1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)時頒布，賦予了總統(tǒng)調動資源和指導私營部門生產(chǎn)的能力，以滿足國家安全和國防需求。法案的重啟刺激了醫(yī)用口罩、手套和藥品的儲備；增加了活性藥物成分的國內(nèi)生產(chǎn)和COVID-19的快速檢測；以及德州稀土礦的開采和提煉。
拜登(Joe Biden)在總統(tǒng)競選期間表示，他希望減少疫情之初經(jīng)歷的供應鏈沖擊
圖片來源：英國《金融時報》
在歐盟，布魯塞爾當局已經(jīng)加強了電動汽車電池、清潔氫燃料和云計算等行業(yè)的公共參與和資金支持，以尋求“戰(zhàn)略自主”（strategic autonomy）。他們放寬了國家對研發(fā)支持的規(guī)定，以支持和培育歐洲的工業(yè)冠軍企業(yè)，提高了反傾銷稅，以保護歐洲的礦物和光纖生產(chǎn)商，并擴大了對外國投資的審查——例如，拒絕了中國對一家意大利半導體設備制造商和一家德國微電子工程公司的投資。
政府對重塑本土和國際經(jīng)濟及商業(yè)環(huán)境的欲望絲毫沒有減弱的跡象。這意味著全球供應鏈的壓力也將繼續(xù)。隨著時間的推移，這將導致一些企業(yè)重新定位其在生產(chǎn)鏈中的步驟，并適當縮短全球制造流程，以努力降低風險和提高利潤。制造業(yè)將愈發(fā)向本土回流（reshoring），并向周邊國家和區(qū)域貿(mào)易集團內(nèi)部集聚（near-shoring），盡管尚未達到政策制定者所設想或承諾的程度，納稅人和消費者也同樣因此而付出了巨大代價。國家決策與市場選擇之間的界限正在發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易壁壘正在以全球疫情所不及的力量重構供應鏈。
在最好的情況下，這些政策措施將減緩全球變暖，傳播社會正義，加強國家安全并增強經(jīng)濟韌性。然而，在更多的情況下，這些政策將增加成本，延緩創(chuàng)新，并將財政負擔轉嫁給消費者和納稅人。
為了避免弊大于利，各國政府應該謹慎使用產(chǎn)業(yè)政策，將經(jīng)濟干預建立在更廣泛的基礎之上。政府應該將主要精力集中在改善經(jīng)濟上，如基礎設施升級、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會支持。這包括為基礎研發(fā)提供資金，以及制定關于產(chǎn)業(yè)流程、協(xié)議和產(chǎn)品基本要素的全球標準。還包括制定和協(xié)調一套更具全球包容性的基本商業(yè)規(guī)則，以達成環(huán)境、社會和公共治理的目標。這些努力可以讓供應鏈更加高效和富有彈性，國家也將更加安全繁榮。
文章來源
Shannon K.O'Neil，Why the Supply Chain Slowdown Will Persist？Blame Industrial Policy and Trade Barriers—and Not Just the Pandemic, Foreign Affairs, 12/21, 2021
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譯者介紹
顧崢，北京大學2021屆碩士畢業(yè)生，法意讀書編譯組成員。