0. 簡(jiǎn)介
阿富汗，伊拉克，也許還有利比亞。如果你問(wèn)普通的美國(guó)人，在過(guò)去20年里美國(guó)在哪里打過(guò)仗，你可能會(huì)得到這個(gè)簡(jiǎn)短的名單。但這份名單是錯(cuò)誤的--至少遺漏了17個(gè)美國(guó)通過(guò)地面部隊(duì)、代理部隊(duì)或空襲參與武裝沖突的國(guó)家。
對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，美國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)的全部范圍是不可知的。調(diào)查記者和人權(quán)倡導(dǎo)者對(duì)軍隊(duì)使用武力的地方進(jìn)行了粗略的了解，但他們依賴(lài)的信息來(lái)源往往是不完整的、過(guò)時(shí)的或推測(cè)的。人們只能通過(guò)翻閱紫心勛章儀式、與退役軍人交談以及監(jiān)測(cè)社交媒體上關(guān)于平民傷害的報(bào)道來(lái)了解美國(guó)的軍事足跡。
國(guó)會(huì)對(duì)美國(guó)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的了解往往不比公共記錄好。國(guó)防部只向少數(shù)立法機(jī)構(gòu)提供國(guó)會(huì)規(guī)定的披露和更新信息。有時(shí)，國(guó)防部完全不遵守報(bào)告要求，使國(guó)會(huì)議員對(duì)軍隊(duì)何時(shí)、何地、對(duì)誰(shuí)使用武力一無(wú)所知。例如，2017年美軍在尼日爾造成傷亡后，立法者對(duì)美軍在該國(guó)的存在感到吃驚。如果不能獲得這些基本信息，國(guó)會(huì)就無(wú)法進(jìn)行必要的監(jiān)督。
不僅僅是公眾和國(guó)會(huì)不了解情況。國(guó)防部在國(guó)務(wù)院的外交同行也在努力理解和深入了解美國(guó)敵對(duì)行動(dòng)的范圍。在國(guó)會(huì)監(jiān)督不力的地方，行政部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督也是如此。
這種秘密戰(zhàn)爭(zhēng)的擴(kuò)散是一個(gè)相對(duì)較新的現(xiàn)象，它是不民主和危險(xiǎn)的。在未報(bào)告的國(guó)家進(jìn)行不公開(kāi)的敵對(duì)行動(dòng)，違反了我們的憲法設(shè)計(jì)。它招致了公眾、國(guó)會(huì)，甚至是負(fù)責(zé)管理美國(guó)對(duì)外關(guān)系的外交官都無(wú)法預(yù)料的軍事升級(jí)。而且，它有可能導(dǎo)致構(gòu)思不周、適得其反的行動(dòng)，給美元和平民生命方面都造成巨大損失。那么，我們是如何走到這一步的？
政府有能力秘密發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的兩個(gè)來(lái)源已經(jīng)成為人們討論的主題。
第一個(gè)是2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF），它是在9月11日襲擊事件發(fā)生后頒布的。盡管有文本上的限制，2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》已經(jīng)連續(xù)被四屆政府?dāng)U展到涵蓋各種各樣的恐怖組織，行政部門(mén)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)國(guó)會(huì)隱瞞了這些組織的完整名單，并且仍然對(duì)公眾隱瞞。
第二個(gè)是秘密行動(dòng)法規(guī)，這是一項(xiàng)授權(quán)，用于秘密的、未歸屬的、主要由中央情報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)，可能涉及使用武力。盡管冷戰(zhàn)時(shí)期的一系列行政命令禁止暗殺，但在整個(gè)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)期間，秘密行動(dòng)法規(guī)一直被用來(lái)在現(xiàn)行敵對(duì)行動(dòng)地區(qū)之外進(jìn)行無(wú)人機(jī)襲擊。
但是，還有第三類(lèi)法定權(quán)力使不公開(kāi)的敵對(duì)行動(dòng)成為可能，但很少受到公眾關(guān)注：安全合作權(quán)力。國(guó)會(huì)在9月11日之后的幾年里頒布了這些條款，允許美國(guó)軍隊(duì)通過(guò)外國(guó)伙伴并與之合作使用武力。其中之一，現(xiàn)在編入《美國(guó)法典》第10卷第333條，允許國(guó)防部在世界任何地方訓(xùn)練和裝備外國(guó)軍隊(duì)。另一個(gè)，現(xiàn)在編入《美國(guó)法典》第10卷第127e條，授權(quán)國(guó)防部向 "支持 "美國(guó)反恐行動(dòng)的外國(guó)軍隊(duì)、準(zhǔn)軍事部隊(duì)和私人提供 "支持"。
雖然培訓(xùn)和支持聽(tīng)起來(lái)是善意的，但這些權(quán)力的使用已經(jīng)超出了其預(yù)期目的。第333條導(dǎo)致美國(guó)軍隊(duì)在對(duì)憲法規(guī)定的自衛(wèi)的狹義解釋下打擊其合作伙伴的對(duì)手。第127e條允許美國(guó)發(fā)展和控制代理部隊(duì)，代表美國(guó)軍隊(duì)作戰(zhàn)，有時(shí)甚至與美國(guó)軍隊(duì)并肩作戰(zhàn)。簡(jiǎn)而言之，這些條款促成了敵對(duì)行動(dòng)，或被用來(lái)作為敵對(duì)行動(dòng)的跳板。
公眾甚至國(guó)會(huì)的大多數(shù)人都不知道這些計(jì)劃的性質(zhì)和范圍。國(guó)防部幾乎沒(méi)有說(shuō)明它如何解釋第333條和第127e條，如何決定保衛(wèi)哪些第333條伙伴部隊(duì)，以及在哪里開(kāi)展第127e條涉及的行動(dòng)。當(dāng)根據(jù)這些授權(quán)行動(dòng)的美國(guó)部隊(duì)指揮或參與戰(zhàn)斗時(shí)，國(guó)防部往往拒絕通知國(guó)會(huì)和公眾，理由是事件太小，無(wú)法觸發(fā)法定報(bào)告要求。
盡管?chē)?guó)會(huì)在監(jiān)督第333條和第127e條規(guī)定的活動(dòng)方面面臨著挑戰(zhàn)，但國(guó)會(huì)最近擴(kuò)大了國(guó)防部的安全合作權(quán)限。2018年《國(guó)防授權(quán)法》（NDAA）第1202條在很大程度上反映了第127e條，但它所涉及的伙伴部隊(duì)不是支持美國(guó)的反恐努力，而是旨在支持美國(guó)對(duì) "無(wú)賴(lài)國(guó)家"，如伊朗或朝鮮，或 "近鄰"，如俄羅斯和中國(guó)的 "非正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)"。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的范圍，第1202條可能被用來(lái)與強(qiáng)國(guó)，甚至是核國(guó)家進(jìn)行低層次的沖突。
通過(guò)這些安全合作條款，國(guó)防部，而不是國(guó)會(huì)，決定了美國(guó)何時(shí)何地反擊恐怖組織甚至國(guó)家對(duì)手。此外，通過(guò)確定 "偶發(fā) "對(duì)抗和 "非正規(guī) "戰(zhàn)爭(zhēng)不等同于 "敵對(duì)行動(dòng)"，國(guó)防部避免了通知和報(bào)告要求，使國(guó)會(huì)和公眾處于黑暗之中。
本報(bào)告深入探討了開(kāi)展和監(jiān)督安全合作的法律框架，并確定了這些框架是如何開(kāi)啟現(xiàn)代秘密戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)代的。報(bào)告參考了國(guó)防部和國(guó)務(wù)院的公開(kāi)報(bào)告和材料，以及對(duì)政府官員、國(guó)會(huì)工作人員和記者的采訪(fǎng)。
第一部分簡(jiǎn)要介紹了憲法規(guī)定的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力和國(guó)會(huì)對(duì)軍隊(duì)的監(jiān)督的歷史和概況；
第二部分分析了進(jìn)行安全合作所依據(jù)的一系列權(quán)力；
第三部分指出了這種秘密戰(zhàn)爭(zhēng)的憲法缺陷，并提出了提高透明度和防止濫用的改革建議。
1. 憲法戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)的歷史與概述
在美國(guó)的憲法體系中，軍事事務(wù)的權(quán)力在國(guó)會(huì)和總統(tǒng)之間劃分。憲法明確授予國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)的權(quán)力和創(chuàng)建、資助和管理軍隊(duì)的權(quán)力。憲法還賦予總統(tǒng)一般的 "行政權(quán)力"，并規(guī)定總統(tǒng)應(yīng)是軍隊(duì)的總司令。
基于國(guó)會(huì)宣布戰(zhàn)爭(zhēng)和進(jìn)行軍事?lián)芸畹呢?zé)任，長(zhǎng)期以來(lái)，憲法被理解為賦予國(guó)會(huì)對(duì)軍隊(duì)運(yùn)作地點(diǎn)和方式的實(shí)質(zhì)性控制。此外，對(duì)軍隊(duì)撥款期限的特別限制--憲法的兩年條款--被理解為要求國(guó)會(huì)對(duì)軍事事務(wù)進(jìn)行定期和知情的審查。相比之下，總統(tǒng)的作用很狹窄。根據(jù)最高法院的規(guī)定，總統(tǒng)的 "權(quán)力和職責(zé) "是在國(guó)會(huì)已經(jīng) "通過(guò)法律規(guī)定進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng) "之后，"指揮[]部隊(duì) "和 "指導(dǎo)行動(dòng)的進(jìn)行"。只有在狹隘的情況下，當(dāng)防御性武力對(duì)于 "擊退 "對(duì)美國(guó)領(lǐng)土和人員的突然襲擊是必要的，憲法才被視為為授權(quán)總統(tǒng)在沒(méi)有國(guó)會(huì)授權(quán)的情況下采取行動(dòng)。
正如下文所討論的，這種權(quán)力平衡在美國(guó)歷史上的大部分時(shí)間里都得到了尊重。但在冷戰(zhàn)期間，它開(kāi)始解體，自9·11以來(lái)，這種趨勢(shì)加速了。
1.1早期歷史
國(guó)會(huì)對(duì)軍事行動(dòng)進(jìn)行控制和監(jiān)督的先例很早就建立了。在憲法通過(guò)僅10年后，在與法國(guó)的準(zhǔn)戰(zhàn)爭(zhēng)期間，國(guó)會(huì)行使了限制美國(guó)海軍活動(dòng)的地理范圍的權(quán)力。國(guó)會(huì)拒絕了亞當(dāng)斯總統(tǒng)的請(qǐng)求，將美國(guó)船只限制在保衛(wèi)海岸線(xiàn)上，而不是在公海上巡航并尋求與法國(guó)船只對(duì)抗。國(guó)會(huì)還規(guī)定了美國(guó)船只的武裝、人員配備，甚至是補(bǔ)給--口糧包括每天一磅面包和四盎司的奶酪。
亞當(dāng)斯承認(rèn)國(guó)會(huì)的戰(zhàn)時(shí)法令，當(dāng)美國(guó)船只超出其范圍時(shí)，最高法院也會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行。最高法院肯定了國(guó)會(huì)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力，"在地點(diǎn)、對(duì)象和時(shí)間上都有限制"。
早期的總統(tǒng)們都很小心，即使他們單方面采取行動(dòng)以保衛(wèi)國(guó)家免受外國(guó)威脅，也不會(huì)逾越他們的權(quán)力。1801年，當(dāng)國(guó)會(huì)休會(huì)時(shí)，杰斐遜總統(tǒng)援引他固有的憲法權(quán)力，阻止巴巴里國(guó)家扣留和贖回美國(guó)商人。然而，在國(guó)會(huì)返回后的第二天，杰斐遜盡職盡責(zé)地向國(guó)會(huì)通報(bào)了他向地中海部署美國(guó)船只的情況，以及導(dǎo)致部署的情況和船只的行為。然后，他尋求并得到了國(guó)會(huì)的明確許可，在對(duì)抗巴巴里國(guó)家時(shí) "超越防線(xiàn)"。
總統(tǒng)對(duì)國(guó)會(huì)授權(quán)或禁止美國(guó)軍事行動(dòng)的權(quán)力的尊重，以及軍事行動(dòng)的透明度，在建國(guó)時(shí)期就一直存在。在杰斐遜擊退巴巴里國(guó)家的半個(gè)世紀(jì)后，林肯總統(tǒng)效仿他的模式來(lái)對(duì)抗南聯(lián)盟。內(nèi)戰(zhàn)是在國(guó)會(huì)休會(huì)時(shí)開(kāi)始的，當(dāng)時(shí)邦聯(lián)對(duì)薩姆特堡進(jìn)行了轟炸。林肯要求召開(kāi)特別立法會(huì)議，并在等待國(guó)會(huì)回來(lái)的過(guò)程中，為國(guó)家做好了戰(zhàn)爭(zhēng)準(zhǔn)備，并實(shí)施了海上封鎖，關(guān)閉了南聯(lián)盟的港口。當(dāng)國(guó)會(huì)重新召開(kāi)時(shí)，林肯公開(kāi)概述了他所做的事情，并尋求國(guó)會(huì)對(duì)其進(jìn)行追溯和繼續(xù)批準(zhǔn)。為了幫助國(guó)會(huì)進(jìn)行審議，他和他的政府承諾 "隨時(shí)準(zhǔn)備提供遺漏的信息，或通報(bào)被認(rèn)為對(duì)[國(guó)會(huì)]很重要的新事實(shí)。"
即使當(dāng)美國(guó)人的生命和國(guó)家的統(tǒng)一受到威脅時(shí)，杰斐遜和林肯也承認(rèn)總統(tǒng)單邊主義的局限性，并接受了對(duì)國(guó)會(huì)的問(wèn)責(zé)。他們明白，透明度使國(guó)會(huì)能夠履行憲法規(guī)定的對(duì)軍事事務(wù)進(jìn)行立法并決定是否、何時(shí)以及如何發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的職責(zé)。
1.2冷戰(zhàn)時(shí)期
即使美國(guó)的規(guī)模和軍事實(shí)力在不斷增長(zhǎng)，杰斐遜和林肯對(duì)憲法規(guī)定的權(quán)力平衡的理解在整個(gè)19世紀(jì)和20世紀(jì)初的幾十年里一直占上風(fēng)。然而，冷戰(zhàn)使總統(tǒng)在國(guó)會(huì)宣布戰(zhàn)爭(zhēng)和進(jìn)行軍事監(jiān)督的權(quán)力方面的做法發(fā)生了變化。
1950年，杜魯門(mén)總統(tǒng)單方面將美國(guó)軍隊(duì)投入朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)，使美國(guó)在未經(jīng)國(guó)會(huì)事先批準(zhǔn)的情況下卷入了一場(chǎng)為期三年的沖突。杜魯門(mén)偏離了既定的權(quán)力平衡，主張 "為美國(guó)外交政策的廣泛利益 "使用軍隊(duì)的總統(tǒng)特權(quán)。艾森豪威爾總統(tǒng)追隨杜魯門(mén)的腳步，利用新成立的中央情報(bào)局在拉丁美洲和東南亞從事未經(jīng)授權(quán)和未公開(kāi)的敵對(duì)行動(dòng)。
艾森豪威爾在老撾的秘密戰(zhàn)爭(zhēng)--他的繼任者將擴(kuò)大這場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)的規(guī)模和范圍--尤其值得注意。中情局控制了一支由數(shù)萬(wàn)名老撾人組成的 "龐大的代理軍隊(duì)"，再加上其支持這些代理軍隊(duì)的轟炸行動(dòng)，是朝著破壞憲法中設(shè)想的、由杰斐遜和林肯實(shí)施的權(quán)力平衡邁出的一步，而非一步。國(guó)會(huì)沒(méi)有批準(zhǔn) "大規(guī)模行動(dòng)"，立法者最終指責(zé)該機(jī)構(gòu)的行為 "大大超出 "其權(quán)限。但是，國(guó)會(huì)的譴責(zé)是在秘密戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始整整十年之后，因?yàn)橛浾邆冏罱K通過(guò) "從非正常來(lái)源獲得的零星信息 "爆出了老撾的新聞。
老撾問(wèn)題體現(xiàn)了軍事事務(wù)保密的危險(xiǎn)性：通過(guò)挫敗國(guó)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的能力，總統(tǒng)可以篡奪國(guó)會(huì)決定何時(shí)、何地和如何進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力。總統(tǒng)可以使老撾成為 "歷史上被轟炸得最厲害的國(guó)家"，而國(guó)會(huì)和美國(guó)公眾幾乎不知道這一點(diǎn)。
也許是因?yàn)閼椃ㄒ?guī)定的權(quán)力平衡在很大程度上依賴(lài)于軍事透明度，所以保密性在上升。1960年，國(guó)會(huì)評(píng)估說(shuō)，艾森豪威爾政府刺激了 "美國(guó)歷史上前所未有的聯(lián)邦政府保密工作的增長(zhǎng)"，利用 "軍事安全的借口 "來(lái)掩蓋美國(guó)軍隊(duì)的位置和他們的工作。這一趨勢(shì)在隨后的政府中加速發(fā)展。1969年，尼克松總統(tǒng)將越南戰(zhàn)爭(zhēng)擴(kuò)大到中立的柬埔寨領(lǐng)土，而沒(méi)有通知國(guó)會(huì)，更沒(méi)有請(qǐng)求授權(quán)。四年后，一名空軍少校揭發(fā)了他如何 "故意偽造了至少二十幾次B-52[轟炸機(jī)]在柬埔寨上空的秘密任務(wù)的報(bào)告"，國(guó)會(huì)才知道這次入侵。
柬埔寨的秘密戰(zhàn)爭(zhēng)促使國(guó)會(huì)在尼克松的否決下頒布了戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議。根據(jù)憲法文本和歷史，戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議重申，總統(tǒng)有義務(wù)在美國(guó)軍隊(duì)參與防線(xiàn)以外的敵對(duì)行動(dòng)之前尋求國(guó)會(huì)授權(quán)。它還要求總統(tǒng)在部署有戰(zhàn)斗力的美國(guó)軍隊(duì)和參與敵對(duì)行動(dòng)時(shí)，必須通知國(guó)會(huì)并與之協(xié)商。與國(guó)會(huì) "在地點(diǎn)、對(duì)象和時(shí)間上 "限制戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力相一致，戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議規(guī)定了國(guó)會(huì)終止敵對(duì)行動(dòng)和迫使美國(guó)軍隊(duì)撤出戰(zhàn)場(chǎng)的特殊程序。即使沒(méi)有國(guó)會(huì)使用這些特別程序，戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議也指示總統(tǒng)在60天后 "應(yīng)終止 "任何未經(jīng)授權(quán)的敵對(duì)行動(dòng)，或在 "不可避免的軍事需要 "的情況下，在90天內(nèi)終止。
總統(tǒng)們并不急于遵守這些控制單邊主義和恢復(fù)透明度的新措施。尼克松立即對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議的合憲性提出質(zhì)疑。隨后的政府響應(yīng)了他的論點(diǎn)，同時(shí)對(duì)該法律進(jìn)行了嚴(yán)格的解釋?zhuān)魅趿似鋱?bào)告條款和對(duì)未經(jīng)授權(quán)的敵對(duì)行動(dòng)的限制。因此，里根總統(tǒng)堅(jiān)持認(rèn)為他的政府是以符合戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議的方式行事的，即使它對(duì)尼加拉瓜政府采取了未經(jīng)授權(quán)的準(zhǔn)軍事團(tuán)體行動(dòng)，并對(duì)格林納達(dá)發(fā)動(dòng)了未經(jīng)授權(quán)的入侵。
但國(guó)會(huì)并沒(méi)有松懈。立法者多次根據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議提起訴訟，挑戰(zhàn)未經(jīng)授權(quán)的敵對(duì)行動(dòng)，無(wú)論是里根還是后來(lái)克林頓總統(tǒng)在前南斯拉夫采取的行動(dòng)。國(guó)會(huì)還頒布了《博蘭修正案》等立法，行使國(guó)會(huì)的軍事?lián)芸顧?quán)力，禁止將資金用于 "直接或間接支持尼加拉瓜的軍事或準(zhǔn)軍事行動(dòng)"。在克林頓政府時(shí)期，國(guó)會(huì)頒布了類(lèi)似的資金禁令，以限制在波斯尼亞和黑塞哥維那、海地、盧旺達(dá)和索馬里使用美國(guó)軍隊(duì)。
1.3 9·11及其后遺癥
9·11迎來(lái)了一個(gè)尊重總統(tǒng)的新時(shí)代。國(guó)會(huì)放棄了維護(hù)其憲法作用的努力，戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議處于休眠狀態(tài)--即使新的軍事權(quán)力和技術(shù)擴(kuò)大了總統(tǒng)在沒(méi)有國(guó)會(huì)明確授權(quán)甚至不知情的情況下部署軍隊(duì)的權(quán)力。
在2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）成為法律的時(shí)候，"在60多個(gè)國(guó)家有成千上萬(wàn)的恐怖分子。. . . 我們的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)從基地組織開(kāi)始，但并沒(méi)有就此結(jié)束"。與2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》的既定目的--防止那些對(duì)9.11事件負(fù)有責(zé)任的人今后對(duì)美國(guó)實(shí)施恐怖主義行為--相反，布什的目的是確保 "每一個(gè)全球范圍的恐怖組織都被發(fā)現(xiàn)、制止和擊敗"。
這種對(duì)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的看法已經(jīng)取代了2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》的明文規(guī)定。歷屆政府都將2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》解釋為包括基地組織的 "相關(guān)部隊(duì)"，盡管這些詞沒(méi)有出現(xiàn)在法規(guī)中。行政部門(mén)已經(jīng)指定了一系列廣泛的恐怖組織，包括那些在9·11還不存在的恐怖組織為相關(guān)部隊(duì)。在這樣做的時(shí)候，總統(tǒng)們單方面將反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的范圍擴(kuò)大到像索馬里的青年黨這樣的組織，該組織成立于2006年，威脅著東非而不是美國(guó)的目標(biāo)。
在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的大部分時(shí)間里，國(guó)會(huì)不知道行政部門(mén)宣稱(chēng)的2001年《軍事力量使用授權(quán)書(shū)》所涵蓋的相關(guān)部隊(duì)或國(guó)家的完整名單。直到2013年，奧巴馬總統(tǒng)才向國(guó)會(huì)提供了一份此類(lèi)部隊(duì)的名單，并說(shuō)明行政部門(mén)指定這些部隊(duì)的理由。即便如此，這份名單也沒(méi)有包括國(guó)防部對(duì)抗對(duì)手的國(guó)家。特朗普政府也拒絕提供關(guān)于反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的地理范圍的信息--盡管?chē)?guó)會(huì)頒布了一項(xiàng)法律，特別要求這樣做。2022年3月，經(jīng)過(guò)多年的拖延，拜登政府終于向國(guó)會(huì)外交事務(wù)和國(guó)防委員會(huì)提供了一系列逾期未交的報(bào)告，說(shuō)明美國(guó)軍隊(duì)在哪里作戰(zhàn)以及與誰(shuí)作戰(zhàn)。這些報(bào)告有冗長(zhǎng)的保密附件，沒(méi)有提供給所有國(guó)會(huì)辦公室，也沒(méi)有公開(kāi)提供。
不過(guò)，《軍事力量使用授權(quán)書(shū)》并不是事情的終點(diǎn)。在布什總統(tǒng)簽署2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》成為法律的前一天，他根據(jù)《美國(guó)法典》第50卷第3093條，即秘密行動(dòng)法規(guī)，做出了一項(xiàng)廣泛的調(diào)查結(jié)果，授予中央情報(bào)局 "特殊權(quán)力"：在世界各地?fù)魯阑虿东@基地組織目標(biāo)。這一結(jié)論授予中央情報(bào)局的權(quán)力與國(guó)防部根據(jù)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》行使的權(quán)力 "相同"，包括 "直接使用致命武力"。到2011年，中情局在阿富汗控制了一支 "3000人的秘密軍隊(duì)"，利用新的無(wú)人機(jī)技術(shù)在也門(mén)和巴基斯坦進(jìn)行秘密空襲，并殺死了多達(dá)2000名武裝分子和平民。中情局20%的分析人員致力于為未來(lái)的無(wú)人機(jī)襲擊確定目標(biāo)和位置。表面上看，中情局是一個(gè)民事機(jī)構(gòu)，但它擁有作為軍事力量的權(quán)力和工具。
盡管中情局和軍隊(duì)的角色已經(jīng)趨同，但行政部門(mén)堅(jiān)持認(rèn)為，中情局不受?chē)?guó)防部相同的法定報(bào)告制度的約束。當(dāng)中央情報(bào)局進(jìn)行敵對(duì)行動(dòng)時(shí)，無(wú)論是通過(guò)指揮代理部隊(duì)還是進(jìn)行空襲，其敵對(duì)行動(dòng)都不向國(guó)會(huì)全體成員或公眾報(bào)告。事實(shí)上，它們甚至沒(méi)有向國(guó)會(huì)國(guó)防或外交事務(wù)委員會(huì)報(bào)告。相反，中央情報(bào)局的活動(dòng)是通過(guò)向國(guó)會(huì)情報(bào)委員會(huì)發(fā)出高度機(jī)密的通知來(lái)報(bào)告的。在某些情況下，總統(tǒng)將這些通知限制在八個(gè)高級(jí)立法者。
在2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》和秘密行動(dòng)法規(guī)的基礎(chǔ)上，國(guó)會(huì)頒布了安全合作法規(guī)，允許軍隊(duì) "支持"那些目標(biāo)與美國(guó)一致的外國(guó)軍隊(duì)。這些權(quán)力在沒(méi)有具體的國(guó)會(huì)授權(quán)和有限的監(jiān)督下使軍事行動(dòng)得以進(jìn)行的方式是本報(bào)告的重點(diǎn)，并在下一部分中詳述。
最后，這些法定權(quán)力的產(chǎn)生、使用和濫用是在總統(tǒng)聲稱(chēng)的未經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)開(kāi)展軍事行動(dòng)的權(quán)力急劇增加之后發(fā)生的。在9·11之前的幾年里，行政部門(mén)的律師們提出了一種新的自衛(wèi)理論，根據(jù)這一理論，總統(tǒng)可以在全面戰(zhàn)爭(zhēng)之前發(fā)起敵對(duì)行動(dòng)，以保護(hù) "重要的國(guó)家利益 "。而奧巴馬和特朗普政府則擴(kuò)大了這一理論，將其作為在利比亞和敘利亞進(jìn)行單邊干預(yù)的依據(jù)。
這些法律授權(quán)--2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》、總統(tǒng)根據(jù)秘密行動(dòng)法規(guī)作出的結(jié)論、安全合作條款以及新擴(kuò)大的憲法自衛(wèi)概念--與無(wú)人機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展相吻合，即所謂的在沒(méi)有明確的美國(guó)存在的情況下對(duì)對(duì)手使用武力的輕裝手段。
國(guó)防部能夠根據(jù)這些新的授權(quán)并利用這些新技術(shù)開(kāi)展行動(dòng)，就像中央情報(bào)局一樣，它擁有以國(guó)會(huì)和公眾幾乎無(wú)法察覺(jué)的方式開(kāi)展敵對(duì)行動(dòng)的工具。于是，它就這樣做了。軍方將反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的范圍擴(kuò)大到全球，在從菲律賓到突尼斯等地打擊國(guó)會(huì)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的對(duì)手。有時(shí)，國(guó)會(huì)很清楚，這些敵對(duì)行動(dòng)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了它所授權(quán)的甚至是理解的范圍。但國(guó)會(huì)沒(méi)有援引戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議或通過(guò)資金限制，而是允許這種不負(fù)責(zé)任的行為繼續(xù)存在。
2.安全合作機(jī)構(gòu)
據(jù)斯蒂芬-施瓦茨大使說(shuō)，美國(guó)在索馬里 "建立 "了邦特蘭安全部隊(duì)。在9·11之后的幾年里，中情局特工為該部隊(duì)招募、訓(xùn)練和支付戰(zhàn)斗人員。十年后，中情局將該部隊(duì)的管理權(quán)移交給國(guó)防部，該部隊(duì)的600名戰(zhàn)士直接向國(guó)防部報(bào)告。在另一個(gè)十年里，這些戰(zhàn)士代表美國(guó)特種作戰(zhàn)部隊(duì)并與美國(guó)特種作戰(zhàn)部隊(duì)一起打擊青年黨（基地組織的一個(gè)分支）和索馬里伊斯蘭國(guó)（ISS）。他們?cè)诤艽蟪潭壬溪?dú)立于索馬里政府，盡管他們是一支精銳的武裝旅和索馬里最有能力的特種作戰(zhàn)部隊(duì)之一。而且他們與美國(guó)部隊(duì)的關(guān)系長(zhǎng)期保密，美國(guó)官員直到2014年還否認(rèn)在索馬里有軍事顧問(wèn)的存在。
2020年底，特朗普總統(tǒng)下令從索馬里撤軍，使邦特蘭安全部隊(duì)有史以來(lái)第一次獨(dú)自行動(dòng)。沒(méi)有國(guó)防部的指導(dǎo)--或工資，也沒(méi)有與索馬里政府的緊密聯(lián)系，邦特蘭安全部隊(duì)毫無(wú)章法。邦特蘭安全部隊(duì)放棄了對(duì)青年黨和ISIS的斗爭(zhēng)，轉(zhuǎn)而拿起武器對(duì)抗當(dāng)?shù)卣?。索馬里部隊(duì)和邦特蘭安全部隊(duì)之間的戰(zhàn)斗隨之展開(kāi)，平民受傷，學(xué)校關(guān)閉，邦特蘭的商業(yè)首都變成了鬼城。
國(guó)防部毫不畏懼，要求拜登總統(tǒng)將軍隊(duì)重新部署到索馬里，并吹噓其與當(dāng)?shù)夭筷?duì)合作的所謂有效性。除了邦特蘭安全部隊(duì)，國(guó)防部還希望繼續(xù)親自指導(dǎo)達(dá)納布旅，這是一支由1000名戰(zhàn)士組成的部隊(duì)，美國(guó)自2011年以來(lái)一直 "資助、招募、培訓(xùn)并與之合作"。達(dá)納布旅則被指控傷害平民和任意逮捕，其中一些據(jù)稱(chēng)是在美國(guó)部隊(duì)指揮和監(jiān)督的任務(wù)中發(fā)生的。而在2017年，美軍在與達(dá)納布旅一起進(jìn)行突擊時(shí)，記錄了自20世紀(jì)90年代以來(lái)在索馬里的首次戰(zhàn)斗死亡。拜登總統(tǒng)在2022年中期批準(zhǔn)了重新部署。
國(guó)防部是根據(jù)什么法律授權(quán)發(fā)展這些代理部隊(duì)的？行政部門(mén)在2016年指定青年黨為基地組織的相關(guān)部隊(duì)，因此是2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》規(guī)定的合法目標(biāo)。它在2014年對(duì)ISIS做出了同樣的認(rèn)定，但它從未公開(kāi)宣布ISS為相關(guān)部隊(duì)。換句話(huà)說(shuō)，在2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》被認(rèn)為授權(quán)對(duì)青年黨和ISIS采取敵對(duì)行動(dòng)之前，國(guó)防部就已經(jīng)發(fā)展并與邦特蘭安全部隊(duì)和達(dá)納布旅并肩作戰(zhàn)，更不用說(shuō)ISIS。它不可能依賴(lài)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》，至少不是主要依賴(lài)。
相反，軍方與邦特蘭安全部隊(duì)和達(dá)納布旅的合作被歸類(lèi)為《美國(guó)法典》第10卷第333條和第127e條規(guī)定的安全合作，這是國(guó)會(huì)在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)初期頒布的兩項(xiàng)授權(quán)。國(guó)防部利用第333條，派遣美國(guó)部隊(duì)訓(xùn)練和裝備達(dá)納布旅，該旅是索馬里國(guó)民軍的一部分。通過(guò)第127e條，國(guó)防部訓(xùn)練和裝備邦特蘭安全部隊(duì)，將邦特蘭安全部隊(duì)和達(dá)納布旅列入美國(guó)的工資單，并指示這兩支部隊(duì)追求美國(guó)的軍事目標(biāo)和目的。
國(guó)防部明確表示，它不把第333條和第127e條視為使用軍事力量的授權(quán)?，F(xiàn)實(shí)卻不那么清楚。畢竟，美國(guó)軍隊(duì)已經(jīng)利用這些權(quán)力建立、控制，有時(shí)還與邦特蘭安全部隊(duì)和達(dá)納布旅等團(tuán)體一起作戰(zhàn)。
本部分調(diào)查了第333條和第127e條的文本、實(shí)施和限制，解釋了這些條款如何本身或與其他權(quán)力相結(jié)合，成為使用軍事力量的事實(shí)上的授權(quán)。本部分還討論了2018年《國(guó)防授權(quán)法案》的第1202條，這是一項(xiàng)新的安全合作條款，以第127e條為藍(lán)本，用于打擊國(guó)家行為者及其附屬機(jī)構(gòu)。對(duì)于這些授權(quán)中的每一項(xiàng)，本部分討論了相關(guān)的報(bào)告制度以及信息的流動(dòng)，或缺乏信息，從國(guó)防部到國(guó)會(huì)，其他行政部門(mén)的利益相關(guān)者，以及公眾。
2.1《美國(guó)法典》第10卷第333條：全球提供培訓(xùn)和裝備
《美國(guó)法典》第10卷第333條通常被稱(chēng)為 "全球提供訓(xùn)練和裝備"，其中規(guī)定
國(guó)防部長(zhǎng)被授權(quán)開(kāi)展或支持......項(xiàng)目，向......外國(guó)的國(guó)家安全部隊(duì)提供訓(xùn)練和裝備，以建設(shè)這些部隊(duì)的能力，開(kāi)展以下一項(xiàng)或多項(xiàng)工作：
(1) 反恐怖主義行動(dòng)。
(2) 反大規(guī)模殺傷性武器的行動(dòng)。
(3) 打擊非法毒品販運(yùn)行動(dòng)。
(4)打擊跨國(guó)有組織犯罪行動(dòng)。
(5) 海上和邊境安全行動(dòng)。
(6) 軍事情報(bào)行動(dòng)。
(7)空域意識(shí)行動(dòng)。
(8) 有助于現(xiàn)有國(guó)際聯(lián)盟行動(dòng)的行動(dòng)或活動(dòng)......。
(9) 網(wǎng)絡(luò)空間安全和防御性網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)。
它繼續(xù)解釋說(shuō)，第333條計(jì)劃可以涉及 "提供和維持國(guó)防物品、培訓(xùn)、國(guó)防服務(wù)、用品（包括消耗品）和小規(guī)模建筑"。
從表面上看，第333條的范圍似乎不大。它授權(quán)國(guó)防部選擇外國(guó)的部隊(duì)來(lái)接受美國(guó)的援助。國(guó)防部可以提供的援助種類(lèi)是有限的，不包括執(zhí)行任務(wù)或打擊對(duì)手。"培訓(xùn) "和 "國(guó)防服務(wù) "被定義為提供指導(dǎo)和修理設(shè)備。國(guó)防部遵循這些定義并在其中工作。
此外，第333條計(jì)劃不是秘密。有關(guān)第333條計(jì)劃的信息通常是不保密的，而且國(guó)防部偶爾會(huì)發(fā)布關(guān)于這些計(jì)劃的公開(kāi)描述和評(píng)估。國(guó)防部通過(guò)報(bào)告、通知和簡(jiǎn)報(bào)定期向國(guó)會(huì)通報(bào)其第333條計(jì)劃。它在構(gòu)思新項(xiàng)目時(shí)與國(guó)務(wù)院密切合作。
第333條所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)與其說(shuō)是條款本身的授權(quán)，不如說(shuō)是該權(quán)力如何與行政部門(mén)不斷增長(zhǎng)的憲法權(quán)力概念相結(jié)合而被使用。在整個(gè)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)期間，總統(tǒng)們聲稱(chēng)有廣泛的權(quán)利進(jìn)行自衛(wèi)，包括美國(guó)伙伴部隊(duì)的集體自衛(wèi)。這種所謂的權(quán)利有可能將第333條選擇伙伴部隊(duì)的權(quán)力轉(zhuǎn)化為選擇對(duì)手的權(quán)力--甚至在沒(méi)有國(guó)會(huì)授權(quán)的情況下。
雖然本報(bào)告?zhèn)戎赜诘?span lang="EN-US">333條，但這一條款并不是允許國(guó)防部部署美國(guó)部隊(duì)訓(xùn)練和裝備合作伙伴的唯一權(quán)力。第333條只是這些訓(xùn)練和裝備授權(quán)中最廣泛的一項(xiàng)，它賦予國(guó)防部在其選擇的國(guó)家和伙伴中發(fā)起項(xiàng)目的廣泛自由。正如本文所討論的，第333條所引起的關(guān)注，也可能由范圍更有限的培訓(xùn)和裝備授權(quán)下的類(lèi)似項(xiàng)目引起。
第333條的實(shí)踐和未經(jīng)授權(quán)的敵對(duì)行動(dòng)的可能性
2018年，國(guó)防部在非洲、亞洲、歐洲和拉丁美洲的至少52個(gè)國(guó)家實(shí)施或提議實(shí)施第333條計(jì)劃。其中許多項(xiàng)目旨在建立外國(guó)部隊(duì)?wèi)?yīng)對(duì)恐怖主義威脅的能力：
一項(xiàng)2780萬(wàn)美元的計(jì)劃，為約旦邊防軍配備夜視裝置和小型武器；
一項(xiàng)1290萬(wàn)美元的計(jì)劃，為印度尼西亞國(guó)家警察培訓(xùn)各種武器和醫(yī)療設(shè)備；
一項(xiàng)1010萬(wàn)美元的計(jì)劃，為科索沃安全部隊(duì)提供車(chē)輛和通信裝置。
其他項(xiàng)目，如在烏克蘭的2,210萬(wàn)美元的項(xiàng)目，尋求加強(qiáng)外國(guó)部隊(duì)開(kāi)展軍事情報(bào)行動(dòng)或管理邊境安全的能力。
這些計(jì)劃并不具有可操作性。它們沒(méi)有授權(quán)美國(guó)部隊(duì)陪同外國(guó)部隊(duì)在基地外執(zhí)行 "真實(shí)世界 "的任務(wù)。相反，它們?cè)试S美國(guó)部隊(duì)轉(zhuǎn)移軍事裝備、修理裝備并培訓(xùn)合作伙伴如何使用這些裝備。國(guó)會(huì)監(jiān)督員對(duì)第333條授權(quán)的主要關(guān)切集中在成本和效率方面。
然而，這些項(xiàng)目已經(jīng)導(dǎo)致美國(guó)軍隊(duì)參與戰(zhàn)斗--包括針對(duì)國(guó)防部無(wú)權(quán)根據(jù)任何2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》針對(duì)的團(tuán)體。通過(guò)在美軍及其合作伙伴可以預(yù)見(jiàn)的地方開(kāi)展訓(xùn)練和裝備項(xiàng)目，國(guó)防部能夠依靠憲法賦予的廣泛權(quán)力，在沒(méi)有國(guó)會(huì)明確授權(quán)的情況下使用武力進(jìn)行 "自衛(wèi)"。
詳細(xì)說(shuō)來(lái)：總統(tǒng)有固有的憲法權(quán)力，可以擊退對(duì)美國(guó)領(lǐng)土和人員的突然襲擊?；谶@一權(quán)力，國(guó)防部確立了"單位自衛(wèi) "的概念，或在特定地區(qū)的美國(guó)部隊(duì)的防御。當(dāng)然，美國(guó)部隊(duì)在面對(duì)對(duì)手時(shí)必須能夠保護(hù)自己。然而，當(dāng)美國(guó)部隊(duì)被部署到第333條伙伴正在積極打擊他們自己的對(duì)手的地區(qū)時(shí)，問(wèn)題就出現(xiàn)了，這些對(duì)手可能不在2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》的范圍內(nèi)。完全可以預(yù)見(jiàn)的是，美軍可能會(huì)遇到，甚至受到這些對(duì)手的威脅。憲法中沒(méi)有任何條款允許總統(tǒng)將美軍置于潛在對(duì)手的近旁，然后在這些對(duì)手開(kāi)火時(shí)聲稱(chēng)進(jìn)行自衛(wèi)。
培訓(xùn)和裝備項(xiàng)目
本地圖反映了截至2018年年中擬議或正在運(yùn)行的333條款項(xiàng)目的綜合清單。它可能沒(méi)有反映出最近實(shí)施第333條計(jì)劃的所有國(guó)家的情況。
有§333項(xiàng)目的國(guó)家：阿富汗，阿爾巴尼亞，巴哈馬，巴林，伯利茲，貝寧，布基納法索，佛得角，喀麥隆，乍得，哥倫比亞，哥斯達(dá)黎加，科特迪瓦，克羅地亞，多米尼加共和國(guó)，薩爾瓦多，加蓬，格魯吉亞，加納，危地馬拉，幾內(nèi)亞，幾內(nèi)亞比紹，洪都拉斯，匈牙利，印度尼西亞，牙買(mǎi)加，約旦。哈薩克斯坦、肯尼亞、科索沃、黎巴嫩、利比里亞、毛里塔尼亞、墨西哥、蒙古、黑山、摩洛哥、尼日爾、尼日利亞、北馬其頓、巴拿馬、秘魯、菲律賓、羅馬尼亞、塞內(nèi)加爾、塞爾維亞、索馬里、南非、塔吉克斯坦、坦桑尼亞、多哥、特里尼達(dá)和多巴哥、突尼斯、烏干達(dá)、烏克蘭、烏茲別克斯坦。
更令人不安的是，國(guó)防部辯稱(chēng)，它擁有固有的憲法權(quán)力，可以在沒(méi)有國(guó)會(huì)授權(quán)的情況下進(jìn)行 "集體自衛(wèi)"，或保衛(wèi)與美國(guó)結(jié)盟的指定外國(guó)團(tuán)體。這種說(shuō)法在憲法文本或歷史中沒(méi)有依據(jù)。此外，該部門(mén)的集體自衛(wèi)概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了在聯(lián)合行動(dòng)中保護(hù)伙伴部隊(duì)對(duì)抗共同對(duì)手的范圍。根據(jù)該部門(mén)的解釋?zhuān)词箤?duì)美國(guó)人員沒(méi)有明顯的威脅，它也可以與伙伴部隊(duì)的對(duì)手作戰(zhàn)。
盡管沒(méi)有國(guó)會(huì)的授權(quán)，單位和集體自衛(wèi)理論都使執(zhí)行訓(xùn)練和裝備任務(wù)的美國(guó)部隊(duì)能夠參與戰(zhàn)斗。這一點(diǎn)在菲律賓最為明顯，自2001年以來(lái)，國(guó)防部在第333條和相關(guān)項(xiàng)目上花費(fèi)了超過(guò)39億美元，以幫助菲律賓軍隊(duì)打擊阿布沙耶夫和伊斯蘭祈禱團(tuán)--這些恐怖組織從未被公開(kāi)認(rèn)定為2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》規(guī)定的 "相關(guān)部隊(duì)"。
在菲律賓，除了自衛(wèi)演習(xí)，美軍被明確禁止參與戰(zhàn)斗。然而，通過(guò)在恐怖活動(dòng)的 "溫床 "建立前沿作戰(zhàn)基地，然后進(jìn)行巡邏以確保這些基地的安全，可以預(yù)見(jiàn)，美軍最終會(huì)與對(duì)手交火。而當(dāng)菲律賓軍隊(duì)的成員遭到槍擊時(shí)，美軍會(huì)救援他們。2011年，半島電視臺(tái)發(fā)現(xiàn)，美軍與許多敵視菲律賓政府的團(tuán)體直接交戰(zhàn)，而不僅僅是阿布沙耶夫或伊斯蘭祈禱團(tuán)。這種廣泛實(shí)施的自衛(wèi)行為引起了人們的猜測(cè)，即美軍違反了他們的交戰(zhàn)規(guī)則并超越了他們的權(quán)力。
菲律賓并不是國(guó)防部為與伙伴部隊(duì)合作而建立危險(xiǎn)的前沿作戰(zhàn)基地的唯一國(guó)家。反恐戰(zhàn)爭(zhēng)促使美國(guó)從大型傳統(tǒng)基地轉(zhuǎn)向更接近潛在對(duì)手的小型秘密基地。除了在菲律賓的基地外，研究人員和調(diào)查記者在非洲十幾個(gè)國(guó)家發(fā)現(xiàn)了至少34個(gè)前沿作戰(zhàn)基地。國(guó)防部將這些基地周?chē)陌踩策壱暈?span lang="EN-US"> "幫助保護(hù)......地區(qū)的非常真實(shí)的任務(wù)的一部分"。國(guó)防部還允許美軍進(jìn)行集體自衛(wèi)，以從2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》未涵蓋的對(duì)手手中拯救非洲的合作伙伴。
至少在菲律賓和非洲，國(guó)防部很少有機(jī)會(huì)對(duì)國(guó)家行為者進(jìn)行單位自衛(wèi)或集體自衛(wèi)，因?yàn)閲?guó)家行為者可能有更大的能力進(jìn)行報(bào)復(fù)或軍事升級(jí)。在國(guó)防部的伙伴與外國(guó)或其代理人作戰(zhàn)的其他情況下，這不能被視為理所當(dāng)然。特朗普總統(tǒng)和拜登總統(tǒng)都依靠單位和集體自衛(wèi)來(lái)直接打擊伊拉克和敘利亞境內(nèi)由伊朗支持的民兵組織。另外，一名國(guó)會(huì)工作人員建議，如果在東歐執(zhí)行333條款計(jì)劃的美國(guó)部隊(duì)在執(zhí)行任務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)俄羅斯的威脅，他們將有權(quán)作出反應(yīng)。
將第333條和廣泛的自衛(wèi)概念結(jié)合起來(lái)的能力，不僅增加了在國(guó)會(huì)沒(méi)有批準(zhǔn)的地方和對(duì)敵人采取敵對(duì)行動(dòng)的可能性。它還創(chuàng)造了故意濫用的可能性。雖然沒(méi)有證據(jù)表明這種情況已經(jīng)發(fā)生，但沒(méi)有什么能阻止國(guó)防部為與對(duì)手交戰(zhàn)而設(shè)計(jì)333條款計(jì)劃，而不尋求國(guó)會(huì)授權(quán)。國(guó)防部可以簡(jiǎn)單地啟動(dòng)一個(gè)項(xiàng)目來(lái)訓(xùn)練和裝備正在與該對(duì)手作戰(zhàn)的外國(guó)伙伴，從而將美國(guó)軍隊(duì)置于可能發(fā)生戰(zhàn)斗的位置。在這一點(diǎn)上，該部門(mén)對(duì)憲法自衛(wèi)的廣泛解釋可以作為美國(guó)軍事行動(dòng)的法律依據(jù)。
第333條的風(fēng)險(xiǎn)并不限于國(guó)防部援引憲法自衛(wèi)的情況。第333條也可能與國(guó)防部對(duì)其《軍事力量使用授權(quán)法案》權(quán)力的廣泛解讀相重疊，從而增加美軍參與戰(zhàn)斗的機(jī)會(huì)。
第333條和2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》之間的重疊解釋了2017年的尼日爾事件，在該事件中，為執(zhí)行第333條計(jì)劃而部署的美國(guó)部隊(duì)遭到了伏擊，并在戰(zhàn)場(chǎng)上出現(xiàn)了傷亡。盡管第333條小組主要在一個(gè)基地從事訓(xùn)練和裝備活動(dòng)，但一項(xiàng)長(zhǎng)期命令--據(jù)一名前國(guó)防部高級(jí)官員說(shuō)，該命令 "有點(diǎn)像根據(jù)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》"--允許它在基地外追擊目標(biāo)。利用這一重疊的行動(dòng)權(quán)力，第333號(hào)命令小組及其尼日利亞受訓(xùn)人員執(zhí)行了一項(xiàng)任務(wù)，在與馬里的邊界附近殺死或捕獲大撒哈拉地區(qū)伊斯蘭國(guó)（IS-GS）的一名領(lǐng)導(dǎo)人。該任務(wù)失敗了。第333號(hào)命令小組及其伙伴失去了目標(biāo)，并在邊境城鎮(zhèn)通戈通戈（Tongo Tongo）外與IS-GS的戰(zhàn)斗人員對(duì)峙。在隨后的槍?xiě)?zhàn)中，四名美國(guó)人和四名尼日利亞伙伴被打死。
伏擊事件發(fā)生后，立法者和國(guó)防部爭(zhēng)相了解發(fā)生了什么。國(guó)會(huì)組織了關(guān)于該事件和國(guó)防部使用武力的權(quán)力的聽(tīng)證會(huì)。國(guó)防部長(zhǎng)作證說(shuō)，被伏擊的小組在尼日爾是 "以培訓(xùn)和建議的角色"，而不是根據(jù)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》發(fā)揮戰(zhàn)斗作用。后來(lái)，特朗普政府承認(rèn)，該小組雖然是以訓(xùn)練和裝備為目的部署到尼日爾，但它是根據(jù)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》執(zhí)行任務(wù)的。國(guó)防部對(duì)這次伏擊事件的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，為執(zhí)行第333條計(jì)劃而部署的美國(guó)部隊(duì) "有權(quán)與尼日爾伙伴部隊(duì)開(kāi)展[反恐]行動(dòng)"。
當(dāng)國(guó)會(huì)頒布2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》時(shí)，它并沒(méi)有設(shè)想在尼日爾使用這一權(quán)力。國(guó)會(huì)也沒(méi)有想到2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》會(huì)被用來(lái)對(duì)付ISIS，更不用說(shuō)IS-GS。這兩個(gè)組織在9月11日都不存在，而且IS-GS從未被公開(kāi)認(rèn)定為2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》規(guī)定的基地組織的 "相關(guān)部隊(duì) "之一。
但是，那些認(rèn)為美國(guó)軍隊(duì)被部署到非作戰(zhàn)的333條款任務(wù)的立法者沒(méi)有什么理由提出問(wèn)題：333條款計(jì)劃為國(guó)防部在雷達(dá)下開(kāi)展這些《軍事力量使用授權(quán)法案》行動(dòng)提供了掩護(hù)。此外，如果沒(méi)有第333條計(jì)劃和合作伙伴，尚不清楚美國(guó)部隊(duì)是否會(huì)被部署到尼日爾，以及是否有資源首先承擔(dān)這樣一個(gè)危險(xiǎn)的任務(wù)。
制衡與制約
國(guó)防部選擇伙伴部隊(duì)和實(shí)施訓(xùn)練--充足計(jì)劃的能力有五個(gè)主要限制：
(1)第333條列舉的援助類(lèi)型和目的；
(2)所謂的萊希法案（10 U.S.C. § 362）中概述的人權(quán)審查制度；
(3)需要國(guó)務(wù)院的同意；
(4)東道國(guó)施加的任何限制；
(5)國(guó)會(huì)的偏好。
在實(shí)踐中，這些限制相對(duì)較弱，并沒(méi)有阻止第333條計(jì)劃在可能使美國(guó)部隊(duì)暴露在戰(zhàn)斗中的地點(diǎn)和方式下運(yùn)行。然而，它們有一些潛力來(lái)阻止或控制濫用。
對(duì)第333條計(jì)劃最明顯的限制來(lái)自于該條款的文本。第333條允許國(guó)防部為特定目的向外國(guó)軍隊(duì) "提供訓(xùn)練和裝備"。正如所討論的那樣，允許的訓(xùn)練類(lèi)型已被定義，不包括開(kāi)展行動(dòng)或使用武力。所列舉的目的可以是廣泛的，如 "建立[外國(guó)]部隊(duì)進(jìn)行......的能力。. . [反恐行動(dòng)"，但它們不是無(wú)限制的。重要的是，第333條不允許國(guó)防部?jī)H僅因?yàn)橥鈬?guó)部隊(duì)與伊朗這樣的 "無(wú)賴(lài)國(guó)家 "或中國(guó)這樣的 "近鄰 "作戰(zhàn)而給予援助。在某種程度上，這限制了第333條計(jì)劃與一個(gè)國(guó)家對(duì)手的緊張局勢(shì)升級(jí)的可能性。
第333條所列舉的六個(gè)目的仍然允許國(guó)防部與對(duì)抗國(guó)家行為者的外國(guó)部隊(duì)合作。具體而言，第333條計(jì)劃可以建立外國(guó)部隊(duì)在大規(guī)模殺傷性武器、海上和邊境安全、軍事情報(bào)、空域意識(shí)、國(guó)際聯(lián)盟工作或網(wǎng)絡(luò)空間安全和防御方面的行動(dòng)能力。但第333條計(jì)劃不能為其他類(lèi)型的針對(duì)國(guó)家行為者的行動(dòng)提供訓(xùn)練或設(shè)備。
出于這個(gè)原因，國(guó)防部在俄羅斯2022年入侵前根據(jù)第333條向?yàn)蹩颂m提供援助時(shí)，只限于運(yùn)行一個(gè) "圖像能力"項(xiàng)目。盡管?chē)?guó)防部的首要目標(biāo)是明確地 "威懾俄羅斯"，并使烏克蘭能夠 "控制[]其國(guó)際公認(rèn)的邊界"，但其第333條計(jì)劃必須為建設(shè)烏克蘭的情報(bào)能力而量身定做。該計(jì)劃不能被用來(lái)訓(xùn)練和裝備烏克蘭軍隊(duì)，以打擊頓巴斯或克里米亞的俄羅斯代理人。
《萊希法案》對(duì)國(guó)防部選擇伙伴部隊(duì)的能力提出了另一個(gè)制約因素。萊希法是一項(xiàng)人權(quán)審查條款，禁止國(guó)防部協(xié)助被指控嚴(yán)重侵犯人權(quán)的可靠部隊(duì)。盡管萊希法案的審查記錄并不完美，但它仍被視為確保國(guó)防部不與最嚴(yán)重的違法者合作的 "重要工具"。值得注意的是，國(guó)防部不會(huì)自行評(píng)估潛在的合作伙伴；萊希法案要求國(guó)防部與國(guó)務(wù)院協(xié)商。
除了萊希法案的審查，國(guó)務(wù)院還通過(guò)法定的同意和協(xié)調(diào)程序參與選擇第333條伙伴部隊(duì)。第333(b)條規(guī)定，其方案 "應(yīng) "與國(guó)務(wù)院共同制定和規(guī)劃。它還要求國(guó)務(wù)卿在啟動(dòng)任何計(jì)劃之前批準(zhǔn)該計(jì)劃，然后與國(guó)防部協(xié)調(diào)實(shí)施該計(jì)劃。
國(guó)防部官員提到國(guó)務(wù)卿在制定第333條計(jì)劃中的作用是 "關(guān)鍵和慎重的"。此外，國(guó)務(wù)院同意，第333條計(jì)劃的同意和協(xié)調(diào)程序，包括國(guó)務(wù)院律師的審查，是國(guó)防部 "最有力的 "機(jī)構(gòu)間程序。國(guó)務(wù)院參與設(shè)計(jì)和實(shí)施第333條計(jì)劃可以防止國(guó)防部在不考慮外交政策影響和法律限制的情況下選擇伙伴部隊(duì)。
盡管法律中沒(méi)有任何內(nèi)容明確要求他們批準(zhǔn)，但另外兩個(gè)利益相關(guān)者有權(quán)力限制第333條計(jì)劃：外國(guó)政府和國(guó)會(huì)。第333條授權(quán)國(guó)防部訓(xùn)練和裝備外國(guó)的 "國(guó)家安全部隊(duì)"，而不是非正規(guī)部隊(duì)或個(gè)人。這要求國(guó)防部與外國(guó)政府就是否、何時(shí)、何地以及如何部署美國(guó)軍隊(duì)進(jìn)行談判。
在實(shí)踐中，關(guān)于第333條計(jì)劃的談判是在高層進(jìn)行的，外國(guó)政府可以對(duì)美國(guó)的交戰(zhàn)規(guī)則設(shè)定限制。例如，菲律賓禁止美軍追擊摩洛伊斯蘭解放陣線(xiàn)這一分離主義組織，因?yàn)樗幌Ｍ儡娖茐恼谶M(jìn)行的和平談判。
國(guó)會(huì)也可以防止第333條計(jì)劃被濫用。第333(e)條規(guī)定了一個(gè) "通知和等待 "期，要求國(guó)防部在項(xiàng)目啟動(dòng)前至少15天通知國(guó)會(huì)新的333條款項(xiàng)目。這一通知并沒(méi)有賦予國(guó)會(huì)否決權(quán)，但它確實(shí)給了立法者提出關(guān)切的機(jī)會(huì)。一位國(guó)會(huì)監(jiān)督員形容國(guó)防部 "愿意傾聽(tīng)關(guān)切[和]回應(yīng)關(guān)切以確保我們滿(mǎn)意"。在某些情況下，國(guó)防部甚至 "在我們要求他們推遲到我們滿(mǎn)意的時(shí)候等待[國(guó)會(huì)]"。
國(guó)會(huì)的非正式審查和修改程序依靠的是規(guī)范，而不是法律。它還要求國(guó)會(huì)知道要問(wèn)什么問(wèn)題，提出什么關(guān)切。盡管如此，如果國(guó)會(huì)監(jiān)督者了解第333節(jié)如何與行動(dòng)權(quán)力相結(jié)合，他們可以對(duì)建立前沿作戰(zhàn)基地或參與自由的集體自衛(wèi)演習(xí)的計(jì)劃提出質(zhì)疑。
監(jiān)督制度
第333條和相關(guān)條款規(guī)定了一系列報(bào)告和通知要求，在理論上使國(guó)會(huì)能夠監(jiān)督第333條計(jì)劃。這些要求要求提供關(guān)于新的和正在進(jìn)行的第333條計(jì)劃的信息，第333條計(jì)劃的效率和效果，以及對(duì)單位和集體自衛(wèi)的援引?；趪?guó)防部向國(guó)會(huì)提供信息的規(guī)律性，一些人認(rèn)為第333條是監(jiān)督的 "黃金標(biāo)準(zhǔn)"。
第333條計(jì)劃的報(bào)告和通知制度確實(shí)比其他安全合作條款的報(bào)告和通知制度更有力。但是，他們?nèi)匀幌蛳嚓P(guān)的國(guó)會(huì)監(jiān)督者提供零散的信息，并在很大程度上將公眾排除在關(guān)于何時(shí)、何地以及如何部署軍隊(duì)的對(duì)話(huà)之外。此外，國(guó)防部對(duì)其報(bào)告要求的遵守往往是不完整的。
最明確的報(bào)告和通知要求可以在第333條本身的文本中找到。第333(e)節(jié)要求國(guó)防部向 "國(guó)會(huì)的適當(dāng)委員會(huì)"--定義為眾議院和參議院的武裝事務(wù)、外交事務(wù)和撥款委員會(huì)--提供關(guān)于任何新的第333節(jié)計(jì)劃的預(yù)先通知。通知必須說(shuō)明將接受培訓(xùn)和設(shè)備的國(guó)家和單位。他們還必須描述支持的數(shù)量、類(lèi)型和目的，以及以前提供給該國(guó)的任何此類(lèi)支持。
正如所討論的那樣，第333條通知給了國(guó)會(huì)一個(gè)機(jī)會(huì)來(lái)衡量國(guó)防部的計(jì)劃項(xiàng)目。但是，國(guó)會(huì)只有在全面了解特定項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和影響的情況下才能提供有價(jià)值的意見(jiàn)。在實(shí)踐中，通知程序的幾個(gè)方面掩蓋了國(guó)會(huì)的觀(guān)點(diǎn)。
首先，國(guó)防部分批提交其第333條通知，其中可能包括幾十個(gè)項(xiàng)目，供國(guó)會(huì)監(jiān)督員在15天的通知和等待期內(nèi)審查。一位國(guó)會(huì)工作人員說(shuō)，這些批次可能是 "壓倒性的"，特別是考慮到國(guó)防部項(xiàng)目的地理廣度。負(fù)責(zé)分析第333條計(jì)劃的少數(shù)國(guó)會(huì)工作人員不太可能對(duì)國(guó)防部在洪都拉斯、羅馬尼亞和塔吉克斯坦等遙遠(yuǎn)地區(qū)的安全威脅和影響有深入的了解。
其次，第333節(jié)通知往往忽略了對(duì)理解這些威脅和影響至關(guān)重要的信息。通知中很少指出伙伴部隊(duì)可能會(huì)遇到的對(duì)手。在2018年的四份通知中，在菲律賓進(jìn)行的價(jià)值5,225萬(wàn)美元的反恐計(jì)劃中，沒(méi)有一份通知提到阿布沙耶夫或伊斯蘭教祈禱團(tuán)。在2018年一份關(guān)于烏克蘭項(xiàng)目的通知中，國(guó)會(huì)沒(méi)有被告知訓(xùn)練是否僅限于烏克蘭西部的基地，還是會(huì)在頓巴斯和克里米亞的基地或附近的基地進(jìn)行。盡管第333(e)節(jié)沒(méi)有明確要求提供這一信息，但如果沒(méi)有這一信息，國(guó)會(huì)就無(wú)法評(píng)估美國(guó)軍隊(duì)最終陷入戰(zhàn)斗的風(fēng)險(xiǎn)。
此外，國(guó)防部有時(shí)會(huì)遺漏333(e)節(jié)明確要求的信息。例如，通知并不總是確定國(guó)防部打算訓(xùn)練和裝備的具體伙伴部隊(duì)。通知沒(méi)有按照法律要求確定一個(gè) "具體單位"，而是籠統(tǒng)地提到一個(gè)國(guó)家的國(guó)家級(jí)安全部隊(duì)。盡管第333(e)節(jié)有明文規(guī)定，但國(guó)會(huì)可能不會(huì)被告知國(guó)防部所選擇的并聲稱(chēng)有固有權(quán)利保衛(wèi)的伙伴。
第333(f)節(jié)還要求國(guó)防部向國(guó)會(huì)的相關(guān)委員會(huì)提供季度報(bào)告。然而，這些報(bào)告的重點(diǎn)是有關(guān)培訓(xùn)和設(shè)備交付的后勤細(xì)節(jié)。國(guó)防部為滿(mǎn)足這一要求，提交了帶有最低限度敘述性解釋的電子表格。這些電子表格并沒(méi)有說(shuō)明第333條計(jì)劃是如何進(jìn)行的，也沒(méi)有說(shuō)明美國(guó)和伙伴部隊(duì)是否參與了敵對(duì)行動(dòng)。
國(guó)防部對(duì)其安全合作項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)和評(píng)估也沒(méi)有讓國(guó)會(huì)了解第333條項(xiàng)目是如何進(jìn)行的。2016年，在國(guó)防部官員多年來(lái)告訴國(guó)會(huì)333條款是 "反恐斗爭(zhēng)中最重要的工具之一 "之后，130國(guó)會(huì)首次要求國(guó)防部對(duì)其333條款項(xiàng)目進(jìn)行正式審查。由此產(chǎn)生的法律，10 U.S.C. § 383，指示國(guó)防部評(píng)估項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)測(cè)它們的執(zhí)行情況，評(píng)估它們的效率和效果，并確定經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以改進(jìn)未來(lái)的項(xiàng)目。它還要求國(guó)防部向 "國(guó)會(huì)國(guó)防委員會(huì)"--定義為眾議院和參議院的武裝事務(wù)和撥款委員會(huì)--提交一份年度監(jiān)測(cè)和評(píng)估報(bào)告，并公布每個(gè)項(xiàng)目的評(píng)估摘要。
然而，第383條沒(méi)有規(guī)定國(guó)防部有義務(wù)與國(guó)會(huì)或公眾分享其關(guān)于計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)查結(jié)果--這可能包括美軍進(jìn)行單位或集體自衛(wèi)的風(fēng)險(xiǎn)。383條報(bào)告只需要描述國(guó)防部為進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估所采取的步驟，以及列出所吸取的教訓(xùn)。同時(shí)，公開(kāi)的摘要只涉及項(xiàng)目的效率和效果，而且法規(guī)允許國(guó)防部 "省略任何[國(guó)防]部長(zhǎng)認(rèn)為不應(yīng)披露的信息"。在第383條通過(guò)六年后，國(guó)防部只公布了兩份公開(kāi)摘要，其中沒(méi)有一份涉及到計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)防部官員和國(guó)會(huì)監(jiān)督者都將第383條的監(jiān)測(cè)和評(píng)估描述為 "正在進(jìn)行的工作 "和 "相當(dāng)新 "的做法。
在某種程度上，國(guó)會(huì)意識(shí)到其第333條和383條的報(bào)告和通知制度是不夠的。近年來(lái)，國(guó)會(huì)頒布了一系列額外的法律，要求國(guó)防部及時(shí)報(bào)告單位和集體自衛(wèi)的演習(xí)。
2013年，國(guó)會(huì)頒布了10 U.S.C. § 130f，要求國(guó)防部向國(guó)會(huì)國(guó)防委員會(huì)提交 "敏感軍事行動(dòng) "的通知。隨后在2016年、2018年和2021年進(jìn)行了修訂，每一次修訂都明確了國(guó)會(huì)的要求--并強(qiáng)烈暗示該部門(mén)根據(jù)以前的形式提交的文件沒(méi)有讓監(jiān)督者滿(mǎn)意。在目前的形式下，第130f條明確規(guī)定，它涵蓋任何 "武裝部隊(duì)為自衛(wèi)或保衛(wèi)外國(guó)伙伴而進(jìn)行的行動(dòng)，包括在合作行動(dòng)期間"。
與此同時(shí)，國(guó)會(huì)在2018年頒布了一項(xiàng)要求，即國(guó)防部在指定一個(gè)伙伴部隊(duì)有資格提供集體自衛(wèi)時(shí)要通知國(guó)會(huì)國(guó)防委員會(huì)。同年，國(guó)會(huì)責(zé)成國(guó)防部提交一份報(bào)告，討論第333節(jié)和 "使用美國(guó)軍事人員提供集體自衛(wèi)以支持指定的外國(guó)伙伴部隊(duì)的國(guó)內(nèi)和國(guó)際法律依據(jù)"。第二年，國(guó)會(huì)責(zé)成國(guó)防部向各國(guó)防委員會(huì)提供一份報(bào)告，概述其行使集體自衛(wèi)的政策。而在2021年，國(guó)會(huì)責(zé)成國(guó)防部向其提供 "每月簡(jiǎn)報(bào)，概述......根據(jù)外國(guó)伙伴的集體自衛(wèi)概念使用軍事力量的情況。"
國(guó)防部對(duì)這些報(bào)告和通知要求的遵守一直乏善可陳。國(guó)會(huì)多次不得不修改其要求，要求提供更多的信息，議員們也抱怨國(guó)防部缺乏透明度。在2019年的一次聽(tīng)證會(huì)上，眾議員里克-拉森斷言，該部門(mén)沒(méi)有 "一貫遵守 "第130f條的規(guī)定，對(duì)第130f條通知的時(shí)間和內(nèi)容都提出了批評(píng)。同年，杰森-克羅議員問(wèn)國(guó)防部長(zhǎng)，為什么該部門(mén)"沒(méi)有履行其義務(wù)并提交國(guó)會(huì)授權(quán)的報(bào)告"，其中包括第333條和集體自衛(wèi)。2021年，國(guó)會(huì)考慮扣留國(guó)防部的部分資金，直到它提交一份關(guān)于集體自衛(wèi)的逾期報(bào)告。
即使國(guó)防部定期遵守這些報(bào)告和通知要求，相關(guān)的立法者--更不用說(shuō)公眾--仍將被排除在關(guān)于美國(guó)何時(shí)、何地、對(duì)誰(shuí)使用武力的對(duì)話(huà)之外。法律規(guī)定，國(guó)防部只向 "國(guó)會(huì)國(guó)防委員會(huì) "披露信息，這個(gè)術(shù)語(yǔ)沒(méi)有包括眾議院和參議院的外交事務(wù)委員會(huì)。因此，對(duì)第333節(jié)負(fù)有共同責(zé)任并對(duì)宣戰(zhàn)和授權(quán)使用武力負(fù)有主要責(zé)任的國(guó)會(huì)監(jiān)督者仍將缺乏有關(guān)國(guó)防部敵對(duì)行動(dòng)范圍的關(guān)鍵信息。
只有一部法律，即《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議》，旨在向國(guó)會(huì)全體成員以及公眾提供有關(guān)國(guó)防部實(shí)際和預(yù)期敵對(duì)行動(dòng)的信息。該法第4(a)(1)條要求總統(tǒng)在48小時(shí)內(nèi)通知眾議院議長(zhǎng)和參議院臨時(shí)議長(zhǎng)任何未經(jīng)授權(quán)將美國(guó)軍隊(duì)引入 "敵對(duì)行動(dòng) "或?qū)е?span lang="EN-US"> "即將卷入敵對(duì)行動(dòng) "的情況。
早在里根政府時(shí)期，他就沒(méi)有披露在薩爾瓦多和尼加拉瓜的敵對(duì)行動(dòng)，總統(tǒng)們拒絕提交必要的報(bào)告。自反恐戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始以來(lái)，不遵守規(guī)定的情況更加嚴(yán)重。在1973年至2001年期間，各國(guó)總統(tǒng)共提交了26份關(guān)于單邊軍事行動(dòng)的報(bào)告。150 在2001年以來(lái)的20年里，盡管美國(guó)的軍事足跡大大增加，但各國(guó)總統(tǒng)僅提交了12份報(bào)告。這些報(bào)告中沒(méi)有一份披露了根據(jù)第333節(jié)或其他訓(xùn)練任務(wù)部署的美國(guó)軍隊(duì)所采取的單位或集體自衛(wèi)行為。上一份關(guān)于在菲律賓活動(dòng)的第4(a)(1)節(jié)報(bào)告是在1989年提交的，當(dāng)時(shí)喬治-布什總統(tǒng)為應(yīng)對(duì)該國(guó)的政變企圖而派遣了美國(guó)部隊(duì)。
第4(a)(1)節(jié)報(bào)告的缺失反映了一種有意的選擇。行政部門(mén)的律師對(duì) "敵對(duì)行動(dòng) "的定義，即觸發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力決議的情況，排除了現(xiàn)代戰(zhàn)爭(zhēng)的大部分。例如，他們認(rèn)為，"零星的軍事或準(zhǔn)軍事攻擊"，以及美國(guó)軍隊(duì) "只是出于自衛(wèi) "的情況，都不屬于法律的范圍。這種解釋沒(méi)有文本依據(jù)，立法史也傾向于與之相矛盾。但它使歷屆政府得以逃避?chē)?guó)會(huì)的監(jiān)督，似乎沒(méi)有受到懲罰。
通過(guò)不報(bào)告不屬于 "全面軍事交戰(zhàn) "的敵對(duì)行動(dòng)，白宮和國(guó)防部阻止了國(guó)會(huì)的大部分成員--以及公眾--了解第333條授權(quán)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)。沒(méi)有這種理解，這些風(fēng)險(xiǎn)將繼續(xù)得不到解決。
2.2《美國(guó)法典》第10卷第127e條：反恐代理部隊(duì)
在國(guó)會(huì)頒布第333條的前一年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《美國(guó)法典》第10篇第127e條155，該條款是關(guān)于反恐戰(zhàn)爭(zhēng)地理范圍的爭(zhēng)議中心。
第127e條規(guī)定:
國(guó)防部長(zhǎng)可以......在任何財(cái)政年度內(nèi)花費(fèi)不超過(guò)100,000,000美元，向參與支持或促進(jìn)美國(guó)特種作戰(zhàn)部隊(duì)為打擊恐怖主義而進(jìn)行的授權(quán)軍事行動(dòng)的外國(guó)部隊(duì)、非正規(guī)部隊(duì)、團(tuán)體或個(gè)人提供支持。
法律語(yǔ)言并不是清晰的典范。關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)沒(méi)有定義，因?yàn)榈?span lang="EN-US">127e條既沒(méi)有列舉也沒(méi)有限制可以向伙伴部隊(duì)提供或期望從伙伴部隊(duì)獲得的 "支持 "類(lèi)型。此外，該條款是循環(huán)的：根據(jù)其文本，第127e節(jié)允許美國(guó)部隊(duì) "支持 "正在 "支持 "美國(guó)部隊(duì)的伙伴部隊(duì)。
盡管第127e條可能是模糊和復(fù)雜的，但該條款的三個(gè)部分表明了該權(quán)力的目的和用途。
首先，也是最明顯的，第127e條計(jì)劃必須有助于美國(guó) "打擊恐怖主義 "的努力。與可用于國(guó)家和非國(guó)家背景的各種目的的第333條不同，第127e條要求伙伴部隊(duì) "參與 "支持當(dāng)前的反恐工作。
其次，第127e條項(xiàng)目必須推動(dòng)美國(guó)部隊(duì) "授權(quán)的持續(xù)軍事行動(dòng)"。換句話(huà)說(shuō)，在建立127e條款項(xiàng)目之前，美國(guó)部隊(duì)必須已經(jīng)在一個(gè)國(guó)家追求允許的軍事目標(biāo)。此外，伙伴部隊(duì)也必須在追求這些目標(biāo)。這與第333條有很大的不同，第333條不以美國(guó)部隊(duì)開(kāi)展行動(dòng)為前提，而是建立伙伴部隊(duì)的能力以實(shí)現(xiàn)他們自己的軍事目標(biāo)。
總的來(lái)說(shuō)，該條文允許國(guó)防部招募外國(guó)個(gè)人或團(tuán)體來(lái)協(xié)助美國(guó)軍隊(duì)實(shí)現(xiàn)其他法律授權(quán)的美國(guó)反恐目標(biāo)。它沒(méi)有為國(guó)防部提供任何獨(dú)立的權(quán)力來(lái)追求額外的反恐目標(biāo)。為了反映這種理解，國(guó)防部官員在公開(kāi)聲明中把第127e條描述為資助或培訓(xùn)和咨詢(xún)的權(quán)力，而不是使用軍事力量的授權(quán)。
然而，關(guān)于國(guó)防部根據(jù)第127e節(jié)提供和接受何種支持，以及國(guó)防部是否派遣伙伴部隊(duì)執(zhí)行美國(guó)部隊(duì)無(wú)權(quán)承擔(dān)的任務(wù)，問(wèn)題仍然很多。而且，與第333條一樣，在與第127e條伙伴合作時(shí)，存在美國(guó)部隊(duì)單位或集體自衛(wèi)的風(fēng)險(xiǎn)。鑒于對(duì)第127e條計(jì)劃的監(jiān)督制度不完善，這些問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)就更加緊迫了。
實(shí)踐中的第127e條和未經(jīng)授權(quán)的敵對(duì)行動(dòng)的可能性
127e條款的起源可以追溯到反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的早期。國(guó)防部很快意識(shí)到，美國(guó)部隊(duì)缺乏文化能力和當(dāng)?shù)刂R(shí)，無(wú)法找到并打擊阿富汗境內(nèi)的基地組織和塔利班部隊(duì)。此外，國(guó)防部缺乏法律授權(quán)，無(wú)法誘導(dǎo)阿富汗人填補(bǔ)這些空白。
中情局則不然。國(guó)防部邀請(qǐng)中央情報(bào)局向阿富汗人支付報(bào)酬，以支持甚至開(kāi)展美國(guó)的行動(dòng)。但這兩個(gè)機(jī)構(gòu)有不同的任務(wù)和優(yōu)先事項(xiàng)，2002年，國(guó)防部開(kāi)始起草一份立法提案，授權(quán)其直接向當(dāng)?shù)貓F(tuán)體和個(gè)人付款。
該提案一經(jīng)提出，就引起了爭(zhēng)議。一些官員擔(dān)心，這將使美國(guó)軍隊(duì)能夠在沒(méi)有監(jiān)督的情況下發(fā)展準(zhǔn)軍事團(tuán)體。盡管如此，該提案還是得到了推進(jìn)。2004年，國(guó)防部將其作為立法的重中之重，派國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德游說(shuō)國(guó)會(huì)通過(guò)該提案。基于國(guó)防部的積極倡導(dǎo)，國(guó)會(huì)頒布了第127e條，最初被稱(chēng)為第1208條授權(quán)。
從那時(shí)起，國(guó)防部官員就將第127e條稱(chēng)為 "我們?cè)诜纯侄窢?zhēng)中擁有的唯一最重要的權(quán)力"。正如一些人所擔(dān)心的那樣，他們還將利用這一權(quán)力在世界各地建立陰暗的代理部隊(duì)。
國(guó)防部官員將第127e條計(jì)劃稱(chēng)為 "通過(guò)行動(dòng)方式 "的一部分--他們將這種方式定義為 "由我們的伙伴，國(guó)家或非國(guó)家，在[美國(guó)部隊(duì)]的有利支持下，并通過(guò)美國(guó)當(dāng)局和伙伴協(xié)議來(lái)領(lǐng)導(dǎo)。" 他們把作為第127e條計(jì)劃的一部分而執(zhí)行的任務(wù)稱(chēng)為 "建議、協(xié)助、陪伴 "任務(wù)。但 "通過(guò) "未能充分表達(dá)第127e條計(jì)劃背后的方法。這些計(jì)劃并不只是向伙伴部隊(duì)提供有利的支持。相反，它們?cè)试S美國(guó)招募伙伴部隊(duì)，訓(xùn)練他們，裝備他們，維持他們，并支付他們的工資。127e條款也不涉及任何意義上的由伙伴部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)。從根本上說(shuō)，第127e條項(xiàng)目尋求發(fā)展代用部隊(duì)，以實(shí)現(xiàn)美國(guó)部隊(duì)選擇的軍事目標(biāo)。在接受Politico采訪(fǎng)時(shí)，現(xiàn)任和前任國(guó)防部人員描述了 "指揮 "伙伴部隊(duì)并讓他們做 "我們的工作"。
同樣，"建議、協(xié)助、陪伴 "也不能反映美國(guó)參與執(zhí)行第127e條伙伴部隊(duì)任務(wù)的程度。國(guó)防部的政策允許美國(guó)部隊(duì)在咨詢(xún)、協(xié)助、陪同任務(wù)的 "所有階段 "與伙伴部隊(duì)整合。即使是沒(méi)有 "伴隨 "部分的 "建議和援助 "任務(wù)，也允許美國(guó)部隊(duì)在實(shí)地與伙伴部隊(duì)結(jié)合，直到最后攻擊的時(shí)刻。
無(wú)論美軍是完全參與一項(xiàng)任務(wù)，還是負(fù)責(zé)留在最后的掩護(hù)和隱蔽位置，他們都可能最終參與直接戰(zhàn)斗。2017年，美國(guó)部隊(duì)在五角大樓稱(chēng)為 "建議和援助 "的索馬里任務(wù)中出現(xiàn)了傷亡。國(guó)際危機(jī)組織記錄了2017年在喀麥隆的一次任務(wù)，在這次任務(wù)中，美國(guó)部隊(duì)雖然駐扎在其伙伴部隊(duì)后方300米處，但最后卻開(kāi)槍打死了一名對(duì)手。
簡(jiǎn)而言之，第127e條計(jì)劃涉及建立伙伴部隊(duì)，控制他們，有時(shí)還通過(guò)他們并肩作戰(zhàn)。鑒于第127e條不是使用軍事力量的授權(quán)，這就提出了一個(gè)問(wèn)題，即什么法律授權(quán)可以證明這些行動(dòng)是合理的。畢竟，第127e條計(jì)劃必須支持 "授權(quán)的持續(xù)軍事行動(dòng)"。然而，由于幾個(gè)原因，127e條款可能導(dǎo)致美國(guó)軍隊(duì)參與他們?cè)诂F(xiàn)有授權(quán)下無(wú)法--或根本不會(huì)--開(kāi)展的軍事行動(dòng)。
通過(guò)第127e條合作伙伴開(kāi)展的行動(dòng)的方式是由執(zhí)行命令（EXORD）確定的。執(zhí)行命令是在國(guó)防部長(zhǎng)或總統(tǒng)的指示下發(fā)布的啟動(dòng)和開(kāi)展軍事行動(dòng)的命令。它們類(lèi)似于機(jī)構(gòu)規(guī)則，因?yàn)樗鼈兙哂蟹尚ЯΣ?zhí)行相關(guān)的法律或憲法框架。執(zhí)行命令可能允許美國(guó)軍隊(duì)在特定地區(qū)、針對(duì)特定對(duì)手或在特定情況下參與戰(zhàn)斗，以推進(jìn)使用軍事力量的授權(quán)或自衛(wèi)?；蛘?，它們可以限制美國(guó)部隊(duì)在不開(kāi)火的情況下對(duì)局勢(shì)產(chǎn)生影響。
作為一個(gè)法律問(wèn)題，執(zhí)行命令本身不能作為使用武力的授權(quán)。但在實(shí)踐中，我們有理由擔(dān)心這些文件會(huì)成為事實(shí)上的授權(quán)。許多執(zhí)行命令并沒(méi)有明確規(guī)定其頒布的權(quán)限，而且許多執(zhí)行命令 "描述非常寬泛，非常簡(jiǎn)短"。一位國(guó)防部官員解釋說(shuō)，"含糊不清 "的執(zhí)行命令語(yǔ)言可能使其 "非常難以 "確保美國(guó)軍隊(duì)及其第127e條伙伴正在追求合法的目標(biāo)，特別是當(dāng)有多個(gè)恐怖組織在一個(gè)地區(qū)活動(dòng)時(shí)，有些受2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）管轄，有些則不受影響。
使問(wèn)題更加復(fù)雜的是，國(guó)防部官員并不總是將執(zhí)行命令對(duì)美軍的限制適用于他們的127e條款伙伴部隊(duì)。即使在相關(guān)的E執(zhí)行命令（EXORD）沒(méi)有授權(quán)美軍參與直接戰(zhàn)斗的情況下，美軍也曾指揮伙伴部隊(duì)作戰(zhàn)。正如一位前國(guó)防部高級(jí)官員所解釋的那樣，美軍可以利用第127e條伙伴部隊(duì)來(lái)追求目標(biāo)，當(dāng)他們 "沒(méi)有授權(quán)在特定的地理位置上派駐人員并開(kāi)展行動(dòng)"。
這種操作模式是有問(wèn)題的，因?yàn)閳?zhí)行命令（EXORD）中包含的限制可能反映了缺乏法律授權(quán)--例如，對(duì)美軍可以合法參與戰(zhàn)斗的團(tuán)體的限制。然而，執(zhí)行命令（EXORD）限制的原因可能沒(méi)有在命令本身中得到解釋。美軍可能會(huì)認(rèn)為，這種限制來(lái)自于東道國(guó)的協(xié)議或政治考慮，而不是2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）或憲法自衛(wèi)的不適用性。然后，美軍可能認(rèn)為他們有權(quán)通過(guò)他們的第127e條伙伴部隊(duì)參與間接戰(zhàn)斗。執(zhí)行命令（EXORD）中沒(méi)有任何內(nèi)容可以表明他們是對(duì)還是錯(cuò)。
總的來(lái)說(shuō)，第127e條 "授權(quán)的持續(xù)軍事行動(dòng) "要求的實(shí)施令國(guó)會(huì)監(jiān)督者感到不安。一位工作人員感嘆，國(guó)防部 "似乎在倒著工作"，把127e條款作為行動(dòng)的基礎(chǔ)，而不是把行動(dòng)作為127e條款活動(dòng)的基礎(chǔ)。另一位工作人員解釋說(shuō)，127e條款的擴(kuò)散引發(fā)了關(guān)于美國(guó)軍隊(duì)是否依靠適當(dāng)授權(quán)的 "大量討論"。該工作人員堅(jiān)持認(rèn)為，"讓伙伴部隊(duì)采取行動(dòng)[如果美軍]沒(méi)有合法授權(quán)采取該行動(dòng)，就沒(méi)有法律依據(jù)"。這與國(guó)防部許多官員的理解相矛盾，即可以要求第127e條規(guī)定的合作伙伴采取超出相關(guān)執(zhí)行命令（EXORD）允許的行動(dòng)。
使用127e條款作為使用軍事力量的事實(shí)上的授權(quán)，可以解釋國(guó)防部早期與邦特蘭安全部隊(duì)和達(dá)納布旅在索馬里的合作，當(dāng)時(shí)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）涵蓋青年黨和ISIS。這也可以解釋國(guó)防部在喀麥隆使用第127e條計(jì)劃來(lái)追捕在西非活動(dòng)的恐怖組織博科哈拉姆的領(lǐng)導(dǎo)人。博科圣地從未被公開(kāi)認(rèn)定為基地組織的相關(guān)勢(shì)力，因此是2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）規(guī)定的合法目標(biāo)。
如果將第127e條與2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）脫鉤，那么第127e條計(jì)劃令人驚嘆的地理范圍也就有了意義。研究人員和記者不僅在阿富汗和伊拉克，而且在喀麥隆、埃及、肯尼亞、黎巴嫩、利比亞、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、尼日利亞、索馬里、敘利亞、突尼斯和也門(mén)發(fā)現(xiàn)了第127e條計(jì)劃。在索馬里，研究人員和記者發(fā)現(xiàn)了涉及埃塞俄比亞、肯尼亞和烏干達(dá)的軍事特遣隊(duì)以及當(dāng)?shù)夭筷?duì)的第127e條計(jì)劃。這些第127e條計(jì)劃的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了已披露的2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）活動(dòng)的國(guó)家名單。這并不是對(duì)第127e條計(jì)劃的完整描述：調(diào)查性新聞顯示，在一個(gè)印度-太平洋國(guó)家也開(kāi)展了第127e條計(jì)劃。這個(gè)國(guó)家可能是菲律賓，美軍在那里長(zhǎng)期打擊不屬于2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）范圍內(nèi)的恐怖組織。
代替2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF），第127e條計(jì)劃可以基于執(zhí)行憲法規(guī)定的總統(tǒng)固有權(quán)力的EXORD--正如在第333條背景下討論的那樣，這種權(quán)力已經(jīng)通過(guò)可疑的單位和集體自衛(wèi)的援引而被過(guò)度擴(kuò)展。一位國(guó)會(huì)監(jiān)督員證實(shí)，第127e條的活動(dòng) "最肯定 "是以自衛(wèi)為由進(jìn)行的。
使用單位或集體自衛(wèi)作為第127e條計(jì)劃的基礎(chǔ)，其本身就令人擔(dān)憂(yōu)。這意味著國(guó)防部已將美國(guó)部隊(duì)置于必須進(jìn)行單位自衛(wèi)或使用集體自衛(wèi)的境地。此外，國(guó)防部將在一個(gè)2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》（AUMF）不適用于某些或所有潛在對(duì)手的地方這樣做。換句話(huà)說(shuō)，美國(guó)部隊(duì)將對(duì)抗其伙伴部隊(duì)的對(duì)手，而不是對(duì)美國(guó)領(lǐng)土或人員構(gòu)成威脅的實(shí)體。一位前國(guó)防部高級(jí)官員證實(shí)，在動(dòng)蕩地區(qū)開(kāi)展的第333條或其他訓(xùn)練項(xiàng)目可能導(dǎo)致援引憲法自衛(wèi)，然后啟動(dòng)第127e條計(jì)劃。
通過(guò)根據(jù)第127e條建立和控制新的合作伙伴來(lái)打擊伙伴部隊(duì)的對(duì)手，可能會(huì)使基于對(duì)憲法權(quán)力的可疑解釋而產(chǎn)生的敵對(duì)行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)增加。第127e條伙伴部隊(duì)，像第333條伙伴部隊(duì)一樣，根據(jù)國(guó)防部的政策可以有資格進(jìn)行集體自衛(wèi)。即使是非正規(guī)部隊(duì)似乎也是如此：2016年9月，美國(guó)部隊(duì)援引集體自衛(wèi)權(quán)，對(duì)邦特蘭安全部隊(duì)的一支敵對(duì)民兵發(fā)動(dòng)了打擊。在對(duì)這次打擊進(jìn)行調(diào)查后，國(guó)防部確定這是一次合法使用武力，保護(hù)了其合作伙伴。
除了單位和集體自衛(wèi)，還有一種憲法自衛(wèi)的理論值得一提：國(guó)家利益理論。如上所述，自20世紀(jì)90年代初以來(lái)，各國(guó)總統(tǒng)都聲稱(chēng)并援引了使用武力保護(hù)無(wú)定形的、未定義的 "重要國(guó)家利益 "的固有權(quán)力。雖然沒(méi)有跡象表明這一理論被用來(lái)支持第127e條的計(jì)劃，但第127e條中沒(méi)有任何內(nèi)容可以阻止基于這一無(wú)根基理論的計(jì)劃的實(shí)施。
最后，即使在有合理的法律依據(jù)采取軍事行動(dòng)的情況下，美國(guó)通常也可能出于一系列原因而不采取軍事行動(dòng)，包括資源限制和國(guó)內(nèi)政治反彈。簡(jiǎn)單地說(shuō)，美國(guó)人可能不想為新的海外軍事冒險(xiǎn)活動(dòng)埋單，或在非洲和亞洲的偏遠(yuǎn)地區(qū)為不透明的原因造成傷亡。第127e條允許國(guó)防部避開(kāi)這些民主限制，通過(guò)代理人打仗，而且基本上是秘密進(jìn)行。這一授權(quán)降低了軍事行動(dòng)的實(shí)際和政治成本，至少在短期內(nèi)是這樣，但卻擴(kuò)大了美國(guó)的行動(dòng)和敵對(duì)行動(dòng)。
打擊恐怖主義的代理部隊(duì)
這張地圖反映了根據(jù)公開(kāi)信息和布倫南中心的采訪(fǎng)所了解的第127e條項(xiàng)目。它并不是第127e條項(xiàng)目的全面清單。
有§127e項(xiàng)目的國(guó)家：阿富汗、喀麥隆、埃及、伊拉克、肯尼亞、黎巴嫩、利比亞、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、尼日利亞、索馬里、敘利亞、突尼斯、也門(mén)。
檢查和約束
很少有保障措施防止使用第127e條作為通過(guò)代理人使用武力的事實(shí)授權(quán)。該條款的案文寬泛而模糊，參與管理其他安全合作方案的利益攸關(guān)方——國(guó)務(wù)院、東道國(guó)和國(guó)會(huì)——在很大程度上被排除在第127e條決策之外。通過(guò)一系列有問(wèn)題的法律解釋?zhuān)瑖?guó)防部幾乎無(wú)限制地?fù)碛薪⒑涂刂苹锇椴筷?duì)的調(diào)動(dòng)權(quán)。
第127e條對(duì)國(guó)防部與伙伴部隊(duì)合作的能力施加了兩項(xiàng)限制。首先，國(guó)防部似乎尊重這一要求。強(qiáng)制運(yùn)行第127e條項(xiàng)目以支持反恐目標(biāo)。第127e條計(jì)劃通常不能支持打擊流氓國(guó)家或伊朗或中國(guó)等近鄰的行動(dòng)
第二個(gè)文本限制是，合規(guī)性比較不穩(wěn)定，它要求第127e條項(xiàng)目支持“授權(quán)的正在進(jìn)行的軍事行動(dòng)”。如上所述，這些行動(dòng)是在EXORD下開(kāi)展的，EXORD可以執(zhí)行諸如
2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》和憲法自衛(wèi)等授權(quán)。但是美國(guó)軍隊(duì)在提出和執(zhí)行第127e條項(xiàng)目時(shí)并不總是依賴(lài)于EXORD。一位國(guó)防部官員解釋說(shuō)，“實(shí)際上。。。會(huì)有誤解。”負(fù)責(zé)第127e條項(xiàng)目的部隊(duì)“不知道他們需要[由第127e條項(xiàng)目提供的]任務(wù)授權(quán)和[由第127e條項(xiàng)目提供的]供資授權(quán)。”部隊(duì)確實(shí)依靠EXORD獲得特派團(tuán)授權(quán)，但不能保證這些EXORD旨在執(zhí)行2001年《軍事力量使用授權(quán)法案》或憲法規(guī)定的自衛(wèi)。如上文所詳述，EXORD通常沒(méi)有具體說(shuō)明頒布這些命令的權(quán)限，而且EXORD本身似乎有時(shí)代表實(shí)際的法律授權(quán)。
國(guó)防部還遵守對(duì)《萊希法》的不合理解釋?zhuān)摲ㄒ髮?duì)“外國(guó)安全部隊(duì)的任何訓(xùn)練、裝備或其他援助”進(jìn)行人權(quán)審查。第127e條項(xiàng)目為伙伴部隊(duì)提供一系列援助，從薪水到培訓(xùn)和裝備。盡管如此，國(guó)防部堅(jiān)持認(rèn)為《萊希法》不適用于
第127e條項(xiàng)目。這一立場(chǎng)是站不住腳的，特別是考慮到2019年的一項(xiàng)法律明確要求國(guó)防部制定計(jì)劃，審查“任何外國(guó)部隊(duì)、非正規(guī)部隊(duì)、團(tuán)體，國(guó)防部沒(méi)有制定或執(zhí)行這樣一項(xiàng)計(jì)劃，只是通知國(guó)會(huì)，“在許多情況下”，它對(duì)非正規(guī)部隊(duì)、團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行了人權(quán)審查
由于美國(guó)國(guó)防部將第127e條排除在《萊希法》制度之外，所以沒(méi)有任何法律禁止美國(guó)軍事情報(bào)局通過(guò)。此外，國(guó)防部沒(méi)有義務(wù)就其潛在伙伴的人權(quán)記錄與國(guó)務(wù)院協(xié)商。
第127e條規(guī)定的機(jī)構(gòu)間進(jìn)程也沒(méi)有賦予國(guó)務(wù)院制定這些方案的切實(shí)能力。第127e條只需要“相關(guān)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)”，當(dāng)?shù)卮笫沟耐?，就可以啟?dòng)一個(gè)新的項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院不參與構(gòu)思或設(shè)計(jì)第127e條方案。它也沒(méi)有參與監(jiān)督其執(zhí)行情況。國(guó)務(wù)院官員認(rèn)為，第127e條同意程序不會(huì)導(dǎo)致對(duì)擬議方案的“廣泛審查”或有效考慮潛在的意外后果
2021年，國(guó)會(huì)試圖加強(qiáng)美國(guó)國(guó)務(wù)院在第127e條決策中的作用，要求“每個(gè)相關(guān)使團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)及時(shí)通知國(guó)務(wù)院相關(guān)使團(tuán)或局的相關(guān)人員并與他們協(xié)商”。但這一變化仍然依賴(lài)地方大使，而不是國(guó)務(wù)卿，不可能產(chǎn)生強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)間參與或監(jiān)督。根據(jù)這一評(píng)估，記者韋斯利·摩根解釋說(shuō)，大使可能不“了解特種部隊(duì)的細(xì)微差別”，在軍事行動(dòng)方面可能不“提出許多問(wèn)題”。前國(guó)務(wù)院和國(guó)防部官員證實(shí)，在從即將離任的大使到即將上任的大使的信息移交過(guò)程中，第127e條計(jì)劃的細(xì)節(jié)可能會(huì)“丟失”。
當(dāng)然，一些國(guó)家——比如索馬里，邦特蘭安全部隊(duì)和達(dá)納布旅項(xiàng)目開(kāi)始后——與美國(guó)保持著不正常的關(guān)系，因此沒(méi)有大使。前國(guó)防部和國(guó)務(wù)院官員不確定，如果有的話(huà)，在這些國(guó)家運(yùn)行第127e條程序會(huì)采用什么機(jī)構(gòu)間協(xié)議。一位國(guó)會(huì)監(jiān)督員說(shuō)，她“如果有人在那種情況下不費(fèi)吹灰之力就能搞清楚這一點(diǎn)，她會(huì)感到驚訝。”
東道國(guó)也有有限的能力，以檢查不當(dāng)或不謹(jǐn)慎的第127e條方案。由于法律允許國(guó)防部與“非正規(guī)部隊(duì)、團(tuán)體或個(gè)人”合作，而不僅僅是與正規(guī)部隊(duì)合作，因此沒(méi)有要求國(guó)防部尋求東道國(guó)的同意。也許為了遵守國(guó)際法，國(guó)防部仍然堅(jiān)持尋求同意的內(nèi)部政策。“低級(jí)”政府或軍隊(duì)。這一過(guò)程“可以像通知外國(guó)指揮官那樣簡(jiǎn)單”。部隊(duì)打算與伙伴部隊(duì)一起執(zhí)行任務(wù)
國(guó)防部確保東道國(guó)同意的寬松政策導(dǎo)致第127e條計(jì)劃超越外國(guó)政府的期望。2016年，國(guó)防部不得不關(guān)閉了一個(gè)第127e條計(jì)劃。據(jù)報(bào)道，埃塞俄比亞政府對(duì)美國(guó)的勢(shì)力范圍“感到不安”。控制第127e條伙伴部隊(duì)。217如果從一開(kāi)始就與高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)商，該方案可能不會(huì)啟動(dòng)或會(huì)以不同的方式運(yùn)行。
最后，國(guó)會(huì)對(duì)第127e條行動(dòng)的運(yùn)行地點(diǎn)和方式幾乎沒(méi)有控制權(quán)。法律比第333條有更靈活的通知和等待期。雖然國(guó)防部在發(fā)起第127e條計(jì)劃之前通常必須向國(guó)會(huì)發(fā)出15天的通知，但在“特殊情況下”可以繞過(guò)這段時(shí)間。如果國(guó)防部長(zhǎng)確定了這種情況，國(guó)防部可以在第127e條使用后48小時(shí)通知國(guó)會(huì)。這種事后通知?jiǎng)儕Z了國(guó)會(huì)提出問(wèn)題和事先提供投入的能力。此外，即使國(guó)防部提前通知，第127e條的監(jiān)督規(guī)范也遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于第333條的監(jiān)督規(guī)范。正如一名國(guó)會(huì)工作人員解釋的那樣，國(guó)防部可能會(huì)“考慮到”國(guó)會(huì)的反饋意見(jiàn)，但國(guó)會(huì)議員“永遠(yuǎn)不會(huì)成為作出決定的作戰(zhàn)指揮官”。
監(jiān)督制度
國(guó)會(huì)一直在努力監(jiān)督國(guó)防部第127e條計(jì)劃。第127e條規(guī)定的國(guó)會(huì)報(bào)告和通知是高度機(jī)密和狹義分發(fā)的。關(guān)于第127e節(jié)和相關(guān)主題的其他必要報(bào)告（如EXORD、2001AUMF和集體自衛(wèi)）根本不會(huì)生成。國(guó)防部甚至監(jiān)督國(guó)務(wù)院向國(guó)會(huì)辦公室介紹第127e條計(jì)劃的能力。因此，很少有國(guó)會(huì)議員對(duì)第127e條是如何工作的，在什么地方使用，在什么類(lèi)型的戰(zhàn)斗中能夠發(fā)揮作用有明確的理解。
如前所述，第127e條要求國(guó)防部提前15天或在特殊情況下在計(jì)劃啟動(dòng)后48小時(shí)內(nèi)向國(guó)會(huì)通知新計(jì)劃。根據(jù)第127e(d)(2)條，每份通知必須包含一系列信息：伙伴部隊(duì)的身份；伙伴對(duì)手的描述；美國(guó)支持的類(lèi)型。部隊(duì)將給予和接受；計(jì)劃的預(yù)期成本和持續(xù)時(shí)間；對(duì)計(jì)劃如何與美國(guó)結(jié)盟的評(píng)估。國(guó)家安全目標(biāo)；解釋相關(guān)的法律和業(yè)務(wù)當(dāng)局，包括EXORD。
近年來(lái)，國(guó)會(huì)只需要這樣一份全面的信息清單。同樣，2021年的修正案首次要求國(guó)防部通知國(guó)會(huì)第127e條伙伴部隊(duì)所針對(duì)的團(tuán)體。15年來(lái)，國(guó)會(huì)試圖在沒(méi)有這種基本信息的情況下理解和監(jiān)督第127e條方案。在此期間，尚不清楚國(guó)防部是否提供了國(guó)會(huì)所要求的有限信息。2019年，國(guó)會(huì)不得不修訂第127e(d)(2)條，以澄清當(dāng)國(guó)會(huì)在2016年要求提供關(guān)于“向[第127e條]資金接受者提供或?qū)⒁峁┑闹е?lèi)型”的信息時(shí)，它實(shí)際上想要“對(duì)支助的詳細(xì)描述”。
第127e(i)(3)節(jié)要求的半年期報(bào)告必須描述上一個(gè)日歷年和當(dāng)前日歷年的第127e節(jié)方案，它并不比通知更具啟發(fā)性。這些報(bào)告主要?dú)w納和匯編了已經(jīng)提供的通知中的某些信息。一位國(guó)會(huì)監(jiān)督員質(zhì)疑國(guó)防部第127e條下的書(shū)面披露的價(jià)值，他哀嘆道，“我會(huì)在[報(bào)告和通知]中看到東西，我知道這是故事的一半。”
不管這些報(bào)告和通知有什么價(jià)值，大多數(shù)國(guó)會(huì)辦公室都不會(huì)收到。國(guó)防部只需向國(guó)會(huì)國(guó)防委員會(huì)提交這些文件：眾議院和參議院關(guān)于武裝服務(wù)和撥款的委員會(huì)。225 這不包括眾議院和參議院外交事務(wù)委員會(huì)，盡管這些委員會(huì)主要負(fù)責(zé)決定美國(guó)在何處與誰(shuí)作戰(zhàn)。
不那么直觀(guān)的是，它也排除了議員自己的辦公室，即使這些議員在國(guó)會(huì)國(guó)防委員會(huì)任職。國(guó)防部的第127e條報(bào)告和通知往往被歸類(lèi)并指定為敏感隔離信息（SCI）。
委員會(huì)工作人員——為委員會(huì)辦公室工作而不是為個(gè)別成員工作的人員——可能有查看此類(lèi)材料的必要許可。事實(shí)上，當(dāng)委員會(huì)辦公室收到第127e條材料時(shí)，它們通常不將這些材料轉(zhuǎn)交給成員辦公室，甚至不為成員辦公室匯總這些材料。據(jù)一位工作人員說(shuō)，只有極少數(shù)立法者主動(dòng)與委員會(huì)辦公室協(xié)調(diào)，閱讀其工作人員無(wú)法閱讀的材料
作為機(jī)密報(bào)告和通知的替代，選定的國(guó)會(huì)議員可以通過(guò)國(guó)防部的通知和第130f條下的簡(jiǎn)報(bào)了解第127e條的活動(dòng)。第130f條要求國(guó)防部“迅速提交……通知并“定期向國(guó)會(huì)國(guó)防委員會(huì)”通報(bào)敏感軍事行動(dòng)，包括“致命行動(dòng)或俘虜行動(dòng)……”。由外國(guó)伙伴與針對(duì)[]特定個(gè)人的武裝部隊(duì)協(xié)調(diào)進(jìn)行。”
從表面上看，第130f條是符合要求和適當(dāng)分發(fā)的第127e條材料的不良替代品。第130f條不要求核算所有§127e方案或其法律依據(jù)。它只涉及已經(jīng)用于執(zhí)行任務(wù)的§127e方案；它不涉及通過(guò)伙伴或與伙伴一起進(jìn)行未來(lái)敵對(duì)行動(dòng)的可能性。此外，第130f條僅涵蓋針對(duì)“特定個(gè)人或個(gè)人”的任務(wù)。將省略針對(duì)其他軍事目標(biāo)(如敵方基地或前哨)的任務(wù)以及第127e條合作伙伴涉及使用致命武力的巡邏。最后，正如所討論的，國(guó)會(huì)一直難以獲得§130f所要求的信息；多年來(lái)，它反復(fù)修改了該條款，以澄清立法者需要更多地了解美國(guó)。以及伙伴部隊(duì)的敵對(duì)行動(dòng)。
除了第127e條和第130f條之外，國(guó)會(huì)了解國(guó)防部如何使用第127e條的途徑很少。與§333計(jì)劃一樣（主要是出于同樣的原因），總統(tǒng)拒絕為§127e活動(dòng)提交§4(a)(1)敵對(duì)行動(dòng)報(bào)告。在戰(zhàn)斗中，“指揮、協(xié)調(diào)、參與或陪同”伙伴部隊(duì)的部隊(duì)參與敵對(duì)行動(dòng)。國(guó)會(huì)和公眾通過(guò)§383制度收到有關(guān)§333方案的一些信息，但卻沒(méi)有收到有關(guān)§127e方案的任何信息。
國(guó)會(huì)已經(jīng)為國(guó)防部似乎沒(méi)有滿(mǎn)足的§127e和相關(guān)議題制定了額外的報(bào)告要求。2018年，國(guó)會(huì)要求國(guó)防部向國(guó)防委員會(huì)提交一份關(guān)于咨詢(xún)、協(xié)助、陪同任務(wù)的非機(jī)密報(bào)告。該報(bào)告旨在解釋“美國(guó)軍事人員根據(jù)第127e條與外國(guó)伙伴部隊(duì)進(jìn)行的陪同任務(wù)”，并對(duì)“適用的執(zhí)行命令”進(jìn)行審查。但該報(bào)告并不存在，至少就國(guó)會(huì)工作人員所知。國(guó)防部長(zhǎng)自己的信息自由法案辦公室已經(jīng)處理了近一年的非機(jī)密報(bào)告請(qǐng)求。
2019年，國(guó)會(huì)要求國(guó)防部向國(guó)會(huì)國(guó)防委員會(huì)提交季度報(bào)告，“識(shí)別和總結(jié)所有執(zhí)行命令”。兩年來(lái)，國(guó)防部無(wú)視這項(xiàng)法律。2021年底，國(guó)會(huì)再次要求編制EXORD清單，這一次是禁止國(guó)防部在提交第一份季度報(bào)告前使用部分預(yù)算。拜登總統(tǒng)沒(méi)有承認(rèn)國(guó)會(huì)作為軍事?lián)芸詈捅O(jiān)督者的憲法作用，而是援引有爭(zhēng)議的行政特權(quán)，要求國(guó)防部不要完全遵守規(guī)定
行政部門(mén)不僅隱瞞了關(guān)于執(zhí)行命令（EXORD）的信息，還隱瞞了其背后的法律依據(jù)：2001年的AUMF和總統(tǒng)寬泛的憲法自衛(wèi)概念。2017年，國(guó)會(huì)頒布了《美國(guó)法典》第1500條。兩年半后，倡導(dǎo)者不得不提起訓(xùn)令訴訟，以迫使特朗普總統(tǒng)提交一份逾期未交的第1549條報(bào)告。國(guó)會(huì)在執(zhí)行《美國(guó)法典》第50條方面遇到了類(lèi)似的困難。第1500條，2019年的一項(xiàng)法律，要求總統(tǒng)提交半年期報(bào)告，披露2001年《使用武力授權(quán)》(AUMF)被使用的國(guó)家。特朗普政府無(wú)視它，直到2022年3月，在國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)之前，同樣，歷屆政府也沒(méi)有提交國(guó)會(huì)要求的關(guān)于國(guó)防部援引單位和集體自衛(wèi)的報(bào)告。
國(guó)會(huì)通過(guò)正式的立法程序難以獲得的信息也不能通過(guò)非正式的請(qǐng)求輕易獲得。國(guó)會(huì)在反復(fù)要求獲得2017年通果通果伏擊的命令后，頒布了2019年法律，要求獲得EXORD清單。國(guó)防部承諾批準(zhǔn)這些請(qǐng)求，但將實(shí)際遵守推遲了一年多。
向國(guó)務(wù)院提出的非正式要求也沒(méi)有好轉(zhuǎn)。2019年，參議院外交關(guān)系委員會(huì)要求國(guó)務(wù)院將其和國(guó)防部過(guò)去三年在非洲薩赫勒地區(qū)提供的安全援助編目。248 由此產(chǎn)生的報(bào)告列出了國(guó)防部的一系列方案，但沒(méi)有提及第127e249條——盡管?chē)?guó)防部執(zhí)行了第127e條在整個(gè)薩赫勒地區(qū)，當(dāng)一個(gè)成員辦公室安排與國(guó)務(wù)院官員舉行會(huì)議討論第127e條的機(jī)構(gòu)間程序時(shí)，國(guó)防部進(jìn)行了干預(yù)，要求出席。251國(guó)防部開(kāi)始重新安排會(huì)議幾個(gè)月，然后完全取消會(huì)議，另一名國(guó)會(huì)工作人員解釋說(shuō)，這種會(huì)議方式是一種“眾所周知、被廣泛使用的策略”，目的是“凍結(jié)工作人員”。
底線(xiàn)是，如果國(guó)防部將§127e視為對(duì)使用武力的事實(shí)授權(quán)，國(guó)會(huì)和公眾將幾乎不知道這一點(diǎn)。軍隊(duì)，無(wú)論是通過(guò)§127e伙伴部隊(duì)還是與其一起，都可能在國(guó)會(huì)無(wú)法預(yù)見(jiàn)敵對(duì)行動(dòng)的國(guó)家追擊國(guó)會(huì)不知道的對(duì)手。自第127e條頒布以來(lái)，情況一直如此，除非并直到第127e條被廢除或?qū)嵸|(zhì)性改革，情況將繼續(xù)如此。
第1202條機(jī)構(gòu)：對(duì)反國(guó)家行為者的替代力量
當(dāng)美國(guó)國(guó)防部首次起草第127e條立法提案時(shí)，當(dāng)局允許美國(guó)通過(guò)立法法案。為“非常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)”或涉及非傳統(tǒng)武器、戰(zhàn)術(shù)或?qū)κ肿鲬?zhàn)提供和接受支持的部隊(duì)。隨著提案的提出，國(guó)會(huì)將其縮小為“打擊恐怖主義”。但今天，國(guó)防部擁有它最初尋求的權(quán)力，即第1202條權(quán)力。
通過(guò)2018年《國(guó)防授權(quán)法》頒布并隨后擴(kuò)大和擴(kuò)展，第1202條規(guī)定：
國(guó)防部長(zhǎng)經(jīng)相關(guān)特派團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)同意，可在[]至[2025年]的每個(gè)財(cái)政年度內(nèi)支出至多[15000000美元]，以支持參與支持或便利美國(guó)特種作戰(zhàn)部隊(duì)正在進(jìn)行的和授權(quán)的非正規(guī)作戰(zhàn)行動(dòng)的外國(guó)部隊(duì)、非正規(guī)部隊(duì)、團(tuán)體或個(gè)人。
這種語(yǔ)言反映了第127e條，雖然它擴(kuò)大了允許使用的范圍，適用于所有非正規(guī)作戰(zhàn)行動(dòng)。
第1202條中“非正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)”的定義顯示了該權(quán)力的廣度。第㈠分節(jié)規(guī)定，非正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)是“競(jìng)爭(zhēng)”。。。但是，非傳統(tǒng)沖突——有時(shí)稱(chēng)為混合戰(zhàn)爭(zhēng)或灰區(qū)沖突——包括通過(guò)代理部隊(duì)并與代理部隊(duì)作戰(zhàn)，只要這種作戰(zhàn)沒(méi)有達(dá)到“全面戰(zhàn)爭(zhēng)”。正如國(guó)防部在其《國(guó)防戰(zhàn)略》中解釋的那樣，非正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)“可能利用各種軍事和其他能力”，并包括“代理人”，這些軍事能力和其他能力可用來(lái)對(duì)付國(guó)家或非國(guó)家行為者。
這種包含對(duì)外國(guó)行動(dòng)的非正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)是一種特征，而不是缺陷。國(guó)防部官員提到第1202條是“一個(gè)非常有用的工具，可以使非正規(guī)作戰(zhàn)成為可能……威懾和挫敗他們?cè)O(shè)想隨著國(guó)防部開(kāi)始“優(yōu)先處理大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”而增加第1202條的活動(dòng)。廣義地說(shuō)，第1202條授權(quán)的目的是采取國(guó)防部創(chuàng)建和控制伙伴力量的第127e條方法，并對(duì)中國(guó)、俄羅斯、伊朗和朝鮮等國(guó)家使用這種方法
然而，與第127e條一樣，第1202條本身不是執(zhí)行任務(wù)的基礎(chǔ)。為了建立和控制對(duì)抗外國(guó)勢(shì)力的伙伴部隊(duì)，國(guó)防部需要一個(gè)行動(dòng)權(quán)威。使用軍事力量的授權(quán)顯然不包括中國(guó)、俄羅斯、伊朗或朝鮮。無(wú)論是2001年授權(quán)軍事力量還是2002年授權(quán)使用武力，即伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)的授權(quán)，都沒(méi)有被解釋為允許對(duì)這些潛在的對(duì)手進(jìn)行持續(xù)的敵對(duì)行動(dòng)。
盡管中國(guó)、俄羅斯、伊朗和朝鮮對(duì)美國(guó)國(guó)土沒(méi)有明顯和迫在眉睫的威脅，但很容易看出國(guó)防部如何能對(duì)這些國(guó)家進(jìn)行憲法自衛(wèi)。美國(guó)國(guó)防部關(guān)于集體自衛(wèi)的薄弱理論允許美國(guó)進(jìn)行自衛(wèi)。無(wú)論這些對(duì)手是伊斯蘭國(guó)激進(jìn)分子還是伊朗支持的民兵。正如一位國(guó)會(huì)監(jiān)督員所建議的，在東歐具有戰(zhàn)略地位的§333伙伴關(guān)系可以拆分為§1202計(jì)劃，以對(duì)抗俄羅斯的威脅。
另外，美國(guó)國(guó)防部可以使用作戰(zhàn)授權(quán)來(lái)啟動(dòng)第1202條計(jì)劃，這些計(jì)劃預(yù)計(jì)不會(huì)發(fā)生戰(zhàn)斗。部隊(duì)或伙伴利用非正規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)包括“信息作戰(zhàn)”，或“影響、擾亂、腐蝕或篡奪對(duì)手和潛在對(duì)手的決策，同時(shí)保護(hù)我們自己”的軍事行動(dòng)。這可能包括篡改其他國(guó)家的民主程序——國(guó)防部認(rèn)為“低于武裝沖突門(mén)檻”的活動(dòng)。
國(guó)防部頒布了“EXORD”命令，反映以前或正在進(jìn)行的針對(duì)近鄰的信息行動(dòng)，例如“烏克蘭軍事信息支持行動(dòng)EXORD”。一名國(guó)防部官員表示，截至2022年年中，大部分或所有第1202條項(xiàng)目都是信息行動(dòng)。
目前還不清楚美國(guó)當(dāng)局是誰(shuí)。盡管一名前國(guó)防部高級(jí)官員表示，美國(guó)陸軍依靠這些部隊(duì)進(jìn)行信息作戰(zhàn)。這是令人不安的建議。第167條只是界定了特別行動(dòng)部隊(duì)的任務(wù)和職能，并解釋說(shuō)，特別行動(dòng)部隊(duì)是負(fù)責(zé)“直接行動(dòng)”、“戰(zhàn)略偵察”、“非常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)”和“軍事信息支助行動(dòng)”的軍事部門(mén)的一部分。國(guó)防部在直接行動(dòng)中承認(rèn)這一事實(shí)，國(guó)防部的政策不允許未經(jīng)單獨(dú)授權(quán)使用軍事力量或憲法規(guī)定的自衛(wèi)而直接采取行動(dòng)。國(guó)防部的信息行動(dòng)僅依靠第167條，它聲稱(chēng)有能力在沒(méi)有任何具體授權(quán)或國(guó)會(huì)投入的情況下發(fā)起信息行動(dòng)
是否美國(guó)部隊(duì)使用第1202條伙伴進(jìn)行戰(zhàn)斗或推進(jìn)情報(bào)行動(dòng)，顯然，這些計(jì)劃有嚴(yán)重后果的風(fēng)險(xiǎn)，包括核動(dòng)力的軍事升級(jí)。然而，與第127e條一樣，對(duì)第1202條權(quán)限幾乎沒(méi)有重大的檢查或限制。事實(shí)上，在某些方面，國(guó)防部的酌處權(quán)限制第1202條比第127e條弱。
由于第1202條§1202被設(shè)計(jì)為對(duì)抗國(guó)家行為者，第1202條項(xiàng)目必定在沒(méi)有牽涉到的所有狀態(tài)的輸入(更不用說(shuō)同意)的情況下運(yùn)行。例如，在中國(guó)或俄羅斯領(lǐng)土上的運(yùn)作將不具有作為§127e方案的基礎(chǔ)并可以為§127e方案制定指導(dǎo)方針的同樣的談判東道國(guó)同意。由于美國(guó)沒(méi)有與伊朗或朝鮮保持外交關(guān)系，因此沒(méi)有“相關(guān)使團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)”可以拒絕或批準(zhǔn)§1202項(xiàng)目。美國(guó)國(guó)防部自己對(duì)第1202條的指導(dǎo)意見(jiàn)指出，“書(shū)面同意必須來(lái)自[使團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)]對(duì)美國(guó)與之合作的每個(gè)國(guó)家。政府保持外交關(guān)系。”在沒(méi)有大使的情況下，該指導(dǎo)不指示國(guó)防部取得國(guó)務(wù)卿或國(guó)務(wù)院其他官員的批準(zhǔn)。
國(guó)會(huì)對(duì)第1202條的監(jiān)督也可能弱于第127e條。最近對(duì)第127e條通知標(biāo)準(zhǔn)的修訂——包括2019年關(guān)于通知應(yīng)解釋每個(gè)方案的法律依據(jù)的要求——尚未適用于第1202條。此外，第130f條要求的關(guān)于敏感軍事行動(dòng)的通知和簡(jiǎn)報(bào)不太可能涵蓋第1202條的部分或全部方案，至少在“敏感軍事行動(dòng)”的定義擴(kuò)大到涵蓋信息戰(zhàn)之前。國(guó)會(huì)可能意識(shí)到第130f條框架的不足，最近要求每季度對(duì)“重大軍事行動(dòng)”進(jìn)行簡(jiǎn)報(bào)，“重大軍事行動(dòng)”的定義包括“信息環(huán)境中的所有秘密行動(dòng)”。然而，新框架不要求在開(kāi)始信息行動(dòng)時(shí)通知他們，因此沒(méi)有及時(shí)向國(guó)會(huì)提供最新情況。
從事第127e條監(jiān)督和改革的國(guó)會(huì)工作人員很少或根本看不到第1202條的解釋和執(zhí)行，這一點(diǎn)也不奇怪。
簡(jiǎn)而言之，第1202條提出了國(guó)會(huì)未授權(quán)的敵對(duì)行動(dòng)與第127e條相同的可能性，但后果更嚴(yán)重，因?yàn)閿橙丝赡苁且粋€(gè)強(qiáng)大的國(guó)家。國(guó)會(huì)不能允許第1202條作為對(duì)中國(guó)、俄羅斯、伊朗、朝鮮或其代理人使用武力的事實(shí)授權(quán)。但根據(jù)目前的法律，國(guó)會(huì)沒(méi)有能力阻止甚至了解這種濫用。