王紹光、樊鵬：國外相關利益團體對醫(yī)改政策制定的影響 以RDPAC為例
本文節(jié)選自王紹光、樊鵬所著的《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》“有組織利益團體的參與和影響”一章。本文為其中第三部分“國外利益團體對醫(yī)改政策制定的影響：以RDPAC為例”。作者授權觀察者網(wǎng)獨家刊發(fā)。
《中國式共識型決策：“開門”與“磨合”》封面及作者之一王紹光
在西方國家醫(yī)療改革過程中，那些由跨國醫(yī)藥企業(yè)組成的有組織利益團體，是影響政府政策制定的另外一股巨大的力量。這些跨國醫(yī)藥企業(yè)數(shù)量不多，但都是國際醫(yī)藥行業(yè)的巨頭，產(chǎn)業(yè)集中程度很高。由于這些國際醫(yī)藥企業(yè)集團及其代理機構擁有跨國的組織網(wǎng)絡，又享有來自企業(yè)充分的資金支持，因此它們更容易展開集體行動，游說政府的能力往往也超過其他一般利益團體。
醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)在現(xiàn)代工業(yè)體系中占有顯著的地位，自20世紀五六十年代以來，西方福利國家的崛起、和平時期各國政府普遍對人民健康狀況的重視，以及同時期人類科技創(chuàng)新能力的飛速發(fā)展，催生了國際性的大型制藥企業(yè)并使其發(fā)展壯大。在今天全球500強企業(yè)中，跨國醫(yī)藥企業(yè)占有重要的一席之地。這些醫(yī)藥企業(yè)陸續(xù)建立了地區(qū)性的乃至全球性的聯(lián)盟或協(xié)會，雖然它們大多以學術科研、政策研究、非政府組織等不同的名頭出現(xiàn)，但本質(zhì)都是國際醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)的利益代言機構。
例如，國際制藥商協(xié)會聯(lián)合會(International Federation of Pharmaceutical Manufacturers and Associations，IFPMA)就是較著名的全球性組織之一。這一組織成立于1968年，雖然注冊為非營利性質(zhì)的非政府組織(NGO)，但是它實際上綜合代表了包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家在內(nèi)的59個國家的國家級行業(yè)協(xié)會，其會員公司主要由25個大型跨國藥品研制開發(fā)公司和疫苗公司組成。
這一組織的功能極其強大，除了在國際制藥行業(yè)內(nèi)部開展信息交流外，主要在國家政策層面幫助制藥企業(yè)闡明行業(yè)觀點和意見，協(xié)助行業(yè)游說各國和區(qū)域性醫(yī)藥政策制定當局，同時它還是連接行業(yè)與各種醫(yī)療衛(wèi)生以及與貿(mào)易問題有關的國際組織之間的橋梁，這些國際組織包括世界衛(wèi)生組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織、世界知識產(chǎn)權保護組織等等。
各大洲也有區(qū)域性的醫(yī)藥制造企業(yè)代表，例如歐洲制藥工業(yè)聯(lián)合會(European Federation of Pharmaceutical Industries and Associations，EFPIA)，代表了歐盟31個國家級行業(yè)協(xié)會以及35個歐洲制藥公司的利益。據(jù)該聯(lián)合會2008年版的《數(shù)說制藥工業(yè)》(The Pharmaceutical Industry in Figures)報告顯示，制藥工業(yè)出口占歐盟制造品出口的5.8%，擁有64.31萬名從業(yè)人員，其中10.7萬名從事研發(fā)工作，可見其影響之大。
在國際醫(yī)藥制造領域，按照藥品生產(chǎn)的類型和對技術創(chuàng)新的貢獻，通常將制藥企業(yè)劃分為原研藥制造企業(yè)和仿制藥制造企業(yè)兩類。所謂原研藥，是相對于仿制藥而言，一般指那些曾獲得化合物、有效成分組合物專利，但又過了專利保護期的創(chuàng)新藥產(chǎn)品。與仿制藥制藥企業(yè)相比，原研藥制藥企業(yè)的影響更大，進行廣泛的政策游說的動機和能力更強。
全球的創(chuàng)新藥企業(yè)都以保護、鼓勵藥品創(chuàng)新為由，要求各國政府對它們所開發(fā)的原研藥品實行專門定價政策。前文提到的國際制藥商協(xié)會聯(lián)合會就是代表這類以新型藥物研究為基礎的企業(yè)，保護原研藥研發(fā)企業(yè)和疫苗研發(fā)企業(yè)的利益。另外，各地區(qū)也都有專門代表原研藥企業(yè)利益的組織，例如隸屬于歐洲制藥工業(yè)聯(lián)合會的歐洲創(chuàng)新藥物工業(yè)組織(European Innovative Pharmaceutical Industry) 就是專門代表歐盟地區(qū)創(chuàng)新型原研藥企業(yè)利益的組織，美國藥物研發(fā)與制造協(xié)會(Pharmaceutical Research and Manufacturers of America，PhRMA)，則是代表美國原研藥及生物制藥的跨國公司利益的專屬組織。
以上國際性的醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)及它們的代表組織，在全球各地區(qū)和國家擁有十分完善的組織和強大的游說能力，它們動輒投入數(shù)億美元的資金跟蹤并試圖影響各國際組織以及各國的醫(yī)藥政策和立法。這些醫(yī)藥企業(yè)的代表組織擁有廣泛共通的利益訴求，但不同類型的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的代表之間有時也會因政策訴求的不同而展開競爭。
例如在歐盟，代表創(chuàng)新藥企業(yè)利益的歐洲創(chuàng)新藥物工業(yè)組織和代表仿制藥企業(yè)利益的歐洲仿制藥聯(lián)合會(European Generic Medicines Association，EGA)之間圍繞政府決策展開的競爭十分激烈，二者均希望將歐盟的決策引向有利于自己所代表的企業(yè)利益的方向。
在中國，國外醫(yī)藥企業(yè)同樣也是醫(yī)藥市場上的一股重要力量，它們占據(jù)了中國處方藥市場20%的份額，對于中國醫(yī)療衛(wèi)生的影響力不容忽視。在中國的新醫(yī)改過程中，由于公立醫(yī)院體制改革、基本藥物政策等多個環(huán)節(jié)涉及藥物的使用，這直接影響到對進口藥品尤其是創(chuàng)新藥的政策定位。
本研究了解到，在此次醫(yī)療改革政策的制定過程中，表現(xiàn)最活躍的是一個由美國、日本、歐洲的39家大型跨國藥品研制開發(fā)制藥企業(yè)組成的名為“中國外商投資企業(yè)協(xié)會藥品研制和開發(fā)行業(yè)委員會”(R&D-based Pharmaceutical Association Committee，RDPAC)的非政府組織。
組織使命及利益整合功能
RDPAC的前身是始于1995年的研制開發(fā)制藥企業(yè)協(xié)會，該協(xié)會于1999年在北京正式設立代表處，2004年11月經(jīng)民政部批準作為中國外商投資企業(yè)協(xié)會的分支機構，因此全稱為中國外商投資企業(yè)協(xié)會藥品研制和開發(fā)行業(yè)委員會。這一組織現(xiàn)擁有39家成員公司，包括國際上多家大型的研制開發(fā)制藥企業(yè)，其中不乏輝瑞、賽諾菲安萬特、葛蘭素史克、默沙東等世界500強企業(yè)。
根據(jù)美國藥物研發(fā)與制造協(xié)會(PhRMA)——另外一家與RDPAC擁有基本相同的會員單位的機構——的數(shù)據(jù)，2007年，PhRMA成員公司在全球共投資445億美元(約合人民幣3 000億元)進行創(chuàng)新藥物研發(fā)，占全行業(yè)研發(fā)投入的75%以上，可見其市場規(guī)模和影響力之大。
RDPAC在中國的投資也非同小可。僅在“十一五”期間，37家成員公司在華投資總額即超過200億元人民幣。截止到目前，RDPAC的39家會員公司中有70%以上在中國設立了生產(chǎn)廠，工廠數(shù)量達到49家;其中17家企業(yè)共在中國設立了22個研發(fā)中心。
截至2007年底，成員公司的所有生產(chǎn)投資近20億美元，研發(fā)投資高達10億美元，研發(fā)總投入超過在泰國、巴西、韓國、印度和中國臺灣地區(qū)的總投入。目前，這些成員企業(yè)在中國市場上有約450種創(chuàng)新藥品。
由于RDPAC成員公司在中國的商業(yè)投資和市場占有率很高，該組織在北京建立了常駐代表機構。這一組織在中國的使命主要體現(xiàn)在三個大的方面：第一，促進外商研制開發(fā)制藥生產(chǎn)企業(yè)在華貿(mào)易、商業(yè)和投資發(fā)展;第二，代表成員公司的利益和訴求，開展各項政府公關工作，妥善處理政商關系，維護成員公司在華利益;第三，發(fā)展和維持與國際醫(yī)療組織的關系。
為了給成員公司的發(fā)展營造更良好的環(huán)境，包括為那些需要在中國發(fā)展業(yè)務的成員企業(yè)提供交流平臺，構筑良好的政商關系網(wǎng)絡，RDPAC通過它的董事會及工作小組展開工作，定期向有關政府部門提供相關政策方面的咨詢工作，就知識產(chǎn)權、價格、藥品注冊、醫(yī)療事務、醫(yī)療機構藥品集中招標采購和其他領域的政策，向中國政府提供海外經(jīng)驗及行業(yè)情況。
這次醫(yī)療改革中的多個政策環(huán)節(jié)涉及醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策，對跨國制藥企業(yè)在中國的發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響。正如前文所述，全球的創(chuàng)新藥企業(yè)都以保護鼓勵藥品創(chuàng)新為由，要求各國政府對它們所開發(fā)的原研藥品實行專門的定價政策，中國也不例外。然而中國新醫(yī)改政策設計的初衷恰恰包括通過建立和完善基本藥物制度來控制藥品價格，以達到降低醫(yī)療服務價格的目標，這與創(chuàng)新藥企業(yè)的目標顯然并不吻合。
在這一背景下，RDPAC在華的政府公關工作顯得格外重要。RDPAC的北京代表機構對整個新醫(yī)改政策制定工作進行了密切追蹤，與國家發(fā)改委、藥監(jiān)局等主要藥品價格、質(zhì)量監(jiān)督部門保持著緊密的聯(lián)系。根據(jù)對該組織的訪談以及結合其他相關材料，RDPAC圍繞新醫(yī)改的主要政策目標或使命、訴求集中體現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，維持原研藥(約占市場份額的18%)單獨定價的政策，針對仿制藥實行“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的原則。
第二，反對政府推行藥品等額加價政策，建議政府推行“漸進”的醫(yī)藥政策。
第三，以定期、可預測的方式對國家基本醫(yī)保藥品目錄進行調(diào)整、增補，擴大患者對新藥的可及性。
第四，建議取消基層醫(yī)療機構全部使用基本藥物和基本藥物完全使用仿制藥替代，并以保障藥物創(chuàng)新的名義呼吁建立非基本藥物的制度安排等。
第五，建議由各地方靈活掌握各級醫(yī)療機構使用基本藥物的比例。
基本組織結構與日常運作
RDPAC的基本架構類似于跨國公司，由董事和執(zhí)委兩部分構成。最高管理機構為執(zhí)行委員會，設主席二人、副主席四人以及超過十人的執(zhí)行委員會成員。執(zhí)行委員會主席是組織的法人代表，是負責組織企劃、發(fā)展的最高管理者。包括主席、副主席以及成員在內(nèi)的人選全部來自各大制藥企業(yè)的成員公司，輝瑞、安斯泰來、默沙東等大型跨國企業(yè)的代表均有參加，體現(xiàn)了組織對成員公司完全負責的原則。
在執(zhí)行委員會下，設有五個常設工作小組，以及部分非常規(guī)的臨時工作小組。五個常設工作小組分別是：政府關系工作小組、醫(yī)政醫(yī)學事務工作小組、法律事務工作小組、交流傳媒工作小組、醫(yī)藥代表專業(yè)培訓工作小組。
RDPAC組織結構圖
以上幾個小組中，與新醫(yī)改密切相關的是政府關系工作小組，這一小組又稱“醫(yī)療衛(wèi)生政策工作小組”，該名稱顯示出組織對強化新醫(yī)改政策公關工作的重視。小組具體目標是利用覆蓋業(yè)內(nèi)各領域人士的廣泛網(wǎng)絡和成員公司以及姐妹協(xié)會的專業(yè)知識，在與研發(fā)制藥密切相關的醫(yī)療衛(wèi)生政策問題上，明確RDPAC立場，傳播RDPAC理念，同時利用成員公司及姐妹協(xié)會的國際經(jīng)驗開展政策研究項目，向中國政府醫(yī)療衛(wèi)生政策制定部門提供相關建議。
在每個工作小組內(nèi)部，均設一位或一位以上的執(zhí)行委員會理事，負責全盤監(jiān)管該小組運作，工作組以下再設小組，每個工作組或其小組一般都會委派數(shù)名總監(jiān)，他們構成了每個工作組的“核心成員”。
每一位總監(jiān)將在執(zhí)行委員會理事的監(jiān)管與核心成員的幫助下推動工作組或小組工作。與國內(nèi)行業(yè)協(xié)會的管理者多由退休官員和企業(yè)經(jīng)理擔任不同，RDPAC的管理層主要由醫(yī)藥領域的專業(yè)人才構成，有的總監(jiān)還具有海外博士學位，在國外政府或國際組織曾有任職背景，擁有很好的國際視野。
該組織的基本運作十分規(guī)范，以政府關系工作小組為例，該組每年的工作重點由RDPAC董事擬定，并在執(zhí)行委員會規(guī)定的日期之前獲得核心成員以及執(zhí)行委員會理事的同意和批準。在醫(yī)改期間，政府關系工作小組還一度更名為“醫(yī)療衛(wèi)生政策工作小組”。目標落實到小組以后，核心成員定期召集會議，對醫(yī)療衛(wèi)生政策工作組所承擔的項目和行動計劃制定相關決策或提議。
原則上，每個成員公司應至少向醫(yī)療衛(wèi)生政策工作組及其每個小組委派一名代表。核心成員組是決議制定機構，所有有關預算和項目的重大決策均由核心成員組制定，如有必要，須提交給執(zhí)行委員會理事征求執(zhí)行委員會的批準。
根據(jù)訪談我們了解到，每個階段各總監(jiān)數(shù)量和任務目標并不相同，這與不同時期組織的核心目標有關。
例如在2009年之前，專門設有藥品注冊總監(jiān)、衛(wèi)生經(jīng)濟與醫(yī)保政策總監(jiān)以及基本藥物政策總監(jiān)等五個總監(jiān)。每一個總監(jiān)主要負責與本部門相關業(yè)務領域的政府公關工作，比如藥品注冊總監(jiān)所負責的事務，與國家食品藥品監(jiān)督管理局的各項政策密切相關，因此該總監(jiān)重點針對國家藥監(jiān)局開展公關工作;衛(wèi)生經(jīng)濟與醫(yī)保政策總監(jiān)主要負責醫(yī)保方面的事務，因此主要針對國家發(fā)改委與人力資源和社會保障部開展公關工作;而基本藥物政策總監(jiān)的工作，則主要與國家發(fā)改委和醫(yī)改后期新成立的衛(wèi)生部藥物政策與基本藥物制度司的各項政策有關，因此重點針對這兩個部門開展工作。顯然，這種組織劃分明顯呼應了中國政府醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管體系和政策制定結構的特征。
2009年初，在中國新醫(yī)改政策制定的最后階段，RDPAC醫(yī)療衛(wèi)生政策組迅速調(diào)整結構，適應醫(yī)改政策出臺后決策部門的工作重點將轉入政策實際執(zhí)行細則制定的特征，將醫(yī)療衛(wèi)生政策組分設四個專職工作小組，它們分別是“定價、報銷、招標以及基本藥物目錄”，這幾個方面正好是醫(yī)改政策實施階段對RDPAC影響生死攸關的幾大方面。
與政策制定階段相比，政策執(zhí)行階段的政府行為對相關利益團體的影響將更直接、更關鍵，各方面的利益沖突也將更尖銳。在醫(yī)改實施階段，該組織需要確保一系列政策實施能夠吻合它們的訴求，包括政府是否能夠?qū)嵭蟹€(wěn)定的定價并允許優(yōu)質(zhì)藥的使用，新的報銷制度能否有利于創(chuàng)新藥的使用與更新，能否保證招標制度的統(tǒng)一規(guī)范等。在明確了專職小組的目標后，按照“誰主管誰負責”的原則，由各部門總監(jiān)直接開展相關政策公關工作。
影響政策制定的方式與渠道
1.影響政策的方式
RDPAC的主要工作，是針對行業(yè)存在的普遍政策性難題和涉及行業(yè)共有利益的問題，進行政府公關工作。為了實現(xiàn)組織的目標，該組織與政府相關部門和官員建立了較為廣泛且密切的聯(lián)系。
政府部門基于工作需要，往往也會邀請該組織參與相關政策擬定的咨詢、協(xié)助工作。RDPAC常被相關部門邀請協(xié)助提供其他國家某方面的政策經(jīng)驗，或就政府某項即將出臺的政策、法規(guī)，收集企業(yè)界的反饋意見和建議。在新醫(yī)改政策制定中，RDPAC在藥品定價、招標采購乃至知識產(chǎn)權糾紛等方面都曾受到政府的咨詢，這為其參與并影響新醫(yī)改的政策形成提供了很好的機會。
與“人多勢眾”的國內(nèi)醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會相比，“財大氣粗”的RDPAC政治資源有所不同。在更多的情況下，其影響醫(yī)療改革政策制定最主要的方式不是通過私人關系進行“說服”，而是通過向政府部門提供各種看似理據(jù)充分、分析翔實的科技調(diào)研報告來表達主張。這些報告既包括國際經(jīng)驗的介紹，也包括國內(nèi)調(diào)研分析。
例如2006年底，國家發(fā)改委希望在價格統(tǒng)計數(shù)據(jù)、國際價格比較及價格調(diào)整的方法學依據(jù)、政策影響分析等方面得到外部支持，經(jīng)過與RDPAC的協(xié)商，達成了共同完成研究項目的目標。2007年項目啟動，九個月后提交的《藥品價格項目總結》對于稍晚后發(fā)改委頒布的藥品價格指導原則起到了明顯的參考作用。
為了形成有足夠分量的科技調(diào)研報告，RDPAC通常會通過以下三個途徑匯集和整合信息資源：
第一，匯集并整合成員公司的信息和意見。
RDPAC作為跨國醫(yī)藥公司的行業(yè)代表，對主要成員公司的信息掌握得非常充分。借助企業(yè)的力量，PDPAC實現(xiàn)了相關信息的收集與整合，為撰寫相關科技報告提供了重要條件。政府部門往往需要參考更多國際經(jīng)驗，跨國公司所提供的信息恰恰適應了這一要求。在RDPAC內(nèi)部，設有專門的工作小組負責這項工作。
不過，這些科技調(diào)研報告與一般純粹的學術研究報告存在很大不同。這些報告雖然大多以翔實的數(shù)據(jù)分析的面貌出現(xiàn)，以“與國際經(jīng)驗接軌”為說服的根據(jù)，但所有數(shù)據(jù)選擇和分析的前提是要有利于表達企業(yè)的訴求和目標。
比如前文提到的2007年9月RDPAC向國家發(fā)改委提交的《藥品價格項目總結》，在數(shù)據(jù)方面主要來源于24家成員公司。又如，該組織于2009年7月上交有關決策部門的一份《制藥企業(yè)質(zhì)量體系調(diào)研項目報告》，主要是采取了8家成員公司和5家中國領先的制藥企業(yè)的信息。這份報告的目的在于配合制藥行業(yè)提出的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”原則，向政府提供一套可計量的、用以衡量優(yōu)質(zhì)藥品的標準，而這一標準顯然吻合跨國制藥企業(yè)在華發(fā)展的利益。
第二，與國外國際醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會合作。
為了撰寫高質(zhì)量的分析報告，RDPAC還獲得了來自其他發(fā)達國家國際藥品研發(fā)和創(chuàng)新企業(yè)協(xié)會及聯(lián)合會的幫助。包括國際藥聯(lián)(International Pharmaceutical Federation，F(xiàn)IP)、歐洲藥聯(lián)(European Association of EuroPharmaceutical Companies，EAEPC)、美國藥物研發(fā)與制造協(xié)會(PhRMA)等姐妹協(xié)會，為了支持和配合RDPAC參與中國醫(yī)療改革，這些組織提供了大量翔實的國際經(jīng)驗數(shù)據(jù)和其他形式的資料，這些信息和數(shù)據(jù)材料被用來撰寫相關分析報告。
這些姐妹協(xié)會除了提供必要的數(shù)據(jù)和信息輔助外，有些國外醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會甚至還直接與RDPAC聯(lián)名撰寫了報告，上交決策部門。例如，在醫(yī)改過程中，RDPAC與美國藥物研發(fā)與制造協(xié)會就進行了這方面的合作。兩者的會員單位基本相同，均為研發(fā)型導向的外資制藥企業(yè)，因此歸根到底，它們屬于“一家人”。
例如在醫(yī)改過程中，RDPAC與美國PhRMA于2009年3月1日共同撰寫并向醫(yī)改領導小組提交了一份題為“創(chuàng)新藥物助力中國醫(yī)改”的報告，重在從國際經(jīng)驗說明中國的患者和醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)不應忽略創(chuàng)新藥物的積極意義。要實現(xiàn)醫(yī)改為群眾提供“安全、有效、方便、廉價”的醫(yī)療衛(wèi)生服務的目標，應當大力提倡合理用藥，包括對于創(chuàng)新藥物和高質(zhì)量仿制藥品的合理使用。要鼓勵本土的醫(yī)藥創(chuàng)新，同樣需要一個有利于創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境。一言以蔽之，該報告是為了推銷國際大藥廠生產(chǎn)的“創(chuàng)新藥物”。
第三，與政策咨詢和研究機構展開合作。
除了以上方式外，RDPAC還通過合同的方式委托一些研究機構進行相關課題研究，包括有針對性的調(diào)研分析、國際經(jīng)驗的介紹以及相關政策的規(guī)劃和建議。RDPAC委托研究的對象，既有具有市場分析性質(zhì)的咨詢公司，也包括各種類型的國內(nèi)外政策研究機構(例如2007年9月RDPAC向國家發(fā)改委提交的《藥品價格項目總結》，在數(shù)據(jù)方面除了依靠24家成員公司外，還使用了愛美仕市場研究公司[IMS]收集的國家專利藥品銷售和處方數(shù)據(jù)，而報告的撰寫則委托給了著名的國際咨詢公司麥肯錫，這家公司同期也曾為醫(yī)改協(xié)調(diào)小組提供咨詢服務)。
此外，RDPAC委托國內(nèi)政策研究機構的情況也不在少數(shù)。例如RDPAC曾資助國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部完成了醫(yī)療服務水平評估方面的調(diào)研報告，資助中國經(jīng)濟體制改革研究會課題組完成了《中國基本藥物制度的戰(zhàn)略選擇》報告。這份報告包括“基本藥物制度建設的三條道路”、“基本藥物供給保障制度建設的國際經(jīng)驗的啟示”以及以市場競爭為原則的“基本藥物供應的市場保障體系建設”三塊內(nèi)容，作為向政策制定者提供的參考。
在該組織提交的報告中，有些具有明顯的“游說”性質(zhì)。2008年夏，國家發(fā)改委醞釀實行藥品使用等額加價政策。發(fā)改委等有關部門7月組織部分藥品價格專家在杭州舉行了一次關于下一步藥品降價和定價政策調(diào)整的研討會。如果這一政策頒布，低價藥品將按15%順加作價，而藥品價格一旦高于某一標準，將采取等額加價，以遏制藥價虛高，這一政策顯然不利于價格高昂的創(chuàng)新藥物。
為了阻止這一政策的出臺，RDPAC專門邀請了市場研究機構IMS公司進行了兩個多月的研究，最后于8月向發(fā)改委提交了《關于醫(yī)院藥品加價率政策研究項目分析報告和行業(yè)建議》。這份報告提出，“沒有證據(jù)顯示現(xiàn)有政策，包括15%的藥品加價率政策，造成外資藥品在醫(yī)院市場份額大幅度增加，導致不合理競爭”。它還指出如果國家采取藥品等額加價，將引發(fā)一系列問題?；谶@一理由，報告最后建議有關部門維持現(xiàn)有的藥品定價政策，實行“漸進改革”。
這已是一年中RDPAC第二次向發(fā)改委遞交主題相近的報告，可謂“司馬昭之心路人皆知”，連中國媒體也一眼看出，“其主要反對的就是當時正在研究制定的藥品‘等額加價政策’”。
2.影響政策制定的渠道
在醫(yī)療改革的過程中，RDPAC影響政策制定的渠道很多。為了能夠充分發(fā)揮其所擅長的各類科技調(diào)研報告的作用，或者為了獲得與決策者當面溝通的更多機會，RDPAC常常會采取以下幾種做法：
第一，直接“上書”。
在RDPAC完成的許多報告中，不少是由政策制定部門所委托，這些報告一般很容易遞交給決策者。但是更多的報告是由RDPAC自主完成的，為了將這些自主完成的調(diào)研報告轉化為政策制定者的決策參考，RDPAC通常也會采取各種“上書”的方式，把報告呈送到?jīng)Q策者的案頭。除了各類調(diào)研報告以外，在2008年10月14日《意見(征求意見稿)》出臺后，RDPAC還撰寫了一份專門的《中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革建議：醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策部分》。
這份建議函不僅通過正式途徑上傳到當時公開征求意見的網(wǎng)站，而且同時向衛(wèi)生部、人力資源和社會保障部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會等決策部門分別遞交了一份，甚至還通過特殊渠道直接“上書”給幾位國務院副總理。
第二，舉辦各種研討會及高層訪談。
同國內(nèi)醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會一樣，RDPAC也會不定期組織各種研討會，這些研討會通常與其委托進行課題研究的政策研究機構聯(lián)合舉辦，同時邀請相關政府部門的政策制定者前來參加，借此向他們遞交分析報告，或當面反映意見。比如，2009年5月，RDPAC與北京大學藥物信息與工程研究中心聯(lián)合舉辦的一次“制藥企業(yè)質(zhì)量體系調(diào)研課題研討會”，就邀請了包括國家發(fā)改委、藥監(jiān)局以及國內(nèi)部分醫(yī)藥行業(yè)協(xié)會的代表參加，會議最后形成了專門的內(nèi)部報告，成功遞交決策部門。
此外，RDPAC還會舉辦一些高層訪談，比如2009年11月RDPAC在長沙聯(lián)合中國藥學會共同舉辦了一次高層訪談，邀請了各主要決策部門的政策制定者參加，借機就基本藥物政策向決策者反映意見。
第三，與政策制定者的日常溝通。
除了向各決策部門遞交報告和建議函，以及通過各種座談會的形式向政策制定者反映意見外，RDPAC還會通過電話、傳真、郵件等各種形式與各部門進行日常的溝通。其負責人當然也會十分積極地爭取創(chuàng)造各種機會直接拜訪政策制定者，當面表達意見并與之溝通。實際上，在政策制定的過程中，決策部門也非常注意傾聽來自國外醫(yī)藥企業(yè)和協(xié)會的意見，多次約見了RDPAC的負責人，并合理吸收了他們的某些建議。
RDPAC的活動不僅局限于中央層面，而且在各成員公司的地區(qū)事務中也發(fā)揮著一定作用。在地區(qū)層面，這一組織的代表主要通過與各成員公司的地方醫(yī)藥代表展開合作來開展工作。針對某項地方政策，RDPAC通常會先和這些醫(yī)藥代表溝通，通過他們了解地方的情況，然后根據(jù)這些成員公司的需求，配合它們開展工作。除此之外，RDPAC也有專員派駐在地方，但是這些專員的數(shù)量十分有限。
對政策制定產(chǎn)生的影響
綜合RDPAC在中國政策網(wǎng)絡中的影響，它似乎沒有西方同類醫(yī)藥制藥行業(yè)代表的影響那么大。
根據(jù)調(diào)研所獲取的信息我們了解到，從RDPAC成員企業(yè)在中國與其他國家或地區(qū)的市場份額比較來看，它們在中國僅占有20%的市場份額，比其他市場都低得多。在發(fā)達國家市場這一份額約為70%，在亞洲或其他新興市場的平均份額約為60%。在研發(fā)型藥品的出廠價格方面，中國的價格指數(shù)大約是發(fā)達市場的50%，是亞洲或其他新興市場的70%。除了市場因素外，相信這與政府方面的限制應該也有一定關系。
再從RDPAC參與政策制定的全過程來看，綜合本研究對這一組織相關人員的訪談及其他材料的分析我們發(fā)現(xiàn)，盡管它參與和影響醫(yī)改的動機十分強烈，并且為決策者提供了大量國際醫(yī)藥制藥產(chǎn)業(yè)價格和質(zhì)量方面的決策信息，但是在涉及最核心的決策環(huán)節(jié)，它并沒有能力從根本上改變政府的決策。
正如該組織接受訪談的一位總監(jiān)所提出來的那樣，他們所能進行政策游說的空間及所產(chǎn)生的影響，遠遠不如發(fā)達國家的同行。政府可能充分利用了他們提供的國際數(shù)據(jù)，也在一定程度上考慮、滿足了他們合理正當?shù)脑V求，但是在關鍵的政策主張上，并沒有被他們所牽制或主導。這與中國的政治體制關系極大，中國體制中的“否決點”或“否決玩家”的規(guī)模要遠遠低于西方三權分立國家，使得那些潛在的游說力量往往無從下手，更談不上全面綁架決策。
這在政策最后出臺階段表現(xiàn)得十分明顯，盡管這一組織進行了長期的、廣泛的“游說”，但2008年10月出臺的《意見(征求意見稿)》仍然規(guī)定基層醫(yī)療衛(wèi)生機構“全部使用”基本藥物，這對于那些以開發(fā)創(chuàng)新藥為主，同時又試圖拓展中國基層醫(yī)療市場的跨國醫(yī)藥企業(yè)來說，無疑是滅頂之災。
經(jīng)過后期集中反映意見，2009年3月的正式《意見》稿，將這一條內(nèi)容修改為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構要求“全部配備使用”，這意味著必須“全部配備”，但是并不一定必須“全部使用”。這不但堅持了建立基本藥物制度的大原則，而且合理平衡了企業(yè)利益，從而為RDPAC等制藥企業(yè)的代表打開了進一步參與政策實施的半扇窗口。
RDPAC參與新醫(yī)改頻度最高、發(fā)揮影響力最大的一個階段實際上是在2009年4月醫(yī)改大文件正式出臺以后。由于這一階段政府政策制定規(guī)劃的主要內(nèi)容是21個配套文件，其中許多內(nèi)容都將直接涉及這些跨國醫(yī)藥公司的在華實際利益，因此顯得更加關鍵。
2009年8月，《關于建立國家基本藥物制度的實施意見》出臺，政府在基本藥物方面的政策方向進一步明晰化：在基本藥物目錄實施初期，允許各地根據(jù)實際情況增補部分非基本藥物。雖然這一規(guī)定為創(chuàng)新型醫(yī)藥制造企業(yè)進一步進入基層醫(yī)療機構創(chuàng)造了可能，但政府決策始終沒有偏離基本藥物統(tǒng)一定價以及降低群眾在基層醫(yī)療機構的醫(yī)藥開支這一總的原則和目標。允許地方根據(jù)各地的實際情況制定各層級公立醫(yī)院基本藥物的使用比例，這符合中國現(xiàn)有的多層次醫(yī)療保障體系的實際情況，但又不會影響基本藥物制度的嚴肅性及其實施。
以上這些例子中政策的變化或微調(diào)，無疑包含有組織利益團體參與的影響，但正如RDPAC的核心成員所提出的那樣，這是綜合考慮企業(yè)界發(fā)展訴求后的結果，是政府在一定程度上綜合平衡了企業(yè)利益與醫(yī)改大目標后的結果，而絕不是有組織利益團體控制政策過程的結果。