核心提示:13日，中央第五巡視組對(duì)浙江省調(diào)查巡視情況的反饋意見也在網(wǎng)上披露。值得注意的是，意見中首次挖出“一家兩制”的腐敗組合形式，并催生了“一窩黑”腐敗現(xiàn)象。
抓老虎拍蒼蠅，中紀(jì)委、監(jiān)察部網(wǎng)案情披露每日在連續(xù)滾動(dòng)。進(jìn)入11月份，到14日，又立案、調(diào)查、處理17期腐敗案。13日，中央第五巡視組對(duì)浙江省調(diào)查巡視情況的反饋意見也在網(wǎng)上披露。值得注意的是，意見中首次挖出“一家兩制”的腐敗組合形式，并催生了“一窩黑”腐敗現(xiàn)象。
與此相呼應(yīng)的是，早在10月25日十八屆四中全會(huì)上，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山給出了一個(gè)驚天動(dòng)地的概括，就是“塌方式腐敗”。塌方式腐敗是什么概念?是指某個(gè)區(qū)域、某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性損壞，程度上是毀滅性的。
自2003年國(guó)務(wù)院頒發(fā)18號(hào)文件以后，加之各類開發(fā)區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)開發(fā)政策的實(shí)施，中國(guó)的土地出讓領(lǐng)域、工程建設(shè)領(lǐng)域、招投標(biāo)領(lǐng)域、小城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域、房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域和銀行違規(guī)放貸領(lǐng)域等，出現(xiàn)了顛覆性擴(kuò)張，貨幣加速流轉(zhuǎn)，但各類腐敗問(wèn)題也相伴而生，像毛細(xì)血管傳遍政府各個(gè)職能部門。
已梳理過(guò)的一批又一批腐敗案例仍在嗡嗡入耳：一是10月份國(guó)家審計(jì)署公布，2008年-2013年的6年間，地方政府總計(jì)約15萬(wàn)億元的土地出讓金沒(méi)有明目，錢哪兒去了?沒(méi)人說(shuō)的清。二是財(cái)政、銀行腐敗一齊上陣，財(cái)政部官員陳柱兵一人就克扣國(guó)家專項(xiàng)資金索賄2000余萬(wàn)元，央視披露多家銀行伙同中介進(jìn)行長(zhǎng)期騙貸。究竟有多少人受騙?多少資金流入個(gè)人腰包?沒(méi)人查得準(zhǔn)。三是自2000年以來(lái)14年間，抓出來(lái)的省部級(jí)大老虎已經(jīng)超百，50%與房地產(chǎn)腐敗有關(guān)。十八大以后，67名央企高管大老虎被抓，38人為一把手，等等。
長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)輿論一邊倒地批評(píng)開發(fā)商行賄各路官員。面對(duì)塌方式的腐敗官員，我們?yōu)槭裁床荒茉俚惯^(guò)來(lái)看問(wèn)題呢?官員們是不是也在用手中的權(quán)力和扭曲的制度在引誘并賄賂開發(fā)商呢?
14日，本網(wǎng)專訪了著名房地產(chǎn)專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)所投資與市場(chǎng)研究室主任曹建海。他說(shuō)，如果說(shuō)我國(guó)土地征用制度不明確、不健全是造成政商共同腐敗的第一個(gè)大環(huán)節(jié)的話，那么，國(guó)務(wù)院各部委、各部門的制度安排不到位就是官員腐敗的第二個(gè)大環(huán)節(jié)。全國(guó)各個(gè)行業(yè)的發(fā)展都有國(guó)務(wù)院相關(guān)部委在把持，他們以發(fā)展和建設(shè)為主要責(zé)任，政績(jī)至上，而對(duì)設(shè)立的督查、監(jiān)管、信息披露等環(huán)節(jié)看似面面俱到，實(shí)則如同虛設(shè)。從制度安排來(lái)看，他們注重大環(huán)節(jié)，淡化小環(huán)節(jié)。大環(huán)節(jié)的制度和法律條文基本齊全，小環(huán)節(jié)上卻十分空缺，而政商腐敗大部分是從各個(gè)小環(huán)節(jié)中插手，損公肥己。
那么，土地與房地產(chǎn)領(lǐng)域都有哪些容易滋生腐敗環(huán)節(jié)呢?
生地與熟地征用價(jià)格可私下交易
我們一向知道，待開發(fā)的土地分生地與熟地，房地產(chǎn)開發(fā)商就是從這兩種土地中拿地。熟地包括正在耕種期間或可以耕種的土地，是由地方政府先征收，歸入政府門下后，再掛牌拍賣給開發(fā)商。生地是沒(méi)有開發(fā)的土地，包括房屋拆遷和未開墾的土地，由地方政府直接賣給房地產(chǎn)開發(fā)商。
曹建海在接受本網(wǎng)專訪時(shí)說(shuō)，生地存在非常多的不確定問(wèn)題。開發(fā)商從政府手里拿地，一般采用兩套方式：一套是表面方式，也就是政府給出一個(gè)拿地基本價(jià)位，或者叫參考價(jià)位，但精明的開發(fā)商一般會(huì)通過(guò)各種方式避開。所以，這套方式是表面文章，很大程度上就是虛設(shè);另一套方式就是私下交易方式，價(jià)格很低。開發(fā)商把壓下來(lái)的價(jià)格利潤(rùn)拿出一部分賄賂了政府官員，很多生地都是這么運(yùn)轉(zhuǎn)的，開發(fā)商在這個(gè)環(huán)節(jié)中賺取了暴利。這算是土地征用的第一個(gè)環(huán)節(jié)。
第二個(gè)環(huán)節(jié)是開發(fā)商與拆遷戶的價(jià)格談判環(huán)節(jié)，也是個(gè)賺取暴利環(huán)節(jié)。曹建海打了比方說(shuō)，一個(gè)住宅小區(qū)或一個(gè)村莊被劃定拆遷后，房屋拆遷價(jià)格不是由政府出面與拆遷戶協(xié)商，而是由一些非法組織以最低標(biāo)準(zhǔn)與拆遷戶討價(jià)還價(jià)，價(jià)格往往被壓得很低。這個(gè)過(guò)程中，開發(fā)商盡管也擔(dān)負(fù)著一定風(fēng)險(xiǎn)，但賺取的利潤(rùn)還是很高很高。
第三個(gè)環(huán)節(jié)，或者叫土地征用形式，是開發(fā)商先把生地以租賃的方式占了，等待政府開發(fā)用地的批文時(shí)機(jī)。曹建海比如說(shuō)，近20年來(lái)，很多城鄉(xiāng)接壤區(qū)域、很多城市邊緣區(qū)域都存在這種形式。這些區(qū)域的特點(diǎn)就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民名下，租賃的手續(xù)簡(jiǎn)單、容易接受且價(jià)格很低。反過(guò)來(lái)，開發(fā)商接手后的土地一旦被政府征用建設(shè)，其賺取的利潤(rùn)更大，私下行賄交易的頻率就會(huì)更高。
作為熟地拍賣，由于是政府公開招標(biāo)拍賣，其行賄的概率比生地要好一些，這是第四個(gè)環(huán)節(jié)。曹建海說(shuō)，但也存在腐敗，都是從招標(biāo)、掛牌和拍賣三個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)。招標(biāo)中存在著違標(biāo)和假標(biāo)，掛牌中由于是政府給出招標(biāo)價(jià)位，一般很高，一定程度上說(shuō)就是指定某個(gè)企業(yè)，所以就存在著行賄問(wèn)題。而拍賣中，很多時(shí)候政府并不一定選定出價(jià)最高的企業(yè)，可能會(huì)選擇第二或第三價(jià)位的開發(fā)商，這些也存在行賄的空間，但相對(duì)而言還是低的。
第五個(gè)環(huán)節(jié)，是開發(fā)商征用農(nóng)村的土地，其腐敗程度最為嚴(yán)重。曹建海說(shuō)，我國(guó)從設(shè)立開發(fā)區(qū)政策規(guī)劃開始，到后來(lái)出臺(tái)的實(shí)驗(yàn)區(qū)、綜合開發(fā)區(qū)、金融區(qū)、貿(mào)易區(qū)等等明目繁多的區(qū)域，占用了大量的農(nóng)民土地。這些土地的使用、設(shè)計(jì)、規(guī)劃和實(shí)施均由地方政府操辦，政府在征用土地的時(shí)候，不是征求農(nóng)民的意見，而是直接與村委會(huì)對(duì)接，甚至直接與村書記洽談。
按照我國(guó)的黨政分工慣例，村支書負(fù)責(zé)政治、人事和黨政教育，村主任負(fù)責(zé)整個(gè)村務(wù)具體事項(xiàng)。但我國(guó)的農(nóng)村實(shí)情卻不是這樣，大事小事都是書記說(shuō)了算。所以，很多時(shí)候，村書記伙同村委一竿子領(lǐng)導(dǎo)采取假簽名方式，并沒(méi)有得到村民的同意，與政府與開發(fā)商私定土地買賣協(xié)議。這樣，村委會(huì)就把熟地交給地方政府，生地交給開發(fā)商。
曹建海說(shuō)，農(nóng)村的土地占用與城市的不同，每一次占用都是一大片一大片的。所以，村官的貪污數(shù)字往往很大?，F(xiàn)在，隨意抽查一個(gè)已經(jīng)開發(fā)過(guò)了的村級(jí)土地開發(fā)區(qū)，村官的腐敗幾乎是100%的概率，只要查出村官的貪污，順藤摸瓜，肯定能查出鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)、區(qū)縣一級(jí)包括市級(jí)政府官員的連帶性腐敗，很多群體腐敗都來(lái)源于此。
開發(fā)商的能耐到了腐敗政府文件的程度
開發(fā)商拿到土地以后，就進(jìn)入規(guī)劃、建設(shè)和銷售環(huán)節(jié)。
第一個(gè)環(huán)節(jié)就是規(guī)劃環(huán)節(jié)，開發(fā)商很容易改變規(guī)劃用途。曹建海說(shuō)，按照制度規(guī)定，開發(fā)商自拿到土地的時(shí)候，也就是政府土地規(guī)劃批文到手的時(shí)候，土地用途等事項(xiàng)規(guī)定的明明白白。但開發(fā)商有通天的本領(lǐng)，會(huì)游說(shuō)土地主管部門。理由有多種，從我們多年的調(diào)研情況看，大多數(shù)開發(fā)商會(huì)以拿地價(jià)高，依次推高房?jī)r(jià)，不利于房?jī)r(jià)的調(diào)控為說(shuō)辭，說(shuō)服政府官員改變批文規(guī)劃，最終拿到修改后的方案。
這樣就能達(dá)到修改建筑容積率的目的，本來(lái)是2倍，它可以擴(kuò)大到4倍、6倍。長(zhǎng)期以來(lái)，開發(fā)商們都在這么做。在這個(gè)環(huán)節(jié)中，名義上是打報(bào)告，白紙黑字，寫得明明白白，但私下里開始行賄，慣用暗渡陳倉(cāng)之手段?？陀^地說(shuō)，這個(gè)環(huán)節(jié)的腐敗還不算是嚴(yán)重的。
最嚴(yán)重的環(huán)節(jié)是修改土地的規(guī)劃用途，這個(gè)又算是一個(gè)環(huán)節(jié)。開發(fā)商往往是以工業(yè)用地名義拿地，使用時(shí)卻改成商業(yè)用地和住宅用地。工業(yè)用地價(jià)格較低，商業(yè)用地和住宅用地價(jià)格較高。曹建海說(shuō)，具有土地修改權(quán)力的往往是市長(zhǎng)、常務(wù)副市長(zhǎng)和土地規(guī)劃局局長(zhǎng)。從我們已經(jīng)立案、調(diào)查和定案的腐敗官員中看，土地規(guī)劃局局長(zhǎng)和相關(guān)官員。沒(méi)有幾個(gè)是不出事的。工業(yè)用地往往是掛牌的比較多，與拍賣相比，定價(jià)比較低，行賄的概率較低，但開發(fā)商得到一個(gè)土地修改批文，送給修改批文官員幾套房屋是很容易的事。
第三個(gè)環(huán)節(jié)是建設(shè)環(huán)節(jié)。曹建海說(shuō)，開發(fā)商要先找設(shè)計(jì)單位進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)、施工等工序。在這個(gè)環(huán)節(jié)，私人對(duì)私人一般行賄不會(huì)太多，相對(duì)還是比較市場(chǎng)化、比較公正。等房屋建設(shè)到具備預(yù)售條件的時(shí)候，如果得到審批提前預(yù)售，開發(fā)商就會(huì)得到太多的好處。為達(dá)到這個(gè)目的，開發(fā)商就會(huì)賄賂各級(jí)建委的主管市場(chǎng)銷售部門。
在房屋建設(shè)過(guò)程中，涉及到消防部門、電力部門、水利部門等，都要進(jìn)行行賄打點(diǎn)。不行賄、不打點(diǎn)就通不過(guò)。最后，進(jìn)入驗(yàn)收環(huán)節(jié)，都是政府部門驗(yàn)收，進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)等等，這么多環(huán)節(jié)開發(fā)商都要進(jìn)行賄賂。
另外還有金融與財(cái)政環(huán)節(jié)。開發(fā)商要開發(fā)房屋建設(shè)用地，首先要獲得資金的支持，要向銀行貸款，要獲得理想的貸款數(shù)額和貸款低利率，就要賄賂銀行主管行長(zhǎng)。
所以說(shuō)，房地產(chǎn)的每一個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都存在著腐敗。而這些行賄的成本最終都算進(jìn)房?jī)r(jià)里面，否則，房?jī)r(jià)不會(huì)這么高的。
從開發(fā)商資金輸出成本角度看，也是第四個(gè)環(huán)節(jié)。曹建海說(shuō)，一方面是向政府提交土地出讓金成本，是必須上交的凈資本;一方面是賄賂官員的資金成本，伸縮幅度較大。房地產(chǎn)行業(yè)有個(gè)不成文、但都在遵循執(zhí)行的暗律，就是賄賂的資金成本占房屋銷售額的20%左右，這是非常高的一筆成本。
他舉了個(gè)例子，說(shuō)前幾年西安房地產(chǎn)業(yè)發(fā)生一起房地產(chǎn)商集體對(duì)抗政府的事件。西安政府要求房地產(chǎn)開發(fā)商把房屋銷售利潤(rùn)保持在10%左右，開發(fā)商集體反對(duì)。理由是10%的利潤(rùn)開發(fā)商根本不掙錢，30%左右毛利才能保住微薄的利潤(rùn)。
原因是，政府在給開發(fā)商核算利潤(rùn)的時(shí)候，算得是明帳，沒(méi)有包含賄賂成本。而開發(fā)商必須把賄賂成本算進(jìn)去，但又不能明說(shuō)，這就是事件持續(xù)僵持的原因。直到有人私下把賄賂帳算給政府官員聽了以后，西安政府才撤銷10%的規(guī)定。
曹建海進(jìn)一步說(shuō)，我們可以算一筆總賬。拿2013年來(lái)說(shuō)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)房屋銷售額是8.14萬(wàn)億人民幣，再乘以20%，約等于1.63萬(wàn)億人民幣，這也是去年一年中開發(fā)商的行賄數(shù)額。中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)從2003年開始，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了18號(hào)文件，由國(guó)家住宅建委牽頭取消了以經(jīng)適房為主體的房地產(chǎn)開發(fā)政策，同年房地產(chǎn)進(jìn)入高速建設(shè)時(shí)期，市場(chǎng)放大，價(jià)格一路上漲，直到現(xiàn)在。從2003年到2014年的11年間，按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)核算，全國(guó)的房屋銷售額是41.32萬(wàn)億人民幣，乘以20%，就是約8.26萬(wàn)億人民幣的賄賂額度。實(shí)事求是講，這個(gè)數(shù)字只是賄賂總量中的九牛一毛而已，所以，腐敗程度非常嚴(yán)重。
國(guó)家應(yīng)立即改變其土地征用政策
房地產(chǎn)腐敗為什么這么嚴(yán)重?主要問(wèn)題在哪兒?板子該打誰(shuí)?
曹建海指出，房地產(chǎn)腐敗為什么這么嚴(yán)重?主要問(wèn)題在哪兒?主要是土地產(chǎn)權(quán)不清楚，土地征用政策不對(duì)路。
比如說(shuō)，農(nóng)村的集體土地經(jīng)營(yíng)支配權(quán)本應(yīng)該歸村民所有，但實(shí)際是變成村委書記和村長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，村民的意見都被村書記代表了。所以，村書記就可以很隨意地代村民簽署土地使用權(quán)，甚至截留土地使用金。
城市的土地本歸國(guó)家所有，但實(shí)際上變成了地方政府所有。而地方政府是有相關(guān)的個(gè)別官員在支配，某種程度上說(shuō)，就是一個(gè)官員或幾個(gè)官員在支配著土地使用權(quán)。
還有一個(gè)更大的問(wèn)題是，我國(guó)的行業(yè)法律、法規(guī)都是國(guó)務(wù)院各個(gè)主管部門制定的。每個(gè)政策從制定初始看都很完善，很到位。然而，一旦實(shí)施經(jīng)過(guò)實(shí)際操作后，問(wèn)題都出來(lái)了。明顯的特征就是都從自身的利益出發(fā)，制定的目的就是保留審批權(quán)。審批是真的，具有控制權(quán)。其他像審查、監(jiān)管和信息披露等事項(xiàng)都是虛的，實(shí)際上根本就沒(méi)有起到把關(guān)的作用。只要給錢都是順風(fēng)順?biāo)唤o錢什么都過(guò)不去。這樣就把開發(fā)商錘煉成了賄賂高手，他哪個(gè)部門都接觸，什么角色的官員都要打交道，這樣的層層關(guān)卡再不開化的商人也會(huì)磨出行賄靈氣來(lái)。
主管土地和房地產(chǎn)的各個(gè)部門都有紀(jì)檢部門，但出了問(wèn)題都采取大事化小，小事化了的方式，不愿意往上級(jí)部門上報(bào)。執(zhí)法部門和房地產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管，名義上都有，都是虛的，沒(méi)用的，每個(gè)部門都想不作為還要撈好處，都想吃唐僧肉，中國(guó)土地征用和房地產(chǎn)也除了這么多大問(wèn)題，板子應(yīng)該打誰(shuí)?最終誰(shuí)都打不著，沒(méi)人承擔(dān)這個(gè)責(zé)任。
經(jīng)濟(jì)體制改革很重要。曹建海說(shuō)，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革更重要，要進(jìn)行改革，應(yīng)該與國(guó)有土地保持平等的權(quán)力。其次，應(yīng)該嚴(yán)格限制土地征用這個(gè)工具。
他建議，征用土地最好有國(guó)家來(lái)審批，各級(jí)地方政府部門在有土地征用需求時(shí)，上報(bào)國(guó)家，國(guó)家同意后，方可征用。農(nóng)村土地的征用，也應(yīng)征得國(guó)家同意后，由農(nóng)民自己與土地征用主管部門直接交易。現(xiàn)在是地方政府和農(nóng)村村委會(huì)直接壟斷了這個(gè)交易，形成獨(dú)買獨(dú)賣，從中獲取利益。由于土地產(chǎn)權(quán)不清，形成土地歸地方所有，地方官員支配的局面，太多的地方政府部門和太多的官員又從中分食。
曹建海最后指出，中國(guó)要保護(hù)好耕地，嚴(yán)格禁止占補(bǔ)平衡的做法。占補(bǔ)平衡是目前中國(guó)一個(gè)非常荒謬的土地置換方式?，F(xiàn)在的做法是，先占一塊可耕地，再開肯一塊非耕地，也就是生地，有些新開墾的生地簡(jiǎn)直就是石頭地或鹽堿地，從中可以進(jìn)行面積置換。這個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題非常嚴(yán)重，弄虛作假，從中滋生的腐敗形成一種組織性的腐敗，大量的國(guó)土部門都已經(jīng)參入其中，已達(dá)到了登峰造極的地步。
要嚴(yán)格禁止地方政府從土地上的謀利，曹建海警告說(shuō)，我們發(fā)現(xiàn)，地方政府的謀利最后都變成公眾的負(fù)擔(dān)，公眾在現(xiàn)有比較高的稅負(fù)基礎(chǔ)上又加了一成。這樣，地方政府就變成了一個(gè)私人公司，與開發(fā)商走到一起，貪婪成癮，失去了公共管理的功能，與公眾的意愿完全背離。所以，只有打破地方政府對(duì)土地的壟斷，房地產(chǎn)價(jià)格才會(huì)減下來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)才會(huì)真正意義上地搞活。