(摘 要)我國新型城鎮(zhèn)化“新”在其克服我國傳統(tǒng)城市化模式弊端，體現(xiàn)社會主義經(jīng)濟規(guī)律特點。新型城鎮(zhèn)化必須充分體現(xiàn)人類城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律、社會主義的價值追求 和制度特點。充分遵循社會主義經(jīng)濟規(guī)律的新型城鎮(zhèn)化要讓全體農(nóng)民獲得相應份額公有土地增值收益，不能由部分被拆遷農(nóng)民“代表”全體農(nóng)民來獲得公有土地增值 收益，要改革政府體制機制，特別是地方政府土地財政機制。
根據(jù)黨的十八大報告及其三中全會《決定》等強調(diào)的“走中國特 色新型城鎮(zhèn)化道路”的要求，2014年3月17日《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》[1]（以下簡稱《規(guī)劃》）發(fā)布。這篇指導我國城鎮(zhèn)化健 康發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃，本身是一篇體現(xiàn)社會主義經(jīng)濟有計劃性規(guī)律的文獻，反映了社會主義經(jīng)濟規(guī)律對我國新型城鎮(zhèn)化的全面要求（所以本文對城市或城鎮(zhèn)的計劃或 規(guī)劃即布局問題不再討論）。本文認為我國新型城鎮(zhèn)化的最大特點就是“新”在其體現(xiàn)社會主義經(jīng)濟規(guī)律特點，專門從體現(xiàn)社會主義經(jīng)濟規(guī)律特點的視角省思我國的 新型城鎮(zhèn)化，有利于我們更加清晰正確地認識我國新型城鎮(zhèn)化的應然、實然、原因和對策措施等。
一、社會主義經(jīng)濟規(guī)律視角的傳統(tǒng)城市化模式弊端
城 市化或城鎮(zhèn)化是適應人類社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、促進中國現(xiàn)代化進程的一個大戰(zhàn)略。黨和國家的有關(guān)文件提出“四化”同步的中國特色“新型”城鎮(zhèn)化道路，那么我們 可以思考為什么現(xiàn)在要強調(diào)“新型”二字呢？本文認為“新”是相對于“舊”即“傳統(tǒng)”來說的，這說明我國的傳統(tǒng)城市化模式，盡管其產(chǎn)生有其必然性，肯定也做 出了必要的歷史貢獻，但在目前的條件下已經(jīng)弊大于利，不可持續(xù)，不革“新”不行了。循著克服我國傳統(tǒng)城市化模式弊端的思路省思新型城鎮(zhèn)化問題，我國新型城 鎮(zhèn)化之“新”是主動自覺順應社會主義經(jīng)濟規(guī)律要求的特點就躍然而出，我國的社會主義性質(zhì)，特別是土地公有制對“新”的規(guī)定性作用就凸顯了出來。
這次《規(guī)劃》明確指出：城鎮(zhèn)化是“伴隨工業(yè)化發(fā)展”的“自然歷史進程”，是“人類社會發(fā)展的客觀趨勢”和“國家現(xiàn)代化的重要標志”，今后的新型城鎮(zhèn)化要“按照建設(shè)中國特色社會主義五位一體總體布局，順應發(fā)展規(guī)律，因勢利導，趨利避害”。[1]
對 比來看，西方城市化的自然歷史進程，是工業(yè)化帶動城市化，花費數(shù)百年時間循序漸進的完成，但其社會大背景是私有制。而中國傳統(tǒng)城市化模式的一個最大弊端恰 在于并不是“伴隨工業(yè)化發(fā)展”的“自然歷史進程”，而是基于中國土地公有制，在土地財政機制和追求GDP政績的合力驅(qū)動下，地方政府大躍進進行“造城”運 動、“經(jīng)營城市”和“做大城市”，不斷推高樓市、房價，其后果是造成傳統(tǒng)城市化進程越來越成為工業(yè)化進程的障礙，不僅導致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)越來越畸形，而且社會結(jié) 構(gòu)也越來越畸形。
這種與工業(yè)化不協(xié)調(diào)發(fā)展的傳統(tǒng)城市化模式，違背經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，低質(zhì)粗放，不可持續(xù)。傳統(tǒng)城市化模 式主要依靠廉價的勞動力、土地、資源環(huán)境的高投入、高消耗、高排放來推動快速發(fā)展，導致農(nóng)業(yè)根基動搖，城鄉(xiāng)區(qū)域差距過大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級困難，資源環(huán)境惡 化，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，整個社會矛盾增多等諸多問題和風險，已經(jīng)明顯影響了我國的現(xiàn)代化進程，甚至可能導致我國落入“中等收入陷阱”。這次《規(guī) 定》明確指出傳統(tǒng)城市化模式必須著力解決的突出矛盾和大的問題就多達六條，今后我們的新型城鎮(zhèn)化必須克服這些弊端，必須充分體現(xiàn)社會主義經(jīng)濟規(guī)律的要求。
二、新型城鎮(zhèn)化必須充分體現(xiàn)人類城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律
從規(guī)律一般的角度來說，新型城鎮(zhèn)化必須充分遵循人類城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，糾正我國傳統(tǒng)城市化模式對城鄉(xiāng)發(fā)展一般規(guī)律的違背。[2](p88)
農(nóng) 民進城務工變?yōu)槌鞘芯用?，工業(yè)化帶動城市化，這是經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的自然歷史進程?，F(xiàn)代西方比較成熟的經(jīng)濟都是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基本協(xié)調(diào)發(fā) 展、互相促進。因為只有實現(xiàn)了工業(yè)化，才有實力反哺農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。實現(xiàn)工業(yè)化后，就業(yè)主要在二、三產(chǎn)業(yè)，居住地主要在城鎮(zhèn)。
我 國傳統(tǒng)城市化模式的主要弊端就在于不是適應工業(yè)化內(nèi)生發(fā)展要求的自然歷史進程。中國改革后大躍進式地城市化很大程度上是脫離工業(yè)化的，不是為工業(yè)化服務 的，不是工業(yè)化的自然結(jié)果。中國大量的所謂城市化征地，只是地方政府為了獲得賣地財政、制造房地產(chǎn)GDP。地方政府和房地產(chǎn)商默契聯(lián)手不斷推高地價房價， 一方面吸引整個社會的錢都涌向基建工程和房地產(chǎn)，另一方面導致實體經(jīng)濟中制造業(yè)工業(yè)企業(yè)用地租房等成本不斷攀高，利潤越來越微薄以致陷入虧損。如果說國有 企業(yè)擁有諸多先天優(yōu)勢對此多方應付尚可支撐，那么眾多制造業(yè)中小企業(yè)，因為一方面基本得不到國家貸款，另一方面用工成本不斷高企，其中許多陸續(xù)陷入危機。 近年來江浙不斷出現(xiàn)加工業(yè)企業(yè)老板“躲債跑路”和倒閉潮就是一個明證。
幾十年的事實證明，中國傳統(tǒng)城市化模式的后果是 反而越來越成為工業(yè)化進程的障礙，造成中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)越來越畸形。因為，沒有工業(yè)化及其就業(yè)支撐的城市化，甚至反過來城市化一直在排擠工業(yè)化，一 直在制造累積社會矛盾，在我國還沒有較完善合理的社會福利保障體系機制的情況下，一旦房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)問題，整個國民經(jīng)濟和社會體系都將陷入危機。[2] (p89)所以，對我國傳統(tǒng)城市化模式必須刻不容緩地采取能夠充分體現(xiàn)人類城鎮(zhèn)化一般規(guī)律的革“新”措施，實現(xiàn)“新型”城鎮(zhèn)化。
三、新型城鎮(zhèn)化必須充分體現(xiàn)社會主義的價值追求
從規(guī)律特殊的角度來說，新型城鎮(zhèn)化首先要體現(xiàn)社會主義的價值追求，糾正我們過去對社會主義價值規(guī)定性的違背。
作為社會主義的城市化或城鎮(zhèn)化，其價值追求都應該是有利于消除城鄉(xiāng)對立和差別，有利于實現(xiàn)共同富裕，有利于促進人的全面自由發(fā)展。但我國傳統(tǒng)城市化模式的一個突出弊端恰是“人的城鎮(zhèn)化”嚴重落后于“土地城鎮(zhèn)化”。
相 當一些城市都是“攤大餅”式擴張，追求大馬路、大廣場，搞的是“土地城鎮(zhèn)化”而不是以人為核心的城鎮(zhèn)化。近些年，中國土地城鎮(zhèn)化的速度一直在人口城鎮(zhèn)化的 近2倍，遠高于公認的比值1.12倍。[3]一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費了耕地資源，威脅了國家 糧食安全和生態(tài)安全，加大了地方政府債務風險，造成了越來越嚴重的財政金融等問題。
地方政府首先在攫取土地財政的驅(qū)動 下競相發(fā)展房地產(chǎn)經(jīng)濟，使中國房價、樓市持續(xù)走高。中國的房地產(chǎn)價格實質(zhì)上是政府定價，政府為了獲取土地財政，就與房地產(chǎn)商默契操縱房地產(chǎn)價格，這從各地 政府出臺的樓市限價令實質(zhì)上淪為定價令可見一斑，因為政府限價不但限制價格上漲幅度也限制價格下降幅度。據(jù)統(tǒng)計，僅2008-2011年全國土地財政收入 就增長了2倍多，是從1.63萬億元增加到4.16萬億元，3年間其占地方財政收入的比重分別為25.12%、28.11%、37.19%和 31.59%。因為省、區(qū)一級政府沒有直接的土地出讓收入，市、縣兩級的比重實際上平均達到50%左右，熱點城市比重甚至達到60%以上。[4]
我 國城市結(jié)構(gòu)行政等級機制和追求GDP政績的合力進一步驅(qū)動地方政府持續(xù)做大城市規(guī)模。城市之間本來不應有行政權(quán)力大小的級別，我國城市卻是有行政等級的， 行政級別高低，決定了支配資源的權(quán)力大小，決定了所轄城市規(guī)模的擴張和政績。于是各級官員就盡量運用行政權(quán)力“經(jīng)營”和做大城市，用城市化對地方經(jīng)濟發(fā)展 的GDP貢獻做亮政績，以便晉升到更高的行政級別。[2](pp89-90)這就是現(xiàn)在“攤大餅”式“做大城市”成為一種普遍問題的原因。
但 與“土地城鎮(zhèn)化”形成鮮明對比的是，大量進城務工人口難以融入城市社會，“人口城鎮(zhèn)化”進程嚴重滯后。目前農(nóng)民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，但被統(tǒng)計為城 鎮(zhèn)人口的2.6億多農(nóng)民工及其隨遷家屬，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度等因素影響，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、保障性住房、養(yǎng)老等方面不能享受與城鎮(zhèn)居民同等的基本公共 服務。在城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾的同時，農(nóng)村也出現(xiàn)日益嚴重的留守婦女、兒童和老人問題。
四、新型城鎮(zhèn)化必須充分體現(xiàn)社會主義的制度特點
從規(guī)律特殊的角度來說，新型城鎮(zhèn)化最應該突出的是社會主義的制度特點，糾正我們過去對社會主義制度規(guī)定性的違背。
作 為社會主義的城市化或城鎮(zhèn)化，其經(jīng)濟制度基礎(chǔ)是公有制，特別是土地公有制。公有制的本性要求是必須真正體現(xiàn)人民群眾的公共意志，實現(xiàn)人民群眾的公共利益， 全程由人民群眾公共治理[5](p32)，新型城鎮(zhèn)化必須克服傳統(tǒng)城市化模式對公有制本性要求的違背，真正利用好我國公有制特別是土地公有制的制度優(yōu)勢。
西 方的城市化是以私有制為制度背景的。建立在私有產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代西方國家對土地的征用、買賣和交易首先基于市場自由交換的原則，被征地者能夠得到較 合理的補償，生活也有基本保障，因為伴隨著工業(yè)化和城市化進程，有一個福利社會建設(shè)的進程基本與之同步。盡管西方發(fā)達國家工業(yè)化和城市化的征地過程也引起 過許多社會矛盾，但相對于中國的城市化進程而言，由于其耗時緩慢漫長，其矛盾的尖銳性和復雜的程度要小得多。
中國的城 市化則是以公有制為制度基礎(chǔ)的。社會主義制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)和一個重要優(yōu)勢是公有制，社會主義必須堅持公有制包括土地公有制，這是一個基本原則。馬克思所科學 推論的未來理想社會就是：“在協(xié)作和對土地及靠勞動本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有基礎(chǔ)上，重新建立個人所有制。”[6]（p832）我國在社會主義改造后 建立起了土地產(chǎn)權(quán)的國有制和集體所有制，正是土地公有制的規(guī)定性，要求我國城市化用地必須先以國家的名義進行征用，這才造成我國的城市化土地交易由各級政 府主導，由于土地用途的變更使城市化土地價值急劇增值，地方政府及其經(jīng)手官員才可能在這個過程中牟利。
長期以來，我國 城市化征地補償給失地農(nóng)民的標準極低。我國農(nóng)地征用補償標準一般只是該農(nóng)地產(chǎn)值10倍左右，最高是30倍，一般每畝僅為2-3萬元，而政府征到手的土地出 讓價格一般達到每畝20-30萬元，經(jīng)過二三級土地市場再轉(zhuǎn)讓以后可達到每畝百萬元以上，失地農(nóng)民所獲補償一般只有土地增值收益的幾十分之一。[7]據(jù)估 算，地方政府僅近十幾年來低征高賣所獲土地價值就高達20-30萬億元。
中國農(nóng)民擁有的土地還是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)情況下 的一種基本保障機制。城市化失地農(nóng)民戶口變更為城市戶口以后不能再擁有農(nóng)村集體土地，就失去這種保障機制。大量農(nóng)村人口城市化以后，規(guī)?；霓r(nóng)村集體土地 會搞集約農(nóng)場，但是這種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的收益是沒有被城市化的農(nóng)民份兒的。很多地方合村并莊趕農(nóng)民上樓，把城市遠郊復耕宅基地與近郊用作開發(fā)地產(chǎn)的耕地進行沖 抵，這部分實際上由宅基地置換做地產(chǎn)開發(fā)而獲得的利益也與已經(jīng)城市化的農(nóng)民無關(guān)。所以，不能任由權(quán)力和資本勾結(jié)來主導我國的城鎮(zhèn)化，不能再用實質(zhì)上掠奪農(nóng) 民土地的方式繼續(xù)榨取土地紅利和人口紅利。[2](p91)新型城鎮(zhèn)化必須克服傳統(tǒng)城市化模式對公有制本性要求的違背，公有土地的使用必須真正為了人民群 眾的公共利益，公有土地的增值收益必須由全體人民共享。
五、新型城鎮(zhèn)化充分遵循社會主義經(jīng)濟規(guī)律的幾個要點
（一）公有土地增值收益歸于全體農(nóng)民分享
城 鎮(zhèn)化中農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地由于資本化會急劇升值，增值數(shù)額非常龐大。這種增值收益的分享，在橫向上，主要是政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、銀行、被征地農(nóng)民和 購房市民等。其中開發(fā)商、銀行和購房市民等其他利益主體只應分享類似“資本平均利潤率”的城市化收益，這屬于經(jīng)濟學常識性的東西，這里不予討論。這里只講 政府和被征地農(nóng)民在土地資本化增值中如何合理分享的問題。
新型城鎮(zhèn)化的重要突破口應該就是要讓相應農(nóng)民獲得相應份額土 地增值收益。要從法律上和政策上保證相應土地增值收益留給相應農(nóng)民，讓農(nóng)民的相應土地所有權(quán)切實得以實現(xiàn)。但我國既有的土地制度對土地資本化收益的分配、 歸屬和使用等的規(guī)定非常不合理。我國現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定城市建設(shè)用土地必須是國有土地，農(nóng)地必須先被國家征用再轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，房地產(chǎn)和工商業(yè)經(jīng)營 性用地必須通過招拍掛方式有償取得，這就使政府和房地產(chǎn)開發(fā)商成為土地增值收益的主要獲得者，被征地農(nóng)民在得到微不足道的補償后，完全喪失這一生存和保障 資源，被排除在土地資本化增值的分配之外，這是造成近年來群體性事件和三農(nóng)問題的主要深層根源。[8]上世紀90年代以來，整個社會矛盾日益突出，農(nóng)村迅 速凋敝、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)急遽衰敗，從土地制度這一內(nèi)生原因來看，農(nóng)民集體幾乎完全喪失了土地的非農(nóng)建設(shè)使用權(quán)是根本原因，像南街村、大寨村、劉莊村等堅持發(fā)展集 體經(jīng)濟的少數(shù)村鎮(zhèn)則是鮮明的反證，其中一個根本原因就是這些堅持發(fā)展統(tǒng)一經(jīng)營集體經(jīng)濟的村鎮(zhèn)能夠分享集體所有制土地工商業(yè)使用的增值收益。[9]
我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵期，大量農(nóng)民要變?yōu)槭忻?，大量農(nóng)地要變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，新型城鎮(zhèn)化一定要正確對待農(nóng)民土地權(quán)利，把土地增值收益歸于全體農(nóng)民。
（二）公有土地增值收益不能由部分被拆遷農(nóng)民“代表”獲得
被 征地農(nóng)民作為公有土地原直接占有者應該分享合理的土地增值收益，但不能說增值收益的全部或大部分都應該補償給他們。近年來地方政府土地出讓純收入不斷減 少，因為征地補償支出的比重在快速上升。據(jù)統(tǒng)計，2009-2011年地方政府土地出讓金總額由0.95萬億元上升到2.87萬億元，增加額為1.92萬 億元，增加幅度為138%，但土地出讓純收入只由0.88萬億元增加到0.96萬億元，金額只增加752億元，增加幅度僅為8.56%，其原因是征地拆遷 補償金額由0.52萬億元增加到2.36萬億元，增加了1.84萬億元，增加幅度為356%，導致征地拆遷補償金額占土地出讓金總額的比重由37.1%增 加到71.3%。[4]現(xiàn)在一方面熱點城市征地補償特別是釘子戶要價越來越瘋狂，但另一方面我國在大量偏遠、落后地區(qū)征地補償依然極少，所以我國在征地補 償上目前是存在兩極分化的情況。
現(xiàn)在大家都強調(diào)要把土地增值收益還給農(nóng)民，但社會輿論所指的農(nóng)民并不是中國全體農(nóng)民， 而是指城市化中被征地的農(nóng)民。城鎮(zhèn)化是占一個國家人口比重大多數(shù)的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦倪^程，但這些要轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民，他們原來擁有的土地絕大部分都在偏遠 地區(qū)，并不能因城鎮(zhèn)化而被征用，所以征地補償只有大約占農(nóng)民總?cè)丝?/span>2%到3%的城郊或城中村農(nóng)民可以得到，占農(nóng)民總?cè)丝?/span>97%以上要轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民無法 獲得。
在號稱私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的歐美，對私有土地被征用實行的是公正補償政策。也就是對被征地的主體給予合理的補 償，要不多不少恰恰好，被征地主體得到補償款后還必須照章納稅。因為用來補償支出的錢是納稅人的公共資金，對于納稅人和被征地主體要公平公正，同時土地增 值收益主要來自于土地規(guī)劃變更也應該各方公平共享。歐美土地私有制情況下增值收益分享如此，早在100多年前，我國的孫中山也曾提出土地增值歸公的主張。 現(xiàn)在我們是土地公有制的社會主義國家，土地增值收益卻在很多情況下大部分歸私，一些釘子戶動輒拿到數(shù)千萬元補償款而且不納稅，這是歐美人士都覺得不可思議 的事情。[10]
必須清楚，土地增值的來源主要是規(guī)劃用途變更和區(qū)位造成的，所以土地增值收益應該主要歸公，要由全體農(nóng)民以至全體國民一起共享，而不是給頂多占農(nóng)民總?cè)丝?/span>3%的城郊農(nóng)民一夜暴富，更不是給開發(fā)商或政府暴利。
（三）改革土地財政機制等政府體制機制
我國現(xiàn)行財稅體制使土地出讓收入成為地方政府的重要財政來源，這種地方政府主要依賴土地財政的政府體制機制危機重重，因為，一方面隨著征地拆遷安置補償支出的增加等原因土地財政占地方政府財政收入的比重已經(jīng)快速嚴重萎縮，另一方面土地財政推高房價等造成一系列社會問題。
地 方政府推進城鎮(zhèn)化有很多風險成本沒有納入現(xiàn)行財政體制進行系統(tǒng)分級承擔。我們城鎮(zhèn)化中征地、拆遷等造成的利益沖突引發(fā)的社會風險，農(nóng)民進城帶來的基礎(chǔ)設(shè) 施、公共服務的供應壓力，還有如礦產(chǎn)開發(fā)等導致的環(huán)境、生態(tài)、資源消耗問題等，目前都還沒有公共風險分擔機制。既有財稅體制只有稅收收益分享機制，沒有公 共風險分擔與稅收收益分享的對稱全面統(tǒng)籌機制，這使地方政府需要承擔的社會風險日益不堪重負。
我國公共資源的配置不是 與人口規(guī)模對稱，而是與行政級別大小相關(guān)，這造成一方面大型和特大型城市的公共資源過度集中，就業(yè)機會多、公共服務質(zhì)量高，對農(nóng)民市民化很有吸引力，但市 民化成本過高；另一方面，小城鎮(zhèn)以至小城市的公共資源過度稀缺，雖然其市民化成本很低，但是缺乏吸引力。
我們今后要堅決改革掉地方政府主要依賴土地財政的政府體制機制。要對各級政府間財力事權(quán)對應關(guān)系、稅收收益分享和公共風險分擔對稱機制、轉(zhuǎn)移支付制度、建設(shè)用地指標的分配、城鎮(zhèn)公共資源的配置標準、國有資本在中小城鎮(zhèn)的配置等都通盤考慮。
總 之，新型城鎮(zhèn)化必須克服我國傳統(tǒng)城市化模式弊端，充分遵循社會主義經(jīng)濟規(guī)律，充分體現(xiàn)社會主義制度特點，這樣才能凸顯其“新”的屬性和優(yōu)勢，才能發(fā)揮其驅(qū) 動可持續(xù)發(fā)展的持久動力。
【作者簡介：曹雷，經(jīng)濟學博士，南京政治學院上海分院副教授、碩士生導師，上海財經(jīng)大學海派經(jīng)濟學研究中心研究員；王愛華，經(jīng)濟 學博士，南京財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授?！?/span>
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