成立于里根政府時(shí)期的全國民主基金會(huì)屬于冷戰(zhàn)的產(chǎn)物,它雖然打著非政府組織的旗號,但其經(jīng)費(fèi)來源主要是美國國會(huì)撥款。無論是在冷戰(zhàn)時(shí)期還是在后冷戰(zhàn)時(shí)期,這個(gè)組織都是美國對外“民主援助”的主要機(jī)構(gòu)。全國民主基金會(huì)主要通過四大核心機(jī)構(gòu)在海外從事推進(jìn)其所謂的民主活動(dòng),即國際私營企業(yè)中心、國際勞工團(tuán)結(jié)美國中心、國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務(wù)學(xué)會(huì)。另外,它也資助所謂“極權(quán)國家”或“半極權(quán)國家”內(nèi)部推動(dòng)民主化的非政府組織。全國民主基金會(huì)的“民主援助”活動(dòng)具有強(qiáng)烈的意識形態(tài)色彩,在海外全面推進(jìn)美國式民主是其主要目標(biāo);在非政府組織外衣的掩護(hù)下,它經(jīng)常赤裸裸地干涉其他國家的內(nèi)政;同時(shí),作為一個(gè)半官方機(jī)構(gòu),它也緊密服務(wù)于美國的國家外交和安全戰(zhàn)略。
民主援助是20世紀(jì)80年代出現(xiàn)的政治名詞,屬于政治援助的范疇,但又不同于傳統(tǒng)的政治援助。傳統(tǒng)的政治援助一般是對美國盟國的政治聲援,幫助穩(wěn)固美國盟友的政治統(tǒng)治。而20世紀(jì)80年代以來美國的所謂民主援助所針對的既有美國的友好國家,但更多的是在意識形態(tài)和政治制度上與美國不一致甚至是敵對的國家;援助的對象既包括傳統(tǒng)的主權(quán)國家,也包括各種政治組織和社會(huì)組織,甚至是受援國的反對派組織。美國為“民主援助”的對象所提供的既有資金(以贈(zèng)款為主),也有各種設(shè)備和物資,還有一些先進(jìn)的技術(shù)。“民主援助”是美國輸出民主戰(zhàn)略的重要組成部分,是美國在全球推行其所謂的民主化的重要工具。
美國從事對外“民主援助”的機(jī)構(gòu)中,全國民主基金會(huì)(NationalEndowmentforDemocracy,簡稱NED無疑是比較有特色的一個(gè)。它不同于美國國務(wù)院、美國國際開發(fā)署以及之前的美國新聞署等官方機(jī)構(gòu),它號稱非營利的民間機(jī)構(gòu),因而具有非政府組織的特征;但它的主要資金來源卻是美國國會(huì)的撥款,因而又具有強(qiáng)烈的政府背景。全國民主基金會(huì)是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物,但它并沒有隨著冷戰(zhàn)的終結(jié)而消失,在后冷戰(zhàn)時(shí)期,它依然是美國從事民主輸出戰(zhàn)略的重要機(jī)構(gòu),并由于卷入東歐和中亞國家的顏色革命而備受國際政治學(xué)界的重視。國內(nèi)關(guān)于全國民主基金會(huì)的文章只是散見于一些媒體如《環(huán)球時(shí)報(bào)》等,尚無學(xué)者從學(xué)術(shù)角度對這一組織進(jìn)行系統(tǒng)研究。筆者在美國從事訪問研究時(shí),曾與這個(gè)組織有過近距離接觸,但畢竟接觸到的資料有限,本文也只能是進(jìn)行初步分析,希望能起到拋磚引玉的作用。
一、美國輸出民主戰(zhàn)略與全國民主基金會(huì)的建立
全國民主基金會(huì)是美國對外輸出民主戰(zhàn)略的產(chǎn)物。在冷戰(zhàn)初期,美國及其盟國通過民間志愿者組織向鐵幕另一面的東歐社會(huì)主義國家秘密提供顧問、資金和設(shè)備,幫助這些國家的反對派人士從事辦報(bào)、結(jié)社等政治活動(dòng)。其目的是在鐵幕的另一面?zhèn)鞑ノ鞣絻r(jià)值觀念,推動(dòng)?xùn)|歐社會(huì)主義國家的“和平演變”。這些活動(dòng)屬于美國“隱蔽戰(zhàn)略”CovertStrategy的組成部分。到20世紀(jì)60年代中后期,美國民間志愿者組織從中央情報(bào)局領(lǐng)取活動(dòng)經(jīng)費(fèi)并在一些國家從事顛覆活動(dòng)的消息被披露后,引起了社會(huì)主義國家在一些國際組織中對美國的強(qiáng)烈抗議,約翰遜政府被迫下令停止上述隱蔽活動(dòng)。但與此同時(shí),約翰遜政府也建議建立政府與民間機(jī)構(gòu)合作的機(jī)制,以公開在海外推動(dòng)民主運(yùn)動(dòng)。
1967年,眾議員但丁•福賽爾(DanteFascell)提議創(chuàng)立國際事務(wù)協(xié)會(huì)(InstituteofInternationalAffairs),負(fù)責(zé)審批在海外推動(dòng)其所謂的民主化項(xiàng)目。盡管福賽爾的提議沒有被國會(huì)所采納,但他所提出的問題開始引起美國國會(huì)和政府的重視,即在美蘇的意識形態(tài)競爭中,應(yīng)該建立一個(gè)怎樣的機(jī)構(gòu)去最好地發(fā)揮作用。1977年,政治學(xué)家喬治?阿格雷(GeorgeAgree)建議設(shè)立政治基金,促進(jìn)美國兩大政黨與世界其他國家政黨的交流,幫助國外與其意識形態(tài)相近的政黨取得政權(quán)。美國最大的工會(huì)組織勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)(AEL2CIO)自冷戰(zhàn)開始就與美國中央情報(bào)局合作,支持包括西歐國家在內(nèi)的右翼工會(huì)組織對抗各國共產(chǎn)黨及左翼政黨領(lǐng)導(dǎo)下的工會(huì)組織,此時(shí)也提出設(shè)立美國民主基金作為從事國際活動(dòng)的公共資源,以繼續(xù)20世紀(jì)60年代中央情報(bào)局所從事的活動(dòng)。1978年,受卡特總統(tǒng)人權(quán)外交的鼓舞,福賽爾又與唐納德•弗雷澤(DonaldFraser)共同提議建立一個(gè)半官方機(jī)構(gòu)(quasi2autonomousnon2governmentalorganization),其使命是在世界各地推動(dòng)保護(hù)人權(quán)的事業(yè),這個(gè)提案同樣沒有在國會(huì)通過。
這一時(shí)期,聯(lián)邦德國在西歐從事的所謂民主援助對西班牙和葡萄牙的民主轉(zhuǎn)型發(fā)揮了重大作用,給了美國一些政治家和政治學(xué)者以極大的啟示。二戰(zhàn)后,聯(lián)邦德國政黨在重建過程中,普遍建立了自己的國內(nèi)政治教育組織:如社會(huì)民主黨(SocialDemocratic)重建了被納粹政權(quán)勒令停辦的弗里德里希•艾伯特基金會(huì)(FriedrichEbertFoundation);1958年,自由民主黨(FreeDemocrats)創(chuàng)立了弗里德里希?瑙曼基金會(huì)(FriedrichNaumannFoundation);1964年,基督教民主黨(ChristianDemocratic)建立了康拉德•阿登納基金會(huì)(KonradAdenauerFoundation);1967年,巴伐利亞基督教社會(huì)聯(lián)盟(BavarianChristianSocialUnion)建立了漢斯?賽德爾基金會(huì)(HannsSeidelFoundation)。這些政黨基金會(huì)(統(tǒng)稱為Stiftungen)不僅在聯(lián)邦德國國內(nèi)從事政治教育和政治研究,而且很快便將活動(dòng)范圍擴(kuò)展到海外。1961年,聯(lián)邦德國成立了負(fù)責(zé)海外發(fā)展的政府部門,從1962年開始,該部為聯(lián)邦德國的政黨基金會(huì)定期提供資金,資助聯(lián)邦德國政黨在國外的活動(dòng)。這樣,從20世紀(jì)60年代開始,聯(lián)邦德國的政黨開始利用這筆基金資助國外與其意識形態(tài)相近的政黨。聯(lián)邦德國政黨基金會(huì)在海外活動(dòng)最顯著的成效是促成了伊比利亞半島上的兩個(gè)國家西班牙和葡萄牙的“民主化”。1973年,在艾伯特基金會(huì)培訓(xùn)中心的一次會(huì)議上,毛羅?薩雷斯(MarioSoares)領(lǐng)導(dǎo)成立了葡萄牙社會(huì)黨(PortugueseSocialistParty);1974年葡萄牙革命后,艾伯特基金會(huì)的官員定期到葡萄牙幫助其社會(huì)黨開展政治活動(dòng);1976年初,艾伯特基金會(huì)在馬德里設(shè)立了永久辦公室,幫助西班牙社會(huì)黨培養(yǎng)干部和進(jìn)行各種政治活動(dòng)。聯(lián)邦德國政黨基金會(huì)在西班牙和葡萄牙“民主化”過程中主要是幫助相關(guān)政黨發(fā)展組織,為相關(guān)政黨領(lǐng)導(dǎo)人提供政策和大選戰(zhàn)略咨詢;艾伯特基金會(huì)在葡萄牙還為地方政府提供了各種培訓(xùn),并在西班牙政治發(fā)展的重要關(guān)頭,在西班牙安排了憲法改革大會(huì)。聯(lián)邦德國政黨基金會(huì)都為這兩個(gè)國家的反共工會(huì)組織提供了經(jīng)濟(jì)支持。僅1977年,艾伯特基金會(huì)為西班牙和葡萄牙“民主化”所提供的資金就達(dá)400萬德國馬克[1]5455。為此,西班牙國王胡安?卡洛斯(JuanCarlos)特意嘉獎(jiǎng)艾伯特基金會(huì)駐馬德里的代表戴特?柯尼基(DieterKoniecki),表彰他對西班牙“民主化”的貢獻(xiàn)。聯(lián)邦德國政黨基金會(huì)在上述兩個(gè)國家的成功經(jīng)驗(yàn)顯然給美國政界留下了深刻印象,美國中央情報(bào)局的高級官員卡德?梅葉(CoderMeyer)后來在其回憶錄中承認(rèn),葡萄牙右翼獨(dú)裁政府倒臺(tái)后,在支持本土民主勢力同共產(chǎn)黨人的對抗中,聯(lián)邦德國政黨基金會(huì)“發(fā)揮了至關(guān)重要的作用”[2]107。一些美國政治家和政治學(xué)者開始考慮借鑒聯(lián)邦德國成功的經(jīng)驗(yàn),在美國建立類似的基金會(huì)。
1981年,羅納德?里根入主白宮,這位號稱美國歷史上反對共產(chǎn)主義最堅(jiān)決的總統(tǒng)一上臺(tái),就號召恢復(fù)美國的力量與威望,通過大規(guī)模重新武裝,利用經(jīng)濟(jì)與外交壓力,以及果斷的干預(yù),來幫助世界各地的‘自由戰(zhàn)士’……并最終‘使馬克思列寧主義成為歷史的灰渣’”[3]171。里根政府上臺(tái)不久便組織官員設(shè)計(jì)新政府在海外推動(dòng)其所謂的民主戰(zhàn)略,最初提出的設(shè)想包括兩個(gè)方面:一是推出針對共產(chǎn)主義陣營的“民主工程”(ProjectDemocracy),包括舉辦國際民主大會(huì)、通過人員交流讓世界各國的精英分子認(rèn)識美國民主、圖書翻譯計(jì)劃、增加對共產(chǎn)主義國家的廣播等等。二是建立一個(gè)由政府資助、采用民間運(yùn)行模式的基金會(huì),公開支持海外的民主運(yùn)動(dòng)。1982年6月8日,里根在英國議會(huì)發(fā)表演說,為其推動(dòng)民主戰(zhàn)略公開造勢。里根聲稱:美國的外交目標(biāo)是十分單純的,即“培養(yǎng)民主的基礎(chǔ),這一體系包括言論、出版自由,工會(huì)、政黨、大學(xué)……現(xiàn)在,正是我們作為一個(gè)國家,包括政府部門和民間部門投身于援助民主運(yùn)動(dòng)的時(shí)候”[4]。里根注意到,蘇聯(lián)每年為亞洲、非洲和拉丁美洲的大量青年提供到蘇聯(lián)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì),這些青年學(xué)成歸國后獻(xiàn)身于本國的共產(chǎn)主義事業(yè)。里根認(rèn)為,美國為首的西方世界也應(yīng)該建立起自己的體系,將世界上的青年人培養(yǎng)成民主主義者。
里根政府在海外推動(dòng)其所謂的民主的設(shè)想給了福賽爾以極大的鼓舞,我們有了強(qiáng)大的盟友———美利堅(jiān)合眾國總統(tǒng),我們有了一匹馬,然后我們就騎上了那匹馬”[5]49。在行政部門和部分國會(huì)議員的強(qiáng)力運(yùn)作下,美國國會(huì)以絕對優(yōu)勢通過了成立“全國民主基金會(huì)”的法案。但里根政府試圖推出的“民主工程”由于與美國新聞署的功能重疊,被國會(huì)否決。根據(jù)美國國會(huì)制定的《全國民主基金會(huì)條例》,全國民主基金會(huì)的工作目標(biāo)主要有以下幾個(gè)方面:(1)通過民間組織在世界范圍內(nèi)鼓勵(lì)自由和民主,包括促進(jìn)個(gè)人權(quán)利和自由的行動(dòng),這是民主機(jī)制的基礎(chǔ);(2)推動(dòng)美國民間組織(特別是美國兩大政黨、工會(huì)和商業(yè)協(xié)會(huì))與國外民主組織之間的交流;(3)促進(jìn)美國非政府組織(特別是美國兩大政黨、工會(huì)和商業(yè)協(xié)會(huì)及其他民間組織)參與海外的民主培訓(xùn)計(jì)劃和民主制度建設(shè);(4)及時(shí)采取措施與海外的本土民主力量合作,加強(qiáng)民主選舉的作用;(5)在促進(jìn)與海外致力于推廣其民主文化價(jià)值的機(jī)構(gòu)與組織等的合作中,支持美國兩大政黨、工會(huì)和商業(yè)協(xié)會(huì)及其他民間組織的參與;(6)在美國的總體國家利益與其他國家得到全國民主基金會(huì)援助的民主團(tuán)體特殊需求一致的情況下,鼓勵(lì)組織和發(fā)展民主運(yùn)動(dòng)。
里根認(rèn)為,建立全國民主基金會(huì)是一項(xiàng)很有價(jià)值的重大舉措,美國應(yīng)該問問自己,為什么以前一直沒有做這件事情”。建立全國民主基金會(huì)不僅符合美國人一貫的民主理想和民主制度,還為世界各地的人們提供了希望”。繼承了新英格蘭商人傳統(tǒng)的美國人“應(yīng)該為兜售民主原則做一些事情”[6]。
美國國會(huì)第一年為全國民主基金會(huì)提供的財(cái)政撥款額度為1800萬美元。其后,美國國會(huì)的撥款逐年增加,到20世紀(jì)90年代末達(dá)到了3000萬美元[7]3132。從里根政府開始,全國民主基金會(huì)成為美國在海外推動(dòng)其所謂的民主化戰(zhàn)略的主要機(jī)構(gòu)之一。
二、全國民主基金會(huì)實(shí)施“民主援助”的路徑與模式
全國民主基金會(huì)主要通過為一些非政府組織提供資金,幫助這些組織在海外從事推進(jìn)其所謂的民主化戰(zhàn)略。除了零散的捐贈(zèng)外,它的主要受贈(zèng)者有四個(gè),即全國民主基金會(huì)的四大核心機(jī)構(gòu),分別是國際私營企業(yè)中心(CenterforInternationalPrivateEnterprise,簡稱CIPE)、國際勞工團(tuán)結(jié)美國中心(AmericanCenterforInternationalLaborSolidarity,簡稱ACILS)、國際共和黨研究所(InternationalRepublicanInstitute,簡稱IRI)和全國民主黨國際事務(wù)學(xué)會(huì)(NationalDemocraticInstituteforInternationalAffairs,簡稱NDIIA)。這四個(gè)受贈(zèng)者所接受的資金占全國民主基金會(huì)資金支出的55%—60%。上述四個(gè)組織分別屬于美國商會(huì)(U.S.ChamberofCommerce)、勞聯(lián)—產(chǎn)聯(lián)、共和黨和民主黨。這四個(gè)組織可以說涵蓋了美國的左翼民主黨和右翼共和黨,囊括了企業(yè)界與工人階層,這就將在海外推動(dòng)其所謂的民主化上升為美國的國家事業(yè)。上述四個(gè)組織各自獨(dú)立運(yùn)作,其工作的側(cè)重點(diǎn)也各不相同。國際私營企業(yè)中心主要是在國外推動(dòng)建立市場經(jīng)濟(jì),認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)民主化的重要條件;國際勞工團(tuán)結(jié)美國中心主要是在國外支持建立和發(fā)展獨(dú)立工會(huì)組織,將獨(dú)立工會(huì)組織視為民主化的重要環(huán)節(jié);兩個(gè)政黨協(xié)會(huì)主要是在國外進(jìn)行公民教育和宣傳,幫助國外理念相同的政黨的發(fā)展,并建立自由和公正的選舉制度,進(jìn)而推動(dòng)其他國家的所謂民主化進(jìn)程。全國民主基金會(huì)另外40%—45%的經(jīng)費(fèi)則是直接提供給受援國的非政府組織,包括一些反對派組織,幫助這些組織從事各種政治活動(dòng)。全國民主基金會(huì)的“民主援助”工作主要集中在以下幾個(gè)領(lǐng)域:
(一)政治多元化和經(jīng)濟(jì)市場化
第一個(gè)領(lǐng)域是促進(jìn)受援國的政治多元化和經(jīng)濟(jì)市場化,這一領(lǐng)域的工作主要由國際勞工團(tuán)結(jié)美國中心和國際私營企業(yè)中心負(fù)責(zé)實(shí)施。
全國民主基金會(huì)秉承美國傳統(tǒng)政治價(jià)值觀念,認(rèn)為民主的基本前提就是代表不同利益群體的不同獨(dú)立組織的存在,各種各樣的民間機(jī)構(gòu)和志愿者組織將為政府權(quán)威不受限制的擴(kuò)張?jiān)O(shè)置難以逾越的障礙。而現(xiàn)代國家的各種民間機(jī)構(gòu)中,自由而獨(dú)立的工會(huì)組織無疑是非常重要的,它在一個(gè)國家的民主化過程中發(fā)揮著不可或缺的作用,甚至是集權(quán)社會(huì)和平實(shí)現(xiàn)民主化的希望所在。獨(dú)立工會(huì)除了保護(hù)工人與工作有關(guān)的各種權(quán)利外,其更主要的職能是在一個(gè)國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中代表普通公民的利益。因而,支持受援國獨(dú)立工會(huì)的發(fā)展,是全國民主基金會(huì)在海外推動(dòng)民主戰(zhàn)略工作的重點(diǎn)。這方面的工作包括:
(1)工會(huì)組織建設(shè)。包括向受援國的國家工會(huì)中心和國際工會(huì)秘書處提供援助,以加強(qiáng)工會(huì)基層組織建設(shè)。這種幫助有時(shí)則通過地區(qū)工會(huì)組織或者國際勞工組織如國際自由勞工聯(lián)盟(InternationalConfederationofFreeTradeUnions,簡稱ICFTU)來進(jìn)行。
(2)工會(huì)間的交流。全國民主基金會(huì)比較重視不同國家間工會(huì)的交流,認(rèn)為勞工運(yùn)動(dòng)是建立在團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)之上的。所以,通過人員間的交流,密切國際工團(tuán)主義者之間的聯(lián)系,是任何工會(huì)建設(shè)計(jì)劃的重要組成部分,這種交流項(xiàng)目又同其他項(xiàng)目緊密聯(lián)系在一起,如廣泛的培訓(xùn)、國際會(huì)議和教育研討班等。
(3)培訓(xùn)自由工會(huì)骨干。培訓(xùn)工作包括兩個(gè)方面內(nèi)容:一是提高工會(huì)的組織技能、服務(wù)人員素質(zhì)、制作和散發(fā)宣傳品的技巧、組織示威和集會(huì)的能力等等;二是培養(yǎng)工會(huì)參與選舉的能力。全國民主基金會(huì)認(rèn)為,工會(huì)的一個(gè)很重要目標(biāo)就是在一個(gè)自由社會(huì)加強(qiáng)民主的作用,確保行政系統(tǒng)關(guān)心工人的利益。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),對工會(huì)會(huì)員的培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括選舉的注冊登記、努力贏得選票、與其他工會(huì)成員建立聯(lián)系、增加對政治的參與、在普選過程中宣傳工會(huì)的觀點(diǎn)和立場等。
(4)促進(jìn)政治多元化。為促進(jìn)政治多元化,全國民主基金會(huì)將在非民主國家致力于發(fā)展自由工會(huì)運(yùn)動(dòng),包括向現(xiàn)存的自由工會(huì)組織提供資金支持,幫助其出版和發(fā)行出版物以宣傳其民主價(jià)值觀,并幫助自由工會(huì)組織搜集敵對組織試圖顛覆和破壞自由工會(huì)的情報(bào)等等。
在美國的政治價(jià)值觀念中,開放的市場經(jīng)濟(jì)是政治體制民主化的先決條件。一方面,市場經(jīng)濟(jì)能夠?yàn)檎畏磳ε商峁┯幸饬x的保護(hù)——反對政府政策的個(gè)人不會(huì)冒完全集體經(jīng)濟(jì)體制下失去生計(jì)的危險(xiǎn);另一方面,充滿生機(jī)的私營部門連同充滿活力的小型企業(yè)能夠?yàn)橛行У叵拗茋覚?quán)力提供平衡力,并確保其民主的深化與發(fā)展。為此,全國民主基金會(huì)通過美國商會(huì)下屬的國際私營企業(yè)中心,鼓勵(lì)在開放的市場經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)展私營企業(yè)體系,促進(jìn)獨(dú)立商業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展,并將其作為海外民主多元化發(fā)展的一種手段。為此,全國民主基金會(huì)的項(xiàng)目基金將致力于:推動(dòng)私營部門參與民主政治和政策決策過程;增進(jìn)公眾對企業(yè)家在經(jīng)濟(jì)增長中的作用的理解和正確評價(jià);鼓勵(lì)政府與私營部門間的對話,鼓勵(lì)進(jìn)行體制改革以保護(hù)私營部門的政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)利;為立法者和經(jīng)濟(jì)政策決策者提供所需要的數(shù)據(jù),確保有效的立法;擴(kuò)大對私營企業(yè)的培訓(xùn),提高企業(yè)的宣傳能力,使之能夠?qū)χT如媒體、政治領(lǐng)導(dǎo)人、雇員、青年之類的大眾產(chǎn)生影響;鼓勵(lì)志愿者協(xié)會(huì)的發(fā)展。
除了通過國際勞工團(tuán)結(jié)美國中心和國際私營企業(yè)中心所做的上述工作外,全國民主基金會(huì)還直接資助一些公民組織和社會(huì)組織的活動(dòng),尤其是那些所謂致力于保護(hù)人權(quán)、促進(jìn)宗教寬容和捍衛(wèi)受迫害者的非政府組織。
(二)制度建設(shè)
第二個(gè)領(lǐng)域是幫助轉(zhuǎn)型國家進(jìn)行制度建設(shè)。制度建設(shè)涵蓋的內(nèi)容非常廣泛,包括政黨制度、選舉制度、司法制度、國會(huì)體制、公民社會(huì)等等,全國民主基金會(huì)在這一領(lǐng)域的工作重點(diǎn)主要有以下四個(gè)方面:
一是政黨制度。美國傳統(tǒng)政治價(jià)值觀念允許代表不同階層利益和觀念的政黨自由競,所以,全國民主基金會(huì)通過國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務(wù)學(xué)會(huì)支持向民主制度轉(zhuǎn)型國家的政黨制度建設(shè)。20世紀(jì)80年代后期,全國民主黨國際事務(wù)學(xué)會(huì)便開始利用全國民主基金會(huì)提供的資金加強(qiáng)與國外理念相近政黨的聯(lián)系。國際共和黨研究所則主要是與拉丁美洲國家的中間偏右的政黨加強(qiáng)聯(lián)系,并為哥倫比亞、危地馬拉、玻利維亞和哥斯達(dá)黎加等國的右翼政黨提供技術(shù)援助及人員培訓(xùn)。1990年后,美國在政黨援助方面的主要對象是東歐和蘇聯(lián)地區(qū)的政黨組織,在亞洲、非洲和拉丁美洲地區(qū),政黨援助相對不是很活躍,上述兩個(gè)組織僅在柬埔寨、尼泊爾、也門、摩洛哥、海地、巴拉圭和尼加拉瓜開展了一些工作。
美國的政黨援助主要有以下幾種方式:直接對受援國政黨提供經(jīng)費(fèi),幫助其強(qiáng)化組織基礎(chǔ)和參與選舉,同時(shí)也提供一些維持政黨組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的儀器和設(shè)備;針對某個(gè)特定的議題或某個(gè)政黨所面臨的最重要問題,組織知名專家和學(xué)者對這類問題進(jìn)行探討,幫助該國的政黨尋找最佳應(yīng)對方案[8]512。不過,美國政黨援助的核心還是圍繞大選,幫助它所支持的政黨參與并力爭贏得大選,包括確立競選主題、選擇候選人、籌集競選經(jīng)費(fèi)、招募和使用志愿者、處理與媒體的關(guān)系等等。這種援助一般是通過美國政治組織提供各種培訓(xùn),但美國的政黨組織也經(jīng)常直接介入一些國家政黨的選舉活動(dòng)。在20世紀(jì)90年代初期,國際共和黨研究所曾經(jīng)直接介入羅馬尼亞和保加利亞的總統(tǒng)大選,尤其是在1992年羅馬尼亞的總統(tǒng)選舉中,國際共和黨研究所向羅馬尼亞反對派派遣了富有經(jīng)驗(yàn)的政治顧問,試圖幫助該國反對黨一舉取代伊利埃斯庫(Iliescu)。
二是選舉援助。西方民主政治的一個(gè)重要內(nèi)容就是定期選舉,包括行政官員選舉和立法系統(tǒng)選舉等。所以,選舉也一直是全國民主基金會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。全國民主基金會(huì)在選舉領(lǐng)域提供的援助主要是:(1)為受援國組織選舉提供經(jīng)費(fèi),如全國民主基金會(huì)資助了也門的選舉和議會(huì)改革計(jì)劃、也門的選舉制度改革、科威特議會(huì)改革等。(2)幫助受援國建立選舉管理機(jī)構(gòu),培訓(xùn)選舉機(jī)構(gòu)官員。全國民主基金會(huì)在向受援國提供資金的同時(shí),也在幫助受援國建立和完善選舉管理機(jī)構(gòu),重點(diǎn)是提高選舉委員會(huì)的組織和管理能力,加強(qiáng)選舉委員會(huì)在政治上的獨(dú)立地位,以樹立這一機(jī)構(gòu)在大選中的權(quán)威。對選舉機(jī)構(gòu)官員的培訓(xùn)不僅包括中央選舉委員會(huì)的官員,也包括大選中各選區(qū)的工作人員、大選觀察員和為大選服務(wù)的志愿人員等。(3)派遣大選觀察員監(jiān)督大選并在選舉出現(xiàn)糾紛時(shí)進(jìn)行仲裁和調(diào)解。如1986年菲律賓總統(tǒng)大選時(shí),美國派遣了兩個(gè)代表團(tuán)去觀察這次選舉:一個(gè)代表團(tuán)由參議員理查德?魯戈(RichardLugar)帶隊(duì),以全國民主黨國際事務(wù)學(xué)會(huì)的名義;另一個(gè)代表團(tuán)由眾議員約翰•穆薩(JohnMurtha)帶隊(duì),以國際共和黨研究所的名義。這兩個(gè)觀察團(tuán)對獨(dú)裁的馬科斯政府在選舉中舞弊行為的批判,是促成里根政府決定拋棄美國長期支持的“友好僭主”馬科斯轉(zhuǎn)而支持科拉松•阿基諾(CorazonAquino)的關(guān)鍵因素。
三是司法改革和法律法規(guī)建設(shè)。全國民主基金會(huì)在這方面的工作是美國在海外推動(dòng)其法律法規(guī)改革的重要組成部分,但全國民主基金會(huì)的工作主要側(cè)重于司法培訓(xùn)和司法教育,包括培訓(xùn)法官和其他司法人員;為一些國家的司法改革提供援助,包括幫助受援國修訂現(xiàn)存的法律,或重新制定新的法律,在拉丁美洲和非洲,全國民主基金會(huì)為一些國家制定商法、刑法和民法提供了援助。
四是援助立法機(jī)關(guān)。這一援助項(xiàng)目深得美國國會(huì)的支持,因?yàn)樵诖蟛糠置绹鴩鴷?huì)議員看來,強(qiáng)大的立法機(jī)關(guān)是民主體制的重要基礎(chǔ)。國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務(wù)學(xué)會(huì)以及一些民間顧問公司是這類援助的主要實(shí)施者。對立法機(jī)關(guān)的援助主要是對立法機(jī)關(guān)成員(即受援國的國會(huì)議員或立法委員)和工作人員進(jìn)行培訓(xùn)及提供技術(shù)援助,包括立法機(jī)關(guān)的工作方式、立法程序、加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)小組委員會(huì)的作用、舉辦聽證會(huì)、提高立法機(jī)關(guān)的透明度等等。
(三)教育、文化和宣傳建設(shè)
第三個(gè)領(lǐng)域是在教育、文化和宣傳方面。全國民主基金會(huì)在這一領(lǐng)域?qū)嵤┑捻?xiàng)目主要有:(1)支持獨(dú)立的報(bào)紙、雜志和其他傳播媒介。這一項(xiàng)目包括對各種媒體工作的從業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn),為致力于促進(jìn)和捍衛(wèi)其所謂的新聞自由的新聞從業(yè)者協(xié)會(huì)提供援助,為宣傳民主思想的出版物和網(wǎng)站論壇提供經(jīng)濟(jì)支持等等。(2)支持民主教育。全國民主基金會(huì)的這一項(xiàng)目主要是在學(xué)校中改善公民教育,尤其是在學(xué)校中設(shè)置具有其民主導(dǎo)向的課程。(3)支持普及其民主知識的行動(dòng),包括推廣用于民主啟蒙或宣傳其所謂民主的書籍、電影或電視節(jié)目;促進(jìn)傾向民主的知識分子、作家、科學(xué)家和藝術(shù)家的聯(lián)合。
全國民主基金會(huì)工作的另一個(gè)重要領(lǐng)域是組織關(guān)于民主和民主化的研究,舉辦國際民主論壇。為此,全國民主基金會(huì)組織出版了季刊《民主雜志》(JournalofDemocracy),編委會(huì)成員多是長期從事“民主援助”研究或“民主援助”活動(dòng)的著名學(xué)者。該雜志由全國民主基金會(huì)委托霍普金斯大學(xué)出版社出版發(fā)行,它所刊登的既有學(xué)者撰寫的關(guān)于民主和民主化的學(xué)術(shù)文章,也有民主組織和民主運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)人或活動(dòng)家撰寫的報(bào)告和形勢分析文章。
全國民主基金會(huì)也尋求在學(xué)術(shù)與政策研究方面建立更密切的聯(lián)系,它經(jīng)常舉辦小型研討會(huì),邀請一些專家和學(xué)者就民主化方面的一些熱點(diǎn)問題進(jìn)行專門討論。此外,它還時(shí)常邀請一些國外民主運(yùn)動(dòng)活動(dòng)家到美國發(fā)表演說,以期引起美國政界和公眾對一些國家和地區(qū)民主化的關(guān)注。而由全國民主基金會(huì)召集的兩年一度的世界民主大會(huì),更是當(dāng)今世界規(guī)模最大的民主運(yùn)動(dòng)活動(dòng)家和思想家的聚會(huì)。
三、全國民主基金會(huì)與美國對外“民主援助”的神話
全國民主基金會(huì)自成立以來就打著“民主援助”和支持世界民主化的旗號,將活動(dòng)的觸角幾乎延伸到世界的每個(gè)角落。無論是在美國國內(nèi),還是在世界其他國家,對于全國民主基金會(huì)在世界各地的“民主援助”活動(dòng)都存在較大的爭議,甚至可以說是看法兩極。贊者稱其為世界的“民主化”做出了卓越的貢獻(xiàn),而彈者則將其稱為“搗亂分子”。對這個(gè)組織的看法會(huì)有如此大的差異,除了研究者所站的角度和立場不同外,另一個(gè)很重要的方面在于全國民主基金會(huì)自身的性質(zhì)及其作為。
從全國民主基金會(huì)的產(chǎn)生背景我們不難發(fā)現(xiàn),這個(gè)打著非政府組織旗號的組織,實(shí)際上是在新的國際環(huán)境下美國輸出民主戰(zhàn)略的產(chǎn)物,也可以說是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物,在它身上具有強(qiáng)烈的意識形態(tài)色彩。美國國會(huì)所賦予該組織的使命就是推動(dòng)其所謂的世界民主化進(jìn)程,促成美國所認(rèn)為的極權(quán)和專制國家向民主國家過渡。所以,從這個(gè)組織成立之初,它的工作目標(biāo)就是以共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家為主,包括歐洲以蘇聯(lián)為首的東歐社會(huì)主義國家,亞洲的越南、緬甸等國。它所承擔(dān)的使命正是美國中央情報(bào)局過去一直從事的工作。唯一的區(qū)別是,中央情報(bào)局是美國政府機(jī)構(gòu),它用隱蔽的方式從事輸出民主的戰(zhàn)略,而全國民主基金會(huì)則是以非政府組織的身份公開從事輸出民主的活動(dòng)。美國學(xué)者威廉?布盧姆(WilliamBlum)在談到全國民主基金會(huì)的建立時(shí)說,建立全國民主基金會(huì)就是基于這樣的觀念:全國民主基金會(huì)將公開去做那些過去幾十年來中央情報(bào)局一直秘密去做的事情,以便洗去與中央情報(bào)局聯(lián)系在一起的惡名”[9]179。而幫助建立全國民主基金會(huì)的艾倫?溫斯坦(AllenWeinstein)對此供認(rèn)不諱。他說:今天我們(全國民主基金會(huì))所做的很多事情,正是25年前中央情報(bào)局秘密去做的那些事情。”[10]15在全國民主基金會(huì)成立后最初的十年間,它最成功的案例就是通過其下屬的美國工會(huì)組織向波蘭的團(tuán)結(jié)工會(huì)提供各種援助,幫助團(tuán)結(jié)工會(huì)成功地顛覆了波蘭的社會(huì)主義政權(quán)。瓦文薩上臺(tái)后,投桃報(bào)李,在全國民主基金會(huì)以及美國國際開發(fā)署的幫助下,進(jìn)行了美國所期待的“民主改革”。冷戰(zhàn)結(jié)束后,全國民主基金會(huì)更是將主要精力集中在僅有的幾個(gè)社會(huì)主義國家,在2004年全國民主基金會(huì)制定的行動(dòng)戰(zhàn)略中,它公開宣稱,全國民主基金會(huì)將“繼續(xù)集中它的眾多資源于現(xiàn)存的社會(huì)主義國家和集權(quán)國家如中國、朝鮮、古巴、塞爾維亞、蘇丹和緬甸[11]453。以2007年為例,這一年全國民主基金會(huì)用于資助中國境外反對派組織的經(jīng)費(fèi)為611.0486萬美元;對朝鮮項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支持為151.878萬美元,對古巴項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支持為111.6172萬美元。其中資助數(shù)額較大的中國境外反對派組織分別是:中國人權(quán)組織(HumanRightinChina)43萬美元,勞改研究基金會(huì)(LaogaiResearchFoundation)28萬美元,中國21世紀(jì)基金會(huì)(FoundationforChinainthe21stCentury維吾爾美國協(xié)會(huì))(UyghurAmericanAssociation,UAA)24萬美元,世界維吾爾大會(huì)[12]4861WorldUyghurCongress13.6萬美元,等等?？梢灶A(yù)見,未來一段時(shí)間,上述沒有放棄社會(huì)主義信念或由社會(huì)主義政黨執(zhí)政的國家,一直會(huì)是美國全國民主基金會(huì)工作的重點(diǎn)。
除了意識形態(tài)因素外,全國民主基金會(huì)還是美國干涉其他國家內(nèi)政的重要工具。全國民主基金會(huì)打著推動(dòng)世界民主的旗號,對一些國家的內(nèi)政橫加干涉,早已是公開的秘密。對那些與美國作對的政權(quán),或者美國不喜歡的政權(quán),全國民主基金會(huì)總要設(shè)法支持這些國家內(nèi)部的反對力量,并在這些國家培植親美勢力,以期顛覆美國不喜歡的政權(quán)。例如,胡果?查韋斯在委內(nèi)瑞拉執(zhí)政后,奉行維護(hù)國家利益的外交政策,與美國國家利益發(fā)生沖突,美委關(guān)系一直處于緊張狀態(tài)。盡管美國官方承認(rèn)查韋斯政府是民主政府,但全國民主基金會(huì)的四大核心組織之一國際共和黨研究所還是得出結(jié)論,認(rèn)為查韋斯主政下的委內(nèi)瑞拉正在偏離民主的軌道,而眾多拉美國家很可能會(huì)群起效仿,因而,美國應(yīng)該支持委內(nèi)瑞拉國內(nèi)的“民主勢力”。1999年,全國民主基金會(huì)用于委內(nèi)瑞拉的經(jīng)費(fèi)居拉美國家之首,為25.78萬美元;2000年更是飆升至87.74萬美元;2002年,美國國務(wù)院人權(quán)與勞工局專門撥款100萬美元,資助全國民主基金會(huì)在委內(nèi)瑞拉的項(xiàng)目。全國民主基金會(huì)的四大核心組織在委內(nèi)瑞拉都有自己的活動(dòng)領(lǐng)域。國際共和黨研究所在委內(nèi)瑞拉設(shè)立了辦公室,不僅與委內(nèi)瑞拉的反對黨建立了密切的聯(lián)系,而且在組織、管理、宣傳等方面幫助培訓(xùn)現(xiàn)有的或新成立的反對黨。在國際共和黨研究所專家的建議下,卡德納斯領(lǐng)導(dǎo)的反對派將新聞發(fā)布會(huì)由總部大廈轉(zhuǎn)移到街頭,以起到動(dòng)員支持者造勢的目的。全國民主黨國際事務(wù)學(xué)會(huì)也在委內(nèi)瑞拉設(shè)立了辦公室,將自己在委內(nèi)瑞拉的行動(dòng)視為“幫助拯救委內(nèi)瑞拉的民主”,途徑就是“重建有效的政黨制度”[13]6670。剛剛在委內(nèi)瑞拉落腳,全國民主黨國際事務(wù)學(xué)會(huì)便與幾個(gè)反對查韋斯的組織建立了密切聯(lián)系。國際勞工團(tuán)結(jié)美國中心則是向委內(nèi)瑞拉最大的反對派工會(huì)———委內(nèi)瑞拉勞工聯(lián)合會(huì)提供了多筆資金援助,推動(dòng)委內(nèi)瑞拉勞工聯(lián)合會(huì)發(fā)起反對查韋斯的抗議游行。2004年推動(dòng)罷免查韋斯的主要政治勢力背后都有全國民主基金會(huì)的影子。2006年委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)大選,全國民主基金會(huì)及其下屬組織依然投入了巨大的人力和財(cái)力,但推翻查韋斯的圖謀始終未能得逞。此外,在俄羅斯、東歐及中亞一些國家,全國民主基金會(huì)的觸角也延伸到這些國家的多個(gè)領(lǐng)域,并以推動(dòng)民主的名義干涉這些國家的內(nèi)政。
另一方面,全國民主基金會(huì)還是美國外交戰(zhàn)略及國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。作為冷戰(zhàn)的產(chǎn)物,全國民主基金會(huì)在冷戰(zhàn)結(jié)束后依然能夠長期存在,從美國國會(huì)得到的經(jīng)費(fèi)也能逐年增加,一個(gè)很重要的因素就是這個(gè)組織能夠緊密配合美國的外交戰(zhàn)略和國家安全戰(zhàn)略,有時(shí)甚至可以提出具有前瞻性的政策,并為美國政府所采納。如9?11事件后,為配合美國政府的反恐戰(zhàn)略,全國民主基金會(huì)推出了《戰(zhàn)略文件2002》,將在穆斯林世界援助民主列為該組織的頭等大事。這份文件認(rèn)為:在穆斯林世界,民主在政治和意識形態(tài)領(lǐng)域受到了伊斯蘭運(yùn)動(dòng)的挑戰(zhàn),這一運(yùn)動(dòng)宣揚(yáng)褊狹與仇恨,這種運(yùn)動(dòng)在其所在國家可能并不是人民的主體,但它的影響確實(shí)相當(dāng)大……由于這種運(yùn)動(dòng)經(jīng)常訴諸暴力以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo),所以,恰恰是缺乏民主的穆斯林世界內(nèi)部,為針對世界民主政體的恐怖主義發(fā)展提供了肥沃的土壤。”[14]8為在穆斯林世界尤其是中東地區(qū)推動(dòng)其民主,全國民主基金會(huì)要求下屬的政黨組織加強(qiáng)和擴(kuò)大與穆斯林國家溫和政黨及議員的聯(lián)系,促進(jìn)穆斯林政黨之間以及與外部世界政黨間的聯(lián)系和交流;要求國際私營企業(yè)中心及全國民主基金會(huì)下屬的其他類似機(jī)構(gòu)通過加強(qiáng)私人志愿者組織及智庫的發(fā)展,在穆斯林國家促進(jìn)良好治理、經(jīng)濟(jì)改革及開放市場;要求國際勞工團(tuán)結(jié)美國中心及全國民主基金會(huì)的勞工機(jī)構(gòu)更加努力,在穆斯林國家培養(yǎng)工會(huì)組織者,以保護(hù)工人的權(quán)利;全國民主基金會(huì)還將在穆斯林世界擴(kuò)大婦女領(lǐng)導(dǎo)人培訓(xùn)項(xiàng)目,尤其是提高婦女在穆斯林社會(huì)基層參與政治和文化生活的能力。可見,全國民主基金會(huì)在穆斯林世界所推行的“民主援助”計(jì)劃,完全是為了配合美國的反恐戰(zhàn)略,同時(shí),也對美國政府產(chǎn)生了重大影響,在全國民主基金會(huì)的《戰(zhàn)略文件(2002)》實(shí)施兩年后,小布什政府便推出了“大中東民主計(jì)劃”。“大中東民主計(jì)劃”基本上采納了全國民主基金會(huì)《戰(zhàn)略文件(2002》所制定的目標(biāo)和做法,即通過推動(dòng)中東地區(qū)的“民主化”來消除恐怖主義賴以生存的土壤。而小布什政府的“大中東民主計(jì)劃”反過來又為全國民主基金會(huì)提供了更為廣闊的活動(dòng)空間。
綜上所述,全國民主基金會(huì)是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物,是美國推行輸出民主戰(zhàn)略的重要工具,它以非政府組織的名義,打著援助民主的旗號,到處干涉其他國家的內(nèi)政,試圖將美國式民主推廣到世界其他國家和地區(qū)。民主化本無可非議,但任何國家和地區(qū)的民主化都應(yīng)該是自然發(fā)展的產(chǎn)物,不可能脫離本國的歷史文化傳統(tǒng)。民主化也沒有固定的范式,美國式民主絕不可能成為世界各國民主的范本。這決定了全國民主基金會(huì)所推行的“民主援助”不僅遭到很多國家的非議和抵制,即使在美國國內(nèi)也常為人詬病,被稱為美國對外關(guān)系領(lǐng)域里的“搗亂分子”。
?、僭诿绹鴩鴥?nèi),著名智庫卡托研究所的芭芭拉·康妮BarbaraConry以及一些美國參眾兩院的議員認(rèn)為,全國民主基金會(huì)是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物,就像一門胡亂發(fā)射的加農(nóng)炮,到處干涉其他國家內(nèi)政,并且浪費(fèi)大量美國納稅人的錢,給國外的一些政客提供政治野餐的經(jīng)費(fèi);而保守智庫傳統(tǒng)基金會(huì)、華爾街日報(bào)》和參議員約翰·克里JohnKerry等人則對全國民主基金會(huì)(NED)大加褒揚(yáng),稱全國民主基金會(huì)是一個(gè)令人鼓舞的機(jī)構(gòu),美國對全國民主基金會(huì)的投資物有所值,全國民主基金會(huì)在世界范圍內(nèi)為推動(dòng)“民主化”做出了巨大貢獻(xiàn),對于東歐的“民主化”更是功不可沒。參見T.Carothers,″TheNEDat10,″ForeignPolicy,Vol.95(Summer1994),pp.123124;B.Conry,″ForeignPolicyπsLooseCannon:TheNationalEndowmentforDemocracy,″USAToday,September1994,p.16。
[作者簡介]劉國柱,男,浙江大學(xué)人文學(xué)院歷史學(xué)系教授,中國人權(quán)發(fā)展基金會(huì)特約理事、特約研究員,歷史學(xué)博士,主要從事美國對外關(guān)系史研究。
[參 考 文 獻(xiàn)]
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