被過度推銷的新自由主義？
奧斯特里
某些新自由主義政策并不能帶來增長，而是加劇不平等，反過來威脅持久的發(fā)展。
1982年，米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)稱贊智利為“經(jīng)濟奇跡”。差不多十年以前，智利轉(zhuǎn)向了一系列后來全球廣泛效仿的政策。新自由主義章程——批判它的人，而不是構(gòu)造它的人，比較多地使用這一標(biāo)簽——有兩條主要綱領(lǐng)。其一是增加競爭，通過去監(jiān)管和向國外競爭開放包括金融市場在內(nèi)的國內(nèi)市場來實現(xiàn)。其二是政府發(fā)揮較小的作用，通過私有化以及限制政府背負赤字運行和積累債務(wù)的能力來實現(xiàn)。
根據(jù)一項用來測量各國在不同經(jīng)濟領(lǐng)域引入競爭促進增長的程度的復(fù)合指數(shù)，自從八十年代以來，有一股強烈而又廣泛的朝向新自由主義的世界潮流。如圖1左邊圖表所示，智利的進程開始于1982年的大概十年以前，其政策變動讓它逐漸接近美國。其他國家也穩(wěn)步實施新自由主義政策(圖1)
注：圖表顯示國家為了增加競爭而采取的結(jié)構(gòu)性政策的復(fù)合指數(shù)的平均值。設(shè)計領(lǐng)域包括：資本賬戶開放;經(jīng)常賬戶開放;農(nóng)業(yè)和網(wǎng)絡(luò)式產(chǎn)業(yè)自由化;國內(nèi)金融自由化;減少了工資和實發(fā)薪水之間的稅收。0表示完全缺乏競爭，1表示不受限制的競爭。
新自由主義的章程有其值得稱贊的地方。國際貿(mào)易的擴張解救億萬民眾于赤貧。外商直接投資(FDI)通常成為把技術(shù)和技能輸入發(fā)展中國家的途徑。國企的私有化在很多地方都讓服務(wù)供給更有效率，并且減輕了政府的財政負擔(dān)。
然而，新自由主義章程的某些方面卻沒有如期望實施。我們對章程的評價限定在兩個政策的成效里：解除資本跨境流動的限制(所謂資本賬戶自由化);財政整頓，某些時候稱為“緊縮政策”，是減少財政赤字和債務(wù)水平的政策的簡稱。對這些特定政策(而不是更廣泛的新自由主義的章程)的評估得出以下三個令人不安的結(jié)論：
當(dāng)以多個國家為考察對象時，很難確定在促進經(jīng)濟增長方面的收益。
不平等加劇方面的成本卻很突出。這些成本反映了新自由主義章程在某些方面對增長和公平的權(quán)衡。
不平等加劇反過來危害經(jīng)濟增長的水平和可持續(xù)性。雖然增長是新自由主義章程唯一或者說主要的目的，擁護者們必須注意分配效應(yīng)。
開放還是封閉?
正如莫里斯·奧布斯特菲爾德(Maurice Obstfeld)所言，“經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為‘資本賬戶自由化’的潛在優(yōu)勢是毋庸置疑的”。這有些時候也稱為金融開放，讓國際資本市場把世界的存款引導(dǎo)去世界上最能產(chǎn)生效益的地方。沒有多少資本的發(fā)展中經(jīng)濟體可以通過借貸來為投資融資，因此可以促進經(jīng)濟增長而不用它們自己的儲蓄水平有急劇提升。但是奧布斯特菲爾德同時也指出對境外金融流動開放的“真實危險”，并總結(jié)道，“在真實世界中，利益和風(fēng)險的二重性是無法回避的。”
這的確是事實。金融開放和經(jīng)濟增長之間的聯(lián)系很復(fù)雜。某些資本流入，比如外商直接投資(FDI)——可能會包含技術(shù)或者人力資源的轉(zhuǎn)入——的確似乎有利于長期的增長。但是另外一些流入的影響——比如間接投資(portfolio investment)、銀行業(yè)務(wù)，特別是火熱的或投機性的債權(quán)投資流入——似乎既不能促進經(jīng)濟增長，也不能讓該國更好地與貿(mào)易伙伴分?jǐn)傦L(fēng)險(Dell’Ariccia and others, 2008; Ostry, Prati, and Spilimbergo, 2009)。這顯示出資本流入在增長和風(fēng)險分?jǐn)偡矫娴暮锰帲Q于正在考慮的是何種流入;同時也取決于支持機構(gòu)和政策的性質(zhì)。
雖然增長上的收益是不確定的，增加的經(jīng)濟波動和危機的頻率這方面的成本卻更加明顯。自1980年以來，在超過50個新興市場國家有大概150起資本涌入;如圖2的左側(cè)圖表所示，大概有20%的時候，這些資本涌入導(dǎo)致金融危機，而且其中的很多次伴隨著產(chǎn)出的大幅下跌(Ghosh, Ostry, and Qureshi, 2016)。
注：左邊圖表顯示在資本大幅流入的時候增加的危機概率。這是依據(jù)53個新興市場國家在1980年和2014年間165次資本流入。右邊比較了資本賬戶自由化后發(fā)生和沒有發(fā)生經(jīng)濟危機時收入不平等基尼系數(shù)的變化。這是根據(jù)149個國家在1970年和2010年間224次資本賬戶自由化事件。
普遍存在的繁榮與蕭條讓哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家丹尼·羅德里克(Dani Rodrik)的言論更為可信，他說這些“并不是國際資本流動中的小事件或者小瑕疵;它們才是主要內(nèi)容。”雖然動因很多，資本賬戶更加開放一貫被認(rèn)為是這些周期中的風(fēng)險因素。除了增加崩潰的風(fēng)險外，金融開放還有其分配效應(yīng)，明顯地加劇了不平等。(參考Furceri and Loungani， 2015，討論了它的作用渠道)。此外，當(dāng)崩潰發(fā)生，開放在不平等方面的效果要大得多(見圖2右側(cè)圖表)。
資本賬戶開放的成本收益比很高，特別是在短期的資本流動這一方面，證據(jù)堆積如山，這讓國際貨幣基金組織的前任首席副經(jīng)營主管，現(xiàn)任美聯(lián)儲委員會副主席史丹利·費舍(Stanley Fischer)最近驚呼：“短期的國際資本流動到底有何有用的目的?”在如今的決策者中間，越來越多的人開始接受控制以限制短期的債務(wù)流動，這被視為可能會導(dǎo)致，或者加重一場金融危機。雖然不是唯一可用的工具——匯率和金融政策同樣有幫助——資本控制是一個可行的，有時候是唯一的選項，當(dāng)一次不可持續(xù)的信貸繁榮源自國外的直接借貸時(Ostry and others, 2012)。
政府的規(guī)模
限制政府規(guī)模是新自由主義章程的另外一個方面。將政府的某些職能私有化是一個路子。另一個辦法是限制政府開支，通過限制財政赤字以及政府積累債務(wù)的能力。最近數(shù)十年的經(jīng)濟歷史充斥著這類事例，比如給申請加入歐元區(qū)的國家設(shè)立的債務(wù)不能超過國內(nèi)生產(chǎn)總值60%這一門檻(所謂《馬斯特里赫特條約》的標(biāo)準(zhǔn)之一)。
經(jīng)濟學(xué)理論對最優(yōu)的公共債務(wù)目標(biāo)鮮有指導(dǎo)。某些理論為較高的債務(wù)水平背書(因為稅收有扭曲作用)，另一些理論傾向于較低的水平，甚至盈余(因為對抗不利沖擊需要預(yù)防性儲蓄)。在國際貨幣基金組織的某些財政政策建議中，該組織主要關(guān)注的是全球金融危機引發(fā)的發(fā)達國家債務(wù)增加之后，政府減少赤字和債務(wù)水平的步伐：太慢會讓市場失去信心，太快則不利于復(fù)蘇。但該組織同時也支持很多發(fā)達國家和發(fā)展中國家在中期償還部分債務(wù)，降低債務(wù)比，主要作為對將來沖擊的保險。
但是對于像德國、英國和美國這樣的國家來說，真的有站得住腳的償還公共債務(wù)的案例么?對于支持那些有充足財政空間的國家——也就是那些爆發(fā)財政危機的可能性很小的國家——償還債務(wù)通常有兩條論證。第一條，雖然大規(guī)模的不利沖擊，比如上個世紀(jì)三十年代的大蕭條或者過去十年的全球金融危機鮮有發(fā)生，一旦真的到來，還在風(fēng)平浪靜的時候就已經(jīng)償還債務(wù)是有益處的。第二條基于這一觀點，就是說債臺高筑不利于經(jīng)濟發(fā)展。所以，為了給經(jīng)濟發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)，償還債務(wù)很有必要。
確定的是，很多國家(比如南歐國家)別無選擇，只能進行財政整頓，因為市場也不允許他們繼續(xù)借貸了。但是某些國家需要財政整頓，并不意味著所有的國家都需要——至少在這里，對于“一刀切”的擔(dān)憂似乎完全是有道理的。市場基本上認(rèn)定那些歷來財政上負責(zé)任、記錄良好的國家只有很小的概率爆發(fā)債務(wù)危機(Mendoza and Ostry, 2007)。如此的跟蹤記錄讓它們有余地來決定在高債務(wù)水平時不去增稅或者減少生產(chǎn)性支出(Ostry and others, 2010; Ghosh and others, 2013)。而且對于這些記錄良好的國家，就給未來的財政危機提供保險而言，縮減債務(wù)的收益，即使債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重很高。比如，幾年內(nèi)把債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值比值從120%降到100%，對一個國家來說，在減少危機風(fēng)險方面獲利很少。
但是即使保險的收益很小，如果成本足夠低，還是值得一試的。然而結(jié)果是成本可能會很高——遠遠高于收益。原因在于，要達到一個較低的債務(wù)水平，扭曲經(jīng)濟行為的稅收需要暫時提高，或者生產(chǎn)性支出需要減少——或兩者都需要。為了縮減債務(wù)而增稅和降低支出產(chǎn)生的成本可能會遠遠超過較低水平的債務(wù)所減少的危機風(fēng)險這一收益(Ostry, Ghosh, and Espinoza, 2015)。這不是否認(rèn)債臺高筑對增長和福利的危害。的確是這樣，但是較高債務(wù)水平的福利成本(所謂債務(wù)負擔(dān))已經(jīng)發(fā)生，無法恢復(fù);這屬于沉沒成本(sunk cost)。是要與債務(wù)共存——讓債務(wù)比隨著經(jīng)濟增長而系統(tǒng)地縮小，還是有意運行財政盈余來縮減債務(wù)?面對這樣的情況，有充足財政空間的政府選擇與債務(wù)共存會更好。
緊縮政策不僅因供給渠道受到影響而產(chǎn)生大量的福利成本，而且還會損害需求——然后因此惡化就業(yè)形勢，加劇失業(yè)。那種認(rèn)為財政整頓可以帶來經(jīng)濟擴張(部分通過增加私有部門的信心和投資)的看法(也就是說增加產(chǎn)出和就業(yè))，受到多人擁護，其中在學(xué)術(shù)界有哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)家阿爾貝托·阿萊西那(Alberto Alesina)，在政策領(lǐng)域有前歐洲央行行長讓·克勞德·特里謝(Jean-Claude Trichet)。然而，在實踐上，財政整頓往往帶來產(chǎn)出的下降而不是生產(chǎn)擴張。平均來講，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值1%的財政整頓會讓長期失業(yè)率提升0.6%，五年內(nèi)基尼不平等系數(shù)提高1.5%。
總之，某些作為新自由主義章程重要部分的政策帶來的收益似乎多少被夸大了。在金融開放里，某些資本流動，比如外商直接投資，的確提供了它們聲稱所能帶來的。但是對于其他的，特別是短期資本流動，促進增長的益處極難獲得，然而在加劇經(jīng)濟波動和增加爆發(fā)危機方面的風(fēng)險卻赫然聳現(xiàn)。
在財政整頓這一例子里，降低產(chǎn)出和福利方面的以及較高的失業(yè)率方面的短期成本被輕描淡寫，然而對于有充足的財政空間的國家，與高債務(wù)共存、并讓債務(wù)比通過增長而系統(tǒng)地減少這一方案的可取之處沒有得到充分認(rèn)識。
逆循環(huán)
而且，既然開放和緊縮都和加劇收入不平等有關(guān)，這一分配效應(yīng)開啟了一道逆反饋循環(huán)。金融開放和緊縮政策導(dǎo)致的不平等增加，這本身就會降低增長，而增長恰恰是新自由主義章程所想要促進的。如今已經(jīng)有力地證明了不平等可以顯著地降低增長的水平和持續(xù)性(Ostry, Berg, and Tsangarides, 2014)。
關(guān)于不平等帶來的經(jīng)濟損失的證據(jù)顯示出決策者們應(yīng)該比他們現(xiàn)在所做的更加傾向于再分配。當(dāng)然，除了再分配，設(shè)計政策時可以考慮預(yù)先緩和某些影響，比如，通過增加在教育和培訓(xùn)上的支出，這會擴展機會平等(所謂的預(yù)先分配政策)。而且財政整頓的策略——如果需要——可以通過設(shè)計使之對低收入人群的負面影響最小化。但是在某些時候，不良的分配后果在產(chǎn)生后必須得到救濟，通過使用稅收和政府支出來收入再分配。幸運的是，對這些政策本身就必然會損害增長的擔(dān)憂是沒有根據(jù)的(Ostry, 2014)。
找到平衡
這些發(fā)現(xiàn)顯示，對于新自由主義章程能夠帶來什么，需要有一個更加細致入微的認(rèn)識。國際貨幣基金組織，監(jiān)管著國際貨幣體系，在這一再審查的前沿。
比如，組織的前任首席經(jīng)濟學(xué)家，奧利佛·布蘭查德(Olivier Blanchard)，在2010年說過：“很多發(fā)達國家所需要的，是可靠的中期財政整頓，而不是如今的財政束縛。”2013年，組織的經(jīng)營主管克里斯蒂娜·拉加德(Christine Lagarde)說組織相信美國國會提高債務(wù)上限的做法是正確的，“因為關(guān)鍵不是要通過粗暴地大幅削減支出來扼殺經(jīng)濟，如今復(fù)蘇的勢頭正佳。”2015年，組織建議歐元區(qū)國家“有財政空間的話應(yīng)該用之來支持投資。”
在資本賬戶自由化方面，組織的觀點同樣發(fā)生了變化——從把資本管制認(rèn)定為幾乎任何時候都是適得其反的，到更多地接受對抗資本流動之波動的管制。組織同時認(rèn)識到，完全的資本流動自由化并不總是一個合適的目標(biāo)，而且，只有在當(dāng)事國已經(jīng)達到金融和體制發(fā)展的特定門檻時，進一步的自由化才會更加有利，風(fēng)險更小。
智利在新自由主義方面的開拓經(jīng)驗受到了諾獎得主弗里德曼的高度贊揚，然而很多經(jīng)濟學(xué)家已經(jīng)轉(zhuǎn)而支持哥倫比亞大學(xué)約瑟夫·斯蒂格利茨教授(Joseph Stiglitz，他本人也是諾獎得主)更加微妙的看法，就是智利“是一個市場和適當(dāng)管制相結(jié)合的成功例子”(2002)。斯蒂格利茨表示在其轉(zhuǎn)向新自由主義的初期，智利施加了“對資本流入的管制，所以它們不至于泛濫，”正如，比如，第一個亞洲危機國家，泰國，在十五年后做的。智利的經(jīng)驗(該國現(xiàn)今避開了資本管制)，和其他國家的經(jīng)驗，表明沒有一個固定的章程能夠在所有時候為各國帶來好的結(jié)果。決策者們，以及像組織這樣的給他們提供建議的機構(gòu)，不能被信仰牽著鼻子走，而是要以實際發(fā)生的證據(jù)作為指導(dǎo)。
(作者：喬納森·D·奧斯特里，帕拉喀什·朗嘎尼，大衛(wèi)·法賽里；林梓/譯 喬納森·D·奧斯特里是一位副主任 帕拉喀什·朗嘎尼是一位部門主管 大衛(wèi)·法賽里是一位經(jīng)濟學(xué)家他們都在國際貨幣基金組織的研究部門)