修訂《中國人民銀行法》第二十九條的建議
賈根良
摘要：為了通過擴大財政開支應(yīng)對新冠疫情帶來的巨大挑戰(zhàn)，實施就業(yè)保障計劃并保持物價穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中國版綠色新政和新基建提供巨額公共投資的資金保障，以消化由于疫情阻斷外銷而導(dǎo)致的大量生產(chǎn)過剩，建議將《中國人民銀行法》第二十九條修訂為“中國人民銀行可以直接認(rèn)購、包銷一部分國債，但不得認(rèn)購、包銷地方政府債券”。
這兩天，媒體報道了四位人大代表在兩會上提出的修訂《中國人民銀行法》提案的內(nèi)容，本人認(rèn)為最有價值的是將促進(jìn)就業(yè)增加為貨幣政策的目標(biāo)，該提案建議將《中國人民銀行法》第三條修改為“貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，促進(jìn)充分就業(yè)，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長”。當(dāng)然，充分就業(yè)也是財政政策的核心內(nèi)容。
然而，這些提案都沒有涉及到目前迫切需要修訂的《中國人民銀行法》第二十九條，以便央行通過直接購買國債為財政部擴大開支提供貨幣供給，以應(yīng)對新冠疫情帶來的各種挑戰(zhàn)：通過大規(guī)模財政開支，實施就業(yè)保障計劃，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、中國版綠色新政和新基建提供巨額公共投資資金的保障；應(yīng)對新冠疫情帶來的失業(yè)率上升，消化由于疫情阻斷外銷而導(dǎo)致的大量生產(chǎn)過剩，有力地推動向內(nèi)需轉(zhuǎn)型,盡早實施筆者在十年前提出的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)戰(zhàn)略；對新冠疫情中的貧困和低收入群體增加補貼；降低我國企業(yè)負(fù)債率過高的風(fēng)險，紓解中小企業(yè)因融資難、融資貴和疫情沖擊所導(dǎo)致的嚴(yán)重財務(wù)困難，等等。因此，筆者建議將《中國人民銀行法》第二十九條：“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券”修訂為“中國人民銀行可以直接認(rèn)購、包銷一部分國債，但不得購買外匯發(fā)行人民幣，不得認(rèn)購、包銷地方政府債券。”
但是，由于“不得購買外匯發(fā)行人民幣”涉及到從出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)向內(nèi)需轉(zhuǎn)型的其它相配套政策改革，短期內(nèi)難以兌現(xiàn)，因此，筆者建議，為了應(yīng)對目前疫情挑戰(zhàn)的迫性需要，全國人民代表大會常務(wù)委員會可以先不涉及這一問題，目前就可以將《中國人民銀行法》第二十九條修訂為“中國人民銀行可以直接認(rèn)購、包銷一部分國債，不得認(rèn)購、包銷地方政府債券”。待時機成熟后，再進(jìn)行修改，增加“不得購買外匯發(fā)行人民幣”這一重要內(nèi)容。有關(guān)“不得認(rèn)購、包銷地方政府債券”問題，我們回頭將有文章專門討論這一問題。
筆者在2015年12月提交給某部委的研究報告從理論、歷史和國際比較等角度專門探討了為什么要修訂《中國人民銀行法》第二十九條和改革人民幣發(fā)行機制的問題，討論了央行用購買外匯占款替代購買財政部國債發(fā)行人民幣所帶來的嚴(yán)重惡果，該報告與此相關(guān)的三章內(nèi)容收錄到了筆者今年七月初即將出版的著作《探尋新模式：國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)戰(zhàn)略與政策選擇》。在該書中，筆者提到，在2012年春天的“兩會”期間，由中國社會科學(xué)院法學(xué)所劉海波起草，并由筆者和江涌、余云輝簽名的“關(guān)于廢除《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條的提案”，曾通過當(dāng)時重慶大學(xué)法學(xué)院的全國人大代表陳忠林教授提交給兩會，但最后因沒有下文而不了了之。其實，當(dāng)時我們知道這個提案被轉(zhuǎn)交給人大常委會討論的可能性很小，但我們之所以提出這一議案是為了表明中國還有明白人，為此留存一個歷史記錄。
后來，劉海波以“我國應(yīng)當(dāng)廢除《中國人民銀行法》第二十九條”為題在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布了這個提案?，F(xiàn)在，筆者修改了幾個字，將劉海波起草的該提案原文附錄于后，筆者以后有可能將重新起草一份“關(guān)于修訂《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條的建議”。
當(dāng)然，筆者知道，由于新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的支配性影響，這個“修訂《中國人民銀行法》第二十九條的建議”在短期內(nèi)仍是不會被接受的。之所以撰寫這個建議是為了表明一個看法：《中國人民銀行法》第二十九條是作法自斃、中國人給自己套上枷鎖的一個規(guī)定；并留存一個歷史記錄，以便后來的經(jīng)濟(jì)政策史研究者將不得不感嘆：如果接受了筆者的這個建議，中國在應(yīng)對新冠疫情危機的挑戰(zhàn)上將省去很多痛苦和損失。
筆者相信修訂《中國人民銀行法》第二十九條是歷史的必然，這一天遲早要到來，因為只有修訂《中國人民銀行法》第二十九條，中國才能真正轉(zhuǎn)向內(nèi)需，才能跨越中等收入陷阱并步入發(fā)達(dá)國家行列。我們?yōu)榇瞬粩嗪粲?，目的是為了引起人們高度重?/font>“中國人民銀行不得直接認(rèn)購、包銷國債”這一規(guī)定的不合理性及其帶來的嚴(yán)重惡果，并為以后的研究者提供思考和研究這一問題的線索。
目前有關(guān)“財政赤字貨幣化”的討論是不得要領(lǐng)的，因為這個概念是誤導(dǎo)性的，2012年“關(guān)于廢除《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條的提案”已經(jīng)為中央政府直接購買國債提供了符合實際的理論基礎(chǔ)，筆者七月份將要出版的新書運用現(xiàn)代貨幣理論學(xué)派的新理論對此又進(jìn)行了更深入的討論。
2020年5月21日下午
附錄：我國應(yīng)當(dāng)廢除《中國人民銀行法》第二十九條
劉海波
（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所）
2012年初
1995年3月通過、2003年12月修正的《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條規(guī)定：“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券”。表面看來，這是一個預(yù)防通貨膨脹的合理規(guī)定，央行貨幣政策委員會委員周其仁稱上述銀行法規(guī)定為一項意義深遠(yuǎn)的制度安排，是關(guān)閉了政府主動超發(fā)貨幣之門。深究起來，這是個荒謬規(guī)定，其依據(jù)非常淺薄。這個規(guī)定使人民幣喪失了完全主權(quán)貨幣的性質(zhì)，中國喪失了能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和其他需要自主發(fā)行與回收人民幣的政策手段。在當(dāng)前的形勢下，這個規(guī)定的繼續(xù)存在，無疑是自縛手腳，使得調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)共同富裕、防范金融風(fēng)險等工作失去了至關(guān)重要的政策手段。我國亟需廢除《中國人民銀行法》第29條。
一、國債本來就是主權(quán)貨幣發(fā)行的手段
經(jīng)濟(jì)體的運轉(zhuǎn)需要貨幣，歷史上的一些案例表明，僅僅是貴金屬貨幣供應(yīng)量增加，就促進(jìn)了貿(mào)易量擴大和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如明末白銀流入制造的繁榮。貨幣的流出往往制造“錢緊”，引起經(jīng)濟(jì)蕭條。經(jīng)濟(jì)的成長諸如新技術(shù)的投入、交易的擴大、自然經(jīng)濟(jì)的瓦解等，需要貨幣量的相應(yīng)增加。金屬貨幣時代，通過采掘礦藏，商業(yè)銀行的信用創(chuàng)造，使得貨幣供應(yīng)滿足于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但這終究有致命的弱點，就是貨幣供應(yīng)無法合理地控制。根據(jù)凱恩斯的總結(jié)，堅持貨幣金屬論，存在三個無法克服的問題，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展：1、 金屬貨幣生產(chǎn)彈性很小，近似為0，無法擴大供應(yīng)，不能滿足生產(chǎn)需要。從而導(dǎo)致生產(chǎn)擴大受貨幣供應(yīng)量制約。2、 金屬貨幣的替換彈性近似為0，同樣導(dǎo)致供應(yīng)量難以擴大。3、 金屬貨幣本身具有價值，而且具有周轉(zhuǎn)靈活性和流動性，人們樂意儲藏，需求旺盛，帶來實際流通數(shù)量減少，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。歷史經(jīng)驗表明，金本位時代的經(jīng)濟(jì)衰退和蕭條頻率反而高于紙幣時代。
主權(quán)信用貨幣是人類歷史上重大的制度發(fā)明。主權(quán)貨幣避免了以前金銀貨幣的一些弱點，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求而可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和公共事務(wù)的需要調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣。等于一國央行有一個米粒大小的神奇空間，其中可以取出無量金銀，可以儲藏?zé)o量金銀。
一般來說，政府不能以貨幣發(fā)行作為財政手段來使用（不排除在緊急時刻非常謹(jǐn)慎地使用），我國歷史上，政府濫發(fā)紙幣或劣質(zhì)金屬幣用作財政支出導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)崩潰的教訓(xùn)值得汲取。但是，財政支出可以是貨幣發(fā)行的手段，而且是最公平的手段。央行買國債是公平且能夠自主收放的貨幣政策手段。概括說，貨幣通常不是財政的手段，但財政可以而且應(yīng)該是貨幣的手段。
要明白，國債向中央銀行發(fā)行可以是基礎(chǔ)貨幣注入手段，這是對本國人民公平的發(fā)行方法。無論是央行購買國債還是央行對商業(yè)銀行的再貸款，這些都不是真正意義的債務(wù)，因為這些債務(wù)一般情況下只能持續(xù)擴大。國債和再貸款作為發(fā)行基礎(chǔ)貨幣的方法，本來就同一般的債務(wù)不一樣，不可能最終得到清償。
二、美國和歐洲央行為什么要購買國債
美聯(lián)儲主要通過買賣美國聯(lián)邦政府債券的方式（公開市場業(yè)務(wù)）調(diào)控美元基礎(chǔ)貨幣量。假如美聯(lián)儲直接向美國財政部購買美國政府債券，由于美國財政部通常以新債還舊債，因此只要美聯(lián)儲持續(xù)、穩(wěn)定地購買國債，則美國財政部就可以永遠(yuǎn)維持相應(yīng)的債券融資額度，這些基礎(chǔ)貨幣也就會永遠(yuǎn)保持流通，不被美聯(lián)儲回籠。這個時候，美國財政部實際上是鑄幣稅的真正享有人。
所謂美國國債，是國債形式下偽裝的美元基礎(chǔ)貨幣發(fā)行而已。經(jīng)濟(jì)全球化下，美國政府供應(yīng)貿(mào)易貨幣美元，美國國債就必須增加。
據(jù)1992年通過的《馬斯特里赫特條約》，歐洲央行不能直接購買各成員國的國債。但是，歐洲央行最近卻進(jìn)行二輪長期再融資操作（Long Term Refinance Operation，簡稱LTRO），本質(zhì)上就是各國銀行從歐洲央行以極低的利率(1%)貸款，然后可以用這筆錢購買主權(quán)國家的債券，賺取息差。再融資操作讓歐洲央行成為中間人，歐洲央行出錢（其實是印錢），銀行拿到錢后購買國債，然后再把國債返還給歐洲央行當(dāng)貸款抵押。這些國債最終還是回到歐洲央行的手里，歐央行其實“買了”國債，歐洲央行的LTRO就是變相的印鈔。兩輪LTRO合并計算，歐洲央行共計LTRO上萬億歐元，折合美元約14000億，規(guī)模與美聯(lián)儲的兩輪量化寬松是相當(dāng)?shù)?，和美國的蓋特納與伯南克采取的手段是一樣的。
歐美目前的印鈔是將貨幣發(fā)行作為財政手段。為了不出現(xiàn)通脹讓本國社會承擔(dān)，必然是需要將所印鈔的貨幣變成本國之外的資產(chǎn)，歐洲印鈔上萬億美元，美聯(lián)儲前面的量化寬松也印鈔16000億美元，這些貨幣經(jīng)過金融衍生以后就是十萬億美元以上的規(guī)模，唯一一塊可以想象的十萬億美元以上的資產(chǎn)就是在中國。正是中國錯誤的貨幣發(fā)行方法和外資政策配合了歐美央行的舉動。
面對歐美的量化寬松貨幣政策，我國可以采取的關(guān)鍵對策就是央行購買國債，所產(chǎn)生的貨幣用于收購在華外資企業(yè)、建設(shè)高鐵和水利工程、加大民生投入，從而減少貿(mào)易順差、擠壓外資出境，最終大幅度降低外匯儲備。
三、中國外匯儲備累積的原因、惡果及解決辦法
目前，人民幣基礎(chǔ)貨幣發(fā)行通過外匯占款發(fā)行有兩個途徑，一是境外資金直接對我國的投資；二是我國對外貿(mào)易的順差。雙順差的積累，導(dǎo)致外匯占款/基礎(chǔ)貨幣遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于100%。當(dāng)前，中國的貨幣運轉(zhuǎn)，主要是通過兩個中介進(jìn)行的，一個是美元，一個是土地。簡單來說就是，進(jìn)口美元以發(fā)行人民幣基礎(chǔ)貨幣；抵押土地以完成人民幣信貸資金投放。對中國這樣的大國來說，這是最壞的貨幣擴張方式。自主發(fā)行基礎(chǔ)貨幣而不是通過外匯占款、主權(quán)信貸取代外資、臺賬管理貸款取代土地抵押貸款，是中國金融健康發(fā)展的方向。
人民銀行法第29條使我國關(guān)上了自主增加基礎(chǔ)貨幣的渠道，另外由于沒有重視銀行、企業(yè)等社會組織建設(shè)，同時社會資本和信任機制流失，中國面臨制度性資本短缺，所以只能利用外資。
只要中國不能解決制度性資本短缺和制度性內(nèi)需不足問題，則外匯儲備的累積不可避免，調(diào)整匯率不能起什么作用。外匯儲備花不出去，變成美國國債和兩房債券是完全合乎邏輯的，外匯儲備過度累積是中國過剩產(chǎn)能的貨幣表現(xiàn)，是中國制度性資本短缺的貨幣表現(xiàn)。因為中國的制度性資本短缺和制度性消費不振，導(dǎo)致美國人印鈔雇傭中國，美國人印鈔消費中國。中國外匯儲備累積到3萬多億美元并且只能不斷累積下去經(jīng)濟(jì)才會不停擺。
中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀需要基礎(chǔ)貨幣的增加，但外匯占款是一個惡性的信用膨脹過程。因為基礎(chǔ)貨幣的增加不能完全對應(yīng)于本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，還要輸出物質(zhì)財富和讓渡股權(quán)，白白對外交上一筆鑄幣稅。外匯儲備累積是一個惡性的信用膨脹過程，類似于當(dāng)年國民黨統(tǒng)治時政府印鈔用于軍費、中共在解放區(qū)收繳法幣到國統(tǒng)區(qū)搶購物資，國統(tǒng)區(qū)所發(fā)生的惡性信用膨脹。當(dāng)下中國的經(jīng)濟(jì)困局表現(xiàn)的所謂通貨膨脹，并非是政府直接印刷基礎(chǔ)貨幣“重斂于民”，而是形成了這么一個局面，美聯(lián)儲成了中美聯(lián)合經(jīng)濟(jì)體的中央銀行，它是中國人民幣基礎(chǔ)貨幣的最終提供者；因為中國內(nèi)需嚴(yán)重不足，因為美國人社會福利降不下來，客觀上形成了美國人印錢消費中國。外匯儲備的累積是中國經(jīng)濟(jì)政策和美元地位、美國政策自然而然的結(jié)果。
面對制度性資本短缺和制度性內(nèi)需不足。中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)局似乎不明白主權(quán)貨幣和主權(quán)信貸的性質(zhì)，不明白主權(quán)信貸搞建設(shè)和印鈔消化產(chǎn)能過剩的原理。
一個國家其基礎(chǔ)貨幣能夠自主收放，乃是貨幣主權(quán)的根本體現(xiàn)，乃是主權(quán)信貸運行的前提。主權(quán)信貸之原理用一句話來概括就是印鈔搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在經(jīng)濟(jì)體中，從微觀角度發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)機會，此時萬事俱備，只欠資金，那么企業(yè)或其它組織就在銀行申請貸款。銀行的意義在于能夠擴張信用，銀行信用的源頭在中央銀行發(fā)行的基礎(chǔ)貨幣，所以說最終而言是印鈔搞建設(shè)。其過程不是印鈔在先，而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力逼出印鈔，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力催生出了資本，而不是資本促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國在1994年外匯體制改革之前，央行再貸款一直是基礎(chǔ)貨幣發(fā)行的主渠道。1998年之前，我國實行信貸額度計劃管理，在這一時期，通常國家計委在每年年底根據(jù)各省、市上報的投資項目，提出下一年投資的“大計劃”，然后，人民銀行再根據(jù)這個大計劃制定各商業(yè)銀行、各省市信貸額度分配的“小計劃”。主權(quán)信貸搞建設(shè)印鈔、生產(chǎn)過剩時印鈔消費和財經(jīng)紀(jì)律無關(guān)，偏偏中國人以此自我束縛。惡性的信用膨脹，是土地抵押信貸和印鈔作為財政手段。上面兩種貨幣發(fā)行，形式相同實質(zhì)是完全不同的。如果連兩種印鈔行為的實質(zhì)都分不清，卻株守貨幣主義教條來控制所謂的通脹，只能給中國經(jīng)濟(jì)帶來更深的傷害。中國自主發(fā)行基礎(chǔ)貨幣，只有這樣才能降低外儲，遏制美國不遵守財經(jīng)紀(jì)律的行為。外匯儲備之累積是中國經(jīng)濟(jì)在目前制度下能夠運轉(zhuǎn)的條件，改變這個困局，在于以主權(quán)貨幣取代外匯占款；通過地租與資本的社會化、社會保障體系的完善來根本改變內(nèi)需不足的問題。從而無需美國印鈔來雇傭和消費中國。我國需財政向央行發(fā)行國債，主動發(fā)行基礎(chǔ)貨幣，替代原來靠外匯占款發(fā)行的那部分，以平衡的方式擠壓熱錢、外資出境，逐步使外匯儲備降低和消滅，做到降低外匯儲備的同時國內(nèi)就業(yè)狀況不惡化同時收入分配趨向平等。
四、我國防范金融風(fēng)險的思路
進(jìn)入2011年以來，種種跡象表明中國經(jīng)濟(jì)無疑處于嚴(yán)重的危險當(dāng)中，我們面臨房地產(chǎn)泡沫破裂、地方政府債務(wù)危機、就業(yè)大頭的中小型制造業(yè)大面積倒閉、資本出逃做空中國等等可能的危險。如果中國房地產(chǎn)下跌50%以上，這個不可逆轉(zhuǎn)的過程造成的結(jié)果是銀行技術(shù)性破產(chǎn)。由于地方政府債務(wù)也是以土地融資形成，中國銀行業(yè)面臨空前的風(fēng)險。在目前的換匯體系下，如果撤走1萬億美金的外匯，央行必須收回30萬億左右的人民幣。市場馬上就會因為缺錢而陷入流動性緊縮，進(jìn)入崩潰。我們應(yīng)當(dāng)做好應(yīng)對金融危機、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的準(zhǔn)備。我們需要緊迫廢除人民銀行法29條，使中央財政能夠向央行發(fā)行國債，恢復(fù)人民幣完全主權(quán)貨幣的性質(zhì)，中央財政獲得資金。我們需要大幅度降低或根本取消出口退稅，節(jié)余中央財政資金。
如果國際資本大規(guī)模外逃，不需要恐懼，資本缺口完全可以由上述中央財政資金填補，實際上就是中央銀行印鈔充當(dāng)這些企業(yè)的資本金。在金融危機形勢下，正是重建“國有企業(yè)”的好時機。依靠主權(quán)信貸建設(shè)，既是市場經(jīng)濟(jì)的合格主體又實現(xiàn)了資本社會化的“國有企業(yè)”應(yīng)該是長期的目標(biāo)。這是一個換血工程，換血完成后，中國經(jīng)濟(jì)體將恢復(fù)健康。對美元投資者來說，當(dāng)年，你們是帶著美元來的，現(xiàn)在，你們帶著美元走吧，咱們兩不相欠。一些外國友人和獨立經(jīng)濟(jì)學(xué)家也建議中國政府用手里多余的美元買斷美國和其他國家的在華投資。
土地泡沫破裂后，絕對不能重新吹大，而是抓緊進(jìn)行土地去資本化，交易利得稅、保有稅、遺產(chǎn)稅使得房地產(chǎn)喪失其大部分資產(chǎn)屬性。那么銀行資本金不足怎么辦？仍然是可以由上述中央財政資金充當(dāng)國家股本注入銀行補充其資本金。
對于中西部地區(qū)，在能夠開展最嚴(yán)厲的肅貪反腐措施前提下，可以甄別一部分政府項目，評估其公益性質(zhì)，使用上述資金消滅一部分地方政府債務(wù)。大幅度降低或根本取消出口退稅，用節(jié)余的中央財政資金補貼中西部政府財政，也可以消滅一部分地方政府債務(wù)。
央行購買國債發(fā)行的基礎(chǔ)貨幣和節(jié)省的出口退稅資金還可以進(jìn)行高鐵建設(shè)、水利建設(shè)、社會保障建設(shè)和中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些工作需要吸納大量勞動力，其工資要有吸引力，其中一般民工都不能低于富士康流水線工人的工資。
按照上述方式，國內(nèi)普通人民消費需求就會起來，需求起來之后就需要進(jìn)口，因為我們生產(chǎn)的產(chǎn)品有些是需要從海外進(jìn)口的，就是兩頭在外，現(xiàn)在變成一頭在外，另外一頭又在內(nèi)了，這個時候就可能出現(xiàn)凈進(jìn)口。進(jìn)口就需要有些人拿人民幣去兌換美元，就意味著外匯儲備的減少。這是一個對沖的過程。一頭多發(fā)了人民幣，另外一頭外匯儲備減少了，又回籠了一批人民幣，人民幣又被央行收回來了，這和外資、貿(mào)易順差導(dǎo)致的美元進(jìn)入過程是相反的。
總之，從一般的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和我國目前面臨的局勢來看，《中華人民共和國中國人民銀行法》第二十九條都應(yīng)當(dāng)盡快廢除。