獨山縣火爆的背后：當前地方財政壓力到底有多大？
羅志恒
獨山縣、三都縣債務問題引起了人民對地方財政的擔憂。截至2020年6月末，獨山縣政府債務余額135.68億元，三都縣政府債務余額97.47億元，其余為企業(yè)債務等。那么，當前財政壓力到底有多大呢?
作者：羅志恒 來源：持志以恒
近年來經(jīng)濟下行疊加減稅降費，財政收支矛盾持續(xù)凸顯，地主家也沒余糧了。地方政府尤其是基層政府哭爹喊娘甚至發(fā)不出公務員和教師工資已不稀奇，“保工資、保民生、保運轉(zhuǎn)”再度成為重要內(nèi)容。
財政在經(jīng)濟社會發(fā)展中卻起至關重要的作用，若有財政危機，社會危機亦不遠。改革、發(fā)展、穩(wěn)定均離不開財政，甚至財政行為就是改革、發(fā)展和穩(wěn)定。第一，改革要付出艱難代價，調(diào)整體制機制、和平安置觸動的利益群體，需要財政贖買。理順政府與市場、政府與社會、中央與地方關系，更是直接關系到利益分配和各利益主體的積極性。第二，中國仍處發(fā)展中階段，城鎮(zhèn)化的進程需要大量的基礎設施建設，財政在穩(wěn)增長中發(fā)揮了重要作用。第三，穩(wěn)定的國際國內(nèi)大局亦需要強大的國防、外交和公安隊伍，同樣需要財政。
收入持續(xù)下行，減稅對經(jīng)濟增長和稅基擴大的作用不明顯，民生社會福利、三大攻堅戰(zhàn)、高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型升級等剛性支出易上難下。與此同時，中國面臨的內(nèi)外部環(huán)境如人口紅利消失、土地能源等生產(chǎn)要素成本攀升、宏觀杠桿率高企、貿(mào)易保護主義上升等導致經(jīng)濟增速必然下行，難以對沖矛盾。疫情當前，經(jīng)濟活動在正常春節(jié)假期后近乎停擺1個月，財政必然減收，但疫情防控的支出卻急劇增加，截至2020年4月19日，各級財政累計下達疫情防控資金1452億元。
在疫情之下，原本就財力緊張的地方財政承受的壓力更大。增值稅占比接近半壁江山，沒有經(jīng)營行為，就沒有增值稅，地方財政在原來就緊張的情況下，更是雪上加霜，工資、運轉(zhuǎn)、民生支出都會緊張，更重要的是下面的幾個月，若是納稅人再不復工，恢復正常社會經(jīng)濟秩序，只會更困難。
在三保——“保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)”的背景下，中央暫“借”給了地方1100億元，盡管年底依然要“償還”。3月3日，國務院常務會議指出，支持基層政府?；久裆⒈９べY、保運轉(zhuǎn)，是保障群眾切身利益的基本要求，也是推動政府履職和各項政策實施的基礎條件。會議確定，一是階段性提高地方財政留用比例。3月1日至6月底，在已核定的各省份當年留用比例基礎上統(tǒng)一提高5個百分點，新增留用約1100億元資金，全部留給縣級使用。二是加快下達轉(zhuǎn)移支付資金，指導各地優(yōu)先用于疫情防控和“三保”支出按時足額支付。有缺口的地區(qū)一律要調(diào)減其他項目支出。三是進一步壓減一般性支出，除疫情防控需要外，嚴控新的增支政策。
財政工作猶如在刀尖上起舞，2019年底的中央經(jīng)濟工作會議對財政的表態(tài)從“加力提效”改為“提質(zhì)增效”，去掉了“加力”，蛋糕不可能無限制做大，更加側(cè)重分好蛋糕;2019年底的全國財政工作會議通篇透出“過緊日子”“以收定支”“勤儉節(jié)約辦事業(yè)”的思想;財長劉昆在《求是》的文章《積極的財政政策要大力提質(zhì)增效》提出了“財政政策新內(nèi)涵”，核心仍是如何過緊日子，并提出“單純靠擴大財政支出規(guī)模來實施積極的財政政策行不通，必須向內(nèi)挖潛，堅持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、用好增量，提高政策和資金的指向性、精準性、有效性，確保財政經(jīng)濟運行可持續(xù)。”面對疫情對經(jīng)濟社會“前所未有”和“極不尋常”的沖擊，中央提出“積極的財政政策更加積極有為”，417政治局會議提出“提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國債，增加地方政府專項債發(fā)行規(guī)模”。
本文包括四部分：
一、當前的財政形勢嚴峻到何種程度?
二、2020年財政形勢如何?一季度財政的特點?
三、中央對當前財政形勢的態(tài)度如何?
四、如何解決財政困境、避免財政危機?
一、當前財政形勢
1、財政未完成全年預算任務，財政稅收增速低，稅收增速創(chuàng)半個世紀以來新低。
2019年全國財政收入為190382億元，預算目標為192500億元，短收2118億元，完成率為98.9%，為近年低點。2019年財政收入增速3.8%，低于預算目標的5%，該增速為1987年以來的最低增速。
2019年稅收收入為157992億元，占財政收入的83%，增速1%，該增速為1969年以來即半個世紀以來最低增速。新中國歷史上稅收收入負增長的年份有1955、1960、1961、1967和1968年，分別為-3.6%、-0.5%、-22%、-11%和-2.6%，主要受到大躍進和wg的影響。
在此種情景下，2019年非稅收入32390億元，比上年增加5433億元，大幅增長20.2%，主要靠央企國企利潤上繳以及金融反腐罰沒收入增加。其中，中央特定金融機構(gòu)和央企上繳利潤6100億元，同比增加3600億元，拉高全國非稅收入增幅約13個百分點;罰沒收入3061億元，同比增加402億元，增長15.1%，拉高全國非稅收入增幅約1個百分點。
1994年分稅制改革以來，財政收入增速大部分年份高于GDP名義增速，但2015-2019年連續(xù)五年均低于GDP名義增速，主要是經(jīng)濟下行疊加減稅降費。2019年國內(nèi)增值稅增長1.3%，增幅比上年回落7.8個百分點，其中，工業(yè)企業(yè)實際繳納的增值稅收入下降6%，主要受降低增值稅稅率和實施增值稅留抵退稅政策的影響;進口貨物增值稅、消費稅下降6.3%，主要受降低進口環(huán)節(jié)增值稅稅率影響;個人所得稅下降25.1%，主要受提高基本減除費用標準和實施6項專項附加扣除政策影響;企業(yè)所得稅增長5.6%，增幅比上年回落4.4個百分點，主要受提高研發(fā)費用稅前加計扣除和工業(yè)企業(yè)利潤下降影響。
值得關注的是，國內(nèi)消費稅12562億元，同比增長18.2%，而消費稅主要是煙草、汽車和油類三大特定商品消費貢獻，2019年煙草行業(yè)貢獻工商利稅12056億元，同比增長4.3%，其中上繳財政總額11770億元，同比增長17.7%，創(chuàng)歷史最高水平。
減稅降費理論上可降低經(jīng)營成本、增加企業(yè)利潤擴大投資、增加居民收入帶動消費，但減增值稅并不能直接增加企業(yè)利潤，且稅費只是企業(yè)面對的綜合成本的一部分。根本的問題是實體經(jīng)濟的需求并未有實質(zhì)性改善，外部中美貿(mào)易摩擦和全球經(jīng)濟下行，內(nèi)部政策擺動較大，土地人工能源等成本上升，弱化了減稅降費降成本的效果，企業(yè)不愿意追加投資。需求不行，必然是導致營收、周轉(zhuǎn)率下降、現(xiàn)金流緊張和資產(chǎn)負債率被動提高，當然也尤其考驗企業(yè)的內(nèi)部管理能力。
居民杠桿率高、還本付息壓力加大，醫(yī)療教育養(yǎng)老等民生問題未得到根本性解決，消費意愿不強，房價大漲導致貧富分化抑制消費。因此，減稅降費超2萬億卻并未帶動經(jīng)濟大幅增長。純粹寄希望于減稅降費解決一切問題，這是做不到的事情。根本上是宏觀的改革開放和微觀主體積極性的提高。再減稅降費和降準降息都解決不了訂單不足的問題。
2、區(qū)域分化，2019年6省市財政收入負增長，2020年負增長省份將更多
2019年，東部、中部、西部、東北地區(qū)財政收入增幅分別為3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部地區(qū)收入增幅相對高一些，東北地區(qū)收入下降。全國31個省(自治區(qū)、直轄市)中，廣西、河南、浙江、河北等8個省份增長在5%以上;江西、廣東、安徽、四川等17個省份增長在0-5%之間;6個省份同比下降，吉林-10%、重慶-5.8%、寧夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肅-2.4%、黑龍江-1.6%。
3、財政收入占GDP比重連續(xù)四年下降，但土地出讓和社保收入上升較快，帶動宏觀稅負上升，高于美國近9個百分點
以一般公共預算、政府性基金、國有資本經(jīng)營和社保收入之和，剔除其中的重疊部分如財政補貼社保部分，作為政府籌集的收入，2018年的宏觀稅負為35.2%，較2017年上升1.2個百分點。該水平在國際上處于中等水平，但高于美國的26.3%。
從分項看，以稅收收入/GDP衡量的宏觀稅負在2013年見頂，從2013年18.6%下降到2019年的15.9%，相當于2006年的水平，2019年下降1.1個百分點，速度非?？?以財政收入/GDP衡量的宏觀稅負在2015年見頂，從2015年22.1%下降到2019年的19.2%，相當于2008年的水平。但是土地出讓收入和社保收入?yún)s迅速上升，占GDP的比重在2018年分別為7.1%和6.8%，較上年提高0.8和1.3個百分點。
(關于宏觀稅負有不同的理解和認知，主要對是對土地出讓收入是否屬于宏觀稅負的分歧，IMF計算宏觀稅負國際比較不包括土地出讓收入。本文認為土地出讓收入屬于宏觀稅負一部分，宏觀稅負是政府憑借政治權(quán)力、所有權(quán)從社會獲得的收入，土地出讓收入先轉(zhuǎn)化為房企的成本，其后轉(zhuǎn)化為居民和企業(yè)的成本，最終表現(xiàn)為政府從社會獲得的收入。感謝劉尚希老師、朱青老師和梁季老師對此處的指導，劉老師認為土地出讓收入屬于要素收入，朱老師也認為不屬于宏觀稅負，梁老師則認為土地屬于政府壟斷，不同于一般要素，至少土地出讓收入中扣除開發(fā)成本的凈收入屬于宏觀稅負。)
4、2019年財政收支差高達4.8萬億，創(chuàng)歷史新高，考慮到專項債后的實際赤字率為7.1%
2019年財政收入少于預算2118億元，但支出卻高于預算3630億元，增速8.1%，高于預算的6.5%，支出預算執(zhí)行率為101.5%。
官方赤字為2.76萬億，但實際上的收支差為4.8萬億，中間的差額通過歷史結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金和國有資本經(jīng)營預算調(diào)入解決?？紤]到2.15萬億的專項債，實際赤字率高達7.1%。
5、23個省市財政自給率不足50%，“三保”困難
2019年各省市財政收入/支出低于50%的有23個，主要集中在西部和東北，僅8個省市財政自給率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。
地方政府收支不足主要靠中央對轉(zhuǎn)移支付和稅收返還以及地方政府一般債券。
6、財政困難系數(shù)
中央在給地方轉(zhuǎn)移支付時會根據(jù)地方財政的風險和財力情況，財政部設置了財政困難程度系數(shù)。2019年4月23日，財政部公布了《關于下達2019年中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金預算的通知》，將近700億元城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金分配給36個省市，在資金分配表中，列出了36個省市的財政困難系數(shù)。
7、地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓收入依賴度高，尤其是西部地區(qū)高度依賴中央對地方轉(zhuǎn)移支付，東部地區(qū)公共財政和土地出讓收入占比高
2018年全國財政收入183352億元，中央財政收入85447億元，占全國比重46.6%，地方財政收入97905億元，占比53.4%;但是全國支出220906億元，中央支出32708億元，占比14.8%，地方支出188198億元，占比85.2%。為保證中央的宏觀調(diào)控能力以及各地基本公共服務均等化，中央掌握較多的財力并向各地轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付及稅收返還為69681億元，占全國收入的比重為38%，即轉(zhuǎn)移支付后，中央、地方實際可支配收入分別為15766和167586億元，占全國比重分別為8.6%和91.4%。
經(jīng)過這個分配過程后，中央政府的實際可支配收入與支出比為48.2%，仍有51.8%的支出需要發(fā)行國債彌補。但即使有中央的轉(zhuǎn)移支付，地方可支配收入仍難以滿足地方支出需要，兩者之比為85.2%，仍有14.8%需要發(fā)行地方政府一般債券彌補。
從2018年決算數(shù)據(jù)看，獲得轉(zhuǎn)移支付和稅收返還較多的省份有四川(4782億)、河南(4260)、湖南(3745)、云南(3214)、湖北(3119)、河北(3063)、安徽(3054)、黑龍江(3043)等。
除了一般公共預算外，土地出讓收入是地方政府的一大塊收入來源。地方綜合財力構(gòu)成中，東部的公共財政收入、土地出讓收入占比較高，西部和東北地區(qū)依賴中央轉(zhuǎn)移支付及稅收返還，自身財政能力較弱。地方政府的收入主要是本級公共財政收入、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付以及政府性基金(土地出讓收入為主)。西部地區(qū)經(jīng)濟較為落后，公共財政收入占比偏低，更多依靠中央轉(zhuǎn)移支付，自身財政能力較弱。
其中西藏、青海、甘肅、廣西公共財政收入占比分別為11.2%、15.5%、23.4%和24.9%，中央轉(zhuǎn)移支付占比分別為84.4%、69.5%、65.9%、42%;此外，黑龍江、寧夏、吉林、內(nèi)蒙古的中央轉(zhuǎn)移支付占比均超過50%，分別為65%、60.3%、54.1%和51.8%。東部地區(qū)對中央轉(zhuǎn)移支付依賴較少，除公共財政收入占比相對較高外，土地出讓收入占比較高，如浙江53.4%、山東45%、江蘇44.6%、福建37.8%。
浙江、江蘇和廣東省的政府性基金收入位居全國前列，浙江、湖北和重慶等省市對土地出讓收入依賴度高。2018年全國地方本級政府性基金收入為71372億元，其中土地出讓收入65096億元，占比91.2%。從分省政府性基金收入看，浙江(8737億元)、江蘇(8223億元)、山東(7579億元)、廣東(5887億元)和河南(3828億元)政府性基金收入居于前列，前5省政府性基金收入占全國地方本級比重為52.7%;黑龍江(357億元)、寧夏(137億元)和西藏(89億元)政府性基金收入最少。從已公布的21省市2018年土地出讓數(shù)據(jù)看，浙江(7749億元)、江蘇(7478億元)、廣東(5374億元)和山東(5212億元)依然位居前列。從對土地出讓收入的依賴度看，浙江、湖北、重慶和四川等省份的財政高度依賴于土地出讓收入，其土地出讓收入與一般公共財政收入的比值分別為1.17倍、0.96倍、0.94倍和0.88倍。
二、2020年財政形勢如何?
在當前嚴峻的財政經(jīng)濟形勢下，防控疫情、經(jīng)濟社會發(fā)展要統(tǒng)籌，防控疫情、經(jīng)濟發(fā)展的同時還要防范財政風險，這是極度困難的，極度考驗理財能力。疫情防控不僅減少稅收收入，而且增加一大筆支出;防控疫情時的穩(wěn)增長保就業(yè)的基建支出、民生兜底支出均不能削減，財政兩難。
中央提出了擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，投資仍是不可忽略的重要抓手，地方政府隱性債務是否會擴大?如果不擴大，增長發(fā)力空間有限。2018年以來經(jīng)濟下行與固定資產(chǎn)投資下行有關，其中基建2018年大幅下行，2019年在擴大專項債的前提下僅略反彈，與嚴控隱性債務及金融去杠桿有較大關系。
經(jīng)濟社會短期有風險，財政短期有困難、長期有風險。何去何從?當前的戰(zhàn)時狀態(tài)只能以適度擴大財政風險來降低經(jīng)濟社會風險，即國債、地方政府一般債券和專項債券均需擴大，突破赤字率3%的約束，赤字和專項債必須達到兩個3萬億，投向智慧城市、人工智能、醫(yī)療欠賬等新型基建和人口流入的地區(qū)，即財政支出必須為人服務，基建投資隨人走，尤其要轉(zhuǎn)向?qū)θ说耐顿Y。2020的財政組合將是：1)做好收入負增長的準備，但千方百計籌集非稅收入尤其是增加國企利潤上繳，增加消費稅(主要是煙草、油)、資源稅和環(huán)保稅;2)赤字率3%-3.5%，赤字必須達到3.2-3.7萬億，相較2019年有0.5-1萬億的赤字增量，疫情屬不可抗力和突發(fā)情況，2021年后恢復至3%以內(nèi);3)專項債達到3.5萬億，較2019年增加1萬億，政策性金融債給予配套融資支持;4)規(guī)范PPP，拓寬融資來源，提高投資效率;5)嚴肅財經(jīng)紀律，隱性債務顯性化，不能大規(guī)模增加隱性債務。
2020年一季度財政形勢主要有七大特點：
一是財政收入逐月下滑，主要受疫情影響及減稅降費，交運、餐飲、住宿等影響大。1-3月各月，全國一般公共預算收入同比分別下降3.9%、21.4%、26.1%，疫情對財政收入的影響逐月擴大，這主要是由于多數(shù)稅種根據(jù)上月情況申報納稅，新冠肺炎疫情對財政收入的影響從2月開始顯現(xiàn)。1-3月稅收收入和非稅收入同比分別為-16.4%和0.1%。分行業(yè)看，一季度，住宿餐飲、交通運輸業(yè)、文化體育和娛樂業(yè)稅收分別下降33.2%、27%、19.6%。
二是地方財政收入增速高于中央及全國增速，主要靠非稅收入支撐，持續(xù)性不強。一季度，地方本級收入同比下降12.3%，降幅比中央低4.2個百分點，主要是部分地區(qū)多渠道盤活國有資源資產(chǎn)，增加非稅收入。一季度，地方非稅收入增長3.1%，其中，國有資源(資產(chǎn))有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入分別增長14.5%、1.1倍，合計拉高地方非稅收入增幅6.5個百分點。同時，持續(xù)減輕企業(yè)負擔，涉企收費繼續(xù)下降，包含教育費附加在內(nèi)的專項收入下降5.7%，行政事業(yè)性收費下降11.5%。
三是地方財政收入僅西藏正增長，其余30個省市區(qū)負增長，地方財政日益捉襟見肘。其中，1季度湖北財政收入-47.6%，重慶-23.2%、陜西-18%、寧夏-16.9%、遼寧-16.8%，北京、天津、江蘇、廣東也出現(xiàn)負增長，分別為-11%、-16.3%、-9%和-8.4%。
四是主體稅種大幅下滑反映經(jīng)濟下滑，企業(yè)所得稅和個人所得稅大幅負增長反映企業(yè)利潤和個人收入較差，證券交易印花稅受股市行情影響而大幅下滑。1-2月增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅同比分別為-19%、-10%和-6.9%，3月當月分別降至-36.4%、-32.3%和-41.6%。1-2月房產(chǎn)稅、印花稅、個人所得稅同比為正增長，同比為3%、30.8%和14.8%，3月當月降至-38.5%、-39.6%和-25.4%，其中證券交易印花稅更是受到全球疫情蔓延和國際金融市場動蕩影響，從1-2月的77.2%下降至3月-48%，下降125.2個百分點。個人所得稅下降與居民收入名義增速和實際增速下行匹配，1季度居民收入名義增速和實際增速分別為0.8%和-3.9%。
五是土地出讓收入同比降幅小于一般公共預算，3月同比轉(zhuǎn)正。1-2月土地出讓收入同比-16.4%，3月為9.5%，1-3月累計為-7.9%。土地收入同比上升并轉(zhuǎn)正，與地產(chǎn)銷售、投資和價格上升一致。“房住不炒”是大基調(diào)，不能放松全國層面的調(diào)控，但是在當前經(jīng)濟壓力巨大需要擴大內(nèi)需的情況下，完全可以在都市圈城市群以及人口凈流入的一線城市增加土地和住房供應，從供給端解決高房價、滿足人民群眾居住需要、降低經(jīng)濟下行壓力、解決一部分人的就業(yè)問題。
六是財政支出增速高于收入但仍為負增長，但衛(wèi)生健康支出和利息支出增速為正，社保就業(yè)支出絕對額和占比最高，受3月復工復產(chǎn)有限的影響并未大規(guī)?；ù碳?。1-3月累計,全國一般公共預算支出55284億元,同比下降5.7%，高于支出增速8.6個百分點，收支缺口為9300億元。其中,中央一般公共預算本級支出7173億元,同比增長3.7%;地方一般公共預算支出48111億元,同比下降7%。從支出結(jié)構(gòu)看，僅衛(wèi)生健康和利息支出為正增長，絕對額為4976和1566億元，同比4.8%和4.6%。此外，社會保障和就業(yè)支出9837億元,同比下降0.7%?；愔С霾⑽创笠?guī)模支出，可能與工人并未如期返回項目有關，如農(nóng)林水支出4031億元,同比下降3.6%;交通運輸支出3189億元,同比下降16.5%。
七是就目前的財政政策而言，仍未徹底改變過往存在的問題，且必須高度重視地方“三保”及中長期的財政可持續(xù)性問題。一是專項債規(guī)模逐步提高，但是專項債的項目收益逐步下行，導致專項債在某種意義上成為了一般債;二是減稅降費仍側(cè)重于增值稅，而非企業(yè)所得稅;三是當前地方財政形勢艱難的情況下，各地政府采取各種辦法增收，部分亂象已現(xiàn)端倪;四是如何處理好短期的減稅降費與中長期的財政可持續(xù)性問題，人口流動與老齡化背景下的財政、稅收制度等如何構(gòu)建。
對于縣區(qū)財政而言，當財力遇到問題之時，辦法并不多，總體上是向金融機構(gòu)借錢或者向更上級財政求助。具體而言，基層的以下情況可能需要引起重視。
一是各地采取的增收辦法不利于真正落實減稅降費，各地通過清繳歷史欠款等辦法增加收入極可能導致營商環(huán)境惡化。在企業(yè)本已艱難的情況下清繳歷史欠款、通過事業(yè)單位等虛增收入、加大罰款力度，極可能導致減稅降費政策落實打折扣。
二是嚴重干擾影響財稅部門支持統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展。稅務部門既要落實減稅降費，又要增收，財政部門大量時間用于論證增收的潛力，無形加重財稅部門工作?；鶎迂斦块T大量時間用于應對“三保”，無暇顧及經(jīng)濟發(fā)展和民生福利等。
三是使用專項債庫款等可能導致項目支出受阻，從融資平臺借債加大隱性債務風險。部分區(qū)縣目前通過上級地市財政借款年底結(jié)算、從融資平臺借債、動用專項債維持“三保”。
總體上看，二季度財政收入降幅可能將有所緩解但大概率仍是負增長，2020年財政增收極為困難，財政收入保持在0-2%增速都非常困難。疫情持續(xù)至今，2月份的經(jīng)濟基本處于停滯狀態(tài)，3-4月份陸續(xù)復工，但全球疫情持續(xù)蔓延，外部輸入壓力較大。一季度實際增速-6.8%，二季度內(nèi)需擴大而外需崩塌下行，經(jīng)濟增速可能好于一季度。考慮到通縮、價格下行及減稅降費，二季度財政稅收形勢仍很嚴峻，好于一季度但仍可能負增長。若無更大幅度的經(jīng)濟反彈，全年稅收收入幾乎是負增長?？紤]到非稅收入尤其是國企利潤上繳以及反腐敗力度持續(xù)推進，財政收入增速可能保持在零左右，但非稅收入增速必須從去年的20%上升到30%。
2020年能夠壓減的開支主要是一般性支出，2018年為18374億元，考慮到2019年“中央帶頭嚴格支出管理，2019年除剛性和重點項目外，其他項目支出平均壓減幅度達到10%。要求地方2019年壓減一般性支出5%以上，并力爭達到10%以上。從實際執(zhí)行情況看，各地壓減幅度都超過了5%，不少達到10%以上。”2020年實際可壓減的空間在1000億元多，可騰挪的空間不大。預計大概率仍處于8%左右的增速，支出在25.6-26萬億元。
根據(jù)上述假設，2020年財政收支的差額將達到6.4-7萬億。假定財政赤字在3%，即赤字在3.2萬億，赤字外的缺口仍高達3.4萬億;假定財政赤字在3.5%，即赤字在3.7萬億，赤字外的缺口仍高達2.8萬億，需要動用歷年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、政府性基金和國有資本經(jīng)營預算收入調(diào)入資金、增加國企利潤上繳、壓減一般開支等方式彌補。
三、中央對當前財政形勢的態(tài)度如何?
中央經(jīng)濟工作會議提出“提質(zhì)增效”，全國財政工作會議提出“以收定支”“過緊日子”，4月17日政治局會議提出“積極的財政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國債，增加地方政府專項債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的關鍵作用。”財長劉昆提出“積極財政政策新內(nèi)涵”“內(nèi)涵式財政政策”。一言以蔽之，財政的艱難只能“適度擴張”“節(jié)用裕民”“好鋼用在刀刃上”。
劉昆在《求是》發(fā)表《積極的財政政策要大力提質(zhì)增效》分為四個部分：
1)積極的財政政策要大力提質(zhì)增效是形勢所需。“一些地方收支矛盾更為突出，有的財力緊張，資金使用固化、僵化問題不同程度存在，保工資、保運轉(zhuǎn)、保基本民生面臨困難。今后一段時間，財政整體上面臨減收增支壓力，財政運行仍將處于“緊平衡”狀態(tài)。在這種情況下，單純靠擴大財政支出規(guī)模來實施積極的財政政策行不通，必須向內(nèi)挖潛，堅持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、盤活存量、用好增量，提高政策和資金的指向性、精準性、有效性，確保財政經(jīng)濟運行可持續(xù)。”(強調(diào)大環(huán)境變了，大環(huán)境越發(fā)地不確定，越發(fā)地不利于財政增收，積極財政政策從支出總量要轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)做文章)
2)深入理解積極財政政策的新內(nèi)涵。“在當前財政收支平衡壓力持續(xù)增大、加力空間有限的情況下，為確保民生得到有效改善，必須堅持節(jié)用裕民，在結(jié)構(gòu)調(diào)整中更加突出政策的“提質(zhì)”要求和“增效”導向，把有限的財政資源用到刀刃上。這體現(xiàn)了一種內(nèi)涵式財政政策”。提到了六個方面：“減稅降費，通過減輕企業(yè)、個人負擔，促進疫情防控、拉動經(jīng)濟增長。”“結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過壓一般、保重點，優(yōu)化財政資金配置。”“優(yōu)化分配，通過加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，保障基層保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆哪芰?。”“以收定支，通過明晰財政事權(quán)和支出責任，建設可持續(xù)的財政。”“注重績效，通過全面實施預算績效管理，提高資金使用效益。”“風險防控，通過財政風險控制體系，防范化解地方財政風險隱患。”(強調(diào)內(nèi)涵式財政政策在于減稅、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、三保、績效管理和風險防控)
“財政支出規(guī)模必須與經(jīng)濟社會發(fā)展需要相匹配，不受管控的支出擴張既不現(xiàn)實，也會給長遠發(fā)展留下隱患。”“在今年財政收支矛盾突出的情況下，必須堅持量入為出，更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。各項支出都要明確標準，不能敞開口子花錢。”“預算執(zhí)行中要加大存量資金和資產(chǎn)盤活力度，對不具備實施條件、項目進展緩慢以及預計難以支出的項目，按規(guī)定收回資金統(tǒng)籌用于重點支出。”
“收是支的基礎，收入預算要實事求是、合理預測，充分考慮實施減稅降費政策和經(jīng)濟下行因素，審慎確定收入預期目標，留有余地。要防止因收入預期目標確定得過高，影響減稅降費政策落實。支出預算堅持有多少錢辦多少事，根據(jù)財政收入嚴控支出增幅，杜絕超越財力安排支出。”
“工作中樹立盡力而為、量力而行的理念，加強重大項目財政可承受能力評估，清理規(guī)范過高承諾、過度保障的支出政策，建立民生政策和財政收入增長相協(xié)調(diào)的機制。”(強調(diào)不能隨意上馬項目，避免半拉子工程浪費財政資金;部分地方政府承諾福利過高，成了事實上的負債，西方部分國家債臺高筑，與大選候選人為了選票而持續(xù)提高承諾有較大關系)
3)財政支出結(jié)構(gòu)要調(diào)整并保障重點。強調(diào)的是要辦的大事，需要花錢而絕對不能忽視的領域，包括：支持打贏疫情防控的人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)。支持脫貧攻堅任務如期全面完成。促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。加強污染防治和生態(tài)建設。進一步保障和改善民生。
4)堅持艱苦奮斗、勤儉節(jié)約思想。
四、如何解決財政困境，避免財政危機?
短期要開源節(jié)流解決財政收支矛盾，但是可能導致惡化長期形勢，比如收過頭稅惡化經(jīng)濟活力、債務攀升等。中長期要通過體制機制改革解決財政可持續(xù)性問題，避免陷入財政危機。站在更長遠的角度，未來還要立足人口老齡化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、解決收入不均等不平衡的矛盾、高質(zhì)量發(fā)展、充分調(diào)動中央和地方、企業(yè)、科學家的積極性的角度構(gòu)建新的財政和稅收制度。
短期方面，既要減稅降費，也要增收節(jié)支，開源節(jié)流，降所得稅，增消費稅、資源稅和國企利潤上繳。
第一，增加收入來源，稅收方面主要是消費稅(煙草行業(yè))、資源稅和環(huán)保稅有增收空間。具體看，一是改革消費稅，擴大消費稅征收范圍，將高污染高耗能行業(yè)納入其中并提高消費稅稅率，當前尤其可以提高煙草行業(yè)消費稅稅率，逐步將消費稅的歸屬權(quán)下劃給地方。二是提高資源稅和環(huán)保稅稅率，資源稅的空間大于環(huán)保稅。2019年資源稅1822億元，同比增長11.8%。環(huán)境保護稅221億元，同比增長46.1%。
第二，增加國有企業(yè)利潤上繳力度。十八屆三中全會提出，完善國有資本經(jīng)營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。當前根據(jù)財政部規(guī)定，國企稅后利潤上繳比例分五類管理。第一類為石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源壟斷特征的行業(yè)企業(yè)，收取比例20%;第二類為鋼鐵、運輸、電子、貿(mào)易、施工等一般競爭性行業(yè)企業(yè)，收取比例15%;第三類為軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所、中國郵政集團公司，收取比例10%;第四類為政策性公司，包括中國儲備糧總公司、中國儲備棉總公司，免交國有資本收益;第五類是煙草總公司，上繳25%。
第三，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、退出競爭性領域，出讓股權(quán)，既能緩解當前財政收支壓力，又能解決部分地方政府的債務問題。
第四，加大反腐敗力度，既能整頓吏治，又能增加罰沒收入，但不能為了罰款而罰款。
第五，加大對基層的轉(zhuǎn)移支付，確保不出現(xiàn)“三保”難以實現(xiàn)導致的社會群體性事件。
第六，削減一般性開支，只是空間越來越小。
第七，強化財政績效，短期內(nèi)要大幅度提高很難。
從長期看，必須深化改革，理清政府與市場關系簡政放權(quán)、精兵簡政裁撤冗員、深化黨和國家行政體制、財政稅收體制、社保制度改革。但是改革要觸動利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對，財政改革的“財”好解決，“政”是最難的，需要政治勇氣和魄力，也要講究藝術，如何安置改革的對象。1998年國企改革導致的下崗，通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收，那么這次呢?
第一，必須簡政放權(quán)，厘清政府與市場關系，深化黨和國家體制、行政事業(yè)單位改革，強化績效管理，通過政府采購解決長期大量的由政府提供的公共服務。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權(quán)，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非盈利機構(gòu)，要么走向市場自負盈虧。但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力，否則改革將導致新的社會群體性問題。
第二，深化財政體制和稅收制度改革，處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系。真正解決好中央和地方事權(quán)和支出責任的劃分，“辦多少事，花多少錢”;強化預算績效管理;優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，從發(fā)展財政轉(zhuǎn)向民生財政，更多體現(xiàn)“取之于民用之于民”，轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費，促進人口數(shù)量走向素質(zhì)紅利。近年來我國用于社保就業(yè)、醫(yī)療的財政支出占比有所增加，用于交運、農(nóng)林水等基建類支出占比有所下降，支出結(jié)構(gòu)在優(yōu)化，2019年社保就業(yè)、教育、醫(yī)療三者分別占財政支出比重為12.4%、7%和14.6%，合計占比34%，但仍遠低于美國、德國等發(fā)達經(jīng)濟體。
第三，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴公共財政補貼。我國的社?？沙掷m(xù)性差，且對財政補貼的依賴度上升，2018年依賴財政補貼1.7萬億，2019年的財政補貼更是接近2萬億。問題的解決不在于提高社保繳費率加重企業(yè)負擔，而在于提高國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)社保的比例和資產(chǎn)質(zhì)量、提高社保統(tǒng)籌層次增強中央調(diào)劑力度、發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二(企業(yè)年金和職業(yè)年金)和第三支柱(商業(yè)保險)的重要作用實現(xiàn)多層次積累、提高養(yǎng)老保險基金的投資收益、盡快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。
第四，接受經(jīng)濟增速下行，以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改善和民生改善(就業(yè)等)為新的考核機制，尋找經(jīng)濟新的內(nèi)生增長點。放棄“保8”“保6”等過往理念，重塑“保民生”“保結(jié)構(gòu)”“保信心”等理念。
第五，適度放寬地方政府舉債額度，但強化績效管理，負債與資產(chǎn)匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質(zhì)現(xiàn)金流的資產(chǎn)項目上加杠桿，穩(wěn)定杠桿率而非穩(wěn)定杠桿絕對數(shù)。