房地產為何“永遠上漲”？
新華門的卡夫卡
資產價格的持續(xù)上漲，已經給整個世界都造成了持續(xù)的負面效果。具體到我國，自亞洲金融危機以來，為托底國民經濟而啟動住房貨幣化改革后，地產經濟經歷了對國民經濟效應由正到負的過程。前篇筆者由“深房理”事件引出的《房住不炒為什么失效？》一文，談到深圳之所以“房住不炒失去了應有的效力”，是因為運動式治理在房價問題上的失效。今天，筆者想順著財政和城市經營的脈絡，說說更加一般的地產經濟。
行政發(fā)包制下的財政聯邦主義
說到財政問題，我們仍然由行政發(fā)包制引出。重復一個前篇的話語，行政發(fā)包制是理解中國國家治理的制度邏輯的鑰匙，也是目前最具解釋力的理論工具。在中央到地方各級政府逐級行政發(fā)包-承包的背景下，我國的財政狀況在事實上處于“財政聯邦主義”的情形。
我們去年曾多次提及一個概念，就是地方政府的公司化。實際上，所謂的地方政府公司化，是指地方政府的行為模式像公司一樣，把收益最大化當成行政目標，對可以量化的工作、投入產出高的工作熱情滿滿，而對其他工作興致缺缺，甚至消極怠工的情形。從財政方面來說，深層次的問題，是基于行政發(fā)包制之下的中國國家治理的制度邏輯，派生了財政聯邦主義的事實，而財政聯邦主義，很大程度上推動了公司化。
地方政府的公司化源起于一五計劃完成后，中國效法蘇聯形成了公有制經濟占據主導的計劃體制，但蘇聯體制是U型的，也就是國家計委和蘇聯中央62個工業(yè)部直接垂直管理，控制指令細化到每一個生產環(huán)節(jié)這樣的一種經濟模式。這種經濟模式對于地方政府來說機動性非常小，不符合中國的歷史淵源和政治文化傳統。
所以各級領導人紛紛向中央反映，中央對經濟系統的過死變成了條條專政，束縛了地方的積極性，于是有了1958年大規(guī)模的體制下放改革，將原本大量屬于中央直接管理的企業(yè)下放到地方，同時下放了計劃，基建分配，信貸財稅的權力。與之相配合的，則有當時發(fā)生的大區(qū)一級機構撤銷、“五馬進京”。
然而正如之前的研究者所歸結的“一抓就死、一放就亂”所概括的那樣，1958年的大規(guī)模下放直接導致了地方政府井噴式的基建項目和新建許多小工業(yè)。但是這樣的一種井噴，伴隨而來的就是計劃失控，生活上混亂和流通領域的通貨膨脹，這是大規(guī)模的經濟亂象，如果結合國家建立未久、國際局勢變化，甚至有危機國家安全的潛在威脅。因此1959年，經中央研究，對地方的分權緊急剎車，全面收回下放的權力。
在后來的日子里，這種“收——放”的過程又經歷了多次。但并不能因此歸因說我國的央地分權的實踐就是毫無意義的，因為實際上對中國這樣無論是空間上、人口上都規(guī)模極大的國家，進行有效治理，本身就意味著沉重的治理負荷和巨大的復雜性。因此，每次“收與放”的過程，都是經驗的積累和制度設計的一個學習過程。所以一些人攻擊我國建國后一直處于靜止狀態(tài)，沒有進步而是治亂循環(huán)，屬實毫無道理。
最終，經過統收統支制度（完全的計劃經濟和中央集權），財政包干制度（即地方繳足給中央的利稅，余財自留），在分稅制的出臺后，在財政方面形成了準聯邦的模式。
在這方面，我國自己探索出的模式與蘇聯模式形成了鮮明的對比。我們以經濟控制為例，至70年代末，我國中央計劃直接控制的產品數目為791種，其余的產品控制和分配權都在地方政府，而同一時期的蘇聯，其國家計劃委員會和62個工業(yè)部委負責規(guī)劃和協調4800個計劃以及1,200,000,000種產品。早在改革開放以前，我國就已經完全走上了和蘇聯不同的發(fā)展道路。
借鑒美國學術界對大型企業(yè)的組織模式研究，學界將蘇聯式的國家結構稱為“U型模式”，即決策在最上端，執(zhí)行在終端，中間層只有信息傳遞的功能，是頂層指令“一桿子捅到底”的；將我國的國家結構稱為“M型模式”，即存在頂層（中央）、中間層（即各級地方政府）和執(zhí)行層（基層政府和組織機構）三個方面，存在交叉與融合，根據組織社會學的研究表明，這樣的結構更加穩(wěn)定。
對土地財政的剛性需求
上文筆者介紹了我國所事實存在的財政聯邦主義結構，下面筆者將著重介紹近些年所流行的“土地財政”這個概念。
所謂土地財政，其實是一個不太嚴格的說法，是傳媒界將學術界某些概念未加限定和準確描述就提煉、放大到大眾傳媒的產物。在傳媒界看來，所謂的土地財政，就是“賣地”獲得的政府財政收入，但其實土地財政收入，不僅僅包括賣地，也包括其他基于土地的利稅收入。近些年，隨著房價的一路走高，越來越多的人由單純的“罵開發(fā)商”，逐步認識到開發(fā)商也有由土地出讓價格所決定的“樓面價”，因此“對象前移”，更進一步地開始聲討土地財政。
實際上，從國際實踐來看，土地財政在發(fā)達國家和地區(qū)都是同行的規(guī)則，國際上的發(fā)達國家和地區(qū)，地方的財源普遍來源于土地性收入。因為和商用住宅的價格直接相關的，是這一住宅所附帶的公共服務的水平高地，包括但不限于公共教育、公共醫(yī)療、道路建設、市政基礎設施、綠化和園林等。繳稅高的地區(qū)，自然會得到更加充裕的財力進行建設和維護。
當然，也可以說這是新時代的，通過住宅區(qū)分承擔能力的“人頭稅”。只不過，由于我國缺少成熟的房產稅模式，導致地方政府只得通過不斷抬高新地塊的價格、出售新的地塊獲取利稅。這個過程中，土地出讓金實際上扮演的是城市建設稅的角色，而房地產開發(fā)商則扮演了包稅人的角色，通過一次性付清應繳稅額，而且是以支定收的應繳稅額，獲取了對新市民群體的征稅權力。
土地財政的形成，其實與傳統的中國國家制度慣性有深刻的共鳴。熟悉明史的朋友多少都應該了解明初的“空印案”，這實際上是地方需要預留機動財力而朱元璋需要對地方政府進行全面控制的深刻矛盾的爆發(fā)。到了明代中葉，攤丁入畝一條鞭法后，征稅改征白銀，這就出現了“火耗”。到了清代中葉雍正推行“官紳一體納糧、火耗歸公”，將地方政府的財力大大削弱，但太平天國運動后，清廷允許地方自辦團練，為解決地方武裝的軍費，各地方紛紛開征各種各樣的“厘金厘捐”。
這樣的事實一再出現，表明其中蘊含著中國國家治理的深刻邏輯，即傳統上中國的地方政府由于遠離中央政府，必須要預留有充足的自有財力，以方便及時應對各種意外支出，畢竟如果干等中央的撥款，緩不濟急。而火耗銀和厘金對地方政府來說恰好是一種可以隨意調整征稅規(guī)模、豐儉由人的稅權。
就像蘇聯也要吸收不少沙俄時代的治理經驗方法一樣，文化深處的路徑依賴往往是難以擺脫的。到中華人民共和國建立后，無限責任的政府更加深刻的要求各級政府必須隨時隨地的預留財力，以應對遠比歷史上要求更加紛繁復雜的治理目標和突發(fā)事件。從本質上講，現在的房價現象與遠在1958年的大躍進在背后的本質特點是一致的。
而從80年代末以來的結構性變化，則愈加助推了土地財政的依賴程度。原本，地方政府一直在進行的一件事是經營企業(yè)。這是因為在計劃經濟體制下，價格是失真的，企業(yè)職能無法正確區(qū)分，地方政府采取發(fā)包社會職能給企業(yè)，同時也給企業(yè)提供大量訂貨，拉動生產，維持企業(yè)盈利，但這樣的經濟結構，供給面和需求面都是遠遠失真的。這導致我國在八十年代以來持續(xù)不斷地出現全國性的通貨膨脹和經濟過熱。
隨著經濟體制的深刻轉軌，預算約束由軟性轉為剛性，地方政府對企業(yè)的救助也“撥改貸”，撥款改為貸款，特別是將金融體系進行市場化改革和公司化經營，不能再因地方政府的需求而隨意給企業(yè)貸款。這使得地方政府再難通過其轄區(qū)內的企業(yè)執(zhí)行社會治理目標，地方政府不得不親自上陣。（多說一句，俄羅斯的休克療法真的休克死了人，一個重要的原因就是無視大量國有企業(yè)扮演了大量的社會服務提供者這一角色，這些企業(yè)的市場化和破產，導致社會服務體系總崩潰）
轉型的結果就是地方政府經營城市，通過對城市的經營，或者說營銷，推高城市土地的價格，將土地使用權出讓獲取土地出讓金，用土地出讓金進行建設和支付公共服務的價格。
賣地經濟的危機
自貨幣化改革住房制度以來，土地財政逐步成為了全國市級政府攫取財力、建設城市和發(fā)展的核心動力。不要說什么某上市公司賣了兩套房子就扭虧為盈的例子，幾大網紅城市（西安、南京、杭州、成都）無一例外都是通過賣地獲取了維護城市網紅的建設開發(fā)費用。
然而，賣地這樣的政府間接性征稅行為和它助推的“房價永遠漲”，已經深刻的戕害了整個國家的經濟發(fā)展。房價高企造成了宏觀部門和居民部門兩個方面共同的福利損失。
從宏觀層面來說，我國推進國家治理體系和治理能力現代化的進程之中，最重要的目標是實現公共服務的均等化。但是去年以來，這個調子已經修正為“基本公共服務均等化”，這是因為公共服務是依賴于地方政府的投入的，而地方政府投入又與地方政府的財力深刻綁定。各個地方的財力現在猶如天差地別，以同為千萬人口的副省級城市為例，今年杭州市的公共預算支出2000億，政府性基金2000億，而哈爾濱市公共預算支出1000億，政府性基金收入300億，如此懸殊的財力差別，導致如果無視差異的推行公共服務體系均等化，那么這樣的均等化就是一句空話。
而基于土地價格的差別，締造了空間的不平等性。這種不平等，是由土地資本化所奠定、公共服務體系水平差異所塑造的深刻的不平等。在全國共同市場的作用下，甚至制造了衰落地區(qū)的加速衰落。
從“七普”數據我們可以看到，東北地區(qū)存在人口加速流出的現象，青壯年紛紛前往東南地區(qū)尋找工作機會，定居。而土地價格的高漲，意味著許多外地青年在發(fā)達地區(qū)的落戶，是需要父母的支持的，也就是說父母需要賣掉老家的房子以提供資金。從宏觀上，這導致了相對衰落地區(qū)的資本流出，甚至是賣掉房子后形成的資產價格擠兌，典型如某些白菜價地區(qū)，而發(fā)達地區(qū)獲得了流入的金融資本。
但這樣的流入對發(fā)達地區(qū)也并非是一件好事，這些發(fā)達地區(qū)，特別是其城市政府極易因此患上土地財政依賴的“荷蘭病”，過度依賴土地出讓收入，過度透支本地土地資源，脫實向虛。同時在治理能力上，更多的是通過充足的財力來支付公共服務的價格，而在具體治理能力上是存在塑造形象之下的虛構，虛虛實實，幾分真幾分虛，但總之就是不好好面對事實。因為面對事實對城市形象是有損害的。最近的“福豹”“瞞豹”就是某些刻意進行城市營銷的地區(qū)另一面的體現。
在微觀層面，對居民部門造成了嚴重的干擾和損害。居民部門因兩次半的房價上漲，形成了高企的宏觀杠桿率，導致國內消費市場的無力。在市場經濟體系中，價格就是信號指令，然而房子的問題導致了信號的消失。筆者許多五道口出身的朋友，紛紛走上金融業(yè)這道路，恐怕與大城市高昂的居住成本是深刻關聯的。這在將來甚至會導致某些原有機會的消失，我們這代人會付出巨大的機會成本。
最為關鍵的一點，是土地財政與公共服務投入之間，已經形成了一個“死亡螺旋”。稍微了解一點地方政府的朋友們，大概都聽說過“行政審批制度改革——最多跑一次”，許多地方政府自2016年起開始開始推進行政效能的提升，但行政效能的提升，背后與薪酬待遇的提高是息息相關的。對于基層單位來說，晉升空間是有限的，因此為了多干活，防止出現“鞭打快牛”后產生劣幣驅逐良幣現象，需要提升基層的薪酬待遇。
而公務員的薪酬在整個“吃財政飯”的公共服務人員中具有定價基準的性質，公務員薪酬一旦上漲，教師、醫(yī)生、高校和科研院所、社會事業(yè)單位等部門的薪酬會普遍上漲。而上漲的薪酬，屬于地方自籌財力，地方的自籌財力哪里來？土地財政。
所以這就構成了“房產價格上漲——生活成本提高——公共服務體系開支上漲——需要更多財力——土地財力再漲”的循環(huán)，許多深度依賴土地財政的地方政府，就猶如飲鴆止渴，抱薪救火。只不過，許多深度依賴土地財政的地方，由于有新增人口流入，存在資本凈流入，依然可以維持。
“發(fā)展才是硬道理”。我國在經過多年經濟高速增長后，已經到不應再以單純的經濟指標衡量發(fā)展的時候。發(fā)展應該是社會整體的進步，是每個人或至少社會總體福祉的增加。
美國社會學家，政治經濟學家哈維·莫羅奇曾研究過美國二戰(zhàn)后的城市增長，他研究認為，美國的城市化過程中形成了以權力精英和商業(yè)精英所媾和的聯盟，這個聯盟通過維系城市的經濟增長，以從其他地區(qū)獲取企業(yè)生產投資和就業(yè)機會，這個過程并不是通過技術進步和管理改進獲得的原始創(chuàng)造，實際上是國土空間尺度下的重新分配。這樣的城市化，必然導致一城發(fā)達，周邊塌陷。的確我們看到，美國東海岸和加州沿海的發(fā)達，是以銹帶的徹底失敗為代價換來的。
房產稅與轉型
自新常態(tài)以來，國家以推動中心城市的發(fā)展帶動城市化進程，期待以中心城市通過價值鏈的基準定位，產生集群效應、擴散效應，拉動城市群的發(fā)展。但這首先要平衡龍頭地區(qū)和其他地區(qū)的財力，這其中最重要的機制，應該是通過房地產稅來給房產和土地定價，停止現在這種龍頭城市通過形成泡沫和資本吸納，掠奪次級城市的情況。
2021年5月11日，財政部、全國人大常委會預算工委、住房城鄉(xiāng)建設部、稅務總局負責同志在京主持召開房地產稅改革試點工作座談會，聽取部分城市人民政府負責同志及部分專家學者對房地產稅改革試點工作的意見。這四部門的聯合碰頭，意味著房地產稅箭在弦上，進入到加速推進階段。
當然，房地產稅即便推出，也并不意味著房地產行業(yè)的夕陽、房地產價格的崩盤，它只是只是基于以支定收，重新確立城市的資產定價，重新確立城市的資產定價，抑制金融資本在房地產市場的流通，也會緩解中小城市的資本流出和中心城市的地產泡沫。至于更進一步的形成圍繞“中心城市——衛(wèi)星城市——居民社區(qū)和村鎮(zhèn)”體系下核心支撐的國土空間體系，和為這一體系服務的發(fā)達基礎設施和高效公共服務體系，則是未來需要繼續(xù)探索和推進的。
PS：這幾天會再發(fā)一篇其他作者關于房產稅的文。
參考文獻：
周黎安《轉型中的地方政府：官員的激勵與治理》
周飛舟《以利為利：財政關系與地方政府行為》
哈維·莫羅奇 The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place[J]. The American Journal of Sociology.1976.82(2)