關(guān)于深化改革中“統(tǒng)”與“分”的矛盾分析與思考
游 敏
【文章摘要】改革開放以來，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的建立主要是通過政企分開和各行各業(yè)內(nèi)部的組織切分與功能細(xì)化來實(shí)現(xiàn)的，具體體現(xiàn)在“統(tǒng)”與“分”這對矛盾的運(yùn)動(dòng)過程之中。本文通過對“統(tǒng)”與“分”的矛盾分析，來認(rèn)識(shí)當(dāng)前深化改革遇到的具體困難，提出需要通過實(shí)踐和具體問題具體分析，來把握好經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域“統(tǒng)”與“分”的“度”及其實(shí)現(xiàn)形式！同時(shí)提出按照“統(tǒng)”與“分”的“度”來開展制度創(chuàng)新，需要高度重視歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。強(qiáng)調(diào)當(dāng)前推進(jìn)全面深化改革要注重文化創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的良性互動(dòng)，才是長治久安之策。
40年的改革開放，使我國國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理方式發(fā)生了巨大的變化，對這一變化過程中遇到的許多規(guī)律性的問題深入研究，尤其是從“統(tǒng)”與“分”這一矛盾的對立統(tǒng)一規(guī)律來展開綜合與分析，將有助于認(rèn)清并克服當(dāng)前推進(jìn)全面深化改革遇到的困難，有助于我們從戰(zhàn)略的高度、有的放矢地把各項(xiàng)改革事業(yè)引向深入。
一、改革開放以來構(gòu)筑社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的主要組織特征
首先，“分”字當(dāng)頭、功能細(xì)化，以主體獨(dú)立來激發(fā)活力。從分田到戶的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始，到政企分開，再具體到各個(gè)行業(yè)提出的改革指導(dǎo)思想。諸如行政體制改革提出的決策、執(zhí)行與監(jiān)督分開；稅收體制實(shí)施了國稅、地稅分設(shè);醫(yī)療衛(wèi)生體制改革提出的“政企分開、醫(yī)藥分開、管辦分開、贏利性與非贏利性分開”；鐵路提出的“網(wǎng)運(yùn)分開”改革以及電信、金融分業(yè)等等.總之，改革開放以來我國國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域都普遍實(shí)施了拆分原來的組織整體或者其業(yè)務(wù)管理的分工環(huán)節(jié)，以此來營造出更多獨(dú)立的市場（法人）主體，從而在主體權(quán)益如職能、產(chǎn)權(quán)、責(zé)任、利益承擔(dān)與享有等方面產(chǎn)生具體的邊界。進(jìn)而從根本上改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代過多的“大一統(tǒng)”的管理模式。
其次，轉(zhuǎn)變行政職能、確立新的功能定位。如建立以間接手段為主的政府宏觀調(diào)控體系，確立“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的功能定位。國有大中型企業(yè)則推行現(xiàn)代企業(yè)制度，努力實(shí)現(xiàn)出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，按照“政企分開，產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)”的要求，堅(jiān)持政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，堅(jiān)持權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合。轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，擺脫對行政機(jī)關(guān)的依賴。國家解除對企業(yè)承擔(dān)的無限責(zé)任，企業(yè)通過市場實(shí)現(xiàn)依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。
再次，建立各種新型的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織，賦予必要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理及監(jiān)督、服務(wù)職能。如新成立了多家社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系需要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、市場中介組織，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)脫鉤，注重發(fā)揮非政府組織、市場中介組織的服務(wù)、溝通、自律以及公證、監(jiān)督作用，以便加強(qiáng)對壟斷企業(yè)成本和經(jīng)濟(jì)市場秩序的管理、監(jiān)督與市場主體的行業(yè)自律。
當(dāng)前我國國民經(jīng)濟(jì)管理中出現(xiàn)的許多錯(cuò)綜復(fù)雜的新情況和新問題，和這些組織及其配套機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行情況有著密切的關(guān)系，需要我們抓住“分”與“統(tǒng)”這一貫穿始終的矛盾問題，通過調(diào)查研究、系統(tǒng)分析，才能有的放矢地給予解決。
二、當(dāng)前深化改革遇到的一些共性問題和深層原因
當(dāng)前，對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域如何深化改革依然在路徑、方法和理論方面存在一些爭論，甚至在一些領(lǐng)域還出現(xiàn)了“不改不行，改了也可能不行”的兩難問題。實(shí)際上，對深化改革遇到的問題追根溯源，就能發(fā)現(xiàn)其共性的深層原因。這就是：以前“分”了的，卻沒有“分”清楚，比如政企分開、國地稅分開；或者是“分”的過度，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩，暴露出許多產(chǎn)業(yè)集中度低，諸如之前的小煤礦、小鋼廠到處開花等問題；或者是沒有“分”以及“分”的程度不夠，如一些壟斷行業(yè)至今依然過于集中，開放不夠的問題；或者是“分”了以后出現(xiàn)政府該“統(tǒng)”的事沒有“統(tǒng)”起來，表現(xiàn)在市場監(jiān)管不到位，導(dǎo)致市場失序，政府干預(yù)出現(xiàn)缺位與越位并存的情況。總之，對“分”后各種主體需要的規(guī)范運(yùn)營往往沒有監(jiān)管到位，對“分”后在另外一個(gè)層次和角度需要統(tǒng)合的內(nèi)容、機(jī)制建設(shè)等問題認(rèn)識(shí)滯后、措施不力；對促進(jìn)舊組織的職能轉(zhuǎn)變與新組織的功能到位缺乏配套的法規(guī)、機(jī)制；對組織管理技術(shù)重視不夠，習(xí)慣于依靠文件和開會(huì)傳達(dá)等方式來管理經(jīng)濟(jì)，以及人的法制意識(shí)薄弱和國民素質(zhì)教育滯后等等。另外，當(dāng)前深化改革遇到的難題還在于一些行業(yè)本身具有兩重性，比如老大難的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、房地產(chǎn)、電力等等，它們都具有公共品和商品的兩重性。所以要先將公共品和商品兩者的功能定位、實(shí)施的政策、機(jī)制、范疇“分”清楚，如果忽略了兩重性，沒“分”清楚，就很容易造成政府、監(jiān)管、中介組織的缺位和越位，使這些行業(yè)的深化改革變成了一個(gè)兩難問題。
因此，深化改革中遇到的問題是個(gè)綜合管理問題，不處理好“分”與“統(tǒng)”的程度、形式與規(guī)模；經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些準(zhǔn)入門檻設(shè)置不科學(xué)，不及時(shí)建立和不斷完善“統(tǒng)”的統(tǒng)籌與監(jiān)督機(jī)制，不大力加強(qiáng)政府自身管理，在各種監(jiān)督管理上下真功夫；不加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中各行業(yè)的基礎(chǔ)性管理，那么無論是否推進(jìn)深化改革都會(huì)出問題，這也是我們有的放矢地解決兩難問題的關(guān)鍵所在。
三、解決深化改革遇到的難題，
需要正確的認(rèn)識(shí)論、方法論指導(dǎo)及制度創(chuàng)新與文化創(chuàng)新的良性互動(dòng)
從上述分析看，解決深化改革遇到的諸多問題，必須具體地回答各種組織在體制改革中諸如“分”后到底“分”清楚了沒有？沒有“分”清楚的原因是什么？“分”后另一個(gè)層面的統(tǒng)合是否有配套措施及時(shí)跟上？什么時(shí)候“分”最合適？“分”到什么程度最適宜？“分”與“統(tǒng)”應(yīng)該用什么形式比較好？還有新的市場體系中各種組織的功能定位是否到位，有否越位和缺位等等。這些都需要正確的認(rèn)識(shí)論和方法論指導(dǎo)，也需要制度創(chuàng)新與文化創(chuàng)新的良性互動(dòng)。
深化改革是一場涉及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑許多領(lǐng)域調(diào)整的深刻的社會(huì)實(shí)踐，需要對國情與現(xiàn)狀有系統(tǒng)而深刻的了解，沒有照搬照套的捷徑，因?yàn)?/font>“分”與“統(tǒng)”需要“度”的把握。我們黨歷史上一再強(qiáng)調(diào)的群眾路線的認(rèn)識(shí)論與調(diào)查研究的方法論同樣是指導(dǎo)我們深化改革、攻堅(jiān)克難的寶貴歷史財(cái)富。
40年的改革發(fā)展證明：社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織管理不細(xì)化、量化、規(guī)范化、程序化、透明化，過多地“統(tǒng)”，就不能激發(fā)社會(huì)活力、提高經(jīng)濟(jì)效率。行政不講程序，制度沒有剛性，責(zé)任老說不清，社會(huì)就難以實(shí)現(xiàn)公平、公正。尤其是作為一個(gè)區(qū)域遼闊的大國，地區(qū)間的資源等稟賦不平衡、不充分問題突出，在國民經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃、布局、結(jié)構(gòu)和區(qū)域統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展方面，離不開政策的細(xì)化、量化、規(guī)范化、透明化去實(shí)行有序的差別化管理，去實(shí)現(xiàn)資源的市場優(yōu)化配置；另一方面，我們也不能不講條件，不顧技術(shù)、信息、交通和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及國情的歷史現(xiàn)實(shí)去過度地“分”，因?yàn)檫@樣“分”的必然結(jié)果將難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致各自為政、無序競爭乃至失去控制而導(dǎo)致混亂的惡果。因此深化改革的難題在具體問題具體分析，并在實(shí)踐中把握好各種“度”。
深化改革必須了解國情和歷史，我國封建社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理在“統(tǒng)”與“分”的問題上始終存在的“一放就亂、一抓就死”和“兼并與抑兼并”的兩難問題，期間暴露出來既有政府與商業(yè)經(jīng)濟(jì)組織功能分工、法律制定方面的缺陷，也有“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”（張居正）的宗法人情社會(huì)文化觀念困擾問題。我國歷史上的哲學(xué)家、政治家也一再做出忠告和總結(jié)：“法令滋彰，盜賊多有”（老子）、“法出而奸生，令下而詐起”（賈誼）、“國將亡，必多制”（叔向、司馬光），“政嚴(yán)則苦，法密則勞”！認(rèn)為制度越細(xì)只會(huì)問題越多！致使劉邦的“約法三章，蜀民大悅”始終成為美談。這些結(jié)論不僅是理論研究，更有大量歷史的實(shí)踐總結(jié)！“變成法易、變世風(fēng)難”（張居正），當(dāng)前我們要在全社會(huì)樹立起規(guī)則、制度、法律至上的風(fēng)氣，需要努力提升國民素質(zhì)，積極轉(zhuǎn)變國民的思維行為方式，尤其要在組織管理技術(shù)應(yīng)用方面，培育干部和人才，有的放矢地克服大國治理方面力不從心的官僚主義痼疾。當(dāng)然從根本上講只有通過文化創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的良性互動(dòng)，才能避免歷史的困局。
綜上所述，應(yīng)用好“統(tǒng)”與“分”這對矛盾運(yùn)動(dòng)的對立統(tǒng)一規(guī)律，對全面推進(jìn)深化改革無疑具有重要的指導(dǎo)意義。我們應(yīng)該一切從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)調(diào)查研究，吸取歷史經(jīng)驗(yàn)，高度重視組織管理技術(shù)的推廣應(yīng)用，與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)用好辯證唯物主義的思想和方法來把握好深化改革過程中必然遇到的各種“度”。