習(xí)近平總書記近年來多次強(qiáng)調(diào)，要完善關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的新型舉國體制。這是加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，使中國特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分體現(xiàn)的內(nèi)在要求。中央企業(yè)作為踐行創(chuàng)新發(fā)展新理念、實(shí)施國家重大科技創(chuàng)新部署的骨干力量和國家隊(duì)，必須在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。本研究在分析舉國體制發(fā)展演進(jìn)的基礎(chǔ)上，討論了中央企業(yè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制（以下簡(jiǎn)稱新型舉國體制）中的地位和作用，并進(jìn)一步提出了相關(guān)建議。
舉國體制的發(fā)展演進(jìn)
十九屆四中全會(huì)和中共中央、國務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》等文件進(jìn)一步提出，要“構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”。新中國成立70多年來，舉國體制在我國重大科研項(xiàng)目中被廣泛采用，取得了“兩彈一星”、載人航天等舉世矚目的重大成就。進(jìn)一步完善舉國體制，是我國發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前和今后嚴(yán)峻國際競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)的必然選擇。一方面，“十四五”時(shí)期世界將經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，需要國家力量整合研發(fā)資源，占領(lǐng)國際競(jìng)爭(zhēng)中的科技“制高點(diǎn)”；另一方面，疫情后以美國為首的西方國家對(duì)我國高科技企業(yè)極限施壓，造成中國與世界科技脫鉤的局面，亟須國家大力推動(dòng)關(guān)鍵核心技術(shù)實(shí)現(xiàn)重大突破，進(jìn)入創(chuàng)新型國家前列。
實(shí)際上，舉國體制并非我國獨(dú)創(chuàng)，而是被世界各國普遍使用。如二戰(zhàn)期間美國“曼哈頓計(jì)劃”就被羅斯?？偨y(tǒng)授予“高于一切的優(yōu)先權(quán)”，在人力、物力、財(cái)力方面的投入近乎沒有上限，由此集中了當(dāng)時(shí)幾乎全部諾貝爾物理學(xué)獎(jiǎng)和化學(xué)獎(jiǎng)在內(nèi)的最優(yōu)秀科學(xué)家，歷時(shí)3年，60萬人參與，動(dòng)用1.47萬噸白銀，消耗全美一半電力……隨后美國的星球大戰(zhàn)計(jì)劃、日本的超大規(guī)模集成電路趕超、韓國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)逆周期操作、美英法德日中六國聯(lián)合開展的人類基因組計(jì)劃等，都是在舉國體制下開展的。甚至可以說，第三次工業(yè)革命中的最重大的技術(shù)進(jìn)步，都是各國舉國體制推動(dòng)的產(chǎn)物。
除實(shí)踐支持外，舉國體制也有深厚的理論依據(jù)。比較優(yōu)勢(shì)和國家創(chuàng)新系統(tǒng)等理論，都有通過國家力量調(diào)集資源支持科技研發(fā)的主張。波特提出的國家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論為舉國體制提供了最直接的支持。該理論認(rèn)為，國家的繁榮是創(chuàng)造出來的而不是繼承而來的，以勞動(dòng)成本或天然資源為優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，往往會(huì)因科技的快速發(fā)展而很快失去競(jìng)爭(zhēng)力。一國產(chǎn)業(yè)要獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)就必須持續(xù)加強(qiáng)研發(fā)投入，特別是在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中，政府干預(yù)下的大規(guī)模研發(fā)投入將轉(zhuǎn)化為強(qiáng)力持久的國家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
新型舉國體制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下運(yùn)行，應(yīng)更加突顯以下幾方面特征：其一，要聚焦關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的關(guān)鍵核心技術(shù)；其二，要進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位和主導(dǎo)作用；其三，要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，并注重技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化應(yīng)用；其四，要有效整合各方力量，包括企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)構(gòu)等組織，科學(xué)統(tǒng)籌、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。其五，要區(qū)別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的舉國體制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)更好發(fā)揮政府作用。
中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用的必要性
十九屆五中全會(huì)提出，堅(jiān)持創(chuàng)新在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，并要求完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制。新型舉國體制是我國完成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化升級(jí)、構(gòu)建新發(fā)展格局等一系列任務(wù)的重要環(huán)節(jié)。中央企業(yè)必須在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，上承國家戰(zhàn)略，中聯(lián)合作伙伴，下接市場(chǎng)需求，成為整個(gè)體制運(yùn)作的核心載體。
圖為正在汛期發(fā)揮巨大防洪作用的世界最大水利樞紐工程——三峽水利樞紐工程。（攝影：黃正平）
中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是由其性質(zhì)和使命決定的。一方面，以中央企業(yè)為代表的國有企業(yè)是社會(huì)主義制度的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的根本保證，還是高質(zhì)量發(fā)展的主力軍、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的排頭兵和建設(shè)創(chuàng)新型國家的突擊隊(duì)。我國作為后發(fā)國家，為盡快縮小與發(fā)達(dá)國家的差距，應(yīng)該以中央企業(yè)主導(dǎo)新型舉國體制。另一方面，中央企業(yè)作為各關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的龍頭，近年來科技創(chuàng)新投入不斷加大，創(chuàng)新成果也在不斷涌現(xiàn)，國家科學(xué)技術(shù)進(jìn)步獎(jiǎng)獎(jiǎng)項(xiàng)中，特等獎(jiǎng)基本上都是中央企業(yè)獲得的，因此有能力主導(dǎo)新型舉國體制。
中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是借鑒后起國家以大企業(yè)為主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)技術(shù)趕超的經(jīng)驗(yàn)結(jié)論。20世紀(jì)80年代，日本和韓國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)崛起，都是在以大企業(yè)為主導(dǎo)的舉國體制推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。在日本通商產(chǎn)業(yè)省的引導(dǎo)下，東芝、日立、NEC等企業(yè)先后牽頭組建了多個(gè)半導(dǎo)體和計(jì)算機(jī)的研發(fā)聯(lián)合體，迅速實(shí)現(xiàn)了對(duì)美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的技術(shù)趕超。韓國政府依托三星、現(xiàn)代內(nèi)存（現(xiàn)更名為海力士）等財(cái)閥企業(yè)，對(duì)芯片研發(fā)進(jìn)行大規(guī)模聯(lián)合投入，在一些領(lǐng)域迅速超過了日美同行。而美國的應(yīng)對(duì)措施，仍然是AT&T、IBM和英特爾等大企業(yè)主導(dǎo)的聯(lián)合研發(fā)投資。在我國，中央企業(yè)作為各行業(yè)研發(fā)實(shí)力最強(qiáng)的領(lǐng)軍大企業(yè)，自然要擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)新型舉國體制的重任。
中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是當(dāng)前技術(shù)進(jìn)步客觀規(guī)律的要求。一方面，技術(shù)前沿發(fā)展方向的不確定性增強(qiáng)，需要在大企業(yè)主導(dǎo)下敏捷調(diào)整。我國的關(guān)鍵核心技術(shù)很多已處于世界前沿，已無法按確定方向追趕，“瀑布模型”（開發(fā)過程通過設(shè)計(jì)一系列階段順序展開的項(xiàng)目開發(fā)架構(gòu)，開發(fā)進(jìn)程從一個(gè)階段“流動(dòng)”到下一個(gè)階段，只有到整個(gè)過程的末期才能見到開發(fā)成果，很難根據(jù)需求的變化快速調(diào)整）已不再適用，而更加適用的快速試錯(cuò)調(diào)整的“原型開發(fā)”（以用最經(jīng)濟(jì)的方法開發(fā)出可實(shí)際運(yùn)行的系統(tǒng)模型為核心的項(xiàng)目開發(fā)架構(gòu)，開發(fā)進(jìn)程主要是在用戶評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上不斷對(duì)原型進(jìn)行修改，使原型逐步完善，直到完全滿足需求為止）模式，這正是企業(yè)更擅長(zhǎng)的工作方式。另一方面，技術(shù)綜合性與片段化的特點(diǎn)凸顯，即技術(shù)必須集合形成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，而技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)所需的必要的知識(shí)產(chǎn)權(quán)又分散掌握在不同主體手中，在此情況下，傳統(tǒng)科技計(jì)劃封閉的開發(fā)模式并不經(jīng)濟(jì)，因此需要在大企業(yè)主導(dǎo)下整合。
中央企業(yè)在新型舉國體制中發(fā)揮主導(dǎo)作用，是充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的體現(xiàn)。一方面，新型舉國體制需要通過市場(chǎng)化方式調(diào)集全社會(huì)創(chuàng)新資源，其中涉及大量的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和股權(quán)交易，甚至有跨國并購，傳統(tǒng)研發(fā)機(jī)構(gòu)很難操作，需要大企業(yè)的商務(wù)、財(cái)務(wù)和法務(wù)等專業(yè)團(tuán)隊(duì)力量。另一方面，新型舉國體制下的研發(fā)成果需要在市場(chǎng)上高效率轉(zhuǎn)化，這涉及中間產(chǎn)品轉(zhuǎn)化、成果檢驗(yàn)與迭代創(chuàng)新、與國外企業(yè)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)博弈等一系列復(fù)雜的市場(chǎng)行為，研發(fā)與轉(zhuǎn)化的進(jìn)程交叉并行，只能依靠大企業(yè)成熟的動(dòng)態(tài)管控系統(tǒng)。
中央企業(yè)在新型舉國體制中有效發(fā)揮主導(dǎo)作用的建議
新型舉國體制本質(zhì)上是制度創(chuàng)新，需要在深化頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上形成新的制度框架，并不斷完善相關(guān)配套機(jī)制。我們就此提出以下幾方面建議。
首先，圍繞國家戰(zhàn)略需求，打造一支中央企業(yè)科技創(chuàng)新的尖兵隊(duì)伍。一要優(yōu)化尖兵隊(duì)伍的布局，在芯片、5G、高端裝備制造、醫(yī)藥、新材料等重要產(chǎn)業(yè)中，選擇或新設(shè)一批具有在國際上并跑領(lǐng)跑研發(fā)能力的中央企業(yè)（含子企業(yè)），作為主導(dǎo)新型舉國體制建設(shè)的政策載體。二要針對(duì)尖兵隊(duì)伍扎實(shí)推進(jìn)“科改示范行動(dòng)”走深走實(shí)，深化市場(chǎng)化改革，重點(diǎn)在完善公司治理、市場(chǎng)化選人用人、強(qiáng)化激勵(lì)約束、激發(fā)科技創(chuàng)新動(dòng)能等方面取得創(chuàng)新突破。三要使創(chuàng)新要素向尖兵隊(duì)伍集聚，通過劃撥、混合所有制改革和資本運(yùn)作等方式使各企業(yè)具有足夠規(guī)模，以支撐高素質(zhì)人才隊(duì)伍、充足的創(chuàng)新投入和先進(jìn)的研發(fā)設(shè)施等基礎(chǔ)條件。四要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中央企業(yè)的政治優(yōu)勢(shì)，健全黨管干部、黨管人才的機(jī)制，大力弘揚(yáng)國企精神，凝聚起關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的磅礴偉力。
其次，根據(jù)新時(shí)代企業(yè)科技創(chuàng)新的特點(diǎn)，完善新型舉國體制運(yùn)作模式。一要增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力，構(gòu)建“大企業(yè)、小團(tuán)隊(duì)”組織架構(gòu)，授予各團(tuán)隊(duì)更多自主權(quán)限和更大的試錯(cuò)空間，在企業(yè)家精神驅(qū)動(dòng)下通過自我決策激發(fā)員工創(chuàng)新動(dòng)力。二要構(gòu)建靈活高效的協(xié)同研發(fā)體系，適應(yīng)分布式研發(fā)網(wǎng)絡(luò)的要求，充分利用數(shù)字化技術(shù)搭建協(xié)同研發(fā)平臺(tái)，特別是支持性“中臺(tái)”系統(tǒng)，達(dá)到科研項(xiàng)目“貫穿”與“整合”的目的。三要逐步打造開放的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，通過交互式的技術(shù)情報(bào)體系，搜集、發(fā)布和討論技術(shù)前沿和趨勢(shì)信息，并通過“眾包研發(fā)”“挑戰(zhàn)賽”“創(chuàng)新社區(qū)”等新型研發(fā)模式聯(lián)結(jié)全社會(huì)創(chuàng)新力量。四要不斷做優(yōu)做大技術(shù)轉(zhuǎn)化平臺(tái)，通過風(fēng)險(xiǎn)投資、創(chuàng)新孵化和內(nèi)部創(chuàng)業(yè)等多種形式推動(dòng)研發(fā)成果多角度廣泛商業(yè)化，使研發(fā)、轉(zhuǎn)化和再投入形成良性循環(huán)。
再次，在“大格局，一盤棋”思想指導(dǎo)下，有效整合全國優(yōu)勢(shì)研發(fā)資源。中央企業(yè)主導(dǎo)新型舉國體制要解決的首要問題，就是各方面科技力量自成體系、分散重復(fù)，整體運(yùn)行效率不高。例如，當(dāng)前在我國高端芯片被“卡脖子”的危機(jī)下，全國掀起“造芯熱潮”，各地都在加快項(xiàng)目上馬，同時(shí)不少地方半導(dǎo)體項(xiàng)目卻紛紛停擺、破產(chǎn)，武漢弘芯甚至抵押了國內(nèi)唯一的7nm光刻機(jī)，這很大程度上是技術(shù)難關(guān)無法攻克造成的。解決這一問題，需要通過上下貫通、協(xié)調(diào)配合的全國國資監(jiān)管系統(tǒng)，將分散的力量整合在一起。一方面，要在“十四五”全國國有資本布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整規(guī)劃中，在重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)突出央地合作和不同所有制的合作，以國有資本為抓手形成科技研發(fā)的資本合力，避免盲目投資和無序競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，要在“十四五”中央企業(yè)總體規(guī)劃綱要中，突出中央企業(yè)在協(xié)同創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，通過股權(quán)和契約等方式，加強(qiáng)與相關(guān)企業(yè)、大學(xué)、研究所、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等的合作關(guān)系，科學(xué)統(tǒng)籌更豐富的研發(fā)資源，共同攻克關(guān)鍵核心技術(shù)難關(guān)。
最后，更好發(fā)揮政府作用，形成政策合力，建立新型舉國體制運(yùn)行的長(zhǎng)效機(jī)制。當(dāng)前政府部門的科技管理各自為政，只能對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行“撒胡椒粉式”的面上支持，未能做到“對(duì)癥下藥”式的精準(zhǔn)扶持。還有一些針對(duì)國有單位的僵化政策，嚴(yán)重束縛了科技創(chuàng)新活動(dòng)。解決這些問題，一要從最高層構(gòu)建新型舉國體制的領(lǐng)導(dǎo)體制，由黨中央、國務(wù)院出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)，國務(wù)院國資委牽頭組成跨部門執(zhí)行機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決研發(fā)過程中的各種困難，如涉密軍工技術(shù)信息和稀缺資源獲取等。二要爭(zhēng)取和整合多個(gè)部門的支持政策，如財(cái)政部門的資金支持、科技部門的項(xiàng)目支持、發(fā)改部門的審批支持及稅務(wù)部門的減免稅支持等，使政策的引導(dǎo)支持作用在新型舉國體制中形成合力。三要優(yōu)化涉及新型舉國體制的管控政策，如以往涉及中央企業(yè)的工資總額限制、退休年齡限制和績(jī)效考核限制等，在新型舉國體制下應(yīng)考慮予以豁免，協(xié)調(diào)各部門加以靈活調(diào)整，建立更符合科技創(chuàng)新規(guī)律的新型管控體系。
（作者系中國大連高級(jí)經(jīng)理學(xué)院副研究員；來源：《國資報(bào)告》雜志2022年第4期）