二十大報告中在優(yōu)化稅制結構、完善分配制度、支持綠色發(fā)展等方面直接提到了稅收工作。從一些專家的解讀和有關領導的講話中，似乎今后稅收領域的工作主要是提高直接稅的比重、完善個人所得稅的制度以及支持環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。不過，如從全面落實二十大報告精神的角度來看，稅收領域要做的工作遠不止這些。
稅收涉及廣大人民的切身利益，而且是一個涵蓋廣泛的復雜系統(tǒng)，幾十年來授權立法也積累的不少問題。因此，報告中有關人民至上、依法治國、問題導向、系統(tǒng)思維、發(fā)揚民主等論述實際上都關乎稅收的治理。從這樣一個視野找準稅收領域的問題，才能有針對性推進工作。
一、稅收領域存在的突出問題
（一）執(zhí)法依據亟待梳理完善
現行稅收秩序是由相關法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件構建的。改革開放初期，全國人大授權財稅部門制定與稅收相關的政策和規(guī)定，應該說這在當時起到了快速推進改革開放的作用，也回避了立法部門專業(yè)力量不強的問題。幾十年來財稅部門主導了稅制改革，制發(fā)了大量的稅收文件，其中許多還是現行有效的執(zhí)法依據。由于這些文件有著特定的時代背景，出臺的程序也相對粗糙，有的在政策制定前連聽證會、討論會都未開，或者聽證會、討論會只是走個形式而已。即便是法律層級的執(zhí)法依據，有的長期沒有更新，比如稅收征管法是2001年頒布的，該法的實施細則是2003年頒布的，一直到現在還在沿用。有的法律是在原來低層級的法律文件的基礎上倉促升級的，質量上難免存在問題。
（二）稅收體系缺乏統(tǒng)籌治理
稅收體系至少包括立法、執(zhí)法、司法、守法等多個環(huán)節(jié)，外部還與部門合作在內的社會環(huán)境密切相關。然而，上述環(huán)節(jié)存在明顯的脫節(jié)，成為稅收領域最為突出的問題之一。比如，許多稅收政策的出臺事前未能充分考慮執(zhí)法的條件和守法的狀況，因而征收的成本和守法的成本高昂。又如，外部環(huán)境與稅收執(zhí)法不匹配，造成地方干涉、部門脫節(jié)、稅源爭搶、任務攤派等現象屢見不鮮。再如，司法領域積累大量涉稅案例，但是同類案例各地判決口徑存在差異，司法與執(zhí)法的交流機制尚未建立。按照《立法法》的規(guī)定，最高檢和最高法有法律修改的建議權，但是這么多年我們從未見過在稅收領域行使過這個權力。此外，納稅人的守法需要面對非常復雜的稅制和程序，而國際上非常普遍的專業(yè)服務組織在國內作用有限，至今其法律地位也沒有真正確立。
（三）民主參與尚缺制度保障
涉稅的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件涉及到人民的切身利益，但是在它設立、修改、廢止、釋義和評估的過程中，來自納稅人、專業(yè)服務組織、行業(yè)協(xié)會的意見缺乏，人民代表和政協(xié)委員了解情況的渠道不暢。有關聽證會、座談會的規(guī)定粗糙，參會代表的選取、開會程序的設計、不同意見的處理等等，沒有形成應有的制度。有關稅收領域的智庫培育不足，基層執(zhí)法者參與制度完善的積極性調動不夠，向有權部門提供意見建議的渠道單一或者層級過多。吸納民意、匯集民智的問題不解決，難以形成全國人大為主導的人民有序參與的稅收法定的新局面。另外，納稅人對稅務機關執(zhí)法的監(jiān)督薄弱，維權組織的設立和納稅人對稅務機關工作的評價需要切實重視。
二、改進稅收工作的初步建議
（一）以依法治法推動稅制完善
二十大報告指出，要在保障憲法全面實施的基礎上，加強重點領域立法，推進科學立法和依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性。我們認為，在民法典編纂成功之后，稅收領域必將成為又一個重點完善立法的領域，因為稅法的完善涉及人民的切身利益。針對長期授權立法遺留的問題，需要對現行的各個層級的執(zhí)法依據進行全面梳理和評估，在完善稅制結構的同時有序推進稅法的編纂?？梢詤⒄彰穹ǖ涞某晒涷灒凑铡稇椃ā泛汀读⒎ǚā返木癖M早頒布《稅法通則》或者《稅法總則》，以確立稅收善治的總的原則和梳理現行執(zhí)法依據的標準。要逐步收縮稅收領域授權立法的范圍，加強立法機關在授權立法期間的指導作用，推動最高檢和最高法積極行使修改法律的建議權，扭轉財稅部門實際主導稅收立法的局面。
（二）用系統(tǒng)思維促進綜合治稅
稅收領域是個龐大的社會系統(tǒng)，必須在黨的領導下依法進行綜合治理。要在推進依法治法的同時加強依法行政，有關的權限、程序、時限、手續(xù)能公開的都要公開，全面接受社會的監(jiān)督。要以維護納稅人的合法權益為中心，厘清稅務機關的權力邊界?？稍诩訌姽芾淼幕A上發(fā)揮專業(yè)服務組織的橋梁作用，探索維權組織與兩會代表的聯(lián)系機制。要把納稅人對稅務機關服務的評價和對納稅人合法權益的維護作為一個地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的重要內容，使上述工作的管理重心從稅務系統(tǒng)內部轉移到所在地區(qū)，以便提高其公正性和透明性。要在加強部門之間協(xié)稅護稅的同時，進一步提高法院判例的參考意義和同類判例的整理，以此促進稅收執(zhí)法水平的提高。此外，還要把地方干涉稅收機關依法履職納入黨組織的巡查巡視，避免為了局部利益破壞整個稅收秩序。
（三）將人民至上統(tǒng)領稅收法定
報告中提到支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，要確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，那么在關系人民切身利益的稅收領域就更應該如此。要讓基層執(zhí)法者、廣大納稅人、專業(yè)服務組織、行業(yè)協(xié)會和有關智庫都成為稅法完善的發(fā)起者，從不同角度向兩會代表、有權部門或者委托的單位反映發(fā)現的問題，提供相應的建議。要健全稅收政策制定前的聽證會和座談會制度，尤其要重視不同方案的處理。為了彌補專業(yè)力量的不足，立法機關可以聘請專家學者、退休官員作為立法顧問，還可委托相關智庫作為立法聯(lián)系點，研究處理相關的意見和建議。對于社會集中反映的稅收問題，全國人大常委會還可依據《監(jiān)督法》進行專門的調查并將結果向社會公開。只有在這個基礎上才能形成一個以立法部門為主導的人民有序參與的稅收法定的新局面。
（作者是民建中央財政金融委員會委員，本文寫于2022年11月10日）