原編者按：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士孫偉曾在中華全國(guó)供銷合作總社培訓(xùn)中心任職4年，2012年至今10年的時(shí)間，調(diào)研了近三十省份、一百多個(gè)縣級(jí)供銷社，這些經(jīng)歷使其清晰地了解供銷社這一個(gè)龐大體系的歷史、現(xiàn)狀——其中實(shí)況與目前部分流傳的觀點(diǎn)和設(shè)想相去甚遠(yuǎn)，而基于這些真實(shí)的情況和作者的思考，這篇長(zhǎng)文也嘗試為供銷社未來(lái)的改革描繪一條可供選擇的路徑。
一、引言
作為有中國(guó)特色的合作經(jīng)濟(jì)組織，供銷社的歷史遠(yuǎn)溯于新中國(guó)成立之前，如延安南區(qū)合作社和河南林縣（現(xiàn)林州市）石板巖供銷社。1954年7月，全國(guó)合作社第一屆社員代表大會(huì)召開，將中華全國(guó)合作社聯(lián)合總社改名為中華全國(guó)供銷合作總社，這宣告著全國(guó)供銷社系統(tǒng)的建立。
伴隨著時(shí)代變遷，供銷社走出了一條獨(dú)特路徑：與國(guó)營(yíng)商業(yè)部門的“三合三分”，以及產(chǎn)權(quán)在集體所有制和全民所有制之間反復(fù)；兼具行政部門、事業(yè)單位、企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織的屬性；由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下在農(nóng)村的壟斷專營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下參與競(jìng)爭(zhēng)，但同時(shí)存在體制不順、經(jīng)營(yíng)不力、效率偏低等問題。本文將首先回顧成立近七十年特別是改革開放四十年多年以來(lái)供銷社的發(fā)展歷程，然后分析供銷社制度變遷的邏輯，最后探討新時(shí)代下的改革方向和提出政策建議。
二、近七十年以來(lái)供銷社的制度變遷
（一）供銷社與國(guó)營(yíng)商業(yè)部門的“三合三分”
1958年6月，縣及縣以上供銷社與國(guó)營(yíng)商業(yè)合并，基層供銷社下放為人民公社的供銷部。1962年5月，全國(guó)供銷總社同商業(yè)部分開辦公。1970年9月，商業(yè)部、糧食部、全國(guó)供銷總社、中央工商行政管理局合并組成新的商業(yè)部。1975年2月，中央決定恢復(fù)全國(guó)供銷總社。
改革開放之后，1982年3月，商業(yè)部、全國(guó)供銷總社和糧食部合并。1995年5月，中華全國(guó)供銷合作總社恢復(fù)成立。
（二）改革開放以來(lái)供銷社發(fā)展轉(zhuǎn)型的四個(gè)時(shí)期
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，供銷社具有典型的“官商”特征，即統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、壟斷專營(yíng)。在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，供銷社不斷發(fā)展轉(zhuǎn)型。當(dāng)前供銷社的性質(zhì)不明、產(chǎn)權(quán)模糊、體系龐大、負(fù)擔(dān)較重、效率偏低等諸多問題，皆與這一轉(zhuǎn)型期緊密相關(guān)。本文把其分為四個(gè)時(shí)期分別介紹。
1.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索時(shí)期（1978年-1992年）：恢復(fù)“三性”，五個(gè)突破，六個(gè)發(fā)展
1982年的中央一號(hào)文件提出，恢復(fù)和加強(qiáng)供銷社組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性，即恢復(fù)“三性”。1984年2月，國(guó)務(wù)院副總理田紀(jì)云指出供銷社要從勞動(dòng)制度、農(nóng)民入股、經(jīng)營(yíng)范圍、內(nèi)部分配、價(jià)格管理五個(gè)方面進(jìn)行突破，即“五個(gè)突破”。1985年12月，全國(guó)供銷社主任會(huì)議提出，重點(diǎn)抓好“六個(gè)發(fā)展”，包括系列化服務(wù)、橫向聯(lián)合、農(nóng)副產(chǎn)品加工、多種經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)村商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、科技教育。
在此時(shí)期，供銷社體制未發(fā)生較大變化，上述改革可總結(jié)為三個(gè)特點(diǎn)：一是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)；二是搞活管理和經(jīng)營(yíng)機(jī)制；三是吸引農(nóng)民參與，凸顯合作經(jīng)濟(jì)組織屬性。
2.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立時(shí)期（1992年-2002年）：體制改革，連續(xù)虧損，股金風(fēng)波
1992年，黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1993年11月，十四屆三中全會(huì)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，各級(jí)供銷社要繼續(xù)深化改革。然而，隨著農(nóng)村日用品、土產(chǎn)、農(nóng)資和棉花等專營(yíng)制度的陸續(xù)取消，再加之體制不順、機(jī)制不活等，在1992年-1999年，全系統(tǒng)連續(xù)八年虧損，虧損額最高為1998年的152億元。
為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，特別是自1995年總社重新成立之后，供銷社持續(xù)改革，三方面需要強(qiáng)調(diào)。
首先，與國(guó)企改革大致同步，供銷社實(shí)行了企業(yè)改制、資產(chǎn)出售、職工分流等改革。
其次，針對(duì)供銷社的政策性虧損，如1994年對(duì)棉花的敞開收購(gòu)和1997年對(duì)化肥的保障供應(yīng)、穩(wěn)定價(jià)格等，中央出臺(tái)了一系列政策，極大程度地減輕了財(cái)務(wù)掛賬負(fù)擔(dān)，比如國(guó)發(fā)〔1999〕5號(hào)文件和全國(guó)供銷總社與財(cái)政部、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于對(duì)供銷合作社中央政策性虧損實(shí)行掛賬停息等有關(guān)問題的通知》（供銷財(cái)聯(lián)字〔1997〕10號(hào)）等。
再次，“股金風(fēng)波”對(duì)供銷社改革發(fā)展造成了不利影響。吸收社員股金本意是鼓勵(lì)農(nóng)民入股成為社員，擴(kuò)大群眾基礎(chǔ)。但在金融監(jiān)管不健全、指導(dǎo)政策不完善、實(shí)施操作不規(guī)范的時(shí)代背景下，吸收社員股金演變?yōu)闊o(wú)風(fēng)險(xiǎn)的保本分紅。另一方面，貸款業(yè)務(wù)超出了供銷社的金融風(fēng)險(xiǎn)把控能力。因此，股金風(fēng)波難以避免。國(guó)發(fā)〔1999〕5號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要清理整頓社員股金，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。后期在財(cái)政強(qiáng)力支持下，股金風(fēng)波才得以解決。
3.社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善時(shí)期（2002年-2012年）：四項(xiàng)改造，設(shè)立“新網(wǎng)工程”，參公管理
進(jìn)入新世紀(jì)以后，“三農(nóng)”形勢(shì)發(fā)生重大變化。2002年1月，全國(guó)供銷總社提出“四項(xiàng)改造”，即以參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化改造基層社，以產(chǎn)權(quán)多元化改造社有企業(yè)，以社企分開、開放辦社改造聯(lián)合社，以發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式改造供銷社網(wǎng)絡(luò)。
2005年10月，十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。2006年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《聽取供銷總社關(guān)于建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等有關(guān)工作匯報(bào)的會(huì)議紀(jì)要》，同意啟動(dòng)“新農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程”（以下簡(jiǎn)稱“新網(wǎng)工程”）。2007年12月，中央財(cái)政設(shè)立“新網(wǎng)工程”專項(xiàng)資金，支持重點(diǎn)包括農(nóng)資、農(nóng)副產(chǎn)品、日用消費(fèi)品和再生資源以及薄弱空白縣等。資金規(guī)模從2007年3.5億元增長(zhǎng)至2018年25億元。此外，自2009年開始，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室安排全國(guó)供銷總社農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門專項(xiàng)資金。
此時(shí)期的改革有三個(gè)特點(diǎn)：一是政府的支持力度不斷加大，從出臺(tái)政策、設(shè)立項(xiàng)目資金，直至國(guó)發(fā)〔2009〕40號(hào)文件規(guī)定縣及縣以上供銷社所需經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。二是供銷社流通業(yè)務(wù)得到恢復(fù)和加強(qiáng)。三是部分發(fā)展較好的供銷社和社有企業(yè)確立現(xiàn)代企業(yè)制度，抓住市場(chǎng)機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)。比如，在2010年1月中國(guó)供銷集團(tuán)有限公司成立。
4.新時(shí)代下深化供銷社綜合改革（2012年至今）
黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。2014年4月，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意河北、浙江、山東、廣東作為供銷社綜合改革試點(diǎn)省份，四省分別圍繞組織體系建設(shè)，生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”新型合作經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)和社有企業(yè)展開改革。2017年6月，綜合改革專項(xiàng)試點(diǎn)啟動(dòng)，28個(gè)省份的32家單位承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)，包括構(gòu)建雙線運(yùn)行機(jī)制、設(shè)立發(fā)展基金、強(qiáng)化基層社合作經(jīng)濟(jì)組織屬性等。
（三）黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于供銷社的四個(gè)文件
自1995年以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院針對(duì)供銷社共出臺(tái)四個(gè)權(quán)威文件。鑒于目前尚無(wú)專門針對(duì)供銷社的法律法規(guī)，它們作為國(guó)家政策，指導(dǎo)和推動(dòng)了供銷社的改革發(fā)展。每個(gè)文件的時(shí)代背景和主要內(nèi)容介紹如下。
在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但全國(guó)供銷社體制不順的背景下，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》（中發(fā)〔1995〕5號(hào)）提出：把供銷社真正辦成農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織；按照政社分開、社企分開的原則，各級(jí)供銷社退出政府行政機(jī)構(gòu)序列；各級(jí)供銷合作社理事會(huì)是本社集體財(cái)產(chǎn)（包括所屬事業(yè)財(cái)產(chǎn)）的所有權(quán)代表和管理者；抓緊組建全國(guó)供銷合作社總社等。
在農(nóng)村市場(chǎng)多元化格局顯現(xiàn)，國(guó)企改革和扭虧脫困持續(xù)深入，供銷社人員負(fù)擔(dān)和債務(wù)包袱沉重、虧損增加，以及部分供銷社大規(guī)模吸收社員股金，但引發(fā)擠兌的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)下，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決當(dāng)前供銷合作社幾個(gè)突出問題的通知》（國(guó)發(fā)〔1999〕5號(hào)）提出：盡快扭轉(zhuǎn)效益下滑、虧損增加、經(jīng)營(yíng)萎縮的被動(dòng)局面；清理整頓社員股金，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)；妥善處理供銷合作社虧損掛帳；按照自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的要求，搞活社辦企業(yè)等。
在推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的背景下，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2009〕40號(hào)）提出：供銷社是為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織，是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要力量；加快推進(jìn)供銷社現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化專業(yè)合作和農(nóng)村綜合服務(wù)功能；推進(jìn)社有企業(yè)健全現(xiàn)代企業(yè)制度；妥善解決歷史遺留問題等。該文件規(guī)定了縣及縣以上供銷社所需經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，這為當(dāng)前的供銷社體制奠定了基礎(chǔ)。
在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式深刻變化的新形勢(shì)下，《中共中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號(hào)）提出，供銷社是黨和政府做好“三農(nóng)”工作的重要載體；推動(dòng)供銷社由流通服務(wù)向全程農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)延伸，向全方位城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)拓展；構(gòu)建聯(lián)合社機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行業(yè)指導(dǎo)體系和社有企業(yè)支撐的經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的雙線運(yùn)行機(jī)制；推進(jìn)供銷社基層社改造等。
此外，2019年10月，全國(guó)供銷總社發(fā)布《供銷合作社條例（征求意見稿）》。總體來(lái)看，該條例以中發(fā)〔2015〕11號(hào)文件為基礎(chǔ)，對(duì)供銷社的性質(zhì)、資產(chǎn)、組織體系做了基于現(xiàn)狀的確認(rèn)和闡述。
三、供銷社發(fā)展改革的基本邏輯
（一）行政力量主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷
根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度變遷包括誘致性和強(qiáng)制性。不管是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，供銷社皆呈現(xiàn)行政力量主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷特點(diǎn)。
首先，改革是自上而下的。供銷社的制度變遷并不是由名義的所有者——社員，而是政府以及總社發(fā)起的，形式為政府政策文件。這在供銷社與國(guó)營(yíng)商業(yè)部門的“三合三分”中尤其明顯。在新時(shí)期，雖然基層能夠發(fā)揮能動(dòng)性，在實(shí)際工作中涌現(xiàn)出很多亮點(diǎn)。比如，土地托管服務(wù)由山東省濟(jì)寧市汶上縣供銷社首創(chuàng)，后來(lái)經(jīng)總社倡導(dǎo)，推廣至全國(guó)供銷社系統(tǒng)，成為現(xiàn)階段的主要任務(wù)。這仍視為自上而下的改革。
其次，改革動(dòng)力主要來(lái)自政府，市場(chǎng)發(fā)揮作用有限。目前來(lái)看，供銷社最合適的改革時(shí)期應(yīng)是與我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和國(guó)有企業(yè)改革同步。然而，受限于歷史包袱沉重、財(cái)政支持力度偏弱和維持社會(huì)穩(wěn)定等因素，供銷社改革遠(yuǎn)滯后于國(guó)企。比如，一直未能按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，對(duì)大量虧損嚴(yán)重或已無(wú)實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)的社有企業(yè)實(shí)施破產(chǎn)改制。
（二）政府對(duì)供銷社大力扶持
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府賦予供銷社很多農(nóng)產(chǎn)品和商品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷特權(quán)，這使其成為了幫助政府攫取城鄉(xiāng)剪刀差的工具。在前述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索和建立時(shí)期中，隨著日用百貨、農(nóng)特產(chǎn)品、農(nóng)資（詳見 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化化肥流通體制改革的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕39號(hào)），1998年11月16日發(fā)布）、棉花（詳見《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化棉花流通體制改革的決定》（國(guó)發(fā) 〔1998〕42號(hào)），1998年11月28日發(fā)布）等商品的逐次放開，供銷社基本不再具有商品專營(yíng)職能（目前，在個(gè)別省份，食鹽、鞭炮仍由供銷社專營(yíng)）。但這絕不意味著供銷社失去了政府扶持。與之相反，在各個(gè)時(shí)期政府都對(duì)供銷社給予較高的扶持力度。
首先，在供銷社體制的急劇轉(zhuǎn)型期，除國(guó)發(fā)〔1999〕5號(hào)文件之外，中央政府還專門針對(duì)供銷社政策性虧損、經(jīng)營(yíng)虧損、社員股金等出臺(tái)了《關(guān)于研究解決供銷社政策性虧損問題的會(huì)議紀(jì)要》（國(guó)閱〔1996〕70號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于供銷合作社財(cái)務(wù)掛賬處理等有關(guān)問題的批復(fù)》（國(guó)函〔2001〕136號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中國(guó)人民銀行整頓亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔1998〕0126號(hào)）等文件。同時(shí)，地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，各級(jí)財(cái)政對(duì)于解決供銷社問題注入了數(shù)十億元資金。
其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善時(shí)期和新時(shí)代中，政府對(duì)供銷社繼續(xù)保持有力支持。比如，給予供銷社化肥淡季儲(chǔ)備、棉花儲(chǔ)備、防汛物資儲(chǔ)備等政府購(gòu)買服務(wù)；在2007年設(shè)立“新網(wǎng)工程”項(xiàng)目；國(guó)發(fā)〔2009〕40號(hào)文件規(guī)定供銷社經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算；2020年1月上線脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售平臺(tái)（即“832”平臺(tái)），對(duì)接各級(jí)預(yù)算單位的采購(gòu)需求等。
（三）辦成農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織是政府對(duì)供銷社一以貫之的期望
從四份中央文件可看到，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織是政府對(duì)供銷社的定位和期望。比如，中發(fā)〔2015〕11號(hào)文件開篇就提出，供銷合作社是為農(nóng)服務(wù)的合作經(jīng)濟(jì)組織。
究其原因，首先，供銷社的源頭之一是合作經(jīng)濟(jì)。在成立之初，吸收社員股金和建立合作社是在黨領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)全民所有制經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。但實(shí)際上，國(guó)（地）撥資金、集體投入和經(jīng)營(yíng)積累等極大程度地?cái)U(kuò)充了供銷社資產(chǎn)規(guī)模。當(dāng)前，社員股金占比已經(jīng)非常小。
其次，合作社是鄉(xiāng)村振興的重要力量。我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率在2021年末已達(dá)64.72%，但農(nóng)村人口數(shù)量多和家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本國(guó)情沒有改變。如何引導(dǎo)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接？供銷社定位是與“三農(nóng)”緊密相連的合作經(jīng)濟(jì)組織，政府希望其能夠在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮值得期待的作用。
（四）發(fā)展改革結(jié)果不如預(yù)期理想
供銷社總體的發(fā)展改革結(jié)果不如預(yù)期理想，與中央提出的目標(biāo)有較大差距，體現(xiàn)為如下三方面：
第一，部分供銷社經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足。社有企業(yè)只是依靠房屋、土地、設(shè)備等開展資產(chǎn)租賃業(yè)務(wù)，未能開展足夠的為農(nóng)服務(wù)。這在縣級(jí)供銷社及以下的基層社表現(xiàn)尤其明顯。2013年的總社資料顯示，在全國(guó)2352個(gè)縣級(jí)社中，仍有477個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱縣凈資產(chǎn)不足100萬(wàn)元（其中229個(gè)縣凈資產(chǎn)為負(fù)值），24%的縣級(jí)社無(wú)基層社或基層社未開展任何業(yè)務(wù)、無(wú)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)。（王啉、郭乃紅，《關(guān)于系統(tǒng)社有企業(yè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告》。見 《中華全國(guó)供銷合作總社2012年優(yōu)秀調(diào)研報(bào)告匯編》，中國(guó)商業(yè)出版社，2013，P98）
第二，社有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率有待提升。以東部沿海A省供銷社為例，相關(guān)資料顯示，2016年，全系統(tǒng)銷售總額名義上達(dá)到6400億元，但大部分為改制企業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，控股企業(yè)和基層社自營(yíng)業(yè)務(wù)銷售額只占約10%。而且，在全省763家控股企業(yè)中，年銷售額過(guò)億元的只有78家，超過(guò)10億元的只有8家。
第三，供銷社改革亟待進(jìn)一步深化。比如，由于缺乏科學(xué)理論和法律法規(guī)支撐，供銷社的組織性質(zhì)難以界定。目前，供銷社表現(xiàn)為準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社團(tuán)組織和企業(yè)等多種形態(tài)共存的情況。再如，社有企業(yè)隸屬于本級(jí)供銷社，在產(chǎn)權(quán)上無(wú)直接聯(lián)系。不同層級(jí)和區(qū)域的企業(yè)各自分散經(jīng)營(yíng)，這顯然無(wú)法整合供銷社龐大規(guī)模的資產(chǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，很難與同類企業(yè)開展競(jìng)爭(zhēng)。因此，對(duì)于供銷社產(chǎn)權(quán)的改革需從理論和政策上予以突破，以消除制約廣大社有企業(yè)兼并重組的制度障礙。
再來(lái)評(píng)判現(xiàn)有的很多研究和媒體報(bào)道。它們提出了把供銷社建成全國(guó)范圍的商貿(mào)企業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流和加工企業(yè)等構(gòu)想。但此類觀點(diǎn)只是著眼于供銷社外在的整體形象，未深入了解或選擇性忽略分級(jí)管理和分散經(jīng)營(yíng)的獨(dú)特體制，可謂是與實(shí)際情況謬之千里。
四、供銷社在鄉(xiāng)村振興中的重要價(jià)值
（一）成為黨和政府為農(nóng)服務(wù)的有力抓手
新世紀(jì)以來(lái)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)等改革的推進(jìn)，農(nóng)村治理體系發(fā)生重大變化，黨和政府亟需尋找介于行政與市場(chǎng)之間的有力抓手（孫偉、許光建，2018）。供銷社下轄社有企業(yè)和大量網(wǎng)點(diǎn)，既能貫徹和執(zhí)行扶農(nóng)惠農(nóng)政策，又能抑制逐利傾向，開展各種形式的為農(nóng)服務(wù)。
（二）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，助力鄉(xiāng)村振興
供銷社能夠依托農(nóng)資公司，開展農(nóng)資供應(yīng)、土地流轉(zhuǎn)和托管、糧食烘干等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)；依托農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)，開展農(nóng)產(chǎn)品加工、包裝設(shè)計(jì)、打造品牌等延伸業(yè)務(wù)；依托百貨商城、連鎖超市、批發(fā)市場(chǎng)，暢通農(nóng)村商貿(mào)流通，改善縣域消費(fèi)環(huán)境。
（三）促進(jìn)社有資產(chǎn)的保值增值
經(jīng)過(guò)近七十年的發(fā)展，全國(guó)供銷社資產(chǎn)規(guī)模已非常龐大。這既是供銷社助力鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)支撐，也是可持續(xù)發(fā)展的前提。在新發(fā)展格局下，亟需通過(guò)深化改革、市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、整合盤活等促進(jìn)保值增值。
五、供銷社改革的方向探討
（一）盡快啟動(dòng)深層次的產(chǎn)權(quán)改革
除了依靠行政命令在全民所有制與集體所有制之間往復(fù)三次之外，供銷社產(chǎn)權(quán)層面的探討和改革幾乎未涉及。然而，產(chǎn)權(quán)改革有其緊迫性，分析如下。
第一，產(chǎn)權(quán)改革處于基礎(chǔ)性地位。
科斯定理指出了交易成本與產(chǎn)權(quán)分配的關(guān)系，產(chǎn)權(quán)的清楚界定是資源有效配置的基礎(chǔ)。涉及供銷社產(chǎn)權(quán)的研究和實(shí)踐都較少。徐旭初、黃祖輝（2006）提出，供銷社的根本問題在于最終所有者的缺位。自2014年以來(lái)的最新一輪改革也未觸及到產(chǎn)權(quán)層面。
中發(fā)〔2015〕11號(hào)文件對(duì)產(chǎn)權(quán)做出兩點(diǎn)規(guī)定：加強(qiáng)各層級(jí)社有企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)、資本和業(yè)務(wù)聯(lián)結(jié)；各級(jí)供銷合作社理事會(huì)是本級(jí)社屬資產(chǎn)和所屬企事業(yè)單位資產(chǎn)的所有權(quán)代表和管理者。但是，這兩段表述均未涉及基礎(chǔ)性的供銷社產(chǎn)權(quán)問題，包括社員的定位、終極產(chǎn)權(quán)的歸屬以及各地和各級(jí)供銷社之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)等。本文認(rèn)為，對(duì)供銷社產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理詮釋和界定是下一步改革的關(guān)鍵。
第二，資產(chǎn)分級(jí)所有的屬地化管理體制嚴(yán)重阻礙了供銷社的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。
舉例來(lái)說(shuō)，對(duì)于供銷社最有優(yōu)勢(shì)的農(nóng)資業(yè)務(wù)，2020年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營(yíng)企業(yè)的數(shù)量是3844個(gè)，這相當(dāng)于每個(gè)縣及縣以上供銷社有一家農(nóng)資企業(yè)。換言之，整個(gè)供銷社系統(tǒng)由成千上萬(wàn)個(gè)法人實(shí)體組成，處于松散的狀態(tài)。這就無(wú)法與集團(tuán)化企業(yè)進(jìn)行直接對(duì)比，如中石化、中糧集團(tuán)等。
再以具體工作為例，以中發(fā)〔2015〕11號(hào)文件提倡并列入近幾年總社重點(diǎn)工作的土地托管和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)為例。雖然供銷社取得了一定成績(jī)（總社統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2020年末，全系統(tǒng)土地全托管面積3701.3萬(wàn)畝），但多是依托各個(gè)縣社的農(nóng)資公司或基層社。這種以縣為單位的業(yè)務(wù)模式顯然很難跨地區(qū)整合和繼續(xù)拓展。而且，與同樣開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的兩家全國(guó)范圍的企業(yè)相比，即中化農(nóng)業(yè)（屬于央企）（中化農(nóng)業(yè)案例可參考：董峻.種出好品質(zhì)，賣出好價(jià)錢——中化農(nóng)業(yè)助力棉花產(chǎn)業(yè)升級(jí)成效綜述）和金豐公社（民企）（金豐公社案例可參考：胡可璐.金豐公社成立一年優(yōu)勢(shì)初顯,覆蓋99個(gè)縣服務(wù)農(nóng)戶180萬(wàn)），局限于本地的供銷社企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力明顯偏低。
再者，即使有些供銷社擁有幾家業(yè)務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、業(yè)績(jī)較好的企業(yè)，涉及農(nóng)資、百貨商場(chǎng)、批發(fā)市場(chǎng)等，但它們也暴露出業(yè)務(wù)集中在本地、經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限等問題。另一方面，與日趨完善的國(guó)企監(jiān)管相比，供銷社機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管還停留在領(lǐng)導(dǎo)分管、對(duì)口部門管理等傳統(tǒng)模式，現(xiàn)代企業(yè)的委托代理機(jī)制較為模糊，監(jiān)管水平亟待提高。
另一方面，供銷社統(tǒng)計(jì)口徑相對(duì)比較寬松，有的改制后已無(wú)產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系的企業(yè)的數(shù)據(jù)也納入了統(tǒng)計(jì)。所以，對(duì)于2021年全國(guó)供銷社銷售總額6.26萬(wàn)億元這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)值，不必如很多自媒體和媒體所報(bào)道的那樣去過(guò)分關(guān)注，供銷社距離規(guī)模經(jīng)濟(jì)還差得太遠(yuǎn)！
（二）選擇合作化還是企業(yè)化
四個(gè)中央文件和總社政策都把目標(biāo)設(shè)定為合作化，即吸收農(nóng)民和各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入供銷社，或是供銷社參與農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。然而，對(duì)于供銷社的改革方向一直以來(lái)存在合作化和企業(yè)化的爭(zhēng)論。
如何理解合作化？農(nóng)民專業(yè)合作社這一組織形式最有代表性?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第四條提出遵循下列原則：（一）成員以農(nóng)民為主體；（二）以服務(wù)成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益；（三）入社自愿、退社自由；（四）成員地位平等，實(shí)行民主管理；（五）盈余主要按照成員與農(nóng)民專業(yè)合作社的交易量（額）比例返還。
在理論研究層面，張曉山（2001）通過(guò)九十年代末六個(gè)基層社案例的研究，提出通過(guò)發(fā)展農(nóng)民合作社或行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)購(gòu)買供銷社的資產(chǎn)或股份，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)供銷社的民有轉(zhuǎn)制。但近20年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)合作組織難以擔(dān)當(dāng)如此重任。而且，供銷社也不具備全面引入合作制的條件。
與之對(duì)應(yīng)，很多研究論證了合作化缺乏可操作性。楊占科（2003）指出，把供銷社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，明顯是個(gè)“死胡同”，已起不到凝聚人心、鼓舞斗志的作用，實(shí)際工作出現(xiàn)“兩張皮”的問題。韓俊（2008）指出，試圖把供銷社在整體上改造為農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的政策目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的，大多數(shù)供銷社的改革目標(biāo)應(yīng)設(shè)定為盈利性的非合作性質(zhì)的企業(yè)。周清杰（2012）認(rèn)為供銷社只是名義上的合作經(jīng)濟(jì)組織，本質(zhì)是亦民、亦官、亦商的特殊經(jīng)濟(jì)組織。韓長(zhǎng)江（2012）認(rèn)為供銷社改革存在四個(gè)悖論，其中之一是基層社恢復(fù)“民辦”與實(shí)行民營(yíng)化之間的矛盾。孫偉、許光建（2018）提出，摒棄合作化的傳統(tǒng)改革方向。
不可否認(rèn)，有的縣級(jí)供銷社及企業(yè)和基層社基于自身和當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，領(lǐng)辦農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)殖、休閑旅游等合作社或合作社聯(lián)合社，在帶動(dòng)“三農(nóng)”發(fā)展的同時(shí)也提升了供銷社經(jīng)濟(jì)實(shí)力。然而，從供銷社系統(tǒng)整體來(lái)說(shuō)，合作化與供銷社不相符，以此為目標(biāo)并不可行。
從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)層面的詳細(xì)闡述如下：
第一，在歷史上，剖析供銷社通過(guò)大規(guī)模吸收社員股金來(lái)彰顯合作化的兩個(gè)階段（上世紀(jì)五十年代和八九十年代），可發(fā)現(xiàn)這種合作化或是行政力量主導(dǎo)的集體化，或是演變?yōu)樯鐣?huì)集資、保息分紅等不當(dāng)行為。更為重要的是，供銷合作社與典型的羅虛代爾合作社原則迥然不同，如入社和退社自愿、民主管理、按照交易量比例返還可分配盈余等。
第二，在現(xiàn)實(shí)中，從各個(gè)層級(jí)的供銷社來(lái)詳細(xì)討論：
首先，部分基層社還存在歷史遺留下來(lái)的社員和股金。調(diào)研了解到，它們現(xiàn)多為內(nèi)部工作人員及其特殊時(shí)代“正式工”身份的購(gòu)買費(fèi)用。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這些股金的資本屬性很難定義為所有權(quán)，而應(yīng)是與基層社之間的借貸關(guān)系。而且，國(guó)發(fā)〔1999〕5號(hào)文件提出，對(duì)以“保息分紅”方式吸收的股金，根據(jù)股金的來(lái)源、期限，在三年內(nèi)分期轉(zhuǎn)退，平穩(wěn)過(guò)渡。目前，社員占股已經(jīng)極少。在2011年底全國(guó)供銷社系統(tǒng)資本金構(gòu)成中，其僅占2.16%（摘自：原梅生.供銷合作社社有企業(yè)產(chǎn)權(quán)問題調(diào)研報(bào)告[A].見中華全國(guó)供銷合作總社2012年優(yōu)秀調(diào)研報(bào)告匯編 [C].北京：中國(guó)商業(yè)出版社，2013：120）。
有的經(jīng)營(yíng)比較好的基層社已轉(zhuǎn)變?yōu)殚_展為農(nóng)服務(wù)的企業(yè)，還有相當(dāng)部分的基層社則沒有實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)，而是主要開展房屋租賃進(jìn)行個(gè)體經(jīng)營(yíng)。還有很多新成立的基層社，多由涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村能人等以“開放辦社”（如何開放辦社？詳見《中華全國(guó)供銷合作總社關(guān)于進(jìn)一步做好開放辦社工作的指導(dǎo)意見》）的名義組建，在產(chǎn)權(quán)上與供銷社基本無(wú)關(guān)聯(lián)，當(dāng)然也就不存在合作化的可能性。
其次，縣及縣以上供銷社和所屬企事業(yè)單位占據(jù)了供銷社系統(tǒng)最大部分的經(jīng)濟(jì)體量。它們?cè)诋a(chǎn)權(quán)和業(yè)務(wù)上與農(nóng)民沒有直接聯(lián)系，除卻前文所述縣級(jí)供銷社領(lǐng)辦新的合作社之外，根本不具備合作化的基礎(chǔ)。
（三）擺脫集體所有制的思維定式
集體所有制的典型代表是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織：全體村民是本村的耕地、宅基地、公用設(shè)施等集體財(cái)產(chǎn)的所有者，邊界非常清楚。而且，完整的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等。以農(nóng)村耕地為例。通過(guò)土地承包、耕種、流轉(zhuǎn)、入股等，個(gè)體農(nóng)民享有占有、支配、處置和收益等權(quán)益。
很顯然，任何一級(jí)供銷社都不具備上述特征。僅從所有者來(lái)講，按照政策規(guī)定，各級(jí)理事會(huì)是社屬資產(chǎn)的所有權(quán)代表和管理者，供銷社社員以及干部職工的所有者角色無(wú)從談起。因此，供銷社產(chǎn)權(quán)應(yīng)擺脫集體所有制的思維定式。
（四）設(shè)定供銷社產(chǎn)權(quán)的“準(zhǔn)國(guó)有”性質(zhì)
為一勞永逸地解決供銷社產(chǎn)權(quán)困擾，提供進(jìn)一步改革的制度保障，同時(shí)鑒于界定供銷社資產(chǎn)的個(gè)體所有者脫離實(shí)情而且不具備可操作性，本文把供銷社系統(tǒng)內(nèi)除國(guó)有、外資和民營(yíng)之外的資產(chǎn)設(shè)定為“供銷社集體資產(chǎn)”（孫偉、許光建，2018），并把其視為更高階的社會(huì)主義實(shí)現(xiàn)形式，即全民所有。鑒于難以從現(xiàn)有法律法規(guī)和政策中找到依據(jù)，可稱之為“準(zhǔn)國(guó)有”,即企業(yè)資產(chǎn)和其他資產(chǎn)都屬于供銷社集體所有，只是依據(jù)管理權(quán)限，分為中央企業(yè)（由全國(guó)供銷總社管理）和地方企業(yè)（由地方供銷社管理），企業(yè)之間可按照《公司法》等法律法規(guī)進(jìn)行兼并聯(lián)合。
另一方面，設(shè)定為“準(zhǔn)國(guó)有”并非空穴來(lái)風(fēng)，而是可看作現(xiàn)有實(shí)踐和政策的延續(xù)。
首先，雖然屬地化管理體制昭示了上級(jí)供銷社對(duì)下級(jí)社并無(wú)直接管理權(quán)限，但現(xiàn)實(shí)中已涌現(xiàn)若干跨層級(jí)聯(lián)合的案例。比如，國(guó)發(fā)〔2009〕40號(hào)文件規(guī)定，基層社改制后的剩余資產(chǎn)，由縣聯(lián)社代為行使所有權(quán)和管理權(quán)。結(jié)合時(shí)代背景，這條政策的主要目的在于規(guī)范基層社改革和保護(hù)社有資產(chǎn)，但同時(shí)也讓基層社實(shí)質(zhì)成為了縣級(jí)社下轄的“子公司”。在更高層級(jí)的實(shí)踐中，北京市供銷社與城區(qū)供銷社已消除資產(chǎn)分級(jí)障礙，組建了京農(nóng)控股、億客隆、世欣控股等企業(yè)。
其次，中發(fā)〔2015〕11號(hào)文件提出，允許上級(jí)社爭(zhēng)取的同級(jí)財(cái)政扶持資金依法以股權(quán)形式投入下級(jí)社。這既是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的重大改革，也是通過(guò)“新網(wǎng)工程”資金促進(jìn)了上下級(jí)社有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)聯(lián)結(jié)。
以中國(guó)供銷電子商務(wù)有限公司為例。在2015年5月注冊(cè)成立時(shí)，其注冊(cè)資本為自有資金2.55億元。經(jīng)過(guò)連續(xù)三年“新網(wǎng)工程”資金的注入，截至2018年底，公司在22個(gè)省份擁有省級(jí)子公司，并建設(shè)縣級(jí)運(yùn)營(yíng)中心300多個(gè)，在20多個(gè)地區(qū)建立倉(cāng)儲(chǔ)物流基地。同時(shí)，其注冊(cè)資本增加為36.05億元。
（五）堅(jiān)持市場(chǎng)化和企業(yè)集團(tuán)化的改革方向
湯益誠(chéng)（2017）（時(shí)任全國(guó)供銷總社監(jiān)事會(huì)副主任）認(rèn)為供銷社綜合改革能否成功，取決于市場(chǎng)化。在設(shè)定供銷社產(chǎn)權(quán)“準(zhǔn)國(guó)有”和分級(jí)障礙已消除的前提下，應(yīng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以現(xiàn)代企業(yè)制度為標(biāo)桿，加強(qiáng)上下層級(jí)、跨地域社有企業(yè)的兼并聯(lián)合和資產(chǎn)的劃撥，全面組建“準(zhǔn)國(guó)有”性質(zhì)的企業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)社有資本保值增值和發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)功能的目標(biāo)。
需強(qiáng)調(diào)，為保持改革的平穩(wěn)進(jìn)行，應(yīng)保證供銷社的獨(dú)立性，即現(xiàn)階段只能在供銷社系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行資產(chǎn)劃撥和企業(yè)兼并聯(lián)合，社有資產(chǎn)不能被地方政府平調(diào)或侵占。
六、做大做強(qiáng)供銷社的政策建議
（一）在涉農(nóng)領(lǐng)域組建企業(yè)集團(tuán)
基于供銷社的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，在農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品、日用品、再生資源等行業(yè)，打破地域和層級(jí)限制，以營(yíng)業(yè)收入和資產(chǎn)總額為標(biāo)準(zhǔn)，組建若干家有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的中大型涉農(nóng)企業(yè)集團(tuán)。在此過(guò)程中，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)重組，避免集團(tuán)及子公司之間的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，建立清晰的委托代理鏈條，健全法人治理機(jī)制。
（二）調(diào)整社有資本布局，實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有退
以國(guó)企成功經(jīng)驗(yàn)為例。經(jīng)過(guò)自九十年代至今的改革，國(guó)有經(jīng)濟(jì)多處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈或具有自然壟斷特征的行業(yè)。作為設(shè)定為“準(zhǔn)國(guó)有”以及實(shí)際運(yùn)營(yíng)具備國(guó)企特征的供銷社，同樣要?jiǎng)澐趾谜c市場(chǎng)的界限。建議參照國(guó)企改革的雙重目標(biāo)——做強(qiáng)做優(yōu)做大和履行社會(huì)責(zé)任，供銷社應(yīng)調(diào)整社有資本布局，實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有退。
第一，促進(jìn)橫向和縱向聯(lián)合，打造優(yōu)勢(shì)涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
第二，堅(jiān)持為農(nóng)服務(wù)根本宗旨，側(cè)重于政府非做不可、民營(yíng)企業(yè)不愿意做或者投不起、資本金短缺的領(lǐng)域，以期成為黨和政府推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的有力抓手。比如，為推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；?，近年來(lái)山東省供銷社積極申請(qǐng)財(cái)政資金，對(duì)充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋、土地等資產(chǎn)的縣級(jí)供銷社和基層社，每建設(shè)一處為農(nóng)服務(wù)中心給予50萬(wàn)元的扶持。
第三，對(duì)處于充分競(jìng)爭(zhēng)而自身又無(wú)優(yōu)勢(shì)可言的新興市場(chǎng)領(lǐng)域，供銷社應(yīng)盡量避免進(jìn)入。舉例來(lái)說(shuō)，前幾年供銷社在自主建設(shè)電商平臺(tái)和拓展電商運(yùn)營(yíng)模式方面走了一些彎路。
（三）申請(qǐng)政府支持，化解遺留問題和推動(dòng)低效市場(chǎng)主體退出
首先，在經(jīng)歷了近三十年的向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之后，全國(guó)供銷社系統(tǒng)仍存在許多遺留問題，包括債務(wù)、政策性掛賬、社員股金兌付、職工工資和社保拖欠等。建議各級(jí)政府加大財(cái)政資金支持力度，力爭(zhēng)在三到五年內(nèi)全部化解遺留問題。高層級(jí)的供銷社應(yīng)做好配合工作，指導(dǎo)所轄范圍內(nèi)社有資產(chǎn)的統(tǒng)籌處置。
其次，常被人忽視但卻能凸顯供銷社特點(diǎn)的事實(shí)是，全系統(tǒng)內(nèi)有大量低效的企業(yè)及其他市場(chǎng)主體?？偵缃y(tǒng)計(jì)資料顯示，2020年末，共有各類法人企業(yè)22739個(gè)（不含基層社）和基層社37652個(gè)。根據(jù)對(duì)山東、河北、河南、湖北等省份的數(shù)十個(gè)縣級(jí)供銷社調(diào)研，很多供銷社下轄的農(nóng)資、棉麻、果品、土產(chǎn)、再生資源等企業(yè)已無(wú)實(shí)質(zhì)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，基層社（一般注冊(cè)為企業(yè)或合作社）也是如此。這些企業(yè)和基層社保留名義上的“牌子”，與職工還存在法律上的雇傭關(guān)系，但已不再開展原有業(yè)務(wù)，而是主要依靠資產(chǎn)租賃，租金收入則用于房屋修繕、發(fā)放負(fù)責(zé)人員工資、補(bǔ)繳社保、兌付股金等。
在九十年代末的改革中，這些企業(yè)或基層社因其集體所有制的產(chǎn)權(quán)屬性，財(cái)政不會(huì)進(jìn)行兜底，而其本身則沒有能力宣布破產(chǎn)并支付職工經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。另一方面，由于所占用的土地一般為劃撥性質(zhì)，要想進(jìn)一步開發(fā)還需補(bǔ)繳土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，而它們以及上級(jí)供銷社都缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
為完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，并最大程度發(fā)揮供銷社要素資源潛力，建議采取如下四類措施來(lái)推動(dòng)低效市場(chǎng)主體退出。
第一，針對(duì)轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，出臺(tái)允許減免出讓費(fèi)用的政策和配套措施。須知在供銷社資產(chǎn)設(shè)定為“準(zhǔn)國(guó)有”之后，此舉不存在國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)。
第二，堅(jiān)持社有資產(chǎn)市場(chǎng)化定價(jià)原則。依法履行資產(chǎn)評(píng)估程序，通過(guò)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)、證券市場(chǎng)來(lái)確定土地、房屋、設(shè)備等固定資產(chǎn)價(jià)格。
第三，健全社有企業(yè)和基層社的清算注銷和破產(chǎn)制度。首先，對(duì)于符合破產(chǎn)條件的，依法轉(zhuǎn)入破產(chǎn)程序，并處理好與職工、債權(quán)人、股東以及其他利益相關(guān)方的關(guān)系。對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)不足以支付工資、社保、債務(wù)、補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用的，可通過(guò)盤活存量資產(chǎn)、系統(tǒng)內(nèi)跨地域和跨層級(jí)調(diào)撥等籌措，還無(wú)法解決的應(yīng)由財(cái)政提供資金，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。其次，對(duì)于有一定規(guī)模資產(chǎn)的，待注銷后可把剩余資產(chǎn)歸并到相應(yīng)企業(yè)集團(tuán)中。
第四，防范社有資產(chǎn)流失。充分吸取之前國(guó)企和供銷社改革中資產(chǎn)流失的教訓(xùn)，增強(qiáng)財(cái)政、審計(jì)、國(guó)資等部門和社會(huì)媒體、公眾的監(jiān)督力度，完善責(zé)任認(rèn)定和追究制度。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士）