世界主要經(jīng)濟(jì)體國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展與啟示
無(wú)論是現(xiàn)代工業(yè)發(fā)源地的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，還是具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)都在各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。不同國(guó)家對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的界定不盡相同，但是均以國(guó)有企業(yè)為基本實(shí)體，均是由政府作為出資人占有、控股或參股的企業(yè)。
2021年以來(lái)，國(guó)資委綜合研究局依托中國(guó)社科院國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究智庫(kù)，組織中國(guó)石油對(duì)世界主要經(jīng)濟(jì)體國(guó)有經(jīng)濟(jì)總體情況、發(fā)展脈絡(luò)、規(guī)模布局進(jìn)行跟蹤研究，探索不同國(guó)家國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改革路徑，形成了一系列研究成果。通過(guò)研究，我們發(fā)現(xiàn)了國(guó)外國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些基本規(guī)律：一是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在特殊時(shí)期服務(wù)國(guó)家整體戰(zhàn)略時(shí)占比較高。二是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在逆周期調(diào)節(jié)方面發(fā)揮重要作用。三是國(guó)有經(jīng)濟(jì)行業(yè)分布相對(duì)集中。四是對(duì)國(guó)有企業(yè)的評(píng)價(jià)以是否符合政府預(yù)期目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。五是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在推動(dòng)科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有重要作用。
國(guó)外國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本情況與分類
依據(jù)世界主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，我們將其國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式分為五類，分別是自由經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下的英美、秩序自由主義指導(dǎo)下的德法、政府指令發(fā)揮重要作用的東亞（以日韓為主，兼論新加坡）、轉(zhuǎn)軌國(guó)家（以俄羅斯為主，兼論捷克等東歐國(guó)家）和民主社會(huì)主義指導(dǎo)下的北歐國(guó)家（以瑞典為主）。
（一）自由經(jīng)濟(jì)理論指導(dǎo)下的英美模式
英美等國(guó)倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)。二戰(zhàn)后英美分別經(jīng)歷了一輪國(guó)有化，但在自由主義思潮的影響下，這些國(guó)有經(jīng)濟(jì)逐步被私有化。美國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比很低，國(guó)有企業(yè)僅存在于市場(chǎng)機(jī)制難以正常發(fā)揮功能的領(lǐng)域，大部分是非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。二戰(zhàn)期間，美國(guó)開始通過(guò)國(guó)有企業(yè)加強(qiáng)對(duì)運(yùn)輸、航空、港口和電訊等基礎(chǔ)行業(yè)的持續(xù)投資，同時(shí)為解決退伍軍人住房問題，由政府出資建立了房利美（Fannie Mac）和房地美（Freddie Mac）從事住房抵押貸款二級(jí)市場(chǎng)業(yè)務(wù)。二戰(zhàn)后，美國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行私有化。上世紀(jì)70年代末，美國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)主要集中在郵政、電話和鐵路行業(yè)，這些行業(yè)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比大約25%。2017年，美國(guó)聯(lián)邦政府層面約有20家國(guó)有企業(yè)，主要集中在電力、郵政、鐵路、住房、金融、原子能、宇航工業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)、涉及國(guó)家安全的軍事部門以及投資規(guī)模龐大、建設(shè)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)水平低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)部門等。美國(guó)政府對(duì)科研的投入占到了社會(huì)全部科研投入的60%以上，在基礎(chǔ)科研領(lǐng)域、科研執(zhí)行單位或者政府采購(gòu)部門，均有一定國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分。
英國(guó)國(guó)有企業(yè)占GDP比重基本維持在1%左右，主要分布在公共行政管理及國(guó)防、教育兩個(gè)行業(yè)，2017年分別為7135家和4330家，占該行業(yè)所有企業(yè)的99.79%和8.96%。英國(guó)工黨和保守黨對(duì)國(guó)有企業(yè)作用價(jià)值的認(rèn)識(shí)不同，隨兩黨輪流執(zhí)政而導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)改革不斷出現(xiàn)國(guó)有化—私有化—再國(guó)有化—再私有化的循環(huán)反復(fù)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模也隨之變化。
（二）秩序自由主義指導(dǎo)下的德法模式
秩序自由主義強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策對(duì)于更有效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要性。在秩序自由主義指導(dǎo)下，歐洲國(guó)有經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)政府、社會(huì)與企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的特征。
德國(guó)建立國(guó)有企業(yè)的前提條件是，某些公共產(chǎn)品和服務(wù)不能由私營(yíng)企業(yè)提供或者私營(yíng)企業(yè)可以提供但是質(zhì)量效率不高，在這種情況下，德國(guó)國(guó)有企業(yè)的目的不是為了財(cái)務(wù)收益，而是由其提供比私人企業(yè)質(zhì)量更高的公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府政策意圖。二戰(zhàn)后，德國(guó)為迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，在一些支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的基礎(chǔ)行業(yè)建立了一批國(guó)有企業(yè)，包括在構(gòu)建德國(guó)主體經(jīng)濟(jì)框架中扮演重要角色的大眾汽車、電力礦山、漢莎航空等企業(yè)，這些企業(yè)在推動(dòng)德國(guó)戰(zhàn)后恢復(fù)重建、穩(wěn)定社會(huì)秩序、推進(jìn)科技創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。在上世紀(jì)60年代前后，德國(guó)進(jìn)行私有化改革，國(guó)有經(jīng)濟(jì)退出“非公共任務(wù)”領(lǐng)域，并在一些新的“公共任務(wù)”領(lǐng)域進(jìn)行投資。德國(guó)在1970年代以后，政府在新能源、環(huán)境和生態(tài)等領(lǐng)域都建立了新的國(guó)有企業(yè)。截至2017年底，德國(guó)共有國(guó)有企業(yè)1.8萬(wàn)家，總營(yíng)業(yè)額為5718億歐元，占GDP比重為17.6%，主要集中于能源、房地產(chǎn)、供水、衛(wèi)生、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，在增加就業(yè)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)投資、平衡社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及促進(jìn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面，發(fā)揮了重要作用。德國(guó)金融行業(yè)以國(guó)有銀行機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)，擔(dān)負(fù)著向德國(guó)廣大的中小企業(yè)提供融資需求的公共任務(wù)，并不以盈利為目標(biāo)。2000—2020年，德國(guó)私人銀行資產(chǎn)占銀行總資產(chǎn)的比例一直低于50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于英美水平。
法國(guó)經(jīng)歷了三次大規(guī)模國(guó)有化浪潮。第一次是一戰(zhàn)后，為恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)，政府將部分軍火、鐵路、航空制造、能源礦產(chǎn)、銀行等重要企業(yè)收歸國(guó)有。第二次是二戰(zhàn)后，政府為有效干預(yù)經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)生產(chǎn)、解決社會(huì)問題，進(jìn)行了大規(guī)模國(guó)有化。截至20世紀(jì)40年代末，法國(guó)國(guó)有企業(yè)占據(jù)電力、機(jī)器制造、化工、軍火、運(yùn)輸、郵電部門就業(yè)人數(shù)和營(yíng)業(yè)額的45%，國(guó)有銀行占存款總額的59%和貸款總額的49%。第三次是1981年密特朗政府執(zhí)政后，希望通過(guò)國(guó)有化重振工業(yè)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)興，先后把兩家最大的民營(yíng)金融公司和36家存款10億法郎以上的民營(yíng)銀行全部收歸國(guó)有，把五大工業(yè)壟斷集團(tuán)和重要鋼鐵、計(jì)算機(jī)、飛機(jī)制造、軍火公司收歸國(guó)有。國(guó)有企業(yè)就業(yè)人數(shù)一度從160萬(wàn)增加到240萬(wàn)，占全國(guó)就業(yè)人口的11%，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)值在工業(yè)總產(chǎn)值中占比上升到21%，增加值占GDP的13%。三次國(guó)有化浪潮，加快了法國(guó)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)后恢復(fù)發(fā)展，同時(shí)法國(guó)政府統(tǒng)一了全國(guó)電力、煤炭、鐵路和航空的生產(chǎn)管理，在化學(xué)、海運(yùn)、核能、信息、制藥、石油、旅游、汽車部門建立許多大規(guī)模國(guó)有企業(yè)，這些企業(yè)在新技術(shù)研發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮了核心作用，有效提高了法國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)法國(guó)國(guó)有企業(yè)總營(yíng)業(yè)額占GDP穩(wěn)定在10%左右。截至2019年，法國(guó)國(guó)家參股局（APE）共參股88家公司，投資組合的市場(chǎng)價(jià)值達(dá)751億歐元，且行業(yè)分布較為集中，能源類企業(yè)占總市值的48.5％，航空和國(guó)防部門占比30.4%，基礎(chǔ)設(shè)施和航空運(yùn)輸占比11.0%，電信業(yè)占比6.6%，汽車業(yè)占比3.3%。
（三）政府指令發(fā)揮重要作用的東亞國(guó)家國(guó)有經(jīng)濟(jì)
日本國(guó)有企業(yè)在日本崛起中發(fā)揮巨大作用。日本幾乎所有近代企業(yè)都是“官業(yè)”，這些企業(yè)主要分布在采礦、冶金、化工、機(jī)器制造等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。二戰(zhàn)后，日本亟須發(fā)展以先進(jìn)技術(shù)為基礎(chǔ)的重工業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)“追趕型現(xiàn)代化”，但需要投入巨大經(jīng)濟(jì)資源，也需要承擔(dān)巨大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，單個(gè)企業(yè)難以勝任。日本政府進(jìn)行了直接干預(yù)，在保護(hù)和扶植戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)科技創(chuàng)新方面使用了包括直接控制政策在內(nèi)的一系列產(chǎn)業(yè)政策。在產(chǎn)業(yè)政策扶植下，日本成為了擁有先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備的重化工業(yè)化國(guó)家。目前，日本國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比較低，主要集中在鐵道、交通、通信、電力等公益事業(yè)、社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和銀行、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)。
近年來(lái)韓國(guó)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的占比日益減少，占GDP比重僅為3%左右。盡管占比很小，但在投資國(guó)民經(jīng)濟(jì)中風(fēng)險(xiǎn)較大的產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。目前韓國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)私營(yíng)大型企業(yè)十分依賴，2017年僅三星一家企業(yè)銷售額就達(dá)到了韓國(guó)GDP的15%，前十大企業(yè)銷售額占GDP的41.5%，而前十大企業(yè)中僅有韓國(guó)電力公社一家國(guó)有企業(yè)。
新加坡是國(guó)有經(jīng)濟(jì)及國(guó)家主權(quán)基金運(yùn)營(yíng)成功的典范。淡馬錫控股公司、新加坡政府投資公司(GIC)和新加坡國(guó)家發(fā)展部控股有限公司(MND)三大國(guó)有控股公司通過(guò)各自廣泛的投資渠道，形成了自己的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)，幾乎涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有行業(yè)，特別是在制造業(yè)、金融、貿(mào)易、運(yùn)輸、城市建設(shè)、環(huán)境治理等行業(yè)發(fā)揮著重要作用，很多公司成為地區(qū)性甚至是全球性的大公司。
（四）轉(zhuǎn)軌國(guó)家的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局
俄羅斯國(guó)有企業(yè)經(jīng)歷多次改革。1991—1999年，葉利欽政府實(shí)行“休克療法”，國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位逐步喪失。2000—2012年，普京政府開始在部分關(guān)鍵領(lǐng)域和行業(yè)恢復(fù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)。2004年確定了1063家大中型企業(yè)為國(guó)有企業(yè)，涉及國(guó)防、石油、天然氣、運(yùn)輸、電力、對(duì)外貿(mào)易、銀行、漁業(yè)、鋼鐵制造業(yè)等領(lǐng)域，其中，國(guó)防建設(shè)占到企業(yè)數(shù)量80%以上，石油能源企業(yè)再國(guó)有化也是普京政府的主要工作內(nèi)容。
東歐國(guó)家國(guó)有經(jīng)濟(jì)主要集中在戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)部門和公共服務(wù)部門。捷克國(guó)有經(jīng)濟(jì)集中在基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)防、金融、建筑等行業(yè)，羅馬尼亞國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布在銀行、郵政、軍工、動(dòng)力、天然氣開采、鐵路運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，保加利亞國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局在軍工、特殊化工產(chǎn)品及原材料、能源、鐵路運(yùn)輸及其基礎(chǔ)建設(shè)和使用、自由貿(mào)易區(qū)、礦藏開采和冶煉等行業(yè)。
（五）民主社會(huì)主義指導(dǎo)下的北歐國(guó)家
民主社會(huì)主義主張實(shí)行普遍的社會(huì)保障和社會(huì)福利制度，政府承擔(dān)了大量公共物品或準(zhǔn)公共物品供給，因此需要大規(guī)模的國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比高于一般福利國(guó)家。
瑞典國(guó)有企業(yè)的改革路徑從政府直接給予企業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)造良好的外部條件。上世紀(jì)70年代，瑞典政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)能力下降的造船、鋼鐵等傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)部門給予補(bǔ)貼或收歸國(guó)有管理。上世紀(jì)80年代后，政府改為創(chuàng)造良好外部條件，如建造先進(jìn)的交通通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造良好的研發(fā)條件等，讓企業(yè)自由發(fā)展，而不再采取傾斜性的產(chǎn)業(yè)政策。通過(guò)這些舉措，關(guān)閉了一些不符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和社會(huì)發(fā)展的老、舊企業(yè)，新的企業(yè)和新的有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品也發(fā)展起來(lái)了。
國(guó)外國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五個(gè)基本規(guī)律
一是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在特殊時(shí)期服務(wù)國(guó)家整體戰(zhàn)略時(shí)占比較高。從國(guó)外國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程看，無(wú)論鼓吹自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的英美，還是信奉政府主導(dǎo)的日韓，各國(guó)盡管普遍推崇國(guó)有經(jīng)濟(jì)私有化，但從來(lái)沒有真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)全盤私有化。特別是在不同發(fā)展階段，主要經(jīng)濟(jì)體國(guó)家服務(wù)于特殊戰(zhàn)略目標(biāo)，不斷強(qiáng)化對(duì)重要領(lǐng)域企業(yè)的管控力度、加大對(duì)高技術(shù)領(lǐng)域投資、接管經(jīng)營(yíng)困難企業(yè)，國(guó)有企業(yè)數(shù)量、政府持股比例、國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比都曾處于較高水平。
二是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在逆周期調(diào)節(jié)方面發(fā)揮重要作用。國(guó)外國(guó)有經(jīng)濟(jì)的收縮或擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期密切相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)衰退和蕭條階段，國(guó)有經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張趨勢(shì)更加顯著，在繁榮和復(fù)蘇階段，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段逐漸退出，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用逐漸恢復(fù)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模整體呈收縮狀態(tài)。國(guó)外政府運(yùn)用國(guó)有經(jīng)濟(jì)有效發(fā)揮“有形的手”作用，進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)。
三是國(guó)有經(jīng)濟(jì)行業(yè)分布相對(duì)集中。國(guó)外國(guó)有經(jīng)濟(jì)主要集中在私人企業(yè)不愿或不能投資的涉及公共產(chǎn)品服務(wù)、國(guó)家安全、投資風(fēng)險(xiǎn)較大、關(guān)鍵薄弱環(huán)節(jié)等行業(yè)領(lǐng)域，在推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行方面發(fā)揮重要作用。
四是對(duì)國(guó)有企業(yè)的評(píng)價(jià)以是否符合政府預(yù)期目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)外政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但主要依據(jù)都是國(guó)有企業(yè)功能作用是否與政府預(yù)期目標(biāo)匹配，當(dāng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)的行為表現(xiàn)實(shí)現(xiàn)了政府設(shè)立目標(biāo)，就可以認(rèn)為其發(fā)展質(zhì)量水平較為優(yōu)良。同時(shí)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也不是一成不變的，而是隨著政府目標(biāo)變化而變化。
五是國(guó)有經(jīng)濟(jì)在推動(dòng)科技創(chuàng)新、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面具有重要作用。國(guó)外政府在不同發(fā)展階段，均將科技創(chuàng)新、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為擺脫危機(jī)、重振經(jīng)濟(jì)、保持經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的核心動(dòng)力，在重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域以國(guó)有經(jīng)濟(jì)為手段，推動(dòng)科技創(chuàng)新和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
（作者單位：國(guó)資委綜合研究局）