【導(dǎo)讀】今年上半年，東莞GDP增速跌至全省倒數(shù)第一。東莞失速意味著“世界工廠”這一增長(zhǎng)模式在如今的外貿(mào)環(huán)境下遭遇困境，產(chǎn)業(yè)升級(jí)已迫在眉睫。
發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的任務(wù)，在微觀上終究要落到具體的人身上，產(chǎn)業(yè)升級(jí)意味著工人技能水平也得升級(jí)。但本文指出，工人技能水平較低已成為產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要制約。在“世界工廠”發(fā)展模式下，工廠生產(chǎn)低附加值產(chǎn)品，以低價(jià)作為賣(mài)點(diǎn)，工人不需要專業(yè)技能，我們?cè)诩寄芘嘤?xùn)上也缺乏投入。這導(dǎo)致當(dāng)前的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，高技能工人出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺，企業(yè)就算想“升級(jí)”，想引入高技術(shù)設(shè)備、發(fā)展高附加值產(chǎn)業(yè)，也缺少高技能勞動(dòng)力。
技術(shù)形成是一個(gè)復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程。文章回顧了中國(guó)在不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的人力資源策略，并指出，當(dāng)前我國(guó)由政府主導(dǎo)的技能形成體系在提升工人技能上存在三個(gè)局限，難以解決“技工荒”，必須引入一定程度的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)糾偏，才能促進(jìn)技能供需平衡和高質(zhì)量發(fā)展。作者提出多個(gè)切實(shí)可行的對(duì)策建議，強(qiáng)調(diào)未來(lái)制定技能政策時(shí)，也應(yīng)確立市場(chǎng)導(dǎo)向和需求驅(qū)動(dòng)的原則，根據(jù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的規(guī)律和技術(shù)進(jìn)步的趨勢(shì)，建設(shè)職業(yè)教育和技能供給體系。
本文原載《文化縱橫》2023年第6期，原題為《技能升級(jí)如何匹配產(chǎn)業(yè)升級(jí)？——從國(guó)家主導(dǎo)到面向企業(yè)需求》，僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。
2023年上半年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)數(shù)據(jù)顯示，在全國(guó)24個(gè)GDP超過(guò)萬(wàn)億的城市中，東莞的增速只有1.5%，在廣東省內(nèi)更是被5.0%的平均值拉開(kāi)差距。作為世界工廠的原型，東莞增長(zhǎng)失速意味著出口導(dǎo)向型工業(yè)化所內(nèi)生的盛衰轉(zhuǎn)換周期仍然支配著勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，即舊的比較優(yōu)勢(shì)喪失時(shí)，如果不能通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)形成新的比較優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就會(huì)放緩，并且面臨落入中等收入陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，東莞面臨的困境幾乎是“世界工廠”發(fā)展模式必然要經(jīng)歷的一個(gè)階段，也可以視為一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，預(yù)示著要為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)尋找新的動(dòng)力和方向。
經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的人力資本意涵
全球價(jià)值鏈研究將制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)定義為生產(chǎn)活動(dòng)從“低附加值向高附加值移動(dòng)”，這可以從多個(gè)方面來(lái)理解，比如轉(zhuǎn)向生產(chǎn)更精密的或更高質(zhì)量的產(chǎn)品（產(chǎn)品升級(jí)）、通過(guò)生產(chǎn)重組或引入新技術(shù)來(lái)提升效率（過(guò)程升級(jí)），或者從代工生產(chǎn)轉(zhuǎn)向打造品牌（功能升級(jí)）。這些不同類型的升級(jí)策略圍繞企業(yè)“提質(zhì)降本增效”的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)展開(kāi)，它是重新獲取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能的重要抓手。但僅有“物”的因素是不夠的，因?yàn)?ldquo;人”的因素同樣重要，人力資本提升在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中也發(fā)揮著重要的作用。
從人的因素看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是指增長(zhǎng)的源泉從人口紅利轉(zhuǎn)向人力資本紅利，而凝結(jié)在工人身上的技術(shù)技能的變遷是核心要素。在人口紅利時(shí)代，企業(yè)注重以價(jià)格為基礎(chǔ)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，廣泛應(yīng)用“去技能化”的生產(chǎn)技術(shù)，產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)含量較低，對(duì)工人的技能要求也是如此，導(dǎo)致生產(chǎn)效率和工資率都不高。由于企業(yè)對(duì)工人進(jìn)行技能培訓(xùn)的意愿不足，內(nèi)外部勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性技能短缺，這又制約了企業(yè)應(yīng)用新技術(shù)、引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備的積極性。
因此，制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)就是要打破企業(yè)發(fā)展的“低技能均衡”，走向“高技能均衡”，使企業(yè)依賴高技術(shù)工人來(lái)提升產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)效率，擴(kuò)大市場(chǎng)份額，獲取高附加值，并且積極投資工人的技能提升。英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)表明，以價(jià)格而不是質(zhì)量為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)不可能實(shí)現(xiàn)持續(xù)的繁榮，只有依靠高技能、高附加值才能保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而職業(yè)教育培訓(xùn)制度被看作英國(guó)、日本擺脫低技能均衡，進(jìn)入高技能均衡狀態(tài)的基本途徑。
當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)依靠“世界工廠”模式完成了工業(yè)化的第一階段，正在向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)，在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，人力資本應(yīng)該如何同頻共振是本文關(guān)注的主題。很多研究者都認(rèn)為技能的獲得與投資是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的引擎，可以帶來(lái)良好的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨在1960年便強(qiáng)調(diào)對(duì)教育的投資可以提高個(gè)人的生產(chǎn)力，借由知識(shí)與技能的傳遞也能夠使得工作更有效率，最后可以提升GDP。
在助推技術(shù)變革之外，人力資本也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體物質(zhì)資本投資額的重要決定因素，因?yàn)槿肆Y本水平高，機(jī)器設(shè)備的使用效率就高，投資回報(bào)率就高。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)不僅體現(xiàn)在生產(chǎn)設(shè)備和管理技術(shù)的升級(jí)，更要讓工人實(shí)現(xiàn)技能升級(jí)，這樣才能促進(jìn)高技能均衡的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
但是提升工人的技能，無(wú)論是個(gè)體的還是整體的，都不是一件易事，因?yàn)閺睦碚撋险f(shuō)技能的供求是一個(gè)復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)過(guò)程，包含了誰(shuí)需要技能形成、誰(shuí)提供技能形成、誰(shuí)投資技能形成等多個(gè)面向，而政府、企業(yè)和個(gè)人都是利益相關(guān)方，發(fā)揮不同的功能并進(jìn)行博弈。
技能供求的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)
勞動(dòng)力市場(chǎng)的技能供求跟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及生產(chǎn)技術(shù)等因素緊密連接，不同的國(guó)家和企業(yè)在不同的發(fā)展階段往往采取不同的人力資本策略，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)可以分為供給驅(qū)動(dòng)和需求驅(qū)動(dòng)兩種類型。從“誰(shuí)需要技能形成”的角度看，企業(yè)和政府的關(guān)注點(diǎn)有所區(qū)別：對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，技能是生產(chǎn)成本的重要組成部分，低成本競(jìng)爭(zhēng)策略會(huì)弱化企業(yè)的技能需求，因而通過(guò)“去技能化”來(lái)控制生產(chǎn)過(guò)程符合其根本利益；而對(duì)政府來(lái)說(shuō)，教育培訓(xùn)具有公共物品性質(zhì)，政府作為公共利益的代表，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃對(duì)人力資源需求做出預(yù)測(cè)，并提前培訓(xùn)出一定數(shù)量的人才儲(chǔ)備。
歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也驗(yàn)證了這種差別。在英美等自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，福特制生產(chǎn)方式盛行，大規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)化流水線將復(fù)雜的生產(chǎn)過(guò)程分解成不同工人分別承擔(dān)的簡(jiǎn)單任務(wù)，工人技能的價(jià)值被弱化，企業(yè)沒(méi)有必要投入資源去培訓(xùn)工人的專業(yè)技能，其結(jié)果是勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)技能短缺。而在發(fā)展型國(guó)家，政府將職業(yè)教育培訓(xùn)視為一種經(jīng)濟(jì)手段，通過(guò)大量投資中小學(xué)教育為出口導(dǎo)向型制造業(yè)增加（半）熟練工人的供應(yīng)，創(chuàng)造了“東亞奇跡”。此外，政府還通過(guò)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策來(lái)影響企業(yè)的技能需求，特別是在決定向高附加值產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，東亞發(fā)展型國(guó)家也在決定勞動(dòng)力需要哪些技能。
就技能供給而言，人力資本理論認(rèn)為學(xué)校教育和企業(yè)培訓(xùn)都是重要的技能形成途徑，這兩者是互補(bǔ)關(guān)系，因?yàn)槟承┘寄艿陌l(fā)展既要求有專門(mén)教育又要求有工作經(jīng)驗(yàn)，職業(yè)教育是由學(xué)校提供，而工作經(jīng)驗(yàn)是在企業(yè)獲得。在職業(yè)學(xué)校中，作為準(zhǔn)工人的學(xué)生學(xué)習(xí)通用型知識(shí)和一般性技能，為進(jìn)入職業(yè)階段做好準(zhǔn)備；在工作場(chǎng)所，工人們通過(guò)“干中學(xué)”（在職培訓(xùn)）來(lái)積累經(jīng)驗(yàn)，掌握專用性技能，并提高使用技能的熟練程度。這兩種方式都能積累人力資本，其中教育投資產(chǎn)生內(nèi)在效應(yīng)，為技能形成提供基礎(chǔ)，而“干中學(xué)”（在職培訓(xùn)）產(chǎn)生外在效應(yīng)，往往是直接形成技能的主要途徑。
無(wú)論是教育投資還是“干中學(xué)”，都需要一定數(shù)量和質(zhì)量的資源投入來(lái)間接或直接影響技能形成。在國(guó)家主導(dǎo)的技能形成體系下，政府通過(guò)各類職業(yè)學(xué)校來(lái)提供技能培訓(xùn)，公共財(cái)政是主要的投資來(lái)源；而“干中學(xué)”主要是由企業(yè)和工人來(lái)分擔(dān)技能培訓(xùn)的成本。由于提升工人的技能是一項(xiàng)成本不菲的投資行為，且存在“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的風(fēng)險(xiǎn)，因此國(guó)家和企業(yè)會(huì)基于制度邏輯和歷史脈絡(luò)的不同而采取不同的技能形成政策。在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)基于控制勞動(dòng)過(guò)程和避免“外部性”的考慮，而更傾向于不投資工人的技能提升；而協(xié)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體和東亞的發(fā)展型國(guó)家更注重發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和工會(huì)的作用來(lái)增加技能供給。
進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，國(guó)家和企業(yè)對(duì)教育培訓(xùn)的投資與不同發(fā)展階段對(duì)工人技能需求的變化密切相關(guān)。研究東亞勞動(dòng)關(guān)系和就業(yè)制度的一些學(xué)者建立了一個(gè)兩階段模型，來(lái)解釋人力資本與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的聯(lián)系：在工業(yè)化的初期，發(fā)展中國(guó)家利用低工資和弱工會(huì)等“比較優(yōu)勢(shì)”來(lái)吸引初始投資發(fā)展勞動(dòng)密集型加工業(yè)，在一定時(shí)期內(nèi)創(chuàng)造快速增長(zhǎng)；但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)生變化，人口紅利消失，工資面臨上漲的壓力,這些要素條件的改變導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)失去最初的“比較優(yōu)勢(shì)”。
在這樣的情況下，國(guó)家原則上可以采取兩種應(yīng)對(duì)措施：其一是通過(guò)限制工資、壓制工會(huì)和集體談判等手段試圖維持低工資、弱工會(huì)的比較優(yōu)勢(shì)；其二是適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化，將工資與生產(chǎn)率掛鉤，通過(guò)投資教育和培訓(xùn)來(lái)提升工人的技能，形成高技能均衡的良性循環(huán)，即企業(yè)依靠工人的技能來(lái)增加生產(chǎn)的附加值，提高利潤(rùn)，進(jìn)而向工人支付更高的工資。
由于公共教育本身并不能保證投資升級(jí)到更高附加值的生產(chǎn)，企業(yè)必須要加大培訓(xùn)力度，提升績(jī)效工資，采用靈活的工作組織形式，讓工人更多地參與到高附加值的生產(chǎn)中來(lái)；而政府要為企業(yè)內(nèi)部培訓(xùn)提供激勵(lì)措施，如設(shè)立培訓(xùn)基金，并引入以生產(chǎn)率為導(dǎo)向的工資政策。企業(yè)和政府以提升工人技能為中心的人力資本策略是相輔相成的，能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)創(chuàng)造條件。
產(chǎn)業(yè)升級(jí)中的技能供求重構(gòu)
支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的“人口紅利”有必要從工人技能的角度重新詮釋，這樣才能為下一階段的高質(zhì)量發(fā)展挖掘新的人力資本紅利奠定理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。“人口紅利”的技能特征是指，勞動(dòng)密集型加工制造業(yè)僅要求農(nóng)民工具備最初級(jí)的教育來(lái)完成簡(jiǎn)單的操作工作；而泰勒制生產(chǎn)管理把去技能化發(fā)揮到極致，工人在流水線上只需要快速重復(fù)單一的動(dòng)作。
出口制造業(yè)如此之低的技能需求傳導(dǎo)到政府端的政策結(jié)果，就是發(fā)展義務(wù)教育和中等職業(yè)教育。從發(fā)展型技能形成的視角來(lái)看，這兩者是匹配的，因?yàn)檗r(nóng)民工的學(xué)歷以初中為主，且大都沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)專門(mén)的技能培訓(xùn)，他們往往是通過(guò)“邊干邊學(xué)”“拜師傅”“朋友教”等方式獲得與工作相關(guān)的技能。由此可見(jiàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的人力資源支撐在于不同層面的改革措施創(chuàng)造了一支接受過(guò)初等教育和培訓(xùn)，且具有高度紀(jì)律性的勞動(dòng)力大軍，滿足了企業(yè)低附加值產(chǎn)品生產(chǎn)的技能需求。
但是，以東莞為典型的“世界工廠”發(fā)展模式正遭遇發(fā)展的瓶頸，其中的關(guān)鍵是要素投入顯著增加，工資成本提高。此外，來(lái)自新興工業(yè)國(guó)家日益激勵(lì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭，加劇了出口型制造業(yè)面臨的壓力。在這樣的情況下，制造業(yè)要走高質(zhì)量發(fā)展之路，必須抓住新工業(yè)革命的技術(shù)窗口，推動(dòng)生產(chǎn)過(guò)程的自動(dòng)化、信息化和數(shù)字化來(lái)提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。
當(dāng)企業(yè)開(kāi)始技術(shù)改造，引入更多的自動(dòng)化設(shè)備時(shí)，對(duì)掌握相應(yīng)技能的新技術(shù)工人的需求就會(huì)持續(xù)增加，否則新設(shè)備的利用率和生產(chǎn)率無(wú)法最大化。從這個(gè)意義上說(shuō)，提升工人的人力資本不僅是重要的增長(zhǎng)源泉，而且也是推動(dòng)創(chuàng)新和提高生產(chǎn)率的必要條件。但是，如果教育培訓(xùn)制度沒(méi)有培養(yǎng)足夠合格的勞動(dòng)力以滿足企業(yè)新產(chǎn)生的技能需求，而企業(yè)也對(duì)人力資本對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性缺乏正確的認(rèn)識(shí)，就會(huì)反過(guò)來(lái)制約政府和企業(yè)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的成效。因此，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家和市場(chǎng)都需要釋放出激勵(lì)提升工人技能的正確信號(hào)。
以智能制造行業(yè)為例，過(guò)去幾年政府制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策來(lái)促進(jìn)傳統(tǒng)制造業(yè)技術(shù)改造，企業(yè)生產(chǎn)管理的自動(dòng)化、信息化和數(shù)字化程度不斷提升，其人力資本意涵是先進(jìn)的機(jī)器設(shè)備需要更高技術(shù)技能的工程師來(lái)看管照料。在此背景下，筆者從誰(shuí)需要技能形成、誰(shuí)提供技能形成和誰(shuí)投資技能形成三個(gè)層面來(lái)介紹智能制造工程師的技能形成模式，并根據(jù)實(shí)踐效果來(lái)評(píng)價(jià)國(guó)家和市場(chǎng)的角色分工與執(zhí)行成效。
（一）技能需求
中國(guó)制造業(yè)的技術(shù)升級(jí)路線是自動(dòng)化與數(shù)字化相結(jié)合，并以機(jī)器人的大規(guī)模應(yīng)用為基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)際機(jī)器人聯(lián)合會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2022年，中國(guó)的工業(yè)機(jī)器人保有量已經(jīng)超過(guò)135萬(wàn)臺(tái)，尤其是汽車(chē)、3C電子等支柱產(chǎn)業(yè)的自動(dòng)化程度大大提升，使得企業(yè)對(duì)掌握工業(yè)機(jī)器人及非標(biāo)自動(dòng)化技能的應(yīng)用工程師的需求也不斷擴(kuò)大。人社部發(fā)布的2022年第二季度“最缺工”職業(yè)排行，工業(yè)機(jī)器人系統(tǒng)操作與運(yùn)維員的缺口最突出。
勞動(dòng)力市場(chǎng)的緊缺狀態(tài)傳導(dǎo)到企業(yè)的結(jié)果是用工成本增加，目前機(jī)器人調(diào)試工程師的起步薪資達(dá)到8000元/月，從工資水平來(lái)看，這個(gè)崗位算是制造業(yè)為數(shù)不多的好工作。作為一個(gè)增量市場(chǎng)，它對(duì)政府、企業(yè)都發(fā)出了激勵(lì)信號(hào)，成規(guī)模地培養(yǎng)機(jī)器人應(yīng)用工程師對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、企業(yè)降本增效、工人技能和工資提升都有積極作用，能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的雙贏。
（二）技能供應(yīng)
企業(yè)是技能需求的直接感受者，管理層在決定引入自動(dòng)化生產(chǎn)設(shè)備的同時(shí)就必須考慮到人力資源的匹配，因而會(huì)挑選一部分現(xiàn)有員工進(jìn)行內(nèi)部培訓(xùn)，使他們轉(zhuǎn)型成為機(jī)器人工程師，負(fù)責(zé)新建自動(dòng)化生產(chǎn)線或工作站的日常運(yùn)維。但是有機(jī)會(huì)接受在職培訓(xùn)的工人是少數(shù)，且存在培訓(xùn)完上崗沒(méi)多久就離職的問(wèn)題，這對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一筆損失，因此企業(yè)更傾向于從勞動(dòng)力市場(chǎng)直接招聘經(jīng)驗(yàn)豐富、技術(shù)成熟的工程師。這又加劇了企業(yè)間的“挖角”競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致工資成本上升。
單靠企業(yè)提供的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)無(wú)法保質(zhì)保量地實(shí)現(xiàn)提升工人技能的目標(biāo)，政府的介入就必不可少，通過(guò)建立現(xiàn)代技能體系使教育培訓(xùn)政策與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策相勾連，確保勞動(dòng)力市場(chǎng)上足夠的技能供應(yīng)，這樣才能支撐制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。中高等職業(yè)院校是當(dāng)前國(guó)家培訓(xùn)新技術(shù)工人的重要載體，2015年教育部在高等職業(yè)教育目錄里設(shè)置了“工業(yè)機(jī)器人技術(shù)”專業(yè)，到2017年，預(yù)計(jì)已有300多所高職院校開(kāi)設(shè)該專業(yè)，每年大約培養(yǎng)3.3萬(wàn)畢業(yè)生。
在技能標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面，人社部2019年將工業(yè)機(jī)器人系統(tǒng)運(yùn)維員和系統(tǒng)操作員確認(rèn)為新職業(yè)，并于2020年制定發(fā)布相應(yīng)的國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)，教育部也推出“1+X工業(yè)機(jī)器人操作與運(yùn)維職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)”，為工業(yè)機(jī)器人領(lǐng)域的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)提供指引。此外，各級(jí)政府部門(mén)還積極組織技能大賽，通過(guò)賽教融通、以賽促學(xué)來(lái)提升職業(yè)學(xué)校的教學(xué)水平和學(xué)生的技術(shù)能力。
政府把發(fā)展中高職乃至職業(yè)本科教育，以及建設(shè)資格證書(shū)制度作為技能形成體系的主要內(nèi)容，這符合人力資本研究的理論假設(shè)，因?yàn)榻逃潭群图寄艿燃?jí)確實(shí)在一定程度上反映了工人的工作能力，并體現(xiàn)在人力資本價(jià)格上。
（三）技能投資
投資是形成人力資本最為重要的渠道，但誰(shuí)來(lái)承擔(dān)技能投資的主體責(zé)任，企業(yè)和政府會(huì)因?yàn)椴煌闹贫冗壿嫼桶l(fā)展階段而有不同的表現(xiàn)。勞動(dòng)密集型制造企業(yè)采取去技能化的低成本競(jìng)爭(zhēng)策略，傾向于不投資工人的技能形成。這種路徑依賴導(dǎo)致企業(yè)在技術(shù)升級(jí)中即使產(chǎn)生大量的技能需求，管理者投資工人技能的積極性也不高，只會(huì)小規(guī)模、選拔性地開(kāi)展內(nèi)部轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，將其作為一種工作福利。
另外，政府的公共財(cái)政是支持職業(yè)教育發(fā)展的主要渠道，現(xiàn)行的制度是職業(yè)教育實(shí)行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的投入機(jī)制。在“十三五”期間職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)總投入近2.4萬(wàn)億元，其中中央和地方的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)總投入超過(guò)1.8萬(wàn)億元，占比78%。這表明改革以來(lái)逐漸成形的國(guó)家主導(dǎo)的技能形成體系進(jìn)一步深化，與職業(yè)教育相關(guān)的公共財(cái)政制度已經(jīng)成為技能形成體系的重要制度框架之一。
上文從技能需求、技能供應(yīng)和技能投資三個(gè)方面，描繪了在制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中技能形成體系重構(gòu)的主要特征，它帶有明顯的國(guó)家主導(dǎo)的色彩，符合發(fā)展型政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易政策，既控制市場(chǎng)上技術(shù)勞動(dòng)力的供應(yīng)，也控制企業(yè)對(duì)技術(shù)技能的需求的內(nèi)在邏輯。但是在實(shí)際運(yùn)行中，這一套技能體制能否運(yùn)作順暢呢？筆者基于長(zhǎng)期的田野調(diào)查和行動(dòng)研究，發(fā)現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)的提升工人技能的實(shí)踐路徑存在多方面的問(wèn)題，成為提升工人技能的結(jié)構(gòu)性障礙。
國(guó)家主導(dǎo)技能供給的局限、成因及其應(yīng)對(duì)
盡管開(kāi)設(shè)工業(yè)機(jī)器人相關(guān)專業(yè)的中高職學(xué)校越來(lái)越多，但智能制造上下游企業(yè)對(duì)工程師的需求缺口仍然很大，這種供求矛盾仍然存在的根本原因在于職業(yè)教育的教育面向和職業(yè)面向相互分割，導(dǎo)致政府、企業(yè)和工人三方的利益無(wú)法精準(zhǔn)匹配。具體來(lái)說(shuō)就是職業(yè)學(xué)校偏重于教育屬性，只需要對(duì)教育部門(mén)負(fù)責(zé)，學(xué)生也以升學(xué)獲得更高的文憑為學(xué)習(xí)方向；而企業(yè)從商業(yè)利益出發(fā)，投資教育培訓(xùn)的回報(bào)比較低。
筆者從技能標(biāo)準(zhǔn)、技能養(yǎng)成和技能投資三個(gè)層面，來(lái)闡述政府主導(dǎo)的技能形成體系在實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題。首先，政府部門(mén)為自動(dòng)化工程師制定了技能等級(jí)和資格證書(shū)制度，作為職業(yè)學(xué)校培養(yǎng)人和企業(yè)用人的指引和標(biāo)準(zhǔn)。但企業(yè)在實(shí)際招聘中，更看重學(xué)生的應(yīng)用能力，到崗即上崗，而不管有沒(méi)有技能證書(shū)，更不會(huì)把這些證書(shū)納入薪酬考核體系中。
其次，職業(yè)學(xué)校強(qiáng)調(diào)要走產(chǎn)教融合之路，但學(xué)校和企業(yè)融合的通道并不順暢，表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一是學(xué)校老師沒(méi)有企業(yè)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，而有經(jīng)驗(yàn)的工程師很難成為學(xué)校的老師，各種硬性的體制門(mén)檻難以跨越，導(dǎo)致學(xué)校上課以書(shū)本理論為主，實(shí)操性不夠；第二是學(xué)校的教學(xué)設(shè)備是專門(mén)為教學(xué)和比賽而設(shè)計(jì)的，更新?lián)Q代的速度慢，跟企業(yè)實(shí)際用于生產(chǎn)的設(shè)備差異大，而且學(xué)校的設(shè)備往往只在授課期間使用，且只有少數(shù)參加技能大賽的學(xué)生才會(huì)有多一點(diǎn)機(jī)會(huì)使用；第三是職業(yè)教育的文憑導(dǎo)向在加重，特別是高職院校的學(xué)生熱衷于“專升本”，并不以成長(zhǎng)為企業(yè)工程師為職業(yè)目標(biāo)，專業(yè)流失率特別高。
最后，政府近些年加大對(duì)職業(yè)教育培訓(xùn)的投入，但由于技能投資的渠道單一，過(guò)度依賴公辦學(xué)校體系，在一定程度上產(chǎn)生了內(nèi)部性，即學(xué)校以上級(jí)教育部門(mén)的任務(wù)指標(biāo)為導(dǎo)向，忽略了職業(yè)教育的職業(yè)屬性，導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法參與利益分配，缺乏推動(dòng)產(chǎn)教融合的積極性。
鑒于以上幾點(diǎn)，筆者認(rèn)為政府主導(dǎo)的以中高等職業(yè)學(xué)校為主體的自動(dòng)化工程師技能形成體系很難發(fā)揮預(yù)期的功能，因?yàn)槁殬I(yè)學(xué)校培養(yǎng)的學(xué)生能力跟企業(yè)實(shí)際的崗位要求有不小差距，企業(yè)仍然需要提供崗前培訓(xùn)，并讓他們?cè)谥蟮膶?shí)際項(xiàng)目中積累經(jīng)驗(yàn)。筆者的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工人更愿意去機(jī)器人集成企業(yè)工作，因?yàn)槟茉诓煌淖詣?dòng)化項(xiàng)目上學(xué)習(xí)新的知識(shí)和技能，這是自我能力提升的最好途徑。由此可見(jiàn)，工人往往是通過(guò)自我學(xué)習(xí)和投資來(lái)成長(zhǎng)為自動(dòng)化工程師。
這種明顯的自由主義技能形成模式表明，盡管政府一直在積極推動(dòng)職業(yè)教育改革，但企業(yè)并不能從產(chǎn)教融合中收益太多，導(dǎo)致表面上是國(guó)家和企業(yè)共同投資技能培訓(xùn)的模式在實(shí)際運(yùn)行中變成了主要靠工人自己承擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)。出現(xiàn)這一問(wèn)題的根本原因在于，政府主導(dǎo)的技能形成體系與產(chǎn)業(yè)需求匹配度不高，導(dǎo)致職業(yè)學(xué)校、學(xué)生和用人企業(yè)等利益主體各自的痛點(diǎn)問(wèn)題無(wú)法解決。
產(chǎn)教融合效果不彰是因?yàn)槠髽I(yè)追求的是效率和利潤(rùn)，學(xué)校履行的是政府的公共職能，讓企業(yè)去承擔(dān)辦學(xué)的主體責(zé)任，或者讓學(xué)校從學(xué)生身上獲取太多的利益，都會(huì)導(dǎo)致功能錯(cuò)位，滋生各種問(wèn)題。因此，要解決產(chǎn)教融合政府“雷聲大”，企業(yè)“雨點(diǎn)小”的問(wèn)題，需要在產(chǎn)教之間架起溝通的橋梁，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新來(lái)彌合各自存在的制度性障礙，在產(chǎn)業(yè)需求和職業(yè)教育之間搭建專業(yè)化、垂直型的高技能勞動(dòng)力市場(chǎng)。
筆者今年試驗(yàn)了一個(gè)自動(dòng)化工程師技能形成的行動(dòng)研究項(xiàng)目，在一家政府投資建設(shè)的智能制造實(shí)訓(xùn)基地開(kāi)展學(xué)徒制培訓(xùn)，為自動(dòng)化相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生提供為期三個(gè)月的技能培訓(xùn)課程，授課老師來(lái)自企業(yè)，有多年工程師經(jīng)驗(yàn)，實(shí)訓(xùn)的機(jī)器設(shè)備也是企業(yè)實(shí)際使用的。在考核合格后，學(xué)員會(huì)被安排到不同企業(yè)工作，積累不同的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在“干中學(xué)”來(lái)獲得技能提升，為成長(zhǎng)為成熟的工程師打下基礎(chǔ)。
這一行動(dòng)研究發(fā)現(xiàn)實(shí)訓(xùn)基地可以作為產(chǎn)教融合的橋梁，承擔(dān)把學(xué)校學(xué)生轉(zhuǎn)化成企業(yè)技能人才的功能。對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，學(xué)徒制項(xiàng)目培訓(xùn)篩選出一批技能合格的助理工程師，他們受到學(xué)徒協(xié)議的約束，在職穩(wěn)定性強(qiáng)，通過(guò)一兩年的項(xiàng)目訓(xùn)練，企業(yè)可以把優(yōu)秀的人才留下。因?yàn)槿瞬判枨髥?wèn)題得到解決，企業(yè)愿意為學(xué)徒培訓(xùn)支付一定的費(fèi)用，這就減少了學(xué)員的支出，也為實(shí)訓(xùn)基地的可持續(xù)運(yùn)作增加資金。在此之外，如果政府能夠用培訓(xùn)券的方式為學(xué)徒和實(shí)訓(xùn)基地提供補(bǔ)貼，雙方的成本就能進(jìn)一步降低，促進(jìn)自動(dòng)化工程師的數(shù)量批量增加。
由此可見(jiàn)，理想的學(xué)徒制培訓(xùn)需要有一個(gè)成本分擔(dān)的“投資包”，比如由學(xué)徒支付三分之一的學(xué)費(fèi)進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作的實(shí)訓(xùn)基地接受技能培訓(xùn)，待學(xué)成畢業(yè)后，企業(yè)招聘面試，錄用后支付另外三分之一的學(xué)費(fèi)給實(shí)訓(xùn)基地。如果企業(yè)認(rèn)為學(xué)徒技能不合格，實(shí)訓(xùn)基地也要自己承擔(dān)培訓(xùn)質(zhì)量差的損失。待學(xué)徒通過(guò)試用期轉(zhuǎn)正后，政府部門(mén)支付最后的三分之一學(xué)費(fèi)。這樣就能實(shí)現(xiàn)學(xué)徒、企業(yè)和國(guó)家分擔(dān)成本。筆者認(rèn)為這種以公共實(shí)訓(xùn)基地為平臺(tái)、市場(chǎng)化運(yùn)作的學(xué)徒制培訓(xùn)，可以做到銜接產(chǎn)教，解決痛點(diǎn)，分擔(dān)成本，共享利益，有助于解決產(chǎn)業(yè)升級(jí)中技能形成的關(guān)鍵難題。
結(jié)論
中國(guó)在發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)以及推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)這兩個(gè)不同的工業(yè)化階段實(shí)施的人力資源策略，體現(xiàn)了發(fā)展型國(guó)家建立技能形成體系的制度邏輯：第一階段，為發(fā)展勞動(dòng)密集型制造業(yè)，政府通過(guò)普及中小學(xué)義務(wù)教育來(lái)增強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的受教育水平和通用型技能，為去技能化的生產(chǎn)過(guò)程提供大量的廉價(jià)勞動(dòng)力。這是中國(guó)打造“世界工廠”，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的源動(dòng)力。在這一階段，企業(yè)對(duì)工人的數(shù)量要求大于質(zhì)量。
第二階段，即在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)時(shí)，基礎(chǔ)教育和通用性技能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)生產(chǎn)技術(shù)的革新，企業(yè)需要提升工人的專業(yè)教育水平和專門(mén)技能，這樣才能發(fā)揮全要素生產(chǎn)率。這是在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期獲取新增長(zhǎng)動(dòng)能的落腳點(diǎn)。因此，政府為應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的技能需求而采取多種政策措施來(lái)擴(kuò)大技能供應(yīng)、增加技能投資的努力，正是發(fā)展型技能形成理論的應(yīng)有之義。
但是，筆者的行動(dòng)研究表明，僅有國(guó)家主導(dǎo)的技能形成體系并不能很好地發(fā)揮作用來(lái)提升勞動(dòng)力市場(chǎng)上工人的技能，這表明既定的政策目標(biāo)如果難以在企業(yè)層面有效地實(shí)現(xiàn)，“技工荒”的老問(wèn)題會(huì)一直存在。技能政策的執(zhí)行并不如理論上說(shuō)的那樣有效反映政府失靈問(wèn)題。究其原因，筆者認(rèn)為至少包含三個(gè)層面：其一是國(guó)家主導(dǎo)的技能形成體系產(chǎn)生一定程度的內(nèi)部性，導(dǎo)致宏觀層面的政策目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中窄化為不同部門(mén)或組織的績(jī)效任務(wù)乃至自身利益；其二是政府對(duì)市場(chǎng)需求的回應(yīng)主要體現(xiàn)在宏觀政策上，指向不精準(zhǔn)，操作難度大，導(dǎo)致有效性不足；其三是國(guó)家主導(dǎo)的技能供給方式的單一性、滯后性與技能需求的復(fù)雜性、時(shí)效性產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致供給效率低下，質(zhì)量評(píng)估困難。
以上三個(gè)方面的問(wèn)題，是國(guó)家主導(dǎo)的技能形成體系的固有局限，僅靠?jī)?nèi)部的制度調(diào)整和措施完善無(wú)法根治，必須由一定程度的市場(chǎng)作用來(lái)糾偏，才能促進(jìn)技能供給與需求的平衡和高質(zhì)量發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，一方面，公辦職業(yè)教育是國(guó)家技能形成體系的主體，承接了絕大部分的政府投資，但其內(nèi)部性也非常明顯，容易陷入就教育論教育的窠臼，教育主管部門(mén)的考核指標(biāo)成為職業(yè)教育發(fā)展的指揮棒，并在此邏輯上形成利益集團(tuán)，這在很大程度上跟經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)不匹配。對(duì)此，應(yīng)該發(fā)揮市場(chǎng)的作用，讓不同的市場(chǎng)主體，特別是高質(zhì)量、專業(yè)化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、實(shí)訓(xùn)中心參與技能形成體系的建設(shè)，并獲得一定比例的政府投資，這樣才能拓寬渠道，促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、提升質(zhì)量。
另一方面，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)需求是最顯著的勞動(dòng)力市場(chǎng)信號(hào)，政府在制定技能政策時(shí)要確立需求驅(qū)動(dòng)的原則，根據(jù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的規(guī)律和技術(shù)進(jìn)步的趨勢(shì)來(lái)研判高技能工人的類型、標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)量，充分、及時(shí)和精準(zhǔn)地掌握信息，推動(dòng)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)需求做出靈活的反應(yīng)和調(diào)整。同時(shí)，政府要通過(guò)法律和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)、工會(huì)、職業(yè)學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、實(shí)訓(xùn)中心以及個(gè)人等利益相關(guān)者的參與，特別是調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性和主動(dòng)性，讓企業(yè)享受到提升工人技能的紅利，以及保障企業(yè)進(jìn)行技能投資的利益回報(bào)，這樣才能讓需求驅(qū)動(dòng)供給，形成良性循環(huán)。
總的來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)要構(gòu)建責(zé)任分擔(dān)的技能形成體系，以政府的服務(wù)職能在產(chǎn)業(yè)與教育之間架起溝通的橋梁，通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新來(lái)彌合各自存在的制度性障礙，構(gòu)建以企業(yè)需求為導(dǎo)向的技能形成體制，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)“以教育培養(yǎng)人，以產(chǎn)業(yè)成就人”的目標(biāo)。
本文原載《文化縱橫》2023年第6期，原題為《技能升級(jí)如何匹配產(chǎn)業(yè)升級(jí)？——從國(guó)家主導(dǎo)到面向企業(yè)需求》。文章僅代表作者觀點(diǎn)，供讀者參考。