房地產(chǎn)調(diào)控為何在地方難執(zhí)行？
曹建海
刊于《人民論壇》2011年5月（下）總第327期
國務(wù)院“新國八條”要求地方政府在今年一季度公布房價控制目標(biāo)，這是房地產(chǎn)調(diào)控措施的一大亮點，然而各地公布的變相漲價目標(biāo)令人痛心，甚至還有許多城市至今未公布這一目標(biāo)。最近國務(wù)院房地產(chǎn)督查組到各地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些地方政府執(zhí)行調(diào)控政策不力的問題，要求地方對于不合理的房地產(chǎn)控制目標(biāo)進(jìn)行糾偏。那么，在各地多數(shù)抵制中央房地產(chǎn)調(diào)控情況下，房地產(chǎn)調(diào)控會不會再次半途而廢？下一步的調(diào)控政策又應(yīng)當(dāng)如何取舍呢？
地方政府抵制房地產(chǎn)調(diào)控是事實
4月10日至21日，國務(wù)院派出8個督查組，對北京市、上海市、江蘇省、浙江省、海南省、甘肅省等16個省（區(qū)、市）貫徹落實國務(wù)院有關(guān)房地產(chǎn)市場調(diào)控政策措施情況展開督查。
從督查情況看，16省(區(qū)、市)黨委、政府高度重視房地產(chǎn)市場調(diào)控工作，執(zhí)行中央調(diào)控政策態(tài)度堅決，行動迅速，措施有力。從近期市場運行情況看，投機(jī)投資性購房需求得到遏制，各地新建商品住房成交量和二手住房成交量環(huán)比總體回落，新建商品住房銷售價格和二手住房銷售價格總體趨穩(wěn)，房地產(chǎn)市場調(diào)控初顯成效。
然而，來自地方政府的情況不容樂觀。督查組在督導(dǎo)過程中，發(fā)現(xiàn)了一些問題：一些地方本年度新建住房價格控制目標(biāo)較為寬松，與人民群眾的預(yù)期還有一定距離；一些地方的保障性安居工程建設(shè)資金尚未足額籌措到位；個別城市配套政策措施不夠堅決有力等。
在督導(dǎo)組的督導(dǎo)過程中，一些地方政府向督察組強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)亍胺績r不高”，不愿意對房地產(chǎn)在調(diào)控上“動真刀”，并要求在調(diào)控中實行“分類指導(dǎo)”。所謂“分類指導(dǎo)”，是地方政府要求在政策執(zhí)行中應(yīng)考慮當(dāng)?shù)厝绶績r不高、上漲不快、投資需求不旺盛等實際情況，適當(dāng)減弱執(zhí)行力度，就是放松中央調(diào)控政策在當(dāng)?shù)氐膱?zhí)行力度。
督查結(jié)果說明，在“新國八條”出臺后的3個月里，不但已經(jīng)出現(xiàn)地方政府把制定房價控制目標(biāo)變成漲價目標(biāo)等放松執(zhí)行中央政府調(diào)控政策的現(xiàn)象，而且一些地方政府想進(jìn)一步松動調(diào)控，與近期國務(wù)院強(qiáng)調(diào)“要堅持調(diào)控方向不動搖、調(diào)控力度不放松”的態(tài)度、決心不一致。
值得注意的是，那些陽奉陰違、哭窮、為執(zhí)行不力找借口甚至公開要求放松調(diào)控的地方政府，無一不是土地財政依賴過高的城市。督察人員所在小組到訪的城市中，房地產(chǎn)稅費和土地財政占當(dāng)?shù)刎斦杖氲谋壤?0%以上，地方政府對土地和房地產(chǎn)業(yè)的依賴十分嚴(yán)重。
目前房地產(chǎn)市正值場敏感時期，在對待房地產(chǎn)調(diào)控、房地產(chǎn)市場、房價等問題上，地方政府與中央政府的博弈心態(tài)依然強(qiáng)烈。接下來，如果中央政府不及時采取措施，一些地方政府或?qū)⒃诜潘烧{(diào)控政策執(zhí)行力度上動手腳。
癥結(jié)在于地方政府從事房地產(chǎn)經(jīng)營
根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類，房地產(chǎn)業(yè)主要由四類分細(xì)行業(yè)構(gòu)成：一是房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營業(yè)；二是物業(yè)管理業(yè)；三是房地產(chǎn)中介服務(wù)行業(yè)；四是從事其他房地產(chǎn)活動的企業(yè)。實際的情況，上述行業(yè)只是我國房地產(chǎn)業(yè)的冰山一角。其中最大的問題，是地方政府經(jīng)商和全民炒房活動。由此，可以將中國的房地產(chǎn)業(yè)分為三個部分：一是經(jīng)營土地的地方政府。地方政府親自拿地賣錢、掙錢，辦有土地儲備中心或直接改制為地產(chǎn)集團(tuán)，他們是中國當(dāng)前房地產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，而且目前來看是最大的部分。二是房地產(chǎn)商，包括開發(fā)商、為房地產(chǎn)提供各類服務(wù)的中介、評估、融資公司。其中商業(yè)銀行業(yè)30%的業(yè)務(wù)為房地產(chǎn)融資服務(wù)，這一部分可以看作是房地產(chǎn)業(yè)。三是指參與到房地產(chǎn)經(jīng)營活動的房地產(chǎn)投資者（個人）和規(guī)模龐大的房地產(chǎn)投機(jī)群體。房地產(chǎn)投資將買來的住房用于經(jīng)營性資產(chǎn)，例如出租實際上與旅館業(yè)相當(dāng)，只不過沒有注冊公司，沒有被看作企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)計。投機(jī)住房的，就是把房子買進(jìn)來不住，等待時機(jī)高價賣出，屬于典型的囤積商，也是一個商人。這些人和第二個部分的區(qū)別，就是沒有要求注冊公司和辦理營業(yè)執(zhí)照，其經(jīng)營活動缺乏連續(xù)性和持久性，但本質(zhì)是一種經(jīng)商業(yè)務(wù)。目前這個群體是構(gòu)成房地產(chǎn)業(yè)中人數(shù)規(guī)模最大的部分。
上述三個部分構(gòu)成完整的中國房地產(chǎn)業(yè)，主要特點有四：一是地方政府作為公共機(jī)構(gòu)，利用公權(quán)經(jīng)商，低價拿地、高價賣地以獲取暴利，從而構(gòu)成了中國高房價的一個重要因素；二是房地產(chǎn)開發(fā)商主要通過勾兌權(quán)力，與地方政府、官員分享從社會掠奪的財富作為基本商業(yè)模式；三是銀行業(yè)成為房地產(chǎn)商的一個部分，商業(yè)銀行主要做房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)，與房地產(chǎn)業(yè)務(wù)密不可分；四是規(guī)模龐大的全民炒房經(jīng)營活動，公眾既擔(dān)心通脹稀釋貨幣資產(chǎn)，另一方面又成為推高房價的重要力量。
以上只是房地產(chǎn)業(yè)本身，如果加上其上下游的產(chǎn)業(yè)，規(guī)模和范圍就更大了。從上游看，房地產(chǎn)業(yè)帶動建筑業(yè)，建筑業(yè)又帶動前面的建筑材料，鋼鐵、水泥、玻璃行業(yè)，另外帶動工程機(jī)械行業(yè)發(fā)展；從下游看，也就是在房屋賣出用于居住，還會帶動裝飾裝修、家電家居、汽車、水暖電、物業(yè)服務(wù)、商業(yè)服務(wù)等行業(yè)。把房地產(chǎn)行業(yè)加上生產(chǎn)性行業(yè)，加上后續(xù)服務(wù)性行業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)就是一個非常龐大的行業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)的影響就是非常關(guān)鍵的，房地產(chǎn)因此成為中國經(jīng)濟(jì)的核心。
現(xiàn)在，中國房地產(chǎn)的各種聲音，其中來自產(chǎn)業(yè)界的聲音是最大的，這些聲音包括地方政府、商業(yè)銀行、開發(fā)商、各類房地產(chǎn)服務(wù)商、數(shù)目龐大的炒房群體，而來自民生的呼聲是非常微弱的，實際上這兩種聲音至少應(yīng)該是并列的，甚至民生的聲音應(yīng)該高于產(chǎn)業(yè)的聲音。這里面最荒唐的，應(yīng)當(dāng)就是中國的地方政府，本應(yīng)作為民生、民意的代表行使權(quán)利，但實質(zhì)上成為房地產(chǎn)業(yè)的從業(yè)機(jī)構(gòu)，干的更多的是與民爭利的商業(yè)勾當(dāng)。
加大對地方政府的問責(zé)是調(diào)控關(guān)鍵
下一步房地產(chǎn)調(diào)控政策的重點是什么？主流的觀點是中央將在房地產(chǎn)相關(guān)的稅收、信貸、土地等政策等方面持續(xù)加碼，以抑制地方政府試圖松動調(diào)控的暗流，降低地方政府等方面的觀望情緒，鞏固和擴(kuò)大房地產(chǎn)市場調(diào)控成效。筆者同意房地產(chǎn)調(diào)控持續(xù)加碼的政策取向，同時強(qiáng)烈建議加大對地方政府問責(zé)的力度，并將其作為調(diào)控能否成功的抓手。
當(dāng)前的中國，地方政府將大量精力投入城市經(jīng)營，特別是土地經(jīng)營和大量的公共工程投資，由此導(dǎo)致各地城市規(guī)劃修編混亂、大拆大建和房屋空置現(xiàn)象嚴(yán)重，高房價和地方融資平臺債務(wù)累積，嚴(yán)重影響著我國的金融安全。房地產(chǎn)問題帶來嚴(yán)重的社會分裂，地方政府不僅不能代表公眾利益，反而作為房地產(chǎn)業(yè)從業(yè)機(jī)構(gòu)，只為與公眾利益對立的產(chǎn)業(yè)說話，在民生問題上口惠而實不至，最終將在與民爭利過程中逐漸喪執(zhí)政的基礎(chǔ)，這可能是我國當(dāng)前房地產(chǎn)當(dāng)中最嚴(yán)重的問題，應(yīng)當(dāng)引起中央的高度重視！
事實上，地方政府大量圈占土地、大搞工程建設(shè)，表明他們早已不滿足于從企業(yè)經(jīng)營活動中獲得在他們看來少得可憐的地方稅收了，而是通過土地和公共工程的直接經(jīng)營，甩開膀子為GDP、為地方政府牟取直接的經(jīng)濟(jì)利益了?？紤]到我國工程建設(shè)過程中普遍存在嚴(yán)重的權(quán)力介入和腐敗現(xiàn)象，地方政府大搞形象工程，不能簡單理解為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興等表面目標(biāo)上，而是要重視隱藏在這些公共工程投資背后的利益分配關(guān)系。
從這個意義上上，即使加大了中央對地方分稅的力度，甚至普遍在各地推行了房產(chǎn)稅制度，但在在政府日益公司化經(jīng)營的體制以及官員權(quán)力不受約束的條件下，在各地編制盲目擴(kuò)大和規(guī)模龐大的公共工程投資需求面前，地方政府能停止圈地賣地的行動嗎？特別是那些藏在公共利益幌子背后的、為私人利益不擇手段的權(quán)力黑手，應(yīng)該采取怎樣的舉措才能斬斷其利益呢？在權(quán)力和資本的日益無法無天的情況下，輿論監(jiān)督如同隔靴搔癢或者蚍蜉撼樹，只能加大公眾的無奈和憤懣。
唯一的手段是加強(qiáng)自上而下的地方政府的行政問責(zé)。必要時殺一儆百，以儆效尤。鑒于地方政府在當(dāng)前房價形成中的關(guān)鍵作用，有必要對地方政府進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)，對于各地房價控制目標(biāo)的糾偏，原則上都應(yīng)修訂為當(dāng)穩(wěn)中有降，并制定出年度降價目標(biāo)，中央政府依此目標(biāo)進(jìn)行政績考評。針對保障房建設(shè)中地方政府普遍哭窮問題，加大問責(zé)仍完成保障房建設(shè)任務(wù)的關(guān)鍵。考慮到保障房建設(shè)中的多數(shù)資金可以回收，只要中央政府加大對地方政府的壓力，一定能促使地方政府從賣地轉(zhuǎn)向住房民生，將絕大多數(shù)的土地出讓收入用于保障房建設(shè)，或通過土地使用制度創(chuàng)新引導(dǎo)農(nóng)村集體、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)甚至個人投資者參與保障投資和建設(shè)。
總之，通過行政問責(zé)和政府引導(dǎo)的強(qiáng)有力的輿論監(jiān)督，將地方政府從參與房地產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的熱情中隔離出來，促使之回歸公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的本色，形成房地產(chǎn)財政收入主要用于住房民生的體制和機(jī)制，應(yīng)成為我國房地產(chǎn)近期和中長期調(diào)控的重點。
（作者為中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、中國社會科學(xué)院研究生院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）