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一、相關的理論問題
近幾年關于產業(yè)安全的爭論，焦點是如何看待外資在華投資與并購。由于爭論涉及“開放國策”，這里先在理論上作一簡單說明。
產業(yè)安全問題，就是在開放條件下，面對外部的挑戰(zhàn)，要不要及如何保障民族產業(yè)的生存基礎。民族產業(yè)（或本國產業(yè)）是由中國公民（機構）持有產權并管理控制的企業(yè)群。保障本國產業(yè)的產權、國內市場的份額、主導產業(yè)運行的地位，是產業(yè)安全的基本內容。
產業(yè)的生存是發(fā)展的前提。保障產業(yè)安全的必要性在于：（1）它關系中國公民的切身經濟利益（不僅是稅收和就業(yè)，還包括企業(yè)利潤的歸屬）；（2）中國企業(yè)是 自主技術進步和產業(yè)升級的基礎平臺；（3）中國企業(yè)是國家貫徹經濟政策（產業(yè)、宏觀政策）的基礎；（4）中國企業(yè)的實力，決定了國家應對重大挑戰(zhàn)（如大 災、戰(zhàn)爭）時，動員資源的能力。
保障民族產業(yè)的生存，就是保國家綜合實力，就是保人民的福祉，就是保國家的長治久安。這是一個大國立于世界民族之林的根基。
有人認為：過去計劃經濟、封閉落后，才導致不安全；而開放促進了發(fā)展，才有真正的安全。這是片面的、直線式的、教條化的思維方式。我們所討論問題的本質， 是一個系統(tǒng)在充滿機會和威脅的環(huán)境中，趨利避害，保生存圖發(fā)展的問題。封閉導致僵化和停滯，必須開放（與環(huán)境互動）以獲得發(fā)展能力。但如果我國產業(yè)在開放 中不加選擇地吸收外資，“融入”全球大市場環(huán)境，同樣可能會導致部分企業(yè)失去生存權。我們要全面動態(tài)地理解開放、發(fā)展、安全三者的關系，這是理解“統(tǒng)籌國 內發(fā)展與對外開放”的要旨。
二、開放引資中的現實挑戰(zhàn)和威脅
近十幾年，各地將招商引資作為促經濟增長的主要抓手，出臺“土政策”（諸如零地價、送廠房、配套貸款、五免十減）進行引資競賽。這種吐血式的依靠外資的發(fā)展，還有更深遠的隱憂，即民族產業(yè)主導權的旁落。
我國吸引外資總量已達安全底線
目前我國三資企業(yè)產值已占全部工業(yè)的28%、出口總額的57%（2009）。一般認為，外資占本國工業(yè)比例達20%即為安全警戒線。即使扣除港澳臺資本（占三資的1/3），外資在我國工業(yè)中的份額也已達到了這一水平。
工業(yè)中屬于國家命脈的煤炭、石油、冶金、軍工類及電網燃氣供水等行業(yè)，國有企業(yè)尚占絕對優(yōu)勢。在皮革、家具、電子通訊、儀器儀表行業(yè)，外資占絕對優(yōu)勢。在 部分輕工業(yè)（如農副產品及木材加工），私營經濟占絕對優(yōu)勢。在食品飲料、紡織服裝、造紙印刷、化工橡膠塑料及機械設備行業(yè)，國有、民營和三資企業(yè)處于激烈 競爭狀態(tài)。
我國FDI（吸收外商直接投資）的發(fā)展趨勢
投資領域擴張：從輕紡工業(yè)、電子裝備向上游工業(yè)延伸，從組裝加工環(huán)節(jié)向整機、研發(fā)延伸；從工業(yè)向三產（商貿、金融、咨詢乃至教育傳媒）延伸。
投資大型化：歐美企業(yè)單項投資規(guī)模動輒幾千萬、上億美元，世界500強幾乎全部到中國投資。
獨資化趨勢：隨著政策放寬、外資對大陸的熟悉，獨資企業(yè)占FDI企業(yè)數和實際投資額，從90年代的不足40%，猛增到2003年的66%、2007年的77%。外商獨資使我們學習先進技術的初衷基本落空，更容易形成外資壟斷。
FDI中并購比重明顯提高
過去我國對外資在華并購案審核較嚴。加入WTO后，放寬對FDI的限制（持股比例、轉讓技術）以及資本市場的開放，給外資在華并購提供了條件。2004— 2005年，外資并購額占FDI總額的比重，從以前的5%猛增至60%左右，2005年外資在華并購案值達140億美元左右，其中美資占第一位。此后因社 會反映強烈，國家出臺審查政策和頒布《反壟斷法》，并購案比例有所下降。
由于沒有官方數據，各機構提供的數據僅作參考：2010年外資入境并購案44起，環(huán)比增長57.89%，披露金額23.91億美元，環(huán)比上升 109.37%（2010年中國并購市場統(tǒng)計分析報告）；2011年外資并購66起，披露金額44起68.6億美元。未披露數據至少占并購案件的1/4。 外資在華并購行為，多數為戰(zhàn)略性投資（關鍵行業(yè)或企業(yè)）。
三、鼓勵外資參與對國企的改組收購，威脅我戰(zhàn)略產業(yè)安全
2000年前后，國有企業(yè)陷入困境，國家鼓勵民營企業(yè)參與中小國企的改組改制。國有大企業(yè)的“產權改革”思路之一，是利用外資。2003年經貿委、財政 部、工商總局、外管局聯合發(fā)布《利用外資改組國有企業(yè)暫行規(guī)定》，此后各地紛紛把“引進國外戰(zhàn)略投資者”作為大型國企改革首選。
但是地方國企中有不少原工業(yè)部屬（特別是裝備工業(yè)）骨干、龍頭企業(yè)，是我國獨立自主的工業(yè)體系的核心部分，把它們出讓給外資，等于變相幫助跨國公司消滅競 爭對手、擴大在華地盤、壟斷中國市場。一些行業(yè)排頭兵企業(yè)被外資收購后，給行業(yè)級協同技術攻關造成巨大損失。甚至一些承擔國防工業(yè)重要配套任務的戰(zhàn)略性企 業(yè)，一度也面臨被外資吞并的威脅。
利用外資進行產權改革這一政策的出發(fā)點是為推進改革，但由于不顧產業(yè)結構與產業(yè)安全，屬于“自殺”性質。
全球化時代，任何國家在開放中都不能回避“本國產業(yè)核心利益”底線。許多發(fā)達國家，如德國可以批準出售少量中型企業(yè)，但不可能賣西門子。通用是美國政府必 救的支柱企業(yè)。1980年代英國私有化、1990年代兩德統(tǒng)一后對東德國企托管式改革，從未允許任何重要企業(yè)出售給外資。西歐各國工業(yè)的外資比重不超過 15%，銀行業(yè)外資比重不超過13%。只有若干拉美和東歐國家徹底將國企拍賣給外資，其喪失經濟主權的嚴重后果已明擺在世人面前。
外資并購我國企業(yè)的主要形式
受讓合資企業(yè)內中方股權：外方憑借技術優(yōu)勢，控制關鍵職位、掌控銷售渠道、轉移收益、制造虧損，再要求“增資擴股”，迫使中方出讓全部股權。
通過并購直接入主企業(yè)：外資乘地方政府拍賣國企之機，選擇龍頭企業(yè)或其中優(yōu)質資產，壓價收購。外資常利用華人雇員公關，通過地方政府向企業(yè)施壓；一些地方不顧企業(yè)員工意見強行“改制”，甚至不惜將國家戰(zhàn)略性骨干企業(yè)讓與外資。
間接并購：后臺公司通過多家子公司收購目標公司股權、間接控股。
通過資本市場收購：上市公司股權全流通后，外企通過二級市場惡意收購。如通過QFII收購A股；受讓上市公司定向增發(fā)B/H股；競購負債公司的股權拍賣 （如佳通輪胎競購樺林44%股權）；利用債轉股市場并購；通過外資基金收購企業(yè)再轉手（如深發(fā)展被轉賣給新橋），等等。
四、外資在華勢力不斷膨脹，對我經濟主權與安全的危害
壟斷市場，控制產業(yè)話語權：凡是對外資完全放開的領域，已經形成外資壟斷或寡頭競爭式的外資主導格局。如外資企業(yè)已控制了中國洗衣粉市場的一半、醫(yī)藥行業(yè)骨干企業(yè)的 45％、輪胎重點廠的一半以上。外資有條件操縱價格，打壓或收編本國中小企業(yè)，囊括大部分收益。
抑制自主創(chuàng)新能力和民族品牌的成長：行業(yè)骨干企業(yè)是行業(yè)技術進步的主要平臺，如果被外資并購，我國多年艱苦創(chuàng)業(yè)形成的制造能力、研發(fā)隊伍和熟練技工隊伍將會被打散，或被外方收編成為外資擴張中國市場的工具。國家以自主創(chuàng)新促進產業(yè)升級的發(fā)展戰(zhàn)略就會落空。
干涉國家政策、侵蝕經濟主權：如2005年國際快遞四巨頭公開聲明干涉我《郵政法》的制定；54個在華跨國公司上書國務院阻撓“兩稅合一”。
五、政策措施的討論
內在統(tǒng)一的經濟戰(zhàn)略思想
多年來我們總是強調開放成就的一面，“開放=招商引資=國策”幾乎成為不可挑戰(zhàn)的思維定勢。當前，我們工業(yè)的技術實力和產業(yè)競爭力仍不敵跨國公司。如果聽 任外資無限擴大規(guī)模，各開放產業(yè)被外資控制或主導，經濟發(fā)展的成果將落入誰手？國家的產業(yè)政策、綜合國力的根基何在？這是重大嚴肅的問題。
因此，我國要在政策的頂層設計上，形成明確的、內在邏輯一致的戰(zhàn)略思想，明確“統(tǒng)籌國內發(fā)展和國外開放”的基本原則，改革開放要服從國家的長遠發(fā)展利益， 即通過自主技術創(chuàng)新推動產業(yè)優(yōu)化升級，而國有骨干企業(yè)是民族工業(yè)的支柱和自主創(chuàng)新的主體，要全面清醒地認識開放引資和保障產業(yè)安全（及產業(yè)未來升級空間） 的關系，在政策上處理好開放與安全、發(fā)展的關系。
國家法規(guī)的逐步完善
關于外資并購安全審查問題，過去我國沒有專門法規(guī)。2005年商務部《關于外國投資者并購境內企業(yè)的規(guī)定》以及2008《反壟斷法》，是對外資并購審查的初步依據，但缺乏操作性。
2011年2月，國務院頒布《關于建立外國投資者并購境內企業(yè)安全審查制度的通知》。其中規(guī)定：并購安全審查的范圍是：軍工及軍工配套企業(yè)，重點、敏感軍 事設施周邊企業(yè)，關系國防安全的其他單位；關系國家安全的重要農產品、重要能源和資源、重要基礎設施、重要運輸服務、關鍵技術、重大裝備制造等企業(yè)。規(guī)定 建立外資并購安全審查部際聯席會議，由國務院領導、發(fā)改委、商務部牽頭，根據外資并購涉及的行業(yè)和領域，會同相關部門開展并購安全審查。
這是我國對外經濟法規(guī)的重要文件，接下來就是對執(zhí)行力的考驗。
需要進一步完善的措施
1.需要考慮制定較高定位的“外資法”，及時適度修訂有關外商投資政策與準入范圍的政策規(guī)定。
2.制定各行業(yè)的排頭兵企業(yè)名錄，禁止外資與此類企業(yè)整體合資控股，或收購其核心業(yè)務。
3.清理行業(yè)與地方有關對三資企業(yè)的各種優(yōu)惠政策，對內外資實行同一國民待遇。
4.制定相關的法律細則，防范外資利用二級市場的惡意收購行為。
（作者：國家發(fā)改委宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所研究員）
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