此文于2024年6月在中信經(jīng)濟導(dǎo)刊發(fā)布。
“海外利益”是國家利益的海外延伸。國家海外利益一般說來主要分為：海外安全利益、政治利益、經(jīng)濟利益、文化利益四大類。“一帶一路”倡議提出以來，中國走進外部世界的深度與廣度已經(jīng)發(fā)生了史無前例的變化，中國延伸到海外的國家利益急劇擴大。中國海外利益保護越來越多地表現(xiàn)為如何更好地維護海外公民僑民的人身及財產(chǎn)安全、中國駐外機構(gòu)與項目的設(shè)施安全、保障國際市場與資源對中國企業(yè)的通達準入、能源安全與戰(zhàn)略資源的運輸通道安全、中國國家形象在上的認同與傳播等等。但是海外利益保護能力的建設(shè) 發(fā)展不是一朝一夕的事情，中國作為全球化的后來者， 我國海外利益迅速增長擴展與海外利益保護能力有限 的矛盾更是客觀存在。
我國海外利益保護面臨的外部國際環(huán)境
海外利益保護是新時期國家安全能力建設(shè)的重點，中國作為全球化的后來者，迅速增長擴展的海外利益與現(xiàn)實保護能力有限的矛盾客觀存在。
面對著對我們充滿警惕的美西方主導(dǎo)的世界體系，我國構(gòu)建海外利益保護體系需要有清醒的戰(zhàn)略自覺。
今天全球金融、科技、供應(yīng)鏈、公域安全乃至文化傳媒、意識形態(tài)話語權(quán)都掌握在以美西方為主的少數(shù)發(fā)達國家手中。中國在短期內(nèi)還沒有能力完全打破或者自外于這個體系。清醒地認知到這一戰(zhàn)略現(xiàn)實， 是我國制訂對外戰(zhàn)略開展海外利益保護的前提。對于以美國為首的對中國充滿警惕與壓制的世界體系，一方面對其不公正性要有清醒認知，不能抱僥幸心理， 另一方面也要看到這個體系的邊緣地帶正在走向分解動搖。在此亂局下，中國對外戰(zhàn)略布局，要確定哪些是核心利益，哪些是一般利益，盡可能采取效費比較高的方式去維護自身的海外利益，而不能四面出擊， 沒有策略，虛耗資源。這既是一種戰(zhàn)略自覺，更是我們面臨復(fù)雜的國際形勢下有效開展海外利益保護工作的內(nèi)在要求。
我國“一帶一路”海外利益點多、線長、面廣， 安全治理能力有限等復(fù)雜安全形勢。
“一帶一路”倡議提出 10 年來，中國與沿線投資國合作領(lǐng)域廣泛，項目眾多，其中重點項目推進取 得了很大的成績，但也面臨各種困難和安全風(fēng)險。首 先，“一帶一路”很多項目東道國政府是“弱政府”， 其國內(nèi)安全治理能力有限，中方再怎么斡旋和協(xié)調(diào)， 東道國政府相關(guān)部門能夠發(fā)揮的作用也受到較大限制。其次，我國建設(shè)的大型項目和基礎(chǔ)設(shè)施多位于或 途經(jīng)動蕩地區(qū)和“三股勢力”活躍地區(qū)。比如，巴基 斯坦恐怖組織和叛亂武裝組織在中巴經(jīng)濟走廊西線的 俾路支省(瓜達爾港也位于該省)與開伯爾-普赫圖 赫瓦省日益活躍，并且有跨省活動的趨勢，對中巴經(jīng) 濟走廊項目的威脅增加。第三，美、印等大國情報機 構(gòu)在巴基斯坦大力發(fā)展代理人，積極支持俾路支分離 組織等，通過制造人權(quán)、環(huán)境等問題干擾中巴經(jīng)濟走 廊建設(shè)。
以中巴走廊瓜達爾港為例，該港口已經(jīng)完成港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并初步實現(xiàn)通航。但瓜達爾項目周邊社會輿論與安全環(huán)境近年來持續(xù)惡化，瓜達爾市人口約10 萬，但人數(shù)高達萬人以上的漁民游行示威已發(fā)生多次。俾路支本地的民族分離主義武裝俾路支解放軍多次在瓜達爾港項目周邊包括鄰近省份發(fā)動針對中國項目人員的襲擊，近年來更是由較高學(xué)歷的“女人彈” 對我國包括孔子學(xué)院教師在內(nèi)的人員樹為目標發(fā)動自殺式爆炸襲擊。雖然瓜達爾港港口設(shè)施早已完工，實現(xiàn)通航，但瓜達爾港周邊環(huán)境持續(xù)惡化，安全風(fēng)險高企。這種局面持續(xù)下去，港口很難發(fā)揮原來預(yù)想的戰(zhàn)略支點作用，而有可能成為“孤港”。
再以緬甸皎漂項目為例，該項目雖然尚未全面動工，但其面臨的困難與風(fēng)險亦已凸顯，可以用 “三重威脅、四類風(fēng)險”概括之。
“三重威脅”主要包括：
復(fù)雜地緣政治環(huán)境：緬中央(軍方控制的國管會) 政府與若開邦地方若開民族主義政治勢力的矛盾;緬 中央希望統(tǒng)一，但若開邦有自治甚至獨立傾向。既存 在若開軍與緬軍的武裝沖突，也存在“北方聯(lián)盟”對 若開軍的支持;而且，美、日、印等大國均在若開邦 從中插手，試圖渾水摸魚。
復(fù)雜民族宗教矛盾：若開邦不僅存在信仰佛教的若開族與信仰伊斯蘭教的羅興亞人的沖突，也存在若開人與緬族人的矛盾。
在美式組合拳下的新型安全威脅：美戰(zhàn)略上利用“ 羅興亞” 問題與“ 若開民族問題” 借力打力， 試圖制造民族宗教沖突，并對中國企業(yè)與項目發(fā)動輿論戰(zhàn)。
“四類風(fēng)險”具體包括：
1.緬甸國內(nèi)政治風(fēng)險。
緬方認為若開邦遠離緬甸經(jīng)濟核心區(qū)，在這么偏遠的地方投資建設(shè)這樣大的項目，對整個緬甸經(jīng)濟拉動作用不大，更多是為了滿足中國的戰(zhàn)略需求。
2.緬甸“中央”與“地方”的矛盾。
緬甸主體民 族是緬族，緬聯(lián)邦政府多數(shù)官員、軍隊中上層主要來 自緬族，皎漂項目所在地若開邦的主體民族是若開族。緬族與若開族存在長期矛盾。因此，與緬甸聯(lián)邦政府簽訂協(xié)議并不代表皎漂項目就能無障礙地啟動推進， 項目在規(guī)劃實施過程中還需要更多地考慮到利益相關(guān)方的訴求。
3.項目經(jīng)濟可持續(xù)性是皎漂項目的內(nèi)生風(fēng)險。
首先，皎漂項目投資規(guī)模巨大，建設(shè)工期長，若開和皎漂當(dāng)?shù)厥┕ぴ牧蠀T乏，如沙石料大多來自孟邦，運輸成本往往高過沙石直接采購成本，項目資金投入與短期可獲得的收益產(chǎn)出不成比例。第二，皎漂項目地處偏遠，若開邦與皎漂交通道路基礎(chǔ)設(shè)施非常落后， 如不全面升級，很難滿足規(guī)模以上工業(yè)發(fā)展的需要。皎漂周邊，包括中緬鐵路、港口和工業(yè)區(qū)的交通不解決，可持續(xù)運營就會受到挑戰(zhàn)。
4.西方 NGO 長期布局，操控征地、環(huán)保問題可能引發(fā)的社會輿論與聲譽風(fēng)險。
過去十年間，眾多國際 NGO 組織大舉進入若開邦和皎漂，扶植成立了許多本土 NGO 組織，關(guān)注范圍包括醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、人權(quán)、教育培訓(xùn)、社區(qū)能力建設(shè)等多個領(lǐng)域。在若開皎漂活動的國際與本地 NGO 數(shù)量眾多， 僅對皎漂項目表示過關(guān)注和簽署聯(lián)名信的就有107 家之多。緬政府近年來加強了對若開邦內(nèi) NGO 的管控， 但之前部分西方 NGO 已在當(dāng)?shù)卦?收集中資企業(yè)和項目可能存在的各種負面信息，為輿論攻擊準備“炮彈”。
我國現(xiàn)有海外利益保護能力需加強
外交領(lǐng)事保護投入需加強，預(yù)防性保護職能應(yīng)充分發(fā)揮作用
外交機構(gòu)與我駐外大使館身處海外利益保障一線，我國使領(lǐng)館海外利益保護工作往往存在以下短板：
1.信息調(diào)研缺少深度和針對性，對調(diào)研的問題更多局限于上層政治形勢與宏觀情況，對當(dāng)?shù)孛袂檩浨樽兓?、反華勢力的活動等情況了解有限。
2.往往流于就事論事，在消除海外利益威脅和隱患方面少有長期戰(zhàn)略謀劃，面對損害我海外利益的危機事件的應(yīng)對手段相對單一。
3.外交領(lǐng)事的預(yù)防性保護功能需充分發(fā)揮，安全 風(fēng)險信息發(fā)布針對性有限，國別國情培訓(xùn)覆蓋面不足， 未充分起到“預(yù)防預(yù)警”的作用。
中國海外安保力量起步晚，應(yīng)盡快適應(yīng)快速增長的海外利益保護需求。
中國市場化安保力量自“一帶一路”倡議提出以來得到了長足的發(fā)展，但中國安保公司在海外安保市場準入、行業(yè)標準、專業(yè)能力、海外網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面仍然存在較多短板。
具體體現(xiàn)如下：
1.缺乏合法身份資質(zhì)與法律地位。
以“ 一帶一路”旗艦項目中巴走廊為例，雖然中巴關(guān)系友誼深厚， 但中國安保公司在巴國合法注冊一直沒被批準(僅在 中巴走廊啟動時在拉合爾有一家，但后來沒有持續(xù)運 營)，海外安保是一個高度敏感領(lǐng)域，要獲得市場準 入與合規(guī)經(jīng)營對于多數(shù)中國安保機構(gòu)仍是一個明顯的 障礙。以幾內(nèi)亞灣海上安保為例，尼日利亞法律不允 許外國人在其國內(nèi)開展安保業(yè)務(wù)，海事局將為外國商 船護航當(dāng)成了一塊有利可圖的蛋糕，對于外國安保公 司進入進行各種限制刁難。但對于尼日利亞的前宗主 國則不然，英國安保公司核心團隊成員往往有英國與 尼日利亞雙重國籍，在涉及安保領(lǐng)域的政策制定、準入資格與政商網(wǎng)絡(luò)等方面有著中國安保公司很難比擬的優(yōu)勢。
2.安全情報監(jiān)測能力不足。
以幾內(nèi)亞灣海上安保為例，以英國著名的 AMBREY 海事安保公司為例，這家公司不僅有自己在當(dāng)?shù)睾Ｓ虻拇笮脱策壨?，在幾?nèi)亞灣沿岸各國政商軍警各界人脈關(guān)系豐富，還得到了美國大數(shù)據(jù)情報公司入股加持——擁有對全球海域與幾內(nèi)亞灣區(qū)域強大的海事情報實時監(jiān)測能力，因此往往能夠提前發(fā)現(xiàn)預(yù)警危機， 更科學(xué)地調(diào)派安保力量。與之相比，中國安保公司還處在早期起步階段，既缺乏科技大數(shù)據(jù)情報賦能，也缺少熟悉沿岸國的人力情報網(wǎng)絡(luò)，
日常勤務(wù)活動和客戶服務(wù)只能通過購買西方公司的情報分析報告來滿足基礎(chǔ)信息需求。這會極大增加中國公司與安保機構(gòu)被反向情報分析的風(fēng)險，形成新的安全隱患。
3.市場競爭的劣勢。
海外安保在前期人員招募訓(xùn)練、裝備配備、日常人員維持等方面投入成本高昂， 中國安保公司起步較晚，客戶數(shù)量有限，早期收入與利潤空間都非常有限。而西方安保公司不僅在國際安保市場上擁有壓倒的優(yōu)勢，還往往通過低價針對性地打壓中國安保企業(yè)。這些公司均在中國大陸有辦公室，通過綜合價格優(yōu)勢與中國安保公司搶奪中國企業(yè)本身就不大的高端市場份額。中國安保公司需健全產(chǎn)品體系，扭轉(zhuǎn)價格競爭的被動局面，未來發(fā)展前景不容樂觀。
4.傳統(tǒng)安保局需要建立“大安全保護模式”，應(yīng) 對新型安全風(fēng)險。
海外安保不是簡單地派駐安保人員 和安裝攝像頭的問題，背后是情報信息、法律規(guī)則運 用、輿論影響塑造，是各個領(lǐng)域安全手段工具的組合 運用。多數(shù)國內(nèi)安保公司對安全風(fēng)險管理的理解認知 有限，往往局限在物理安全與人防層面，只看項目營 地的攝像頭多寡，是否有出入口控制，要深入了解項 目地周邊的社情民情、歷史地理，深度動態(tài)評估風(fēng)險，而這些又建立在對項目任務(wù)區(qū)的精確情報能力基礎(chǔ)之上。同時，現(xiàn)場安全事件處置往往只是安全保護的最 后一個環(huán)節(jié)，前期如何與當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門、酋長、部族 長老溝通，在基層社區(qū)交朋友建立社區(qū)情報網(wǎng)的作用 更顯著。嚴格地說，國內(nèi)多數(shù)安保公司從事的傳統(tǒng)安 保安防是安全風(fēng)險管理流程的最后一個關(guān)口。
因此， 無論從安全風(fēng)險管理本身的規(guī)律，還是從中美博弈過 程中美國對中國科技企業(yè)的精確打擊，都表明新型安 全威脅成為中國企業(yè)“走出去”的核心威脅。面對新 型安全威脅，傳統(tǒng)安保企業(yè)所能發(fā)揮的作用非常有限。應(yīng)對新的風(fēng)險，需要的是能將信息情報收集分析、公 關(guān)傳播、輿論影響、信息安全、法律規(guī)則運用緊密融 會貫通的新型安全風(fēng)險管理能力。
海外利益保護體系建設(shè)應(yīng)秉持戰(zhàn)略指導(dǎo)原則
“以我為主”與“東道國利益相融相交”原則
中國海外利益分布點多、線長、面廣，但海外利益保護能力與體系建設(shè)不可能一蹴而就。在今天的大背景下，如果中國不能有效保護自身海外利益，很難設(shè)想中國只靠一國的資源與市場，與美國控制下的世界體系進行長期抗衡。站在此種高度，海外利益保護是一個影響中華民族全面復(fù)興的全局性戰(zhàn)略問題，我 們應(yīng)“以我為主”謀劃推進海外利益保護工作。如前 所述，“一帶一路”國家社會治理與安全管控能力有限，如果我們僅通過兩國政府間的合作，很多利益很難得 到有效保障——對方非不愿也，而實難為也。
與此同時，海外利益保護工作畢竟多數(shù)是在其他 國家的領(lǐng)土上進行，這就要求我們通過國際合作，重 視與東道國利益相融相交，海外利益保護工作才能行 穩(wěn)致遠。正如習(xí)近平主席指出：“在經(jīng)濟全球化時代， 各國發(fā)展環(huán)環(huán)相扣，一榮俱榮，一損俱損。沒有哪一 個國家可以獨善其身，協(xié)調(diào)合作是必然選擇。我們要 在世界經(jīng)濟共振中實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。”具體到中國海外 利益保護工作，無論選擇投資項目，還是開展海外利 益保護具體工作，都應(yīng)秉持兩國利益相融相交的原則， 先盡可能地去尋找利益相融相交的具體點，才能有效 實現(xiàn)“走出去”。
“事前預(yù)防優(yōu)于事后控制”的指導(dǎo)原則
在海外利益的保護應(yīng)對上，預(yù)防為主，攻心為上， 出現(xiàn)問題再去應(yīng)對其實是安全風(fēng)險管理的下策。因此， 無論從海外安全利益保護工作本身的規(guī)律，還是從中 國戰(zhàn)略傳統(tǒng)與海外利益保護能力發(fā)展的現(xiàn)狀來看，我 國均應(yīng)強調(diào)“預(yù)防為主”，“軟實力”先行。
因此，參考國際成功經(jīng)驗和海外安全風(fēng) 險應(yīng)對的實際經(jīng)驗，中國海外利益保護應(yīng)該 秉持“預(yù)防塑造重于硬性對抗”，優(yōu)先發(fā)展“軟實力”“巧實力”的指導(dǎo)思想——借助大數(shù) 據(jù)等科技手段，分析東道國整體政治、安全、輿論環(huán)境和項目威脅源的動向，實現(xiàn)政治與 輿論風(fēng)險預(yù)警;針對重點項目周邊的民情、 社情開展深度調(diào)研，指導(dǎo)我國 NGO 針對性地開展項目周邊民生民心工作，對項目周邊 社會輿論安全環(huán)境進行積極影響塑造。
國家意志與市場規(guī)則相結(jié)合 , 構(gòu)建司法執(zhí)法與市場化安全服務(wù)機構(gòu)多位一體的海外利益保護模式
目前中國企業(yè)與公民“走出去”面對的仍是一個由美西方主導(dǎo)控制的世界體系。中國海外利益保護力量“走出去”，無論是軍隊、安全執(zhí)法力量， 還是社會化市場安全力量，不管是進入美西方發(fā)達國家，還是走向“一帶一路”和不發(fā)達國家，首先面臨的都是如何真正“走出去”而且能夠在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)存在的問題，而且海外利益保護需要整合外交、 安全、戰(zhàn)略傳播等各方面資源能力并形成協(xié)作支持與保障體系。因此，海外利益保護體系應(yīng)由國家來組織建設(shè)，通盤設(shè)計海外利益保障體系，明確各部門的相關(guān)職責(zé)，協(xié)調(diào)各部門的海外利益保障工作， 指揮相關(guān)部門應(yīng)對損害我海外利益的重大突發(fā)事件。因此，由中國政府職能部門牽頭開展協(xié)調(diào)設(shè)計是有效開展海外利益保護工作的前提，但考慮到不同的體制差異，目前簡單地以政府身份為廣大中國企業(yè)與海外公民提供支持和保護，將面臨美西方國家包括某些東道國的警惕與防范，況且政府層面也很難為企業(yè)提供貼身定制的支持與保護，因此，在海外實施層面，以政府作為后盾，更多以市場化的方式和民間的身份為中國企業(yè)提供支持和保護，應(yīng)是當(dāng)前全球化背景下中國開展企業(yè)海外利益保護應(yīng)當(dāng)秉持的基本指導(dǎo)原則。從力量建設(shè)與配置的角度，由軍隊承擔(dān)戰(zhàn)略威懾、反恐與撤僑職能，公安部門承擔(dān)日常安全保護、跨境執(zhí)法合作;社會化商業(yè)安全力量參與到中低烈度安全保護與企業(yè)人員日常安全管理， 從而逐步形成一個軍事力量、司法執(zhí)法力量與民間市場化安全服務(wù)機構(gòu)多位一體的海外利益保護模式。
從“了解融入規(guī)則”逐步進化到“運用構(gòu)建規(guī)則”
美西方主導(dǎo)的“世界體系”的形成經(jīng)歷了近五百年的演進歷程，然后再由美國通過兩次世界大戰(zhàn)轉(zhuǎn)移接收并逐步完善的一整套規(guī)則系統(tǒng)。這個世界體系以美軍作為強力安全后盾，以美國科技創(chuàng)新、法治框架作為基礎(chǔ)，以美國金融資本與大眾傳媒的全球影響控制力作為催化表現(xiàn)形式，而且美國利益往往被“設(shè)計”成為國際通行規(guī)則(看似具有公共性，但其中留了很多暗門供規(guī)則的制訂者自由進出)。這個世界體系雖然已經(jīng)開始松動，但短期還看不到一個明顯的替代者——中國在各大力量中心中是最有潛力的，但在短期內(nèi)沒有足夠資源、 能力去構(gòu)建一個能在全球范圍內(nèi)替代目前以美西方為核心的全球體系。“一帶一路”是構(gòu)建世界體系的一個偉大嘗試，但要在實踐層面起到作用還有很長的路要走。因此，批判性地學(xué)習(xí)甚至在利益重合之處融入現(xiàn)有的世界體系，對中國的崛起可能是無法繞過的一個階段，這個過程甚至有可能持續(xù)較長一個時期。美式全球化確實遭遇了一系列深刻的危機。在這個層面和意義上，全面吸取人類一切文明成果復(fù)興后的中華文明，應(yīng)當(dāng)大有作為。美西方等發(fā)達國家更多屬于“體系開始松動，但仍存在規(guī)則” 的區(qū)域，但作為現(xiàn)有世界體系邊緣的“一帶一路” 國家和亞非拉國家，就在更大程度上面臨著治理失范的“無規(guī)則”或“規(guī)則外”風(fēng)險，從這個角度來說，在充分尊重對象國意愿和利益的基礎(chǔ)上，中國作為一個有完整工業(yè)體系的“文明型國家”，在提供工業(yè)制成品與基礎(chǔ)設(shè)施工程的同時，亦有可能分享和傳授一個后起國家如何建設(shè)“工業(yè)化社會”實現(xiàn)社會有效治理的經(jīng)驗。這種“互通有無”在第三世界國家是受到歡迎的，而且對這些國家擺脫發(fā)展的困境也具有內(nèi)在的歷史合理性。
這一思路反映到海外利益保護層面，我們要在批判性地學(xué)習(xí)借鑒美西方規(guī)則的同時，在“一帶一路” 國家和亞非拉國家應(yīng)通過各種手段幫助當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)與民眾改進和構(gòu)建一個更合理的社會治理機制，通過“政策溝通”“設(shè)施聯(lián)通”“貿(mào)易暢通”“民心相通”“信息相通”，幫助這些國家實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會治理改善，同時在這個過程中也將為我國企業(yè)與公民“走出去”提供一個更友善的“政商安全環(huán)境”， 這就是一個不斷“了解學(xué)習(xí)”(規(guī)則)，“融入”(規(guī)則)，再到“構(gòu)建”(規(guī)則)的過程。