黨的二十屆三中全會強調(diào)“健全新型舉國體制，提升國家創(chuàng)新體系整體效能”，并將“健全新型舉國體制”視作在“構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機制”中與“統(tǒng)籌推進教育科技人才體制機制一體改革”相對應(yīng)的環(huán)節(jié)進行部署。這表明，相較于長周期的創(chuàng)新要素積累和創(chuàng)新主體培植工作，短期內(nèi)對既有創(chuàng)新主體進行組織協(xié)調(diào)，實現(xiàn)創(chuàng)新資源的跨主體優(yōu)化配置，具有同等重要地位。新型舉國體制是對我國創(chuàng)新經(jīng)濟關(guān)系的制度性概括，是社會主義“集中力量辦大事”在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的制度縮寫，體現(xiàn)創(chuàng)新活動的系統(tǒng)性、集成性與國家參與特征，而“新型”則強調(diào)一種舉國體制的新模式、新主體與全新適用范圍。近年來，國有企業(yè)以原創(chuàng)技術(shù)策源地建設(shè)和關(guān)鍵核心“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)為依托，在技術(shù)攻關(guān)、創(chuàng)新協(xié)調(diào)、成果轉(zhuǎn)化三個維度取得明顯成效，以科技創(chuàng)新為支撐的核心競爭力穩(wěn)步提高，由國有企業(yè)牽頭的新型舉國體制正在不斷完善。
國有企業(yè)是理解新型舉國體制的核心樞紐
市場主導(dǎo)下國家深度參與的西方式國家創(chuàng)新體系
近一百年來，在科技創(chuàng)新“戰(zhàn)場”上，國家逐步從幕后走到臺前，由保護性制度供給、公益性資金資助延伸至直接性創(chuàng)新參與。眾多長期奉行自由主義的資本主義國家紛紛加大對企業(yè)創(chuàng)新的稅收減免與政策支持力度，同時成立各類有關(guān)機構(gòu)和公共實驗室，形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)、高校協(xié)同、國家科研機構(gòu)深度參與的國家創(chuàng)新體系。二戰(zhàn)后美國建立的科學(xué)研究與發(fā)展辦公室(OSRD)、國防研究委員會(NDRC)和國防高級研究計劃局(DARPA)便是典型案例。
相較而言，由國家直接成立的公共創(chuàng)新組織普遍以科層調(diào)節(jié)或計劃調(diào)節(jié)為手段，因此更強調(diào)國家利益，能夠克服合作交易成本與外溢效應(yīng)所造成的市場失靈問題。這些類似于熊彼特所謂“巨型工業(yè)單位”中的“機關(guān)和委員會”對商業(yè)化利潤并不敏感，因此更多強調(diào)技術(shù)攻關(guān)和創(chuàng)新協(xié)調(diào)，即便公共部門在某些時候承擔了創(chuàng)新的“造浪者”角色，其更多也是非商業(yè)化目標的間接結(jié)果。相反，作為創(chuàng)新主體的企業(yè)只將商業(yè)化利潤置于首位，若要使協(xié)調(diào)成功，就必須要求科層調(diào)節(jié)遵循市場的邏輯，通過經(jīng)濟杠桿來調(diào)動各創(chuàng)新主體積極性，因此市場調(diào)節(jié)始終發(fā)揮著決定性作用。
以國有企業(yè)為樞紐的新型舉國體制
不同于西方的國家創(chuàng)新體系，計劃經(jīng)濟體制下的蘇聯(lián)和中國均采取一種傳統(tǒng)舉國體制，該體制將原本作為市場主體與創(chuàng)新主體的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧児步M織——國營企業(yè)，同時只為其留有少量決策權(quán)。此時“巨型工業(yè)單位”中的“機關(guān)和委員會”成為創(chuàng)新主體，國營企業(yè)只是在“機關(guān)和委員會”領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行創(chuàng)新活動的子單位，因此科層調(diào)節(jié)或計劃調(diào)節(jié)發(fā)揮著決定性作用，價值規(guī)律僅發(fā)揮在生產(chǎn)計劃、創(chuàng)新計劃與計劃價格主導(dǎo)下的潤滑劑功能。
在社會主義市場經(jīng)濟體制下，新型舉國體制完成了對傳統(tǒng)舉國體制與國家創(chuàng)新體系的繼承與超越。所謂“新型”，就在于強調(diào)科層調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)共同發(fā)力，在有為政府和有效市場的有機結(jié)合中凝聚多元主體創(chuàng)新合力。政府以市場補充者身份嵌入創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，并通過引導(dǎo)性投資、人才引進、揭榜掛帥等經(jīng)濟杠桿釋放出創(chuàng)新引導(dǎo)效能，國有企業(yè)則以創(chuàng)新主體的身份嵌入創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，憑借生產(chǎn)要素集中、公共利益導(dǎo)向、戰(zhàn)略眼光長遠、身份權(quán)威可信等優(yōu)勢成為網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵核心節(jié)點，并通過統(tǒng)籌創(chuàng)新資源、明晰創(chuàng)新方向、協(xié)調(diào)各方利益等途徑促成創(chuàng)新協(xié)同，強化創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)治理能力。因此新型舉國體制總體由兩極一樞紐所構(gòu)成，一極是具有創(chuàng)新計劃性的政府，另一極是具有創(chuàng)新發(fā)散性的多元創(chuàng)新主體，國有企業(yè)成為連接兩極的核心樞紐，具體表現(xiàn)為國有企業(yè)既承擔核心功能，通過創(chuàng)新引領(lǐng)、創(chuàng)新協(xié)調(diào)職能來服務(wù)國家重大戰(zhàn)略需求，也提高核心競爭力，在創(chuàng)新中實現(xiàn)商業(yè)化利潤，促進國有資產(chǎn)保值增值。
可以說，國有企業(yè)的參與使科層調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)的結(jié)合真正成為力量配比漸變的、適配于各類創(chuàng)新的連續(xù)性組合譜系，結(jié)合的有機性得到顯著增強。
功能性創(chuàng)新與國有企業(yè)的創(chuàng)新引領(lǐng)功能
功能性創(chuàng)新與國有企業(yè)高度適配
國有企業(yè)具有雙重身份。作為市場經(jīng)濟主體，國有企業(yè)應(yīng)當基于對商業(yè)化利潤的追求而從事競爭性創(chuàng)新活動;而作為核心功能的承擔者，國有企業(yè)又需要面向國家戰(zhàn)略需求，從事一般企業(yè)在市場競爭中乃至有政府引導(dǎo)條件下拒絕進入或供給不足的功能性創(chuàng)新活動。此時，非國有企業(yè)動力不足的原因是綜合性的。
其一，創(chuàng)新難度較高。某些技術(shù)或產(chǎn)品雖然擁有較為清晰的技術(shù)路線，但涉及工藝復(fù)雜、工序繁多、領(lǐng)域廣泛，難以由單一廠商或少量廠商自發(fā)聯(lián)合完成，而是需要眾多政、企、學(xué)、研組織協(xié)同開展。由于政府對市場不夠敏感，其內(nèi)部的政治邏輯與企業(yè)的經(jīng)濟邏輯存在巨大鴻溝，因此往往導(dǎo)致創(chuàng)新的市場失靈與政府失靈并存。
其二，創(chuàng)新周期較長。某些創(chuàng)新需要長期的技術(shù)積累與持續(xù)的沉淀成本投入，但企業(yè)的純粹資本邏輯往往將企業(yè)引向以股價作為主要決策依據(jù)的“股東至上原則”，從而以能夠擴大企業(yè)短期利潤的邊際創(chuàng)新策略替代維持企業(yè)長期競爭力的重大創(chuàng)新策略。私人投資者的風(fēng)險厭惡與短視行為使市場往往難以形成支撐原始技術(shù)、核心技術(shù)創(chuàng)新的“耐心資本”。
其三，創(chuàng)新收益不足。由于創(chuàng)新具有極高的溢出效應(yīng)，初創(chuàng)企業(yè)往往面臨創(chuàng)始人與人力資本攜帶創(chuàng)新成果的外流問題，由于專利制度與競業(yè)禁止條款難以完全阻斷外溢效應(yīng)與學(xué)習(xí)效應(yīng)，資金注入往往難以實現(xiàn)其壟斷收益預(yù)期。并且，過強的創(chuàng)新成果保護有時并不利于創(chuàng)新擴散與國家科技進步。
其四，創(chuàng)新風(fēng)險較高。創(chuàng)新的高風(fēng)險與融資約束問題是制約創(chuàng)新的一大痼疾，從創(chuàng)新一般性來看，原始創(chuàng)新與突破式創(chuàng)新因其需要跨過產(chǎn)業(yè)化的“死亡之谷”與市場競爭的“達爾文之海”，而普遍具有高風(fēng)險、高收益特征，因此更依賴于科技金融發(fā)展。資本的風(fēng)險規(guī)避性使很多潛在創(chuàng)新難以與資金成功結(jié)合。
由于上述原因，創(chuàng)新活動呈現(xiàn)一種規(guī)模悖論，一方面擁有豐裕要素與風(fēng)險承擔能力的大企業(yè)往往身處產(chǎn)業(yè)鏈分工的“舒適”環(huán)節(jié)，所面臨競爭壓力不足，因此不愿克服業(yè)務(wù)與戰(zhàn)略“慣性”并承擔創(chuàng)新的高機會成本。另一方面由于面臨激烈競爭與生存壓力，中小型企業(yè)往往具有強勁創(chuàng)新動力，且初創(chuàng)者更具備企業(yè)家精神，但其又普遍缺乏生產(chǎn)要素與風(fēng)險承擔能力。
此時，對于前者，政府的強支持與強刺激可能造成成本公共支出與收益私人占有的矛盾問題，并且大企業(yè)可能憑借其壟斷地位與信息優(yōu)勢套取政策支持。而對于后者，政府又不善于甄別哪些項目存在商業(yè)化前景，從而使投資效率下降。這種創(chuàng)新活動的政府與市場雙失靈問題客觀要求國有企業(yè)承擔起功能性創(chuàng)新職能。因此，功能性創(chuàng)新并不完全是缺乏經(jīng)濟價值的創(chuàng)新，其既包括潛在盈利空間充足但因種種原因而未能發(fā)生的創(chuàng)新，也包括對私人資本吸引力不足卻對國家有利的創(chuàng)新。
國有企業(yè)的兩類創(chuàng)新引領(lǐng)方式
大體上，可以將人類科技前沿面視作基準，向科技前沿面趨近的創(chuàng)新便是追趕式創(chuàng)新，而引領(lǐng)科技前沿面外拓的創(chuàng)新則是原始創(chuàng)新或突破式創(chuàng)新。其中，前者決定了一國的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈韌性和安全水平，后者則決定一國能否成為新經(jīng)濟、新模式、新業(yè)態(tài)中的引領(lǐng)者，占據(jù)價值鏈位勢制高點。
其一，追趕式創(chuàng)新所面對的技術(shù)路線與商業(yè)前景較為清晰，難點只在技術(shù)端，能夠集中創(chuàng)新力量并節(jié)約時間成本。對此“舉國體制”擁有先天優(yōu)勢，我國的“兩彈一星”與高鐵、C919飛機等均為舉國體制下追趕式創(chuàng)新的產(chǎn)物。此時強調(diào)“新型舉國體制”，便是強調(diào)科層調(diào)節(jié)與集中調(diào)度，強調(diào)一種創(chuàng)新分工的有組織、有計劃性，從而極大地凝聚創(chuàng)新合力、加快研發(fā)進度，而市場機制和利潤前景則是需要考慮的重要因素。通過國有企業(yè)的樞紐性作用，有技術(shù)但缺乏市場敏感性的科研院所與有市場敏感性但缺乏關(guān)鍵核心技術(shù)的民營企業(yè)能夠有機銜接，更好完成從基礎(chǔ)共性技術(shù)到泛應(yīng)用技術(shù)的衍生與轉(zhuǎn)化。國有企業(yè)的核心任務(wù)仍然是技術(shù)攻關(guān)，提供促成創(chuàng)新合作的公共服務(wù)，并在創(chuàng)造功能價值基礎(chǔ)上同步考慮經(jīng)濟價值。
其二，突破式創(chuàng)新所面對的技術(shù)路線與商業(yè)前景都相對模糊，此時難點由技術(shù)端轉(zhuǎn)向市場端。因為除軍事科技外，任何創(chuàng)新都要在市場中得到檢驗與認可。因此突破式創(chuàng)新更需要發(fā)散性、創(chuàng)造性思維，更依賴個人靈感、頭腦風(fēng)暴等概率性事件，也更排斥嚴密運轉(zhuǎn)且固化的程序和層級制。這與“舉國體制”所強調(diào)的等級、秩序、指令與服從天然存在矛盾。此時強調(diào)“新型舉國體制”，便要強調(diào)其市場調(diào)節(jié)與分散決策，強調(diào)創(chuàng)新分工的自發(fā)性、自然性，從而盡可能激發(fā)企業(yè)家精神，使靈感、好奇心與創(chuàng)造欲充分涌流。同時，各創(chuàng)新主體的資金、人才約束同樣需要克服，因此國有企業(yè)的居中聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、調(diào)度作用被一種新的創(chuàng)新引領(lǐng)功能所替代，即通過國有資本的進入與退出，為做原始創(chuàng)新、突破式創(chuàng)新的團隊和企業(yè)提供耐心資本，通過資金支持與隱性背書來緩解其要素約束。此時，遠期經(jīng)濟價值和國家經(jīng)濟戰(zhàn)略成為國有企業(yè)的首要考慮因素。
以國有企業(yè)為抓手著力健全新型舉國體制
增強國有企業(yè)在追趕式創(chuàng)新中的治理者角色
其一，向國有企業(yè)充分放權(quán)，使其成為創(chuàng)新主體和創(chuàng)新治理主體。減少政府對國有企業(yè)重大科技攻關(guān)和自主創(chuàng)新活動的直接行政干預(yù)，以授權(quán)方式增加其創(chuàng)新自由度，簡化立項審批流程，建立多中心治理體系，將治理重點由立項審核、過程控制轉(zhuǎn)向創(chuàng)新監(jiān)督與成果評價，保證既“放得活”又“管得住”。在政府退出后，由國有企業(yè)牽頭與各類創(chuàng)新主體協(xié)同建立科技創(chuàng)新前期論證制度，將市場需求因素和經(jīng)濟價值目標引入全鏈條創(chuàng)新決策，建立去行政化、高度自治的創(chuàng)新人才庫、技術(shù)池和聯(lián)合中心，在人員互換、團隊共建、平臺共用、技術(shù)共享、專利共有等維度加強跨主體技術(shù)交流與創(chuàng)新合作，建立彈性化、扁平化創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)與任務(wù)式團隊，打破原有所有制壁壘與單位行政壁壘。
其二，加強軟硬技術(shù)設(shè)施建設(shè)，更好發(fā)揮國有企業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)治理者角色。硬基礎(chǔ)設(shè)施是支撐創(chuàng)新合作的物理空間、場所。由國有企業(yè)牽頭組建聯(lián)合研發(fā)實驗室與科技企業(yè)孵化器等協(xié)同創(chuàng)新平臺、開展數(shù)據(jù)交換和共享平臺建設(shè)成為提供創(chuàng)新硬基礎(chǔ)設(shè)施的重要一環(huán)。軟基礎(chǔ)設(shè)施是保證創(chuàng)新合作順利開展的各項制度安排。國有企業(yè)應(yīng)牽頭完善各組織履約規(guī)章規(guī)范，優(yōu)化創(chuàng)新協(xié)作體科技成果轉(zhuǎn)化評價與考核體系，通過探索信息互通機制與專用性資產(chǎn)協(xié)同供給及補償機制等途徑優(yōu)化創(chuàng)新合作的“軟環(huán)境”，以高水平制度建設(shè)強化創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的吸引力、容載力、驅(qū)動力。
強化國有企業(yè)在突破式創(chuàng)新中的支持者角色
其一，壯大以國有資本為主體的耐心資本，使國有企業(yè)成為投資主體與創(chuàng)新服務(wù)主體。在直接融資方面，應(yīng)探索政府投資基金與國有資本協(xié)同運營制度，以政府資金為杠桿、以國有資本為主體，通過子母基金設(shè)計形成各類產(chǎn)業(yè)投資基金，以市場化手段引導(dǎo)帶動社會資金向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)加速集聚。同時培育長期意識、提高資本耐心和理性，克服在短期波動與市場低迷時的非資本性增值服務(wù)傾向，以免造成企業(yè)創(chuàng)新短視與原始創(chuàng)新抑制，但也要規(guī)范投資基金流動退出機制，避免在完成創(chuàng)新培育任務(wù)后或主動或被動地鎖定在某一企業(yè)，降低國有資本的創(chuàng)新周轉(zhuǎn)效率和創(chuàng)新支持效能。在間接融資方面，國有銀行應(yīng)打破信貸配置中的“所有制歧視”與“規(guī)模歧視”，開發(fā)針對性的估值方法、授信體系和風(fēng)險評估機制，以專項信貸工具為科創(chuàng)型企業(yè)提供穩(wěn)定資金流，降低創(chuàng)新融資成本。
其二，優(yōu)化國有資本管理考核制度，提高國有企業(yè)服務(wù)能動性。著力健全以“管資本”為主的國資管理體制，在考評體系中增加國有資本考核比重，綜合考量國有資本保值增值情況、國有資本“三個集中”情況與國有資本戰(zhàn)略使命履行情況，對于后者，重點采用一系列能夠反映長期價值創(chuàng)造的指標和方法，譬如將所投資企業(yè)在國有資本退出三到五年內(nèi)的盈利情況或資本增值情況作為判別依據(jù)。同時，推進權(quán)、責、利相統(tǒng)一，實現(xiàn)國有資本的人格化經(jīng)營，找到追責與免責的平衡點，在健全“盡職免責”實施辦法和精準容錯機制基礎(chǔ)上同步建立風(fēng)險防控機制和糾錯補錯機制，避免科技領(lǐng)域盲目樂觀、盲目跟風(fēng)，造成投資泡沫，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。此外應(yīng)重點從晉升激勵與物質(zhì)激勵兩個方向強化國有資本經(jīng)營者激勵強度，提高職務(wù)晉升對國有資本經(jīng)營業(yè)績敏感度，克服單一物質(zhì)激勵下的國有資本非耐心傾向。