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就改革的頂層設(shè)計(jì)而言，中共十八屆三中全會(huì)所通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），是改革開(kāi)放以來(lái)最具有頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的改革方案，它的確 考量到改革的系統(tǒng)性和綜合性，涵蓋了包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和軍事等在內(nèi)的所有主要領(lǐng)域的改革。
不過(guò)，《決定》畢竟是一個(gè)宏觀的藍(lán)圖，需要很長(zhǎng)的時(shí)間去實(shí)現(xiàn)。在實(shí)現(xiàn)這個(gè)藍(lán)圖的過(guò)程中，如果原來(lái)的頂層設(shè)計(jì)設(shè)想不當(dāng)，或者執(zhí)行不當(dāng)，就都會(huì)出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò)，與改革所能產(chǎn)生的 風(fēng)險(xiǎn)比較，就今天中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，最大的風(fēng)險(xiǎn)仍然來(lái)自于不改革。人們有必要從政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各個(gè)方面，來(lái)探討改革或者不改革所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。
從政治上說(shuō)，改革的最大風(fēng)險(xiǎn)就是“改革力度不足”甚至是“不改革”。盡管改革會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，但從近幾十年的中國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，最大的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自“改革不足”甚至“不改革”。今天中國(guó) 社會(huì)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，大都是過(guò)去沒(méi)有改革，或者沒(méi)有足夠的改革所導(dǎo)致的，例如經(jīng)濟(jì)方面的金融風(fēng)險(xiǎn)、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)等；政治領(lǐng)域的官員腐敗、政府官員不作為、政府信任 危機(jī)等；社會(huì)領(lǐng)域的社會(huì)分化、激進(jìn)化甚至暴力等。從政治上說(shuō)，因?yàn)?ldquo;不改革”而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)往往變得不可控，而由于“改革”而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，往往是可控的。
中國(guó)面臨一種怎樣的改革局面呢？十八屆三中全會(huì)的《決定》，推出了總體改革方案。高層也一直在大力呼吁改革，社會(huì)對(duì)新的改革充滿高度期待，但改革并不能馬上見(jiàn)到效果并惠及社會(huì)層 面。人們只聽(tīng)到了各種改革話語(yǔ)，但很難找到充滿動(dòng)力的改革執(zhí)行者。中國(guó)所面臨的問(wèn)題是：誰(shuí)來(lái)執(zhí)行改革？中央政府是改革的設(shè)計(jì)主體，也是中央所及的一些領(lǐng)域的改革主體，但中央政府 絕非是所有改革的改革主體。在更多的領(lǐng)域，地方政府、企業(yè)尤其是國(guó)有企業(yè)和社會(huì)，才是改革的主體?，F(xiàn)在的問(wèn)題很明朗，中央高層在呼吁改革，但各個(gè)部委沒(méi)有什么大動(dòng)作；地方政府、 企業(yè)和社會(huì)對(duì)改革的執(zhí)行，也沒(méi)有什么大的回應(yīng)。
為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況呢？從政治上說(shuō)，至少有四個(gè)重要因素影響著人們的改革動(dòng)力。
首先是權(quán)力集中和改革之間的矛盾。中國(guó)早期改革的特點(diǎn)是分權(quán)，即把權(quán)力從上級(jí)政府下放到地方、企業(yè)和社會(huì)，讓它們?nèi)?zhí)行改革。但現(xiàn)在的改革已經(jīng)不一樣，很多領(lǐng)域的改革需要集權(quán)。 過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)間里沒(méi)有改革或者改革不足，既“培養(yǎng)了”龐大的既得利益，也累積了巨大的改革風(fēng)險(xiǎn)。所以，新的改革設(shè)計(jì)和執(zhí)行需要集權(quán)。原因很簡(jiǎn)單。如果沒(méi)有一定的權(quán)力集中，既難以克 服所面臨的龐大既得利益的阻力，也難以化解所累積起來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。同樣重要的是，改革必須要有人來(lái)?yè)?dān)當(dāng)和負(fù)責(zé)。改革是執(zhí)政黨的一種使命，它必須是一種責(zé)任制。歷史上看，沒(méi)有人負(fù)責(zé)的 改革就沒(méi)有出路。責(zé)任制則表明各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人，要親自把改革責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來(lái)。因此，根據(jù)這兩個(gè)需要，在中央層面已經(jīng)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，省一級(jí)政府也成立省級(jí)全面深化改革 領(lǐng)導(dǎo)小組。這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組也可以理解成為“改革的責(zé)任小組”。
不習(xí)慣集權(quán)式的改革
但改革從傳統(tǒng)的分權(quán)轉(zhuǎn)型到集權(quán)模式，也給改革的執(zhí)行帶來(lái)了影響。一是心理上的。從前的改革是分權(quán)式的，大家習(xí)慣了分權(quán)式的改革，現(xiàn)在要進(jìn)行集權(quán)式的改革，就覺(jué)得不習(xí)慣了；二是人 們對(duì)實(shí)際權(quán)力的考量。一些政府官員不知道權(quán)力的目的是什么。集權(quán)觸動(dòng)了他們手中的權(quán)力，就感覺(jué)到不自然。在這樣的情況下，一些領(lǐng)導(dǎo)人和政府官員對(duì)改革并不熱心，好像一集權(quán)，改革 就不是自己的事情了，而是主要領(lǐng)導(dǎo)的事情。
第二，改革執(zhí)行難和中國(guó)的人事制度有密切關(guān)聯(lián)。改革需要執(zhí)行，而執(zhí)行是人去執(zhí)行的?，F(xiàn)行人事制度和改革之間存在著諸多矛盾。首先，沒(méi)有像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣的“組閣制度”。組閣制度很 重要的一個(gè)功能，就是政策的制定和執(zhí)行。無(wú)論是總統(tǒng)還是總理，或者各級(jí)政府首腦，都需要一個(gè)強(qiáng)有力的政策制定和執(zhí)行的團(tuán)隊(duì)，這個(gè)團(tuán)隊(duì)就是內(nèi)閣。在一定程度上，中國(guó)沒(méi)有內(nèi)閣制度表 明，各級(jí)首腦沒(méi)有自己的政策制定和執(zhí)行團(tuán)隊(duì)。
其次，只有人事退休制度，而沒(méi)有人事退出制度。一個(gè)官員，如果不犯錯(cuò)誤，就可以一直留在崗位上，不管其是否有能力執(zhí)行政策。而要把一個(gè)辦事不力但也沒(méi)有犯錯(cuò)誤的官員調(diào)離崗位，成 本經(jīng)常非常高。
再次，人事任命經(jīng)常“系統(tǒng)化”，也就是不同“系統(tǒng)”（或者“口”）的領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)本系統(tǒng)的人事任命具有很大的權(quán)力，“系統(tǒng)”之外的干部很難進(jìn)入。人事任命部門(mén)化，經(jīng)常導(dǎo)致人事部門(mén) 的既得利益化和利益的部門(mén)化。改革需要方方面面的配合，一些系統(tǒng)想改革，但別的系統(tǒng)不想改革，這就導(dǎo)致了內(nèi)部消耗、改革不力的結(jié)局。
第三，今天的改革與反腐敗同行。改革需要反腐敗。腐敗既影響到政府自身的社會(huì)治理能力問(wèn)題，更影響到政府的合法性水平。最顯著的就是導(dǎo)致了社會(huì)對(duì)政府官員的深度不信任?，F(xiàn)在政府 的難處在于，即使要進(jìn)行一些有利于社會(huì)大眾和社會(huì)整體的改革，也得不到社會(huì)的信任。就是說(shuō)，在政府贏得社會(huì)的信任之前，推出再好的改革方案，也難以得到社會(huì)的理解和支持。反腐敗 顯然就是政府重拾社會(huì)信任的一種有效方法。當(dāng)然，反腐敗更是市場(chǎng)秩序所要求的。腐敗，尤其是官商勾結(jié)的腐敗，往往破壞市場(chǎng)秩序。在中國(guó)，因?yàn)檎推髽I(yè)之間的緊密關(guān)聯(lián)，在一些領(lǐng) 域已經(jīng)出現(xiàn)了類(lèi)似寡頭經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象必須通過(guò)反腐敗來(lái)得到糾正。
不過(guò)，事物都會(huì)有多個(gè)方面。反腐敗必然對(duì)改革產(chǎn)生一些“負(fù)面”影響。在各級(jí)干部官員當(dāng)中，現(xiàn)在有一些人心里不定，擔(dān)心自己會(huì)不會(huì)出事情。于是，他們就采取“靜觀其變”的態(tài)度，“ 不動(dòng)”比“動(dòng)”要好。這很容易理解。改革就表明要“動(dòng)”，而“動(dòng)”必然會(huì)觸及到身邊的各種利益關(guān)系，那些利益受到改革影響的人會(huì)有抵觸，經(jīng)常會(huì)去揭改革者的老底，也就是通常人們 所說(shuō)的“整材料”。在這樣的情況下，人們選擇了“不動(dòng)”。
同時(shí)，在反腐敗的同時(shí)，各級(jí)政府也在建立一些預(yù)防腐敗的機(jī)制。反腐敗本身不是目標(biāo)，目標(biāo)在于建立清廉政府。如何建立清廉政府？總體上，一個(gè)普遍的共識(shí)就是通過(guò)把“把權(quán)力關(guān)在籠子 里”。為了建立清廉政府，一些省份率先進(jìn)行制度改革試點(diǎn)。例如，個(gè)別省份就已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行權(quán)力的“負(fù)面清單”，明確規(guī)定省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部官員不能做什么。例如規(guī)定，省主要領(lǐng) 導(dǎo)人不管財(cái)政、人事、項(xiàng)目等等大權(quán)，因?yàn)閺囊酝慕?jīng)驗(yàn)看，正是這些方面的大權(quán)沒(méi)有受到限制，導(dǎo)致了地方官員尤其是“一把手”的腐敗。
無(wú)所作為是最大的腐敗
這樣做具有足夠的政治理性。但是“負(fù)面清單”的做法和改革往往是相矛盾的。如果“負(fù)面清單”過(guò)長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)人就不知道該做什么了。改革是要辦事的，沒(méi)有人辦事，任何改革就不可能。實(shí) 際上，主要領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)“不辦事”的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)清廉，這又會(huì)是變相的腐敗，甚至是更大的腐敗。很簡(jiǎn)單，主要領(lǐng)導(dǎo)崗位是中國(guó)政治生活中最為稀缺的資源，站在領(lǐng)導(dǎo)崗位而無(wú)所作為，就是 最大的腐敗。再者，靠不辦事來(lái)求得清廉，并不算有本事，真正的本事就是又辦事，也清廉。
第四，“不改革”的風(fēng)險(xiǎn)也來(lái)自于改革的主體沒(méi)有明確起來(lái)?，F(xiàn)在總的趨勢(shì)是，中央政府已經(jīng)變成了改革的主體，而其他則是改革的對(duì)象。其實(shí)不然。單就經(jīng)濟(jì)改革來(lái)說(shuō)，中央政府是改革的 頂層設(shè)計(jì)者，同時(shí)有很多領(lǐng)域的改革，中央政府也是改革的主體，例如財(cái)政、收稅、貨幣、土地政策等等。但在大部分領(lǐng)域，尤其是地方、企業(yè)和社會(huì)層面的改革，中央政府并非是改革的主 體，改革的主體是地方、企業(yè)和社會(huì)。
現(xiàn)在中央政府動(dòng)起來(lái)了，但地方、企業(yè)和社會(huì)仍然無(wú)動(dòng)于衷。于是，有關(guān)方面在大力呼吁要宣講改革。不過(guò)，改革不需要做很多宣講，要很多宣講的改革就很難做好，甚至失敗。要宣講表明 改革者并沒(méi)有找到改革的主體，或者并沒(méi)有為改革的主體找到足夠的動(dòng)力。1980年代農(nóng)村土地承包制的改革、村民自治制度的建立、1990年代的國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化的改革，當(dāng)時(shí)中央政府并沒(méi)有 什么宣講，地方、企業(yè)和社會(huì)各方面自己就早已經(jīng)動(dòng)起來(lái)了，中央政府只順勢(shì)推舟。如果改革具有足夠的自下而上的動(dòng)力，中央政府就會(huì)處于一個(gè)比較主動(dòng)的地位。
中央政府并非一定要接受各種自下而上的改革，而是可以根據(jù)國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，或者接受和支持某一種改革，或者拒絕和否決某一種改革。但如果自上而下的改革遭到自下而上的抵制 ，中央政府就會(huì)處于一個(gè)比較被動(dòng)的局面。不過(guò)，中國(guó)也有自上而下的集權(quán)式改革的成功經(jīng)驗(yàn)。最典型的就是1990年代的“分稅制”改革和中央銀行制度改革。照理說(shuō)，這樣的改革很困難， 因?yàn)橐沿?cái)權(quán)和金融權(quán)從地方集中到中央來(lái)。但當(dāng)時(shí)的改革者采用有效的策略，主要是政治權(quán)力、行政權(quán)力和利益重新分配之間的有效協(xié)調(diào)，結(jié)果也成功了。
為什么計(jì)劃得好好的改革和改革的主體都動(dòng)不起來(lái)呢？這是需要人們深刻思考的問(wèn)題?？赡苡腥藭?huì)說(shuō)，這是因?yàn)閺那暗倪@些改革主體，現(xiàn)在已經(jīng)演變成為龐大的既得利益了。這話有一定的道 理。但既得利益的存在，并不表明改革的不可能。1980年代和1990年代，方方面面的既得利益也是存在的。沒(méi)有一個(gè)社會(huì)是不存在既得利益的。改革沒(méi)有動(dòng)作主要是改革者的策略問(wèn)題。無(wú)論 是1980年代還是1990年代，改革之所以能夠推進(jìn)并且成功了，主要是因?yàn)楦母镎哂糜行У姆绞脚囵B(yǎng)了新利益。
新利益成長(zhǎng)起來(lái)后，是對(duì)改革者最大和最有效的支持，改革者可以使用新利益對(duì)老的既得利益構(gòu)成的壓力，克服它們的阻力，從而推進(jìn)改革。歷史上看，很難找到通過(guò)依靠老利益來(lái)改革老利 益的改革成功例子。中國(guó)現(xiàn)在主要的問(wèn)題是法律、制度和政策層面都沒(méi)有向新利益傾斜。沒(méi)有新利益的出現(xiàn)和成長(zhǎng)，改革者的權(quán)力再集中，也不足以克服現(xiàn)存既得利益。很顯然，中國(guó)改革的 前途，取決于高度集中起來(lái)的權(quán)力，能否公平培養(yǎng)出新利益來(lái)。
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