中國的腐敗已經(jīng)發(fā)展到亡黨亡國的程度。怎么辦？人們指向制度建設(shè)。腐敗是制度的產(chǎn)物。首先，腐敗是現(xiàn)存制度運(yùn)作的結(jié)果，包括經(jīng)濟(jì)、行政和政治體制在內(nèi)的很多制度。其次，反腐敗的制度不作為，不能有效遏止腐敗，更不用說是根除腐敗了。正是在這個意義上，所有國家都會從制度入手來懲治腐敗和預(yù)防腐敗，確立清廉政府。
但是，對反腐敗的制度建設(shè)的考量不能過于簡單。中國自改革開放以來，并非沒有制度建設(shè)。論反腐敗制度的規(guī)模和數(shù)量，中國可能比任何國家都要大、要多。每一代領(lǐng)導(dǎo)人、每一屆政府都會增加一些制度和機(jī)制。這里就需要比較現(xiàn)實(shí)地理解反腐敗運(yùn)動和制度建設(shè)之間的關(guān)系，而不是簡單地企求制度來解決所有腐敗的問題。
這次反腐敗的總體策略是先治標(biāo)，后治本，這有很大的政治理性。從實(shí)際情況看，腐敗已經(jīng)發(fā)展到不治標(biāo)就難以治本的地步。首先需要治標(biāo)，就是要為反腐敗制度的確立，營造一個良好的政治生態(tài)環(huán)境。任何制度都是由人來建立的，也是由人來運(yùn)作的。任何一項制度如果讓腐敗者來建立，讓腐敗者來操作，理論上最健全的制度也會演變成腐敗的制度。從80年代到今天，中國建立了那么多反腐敗制度機(jī)制，但占據(jù)這些制度的人或者反腐敗者本身，往往也很腐敗。結(jié)果，腐敗仍然大行其道。
從這個角度看，不能低估運(yùn)動式反腐敗的作用，通過蕩滌大面積的深度腐敗局面，造就一種較好的政治生態(tài)。只有在一種比較好的政治生態(tài)之下，才能確立有效的反腐敗和預(yù)防腐敗的制度。這里的過程是：用運(yùn)動來清除大面積的腐敗，確立良好的制度建設(shè)環(huán)境；確立一套符合時代需要的反腐敗和預(yù)防腐敗制度機(jī)制；用制度機(jī)制來保障清廉政府。
黨內(nèi)自上而下反腐敗
當(dāng)然，反腐敗運(yùn)動本身并不能表現(xiàn)為僅僅是政治運(yùn)動。這次反腐敗盡管表現(xiàn)出運(yùn)動形式，但已經(jīng)超越以往傳統(tǒng)的政治運(yùn)動形式。至少表現(xiàn)為三個方面。第一，反腐敗并沒有表現(xiàn)為民粹主義式的群眾運(yùn)動。實(shí)際上，從一定程度看，自下而上的群眾反腐敗空間已經(jīng)有很大的收縮，這尤其表現(xiàn)在通過互聯(lián)網(wǎng)的社會反腐敗。在過去很多年里，老百姓通過互聯(lián)網(wǎng)工具的自發(fā)反腐敗運(yùn)動，曾經(jīng)扮演了很重要的角色，幾乎有成為主體的趨勢。
但這次反腐敗的主體，乃是自上而下的黨內(nèi)反腐敗運(yùn)動。其次，在各類腐敗案例中，盡管企業(yè)界也卷入其中，但除了少數(shù)案例，這次反腐敗的對象主體是黨政官員，尤其是高級官員。再次，這次反腐敗運(yùn)動已經(jīng)傾向于在法治基礎(chǔ)之上。反腐敗的運(yùn)動性質(zhì)本身并沒有可以質(zhì)疑的，問題在于這樣的運(yùn)動是否有法律的基礎(chǔ)。即使在民主國家，反腐敗也往往體現(xiàn)為運(yùn)動式的。不管在怎樣的制度環(huán)境下，腐敗積累久了，就需要用運(yùn)動來加以整治。運(yùn)動式的反腐敗和法治也并沒有必然的矛盾，只要反腐敗運(yùn)動是基于法治精神基礎(chǔ)之上。
反腐敗和預(yù)防腐敗的制度建設(shè)很重要，從形式和數(shù)量上看，中國都已經(jīng)具備了，但仍存在著巨大的改進(jìn)空間，主要是制度的有效性和權(quán)威性。首先，中國之前反腐敗和預(yù)防腐敗的制度數(shù)量過多，也就是內(nèi)部制度過分多元化和分散化，制度機(jī)制之間缺少整合和協(xié)調(diào)，沒有確立起政治責(zé)任制。各機(jī)構(gòu)之間互相制約、推卸責(zé)任，在造成了巨大的制度浪費(fèi)的同時，為腐敗分子創(chuàng)造了很多機(jī)會。
就反腐敗和預(yù)防腐敗制度的權(quán)威性來說，直到這次反腐敗運(yùn)動，基本上不存在制度的權(quán)威性。例如，制度機(jī)制都表現(xiàn)為“左手反右手”、“左手預(yù)防右手”的形式，同一級黨委和政府，自己負(fù)責(zé)自己的反腐敗和預(yù)防腐敗。這種設(shè)計必然導(dǎo)致制度失效。讓各級黨委來主導(dǎo)自己的反腐敗，就會造成這個黨委本身是腐敗的制度根源，讓各級黨委來主導(dǎo)自己的預(yù)防腐敗，就會造成“此地?zé)o銀三百兩”的情形。
中共十八大以來的反腐敗之所以比歷次運(yùn)動有效、有力，主要是因?yàn)檫@兩方面的改進(jìn)。首先是這次反腐敗主要是由中紀(jì)委來主導(dǎo)，中紀(jì)委成為唯一的反腐敗運(yùn)動權(quán)力中心，改變了原來無人負(fù)責(zé)的情形?，F(xiàn)在全國的老百姓都知道誰在負(fù)責(zé)反腐敗，發(fā)現(xiàn)了腐敗應(yīng)當(dāng)找誰去。其次，這個設(shè)置也確立了中紀(jì)委的權(quán)威。從橫向看，中紀(jì)委派駐反腐敗機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)駐中央各領(lǐng)導(dǎo)部門和部委，而不是像從前那樣，各領(lǐng)導(dǎo)部門和部委自己的腐敗自己反。
從縱向看，現(xiàn)在實(shí)行的是“下管一級”制度，就是省一級的反腐敗運(yùn)動直接由中紀(jì)委來進(jìn)行，也改變了以往省委自己的腐敗自己反的局面。如果沒有這兩方面的制度變化，很難想象能夠查處從“蒼蠅”到國家領(lǐng)導(dǎo)人級別的“大老虎”的各級官員。可以預(yù)見，在這次大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動過后，這些有效的制度會更加制度化，得到鞏固。
即使是這樣，也不應(yīng)當(dāng)把反腐敗和預(yù)防腐敗的制度過于理想化，把所有的希望寄托在制度上，使其不堪重負(fù)。國際經(jīng)驗(yàn)表明，一個清廉的政府不僅需要有效的反腐敗和預(yù)防腐敗制度機(jī)制，更需要經(jīng)濟(jì)、社會、行政體制等多方面的配合和協(xié)調(diào)。就目前的中國來說，其他的體制如何能夠配合反腐敗呢？這是一個復(fù)雜和系統(tǒng)的工程，這里只能涉及到幾個基本面。
經(jīng)濟(jì)體制改革就是要消除經(jīng)濟(jì)寡頭的制度基礎(chǔ)。中共十八屆三中全會把“市場化”確定為企業(yè)改革的目標(biāo)，就是這個方向。市場化就是企業(yè)運(yùn)作的公開透明和開放性。就國有企業(yè)來說，90年代的“抓大放小”組建了諸多大型的國有企業(yè)集團(tuán)，這個方向是對的，但市場化并沒有到位。發(fā)展到今天，國有企業(yè)已經(jīng)儼然成為高官家族的企業(yè)，其經(jīng)營方式具有高度的壟斷性，其錄用人才的方式具有高度的封閉性。
難以進(jìn)入的國企關(guān)系網(wǎng)
任意拿出一個國有企業(yè)集團(tuán)，不難發(fā)現(xiàn)自上到下的管理層，都是官員的親戚朋友，一般社會成員，即使是最好的人才，也難以進(jìn)入國企的關(guān)系網(wǎng)。中國社會階層現(xiàn)在變得越來越具有排他性，國有企業(yè)的封閉性是一個重要因素。國有企業(yè)集團(tuán)的家族性不改變，很難促成它們的開放性。
在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，預(yù)算制度的確立也同樣重要，對反腐敗和建立清廉政府，具有其他制度不可替代的作用。近代以來，預(yù)算制度的確立是所有國家建立清廉政府的制度前提。預(yù)算是政府體制運(yùn)作的血液，控制了血液，就能預(yù)防和控制腐敗。所以，政府需要論證每一分錢、每一毛錢、每一元錢的用途。很容易理解為什么會計和審計等計算事業(yè)，是發(fā)達(dá)國家最重要的幾個職業(yè)。從這個角度來看，今天的中國還沒有近代意義上的預(yù)算制度。
在中國，所謂的預(yù)算更多的是表現(xiàn)為對財政資源的政治和行政分配，或者用政治和行政權(quán)力來獲取預(yù)算資源，并且分配和獲取的方式也不公開透明。中國的一個領(lǐng)導(dǎo)人可以接觸到天文數(shù)字的預(yù)算資源，這種情況在其他現(xiàn)代國家難以想象。中國始終沒有發(fā)展出近代會
計和審計制度，控制仍然傾向于使用政治手段。在沒有現(xiàn)代預(yù)算制度的情況下，最大的反腐敗運(yùn)動也會是無效的。
就行政體制改革來說，就是要減少和控制官員的權(quán)力。“要把權(quán)力關(guān)在籠子里”，但如果官員手中掌握著太多的權(quán)力，這個籠子很難做。更為重要的是要減少權(quán)力，限定政府官員的權(quán)力范圍。這就要求政府要大力下放行政審批權(quán)，把權(quán)力下放到企業(yè)和社會中去。把權(quán)力放到企業(yè)和社會中去的時候，政府本身的權(quán)力籠子就比較好做了。
社會改革也同樣重要。腐敗往往是濫用公權(quán)力、權(quán)力尋租和追求特權(quán)所致。因此要減少和控制官員在各個領(lǐng)域的各種特權(quán)，包括社會保障、醫(yī)療、住房、教育等等?，F(xiàn)在公車改革已經(jīng)開始，但必須逐漸延伸到其他各個領(lǐng)域，但不可以過于理想化。各國經(jīng)驗(yàn)表明，“特權(quán)”的社會化非常重要，也就是要建立所有公民，包括官員在內(nèi)都能享受的良好社會保障體系。如果沒有，官員照樣會千方百計地去搞權(quán)力尋租。公務(wù)員也必須擁有能夠過體面生活的工資水平。公務(wù)員沒有體面的工資水平，既會影響到他們的工作動力，更為促成他們通過“潛規(guī)則”來做權(quán)力尋租。
從中國現(xiàn)實(shí)的政治生態(tài)看，現(xiàn)在是反腐敗的一個歷史機(jī)遇，也是確立反腐敗和預(yù)防腐敗制度的一個歷史機(jī)遇。這不僅是因?yàn)楦瘮∫呀?jīng)演變到那么嚴(yán)峻的狀態(tài)，更是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)層代際變化的原因。這一代領(lǐng)導(dǎo)層能夠反腐敗，不見得下一代領(lǐng)導(dǎo)人也能夠這樣做。現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)層沒有任何推卸責(zé)任的道理。
更為重要的是，中國的政治正處于一個轉(zhuǎn)型之際，如果現(xiàn)在的腐敗政治生態(tài)得不到改變，就可能出現(xiàn)三種惡劣的情形。第一，政權(quán)逐漸演變成右派專制統(tǒng)治，即經(jīng)濟(jì)寡頭順利地轉(zhuǎn)型成為政治寡頭。第二，政權(quán)逐漸演變成民粹主義，即政權(quán)失去基本的合法性，老百姓起來造反，再次出現(xiàn)革命性的政權(quán)。第三，政權(quán)演變成右派民粹主義，即寡頭政治和社會力量結(jié)合起來，類似于今天的烏克蘭的情形，一個寡頭，一個政黨，各政黨鼓動自己的支持力量，互相惡斗。當(dāng)然，在不同歷史時期，也會出現(xiàn)這三者惡性循環(huán)的狀態(tài)。
反腐敗依然任重而道遠(yuǎn)。中國需要以大規(guī)模、持續(xù)的反腐敗運(yùn)動為契機(jī)，確立新的反腐敗和預(yù)防腐敗的制度體系。如果成功了，人們可以稱之為中國的“第二次政治革命”。
（作者是新加坡國大東亞所所長）