核心提示：中國共產(chǎn)黨結(jié)束了鴉片戰(zhàn)爭以后一百多年國將不國的歷史，解決了治國能力的問題，這是非常關(guān)鍵的。在中國今天有這個能力的時候，如果我們假設(shè)這個能力 不重要也是錯誤的。世界上很多國家至今沒有解決治國能力的問題。有了一個有效的政府，才能過渡到現(xiàn)代國家治理階段。在這個階段，一方面政府要放權(quán)，讓其他 力量參與國家管理；另一方面還要保持和鞏固國家能力。兩者結(jié)合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國家出現(xiàn)亂局；才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理 能力現(xiàn)代化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。
作者介紹：王紹光，香港中文大學(xué)政治與公共行政系講座教授，清華大學(xué)公共管理學(xué)院長江講座教授，重慶大學(xué)兼職教授，著有《民主四講》、《理性與瘋狂：文化大革命中的群眾》、《安邦之道：國家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》、《國家制度建設(shè)：第二次轉(zhuǎn)型》、《中國國家能力報告》（合著）、《挑戰(zhàn)市場神話》、《分權(quán)的底限》等。
200年治國的三個階段及理念
過去二百年里，中國關(guān)于怎么治理國家走過了三個階段。這三個階段，我劃分時段和通常方法不一樣。第一個階段從1800年到1956年，這個跨度包括了1949年建國；第二個階段從1956年到1990年前后，這個跨度包括改革開放的前10年；第三個階段從20世紀(jì)90年代至今。這三個階段有三個關(guān)鍵詞：第一個關(guān)鍵詞英文叫g(shù)overnability（治國能力），就是能不能治國，有沒有一個政治力量可以統(tǒng)治這片國土。1949年以前的一百五十年時間，這是第一個要解決的問題。第二個階段的關(guān)鍵詞叫g(shù)overnment，就是政府管理，由政府全面管理國家，不讓其他力量參與。這個階段大概是新中國60年中的前30年，或者更長一些，直到1990年前后。第三個階段的關(guān)鍵詞叫g(shù)overnance（治理），就是我們現(xiàn)在經(jīng)常講的國家治理。
這三個詞聽起來有相同之處，我把它們概括一下，另外用一個?？碌脑~作為“帽子”，叫g(shù)overnmentality（治國理念），就是一個國家治國的理據(jù)。過去二百年中國最關(guān)鍵的治國理念是什么？什么是各個階段治國的特點(diǎn)？這三個詞——治國能力、政府管理和國家治理，就體現(xiàn)了三個階段的治國理念，就是要解決什么問題、如何解決。
如果第一個階段的問題不解決，后面兩個階段都不會出現(xiàn)。第一個階段中國遇到的問題是，統(tǒng)治這個國家的中央政府不具備治國能力，也就是我們常說的，遭遇了內(nèi)憂外患。內(nèi)憂是從十八世紀(jì)末開始出現(xiàn)在各地的農(nóng)民起義，外患從1840年的鴉片戰(zhàn)爭開始。這種內(nèi)憂外患的情況在1852年咸豐登基后不久有個轉(zhuǎn)折點(diǎn)，清政府第一次說，我的軍隊(duì)不行，得讓湖南曾國藩自組湘軍、李鴻章回安徽辦團(tuán)練來幫我鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義。清朝建立以來一直不準(zhǔn)漢人指揮軍隊(duì)，但是到這時沒轍了，可見危機(jī)有多嚴(yán)重。湘軍淮軍打了幾年后咸豐皇帝自己洋兵被打跑了，去了熱河。1860年英法聯(lián)軍打到了紫禁城，把圓明園也給燒了。這兩件事——讓漢軍幫助打仗和英法聯(lián)軍打進(jìn)紫禁城，是非常有象征意義的，說明清政府受到內(nèi)外兩方面的挑戰(zhàn)，這個國家沒法治了。
從那個時候一直到1956年，中國面臨的最大問題就是治國，就是誰有能力、用一種什么方式把這個國家維系住。但是湘軍淮軍本身，包括后來的北洋軍閥，實(shí)際上不是北京政府真正能夠控制住的，結(jié)果形成了軍閥割據(jù)的局面。再往后是以各省宣布獨(dú)立為標(biāo)志的辛亥革命，孫中山從美國回來了，他也治不了國，只能借助于袁世凱。袁世凱能不能治國？袁世凱從1912中華民國元年到1916年6月6日死去，其間有護(hù)國戰(zhàn)爭，有二次革命，每次又都是各省宣布獨(dú)立于中央政府。袁世凱死后，天下大亂，軍閥混戰(zhàn)，還是一個國將不國的局面。
1928年南京政府成立，理論上宣布統(tǒng)一全國，但只能控制住一部分省份。南京政府在“黃金十年”真正能掌控的不過是長江中下游那幾個省份?？箲?zhàn)開始后，日軍入侵，國共都在打仗，還是沒有一個政治勢力能夠治國?？箲?zhàn)結(jié)束后，國共和談沒談成，不到一年時間，1946年又開始打內(nèi)戰(zhàn)，還是沒人治國。從1800年到1949年前后這么長的時間，中國面對的首要問題，都是如何解決治國的問題。
1949年10月1日中華人民共和國成立，治國的問題看似解決。共產(chǎn)黨在跟國民黨和日本人打仗的時候，實(shí)際上有非常多的山頭。這些山頭一直到上世紀(jì)七八十年代才抹平。對這個問題，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人是很清楚的。從1948年初開始，黨中央就意識到，全國勝利之日就快到了，共產(chǎn)黨不僅要把敵人打敗，而且要把自己統(tǒng)合起來。毛澤東當(dāng)時有一篇非常重要的文章，叫《建立報告制度》，規(guī)定各大根據(jù)地和軍隊(duì)要定期向中央報告。之后的一系列文章都能看出中央要把共產(chǎn)黨統(tǒng)合起來的努力，包括統(tǒng)一解放軍的番號，統(tǒng)一解放區(qū)的貨幣、軍票體制，等等，一直到1949年建國。
從1950年到1956年期間，中央政府做了大量工作，把軍事統(tǒng)起來，把行政、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)起來，包括統(tǒng)一財政，建立中國人民銀行、發(fā)行人民幣等。中央劃分了東北、華北、西北、華東、中南、西南六大軍政區(qū)，既是行政主管，又是軍事主管，各個山頭依然若隱若現(xiàn)。“高饒事件”以后，1955年2月國務(wù)院作出《關(guān)于全國軍區(qū)重新劃分的若干問題的決定》，將原來的六大軍區(qū)改劃為十二個大軍區(qū)。中國真正統(tǒng)一的標(biāo)志恐怕是十二大軍區(qū)的成立。
黨國體制解決了治國能力問題
從1949年建國到1956年建立起一個高度集中的制度，可以說是矯枉過正，而矯枉必須過正。“矯”的是前一百五十年的“枉”——那么長一段時間沒有人能夠治國，到1956年這個問題終于解決了。全國范圍內(nèi)，除了臺灣還沒解放，香港、澳門還沒收回，不再有割據(jù)勢力。中國一百五十年來第一次解決了治國能力的問題，這是歷史性的。
今天的人不太在意這些事情，其實(shí)這是非常重要的一個問題。當(dāng)時的政治家們，不管是孫中山、袁世凱，還是蔣介石，考慮的是同樣的問題：國將不國了，中國怎么辦？一開始他們有些人想得非常好、非常理想化，就是把西方模式搬過來，解決治國的問題。比如孫中山就說，也許我們采用美國聯(lián)邦制，就可以把中國治好。甚至毛澤東年輕時也鼓吹，建立湖南共和國。但是他們后來都認(rèn)識到，用西式聯(lián)邦制的方法來解決中國的問題是行不通的，所以才會有1949年以后權(quán)力高度集中的制度。
現(xiàn)在有些人從理念出發(fā)，認(rèn)為中國當(dāng)初學(xué)的是蘇聯(lián)模式，太過了。其實(shí)這和蘇聯(lián)模式不相干，當(dāng)時就是要解決中國的問題：能不能治國，有沒有一個政府能夠治理這個有著960萬平方公里土地、6億人口的大國。要治理這個大國，就得有一個權(quán)力高度集中的政府。而且從國民黨時期就開始探索，把黨和國家統(tǒng)一在一起；共產(chǎn)黨后來建立的體制，就是一個黨國體制。這個體制你認(rèn)可也罷，不認(rèn)可也罷，它確實(shí)解決了中國的第一個問題，就是治國能力。到1956年幾乎沒有人再懷疑，中國共產(chǎn)黨建立的這套體制，可以治理這片國土。
所以，它是歷史的產(chǎn)物。這個要說清楚，否則大家覺得是從蘇聯(lián)舶來的共產(chǎn)黨的理念。它有觀念的因素，但更重要的是歷史的產(chǎn)物，是為了解決能不能治國的問題，才建立了這樣一個黨政合一、高度統(tǒng)一的體制。
1956年農(nóng)業(yè)和工商業(yè)社會主義改造后，企業(yè)基本上都成為國有或集體的，不管是中央所屬還是地方政府所屬。所以，第二個階段的關(guān)鍵詞叫g(shù)overnment（政府管理）。治國能力問題解決了，政府開始起關(guān)鍵作用，在國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化生活中扮演最重要的角色。這也是我們常說的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段。這個階段，經(jīng)濟(jì)是政府管，文化是政府管，總之都是政府管。所有的產(chǎn)業(yè)都是國有制或集體制，集體所有的也要服從地方的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)一調(diào)配。
第二個階段的好處在于，它把非常有限的資源集中起來。當(dāng)時中國很窮，哪怕所有的人都節(jié)衣縮食，按最低標(biāo)準(zhǔn)生活，積累也還是很少。國家發(fā)展要打基礎(chǔ)，需要大量的資源，不管是人力的、物力的，還是財力的。這個時候，靠市場來調(diào)節(jié)是沒有可能的，基本靠政府來進(jìn)行強(qiáng)制性的積累，把各種人力、物力、財力資源集中起來，集中力量辦大事。
1956年到80年代中期，中國辦了很多大事。比如，建立了一個基本完善的工業(yè)和交通體系，在農(nóng)村進(jìn)行了大規(guī)模的水利建設(shè)和農(nóng)田基本建設(shè)。中國8萬多個水庫絕大多數(shù)是在這個時期修建的，農(nóng)田基本建設(shè)絕大部分也是在這個時期完成的。
還有一件更重要的事，就是人力資源，健康和教育。新中國剛剛成立時，人的健康水平很低。1949年以前人均預(yù)期壽命只有35歲，嬰兒死亡率非常高。只有10%左右的人識字。也是在前30年，中國的人力資本有了巨大改善。人均預(yù)期壽命從35歲提高到68歲。這是一個了不得的成就，印度今天也沒到68歲。受教育水平也大幅度提高。初中、高中教育大面積普及，在冊中學(xué)生的數(shù)量在1978年達(dá)到頂峰。大量的人掌握了一些最基本的技能，讀書的技能、做事的技能，這是了不得的成就。
新中國前30年打下的基礎(chǔ)相當(dāng)雄厚。這個恰恰可以和很多發(fā)展中國家對比，尤其是和發(fā)展中大國對比。打基礎(chǔ)是政府的事，政府集中力量辦大事，用黨政合一的方式動員各種資源，全力以赴提升中國的國力。當(dāng)時出于軍事的目的、政治的目的，當(dāng)然也有經(jīng)濟(jì)的目的，都要舉全國之力提升國力，國家要富，國家要強(qiáng)。
更早以前的思想家就講富強(qiáng)。嚴(yán)復(fù)講富強(qiáng)，孫中山、蔣介石、毛澤東都有這個夢想，再到鄧小平。所以，這個階段由政府全面管理國家，也不完全是理念的產(chǎn)物。不僅僅是共產(chǎn)主義理想，不僅僅是學(xué)了蘇聯(lián)，更重要的是，中國在這個階段需要強(qiáng)大的政府力量把基礎(chǔ)打好。沒有這個基礎(chǔ)，后30年的起飛基本是不可能的。
國家治理與國家能力
第三個階段的關(guān)鍵詞是governance（治理）。上世紀(jì)80年代新自由主義從西方蔓延到全世界，從撒切爾夫人到里根，到世界銀行，都鼓吹政府要少管事，把權(quán)力下放給所謂的公民社會，下放給私營企業(yè)。這個理念從20世紀(jì)80年代中期開始在中國蔓延，到1996-1997年被廣泛使用。意思是，不要什么事都政府管，也要讓其他力量來管，這就叫“治理”。
中國的所有制結(jié)構(gòu)發(fā)生大規(guī)模變化是在1997年鄧小平去世后。鄧小平去世前，公有經(jīng)濟(jì)——國有和集體，仍然占中國經(jīng)濟(jì)的大半江山。這時候開始國企改革，減員增效、下崗分流，用一系列方法使中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。政府不用全面管理經(jīng)濟(jì)、經(jīng)營經(jīng)濟(jì)了，政府只需要規(guī)劃。以前中國沒有多少活躍的社團(tuán)，這時候開始出現(xiàn)大量的社團(tuán)，還有所謂的民間非營利性機(jī)構(gòu)，如養(yǎng)老院。這種理念一直延續(xù)到今天。
這當(dāng)中也有世界大勢。這三個階段中，中國在相當(dāng)程度上與世界是同步的。不同的是，中國是在一個政治勢力的主導(dǎo)下走過了這三個階段。第一階段中國共產(chǎn)黨通過武裝斗爭，建立起一個統(tǒng)一的人民共和國，解決治國能力的問題。第二階段用政府統(tǒng)管的方式，為建設(shè)一個富強(qiáng)的國家打基礎(chǔ)。第三階段用治理的方式，釋放活力，快速發(fā)展。這種轉(zhuǎn)折不能說非常平穩(wěn)，但是在一個政治體系下，就是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的體制下，完成得是不錯的。
2012年夏天我去了一趟土耳其。土耳其1961年就加入了OECD，即所謂的富人俱樂部，目前人均GDP（按匯率計(jì)算）是中國的2倍。但是看宏觀指標(biāo)，中國和土耳其已經(jīng)差不多，甚至更好，比如人均預(yù)期壽命，中國已經(jīng)超過土耳其。土耳其7000萬人口，中國將近14億人口，是他們20倍。中國在這么短的時間里快速發(fā)展起來，他們現(xiàn)在人均GDP只是我們的2倍，其他很多地方不比我們強(qiáng)。這樣來看中國的發(fā)展水平，不僅可以和印度等發(fā)展中大國比，和OECD中的低端國家都有得一比，這是值得驕傲的。
共產(chǎn)黨解決了治國能力的問題，這是非常關(guān)鍵的。在中國今天有這個能力的時候，如果我們假設(shè)這個能力不重要，這是非常錯誤的。世界上很多國家至今沒有解決治國能力的問題，解決不了這個問題就不能達(dá)到第二個階段，因?yàn)槿绻麤]有一個政治力量能夠治國，就更不可能有一個有效的政府來管理國家。有了一個有效的政府才能過渡到治理階段，在這個前提下，國家管一些必須管的事之外，不必大包大攬一切事情。
現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力，這是非常重要的?？偨Y(jié)國際國內(nèi)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，在20世紀(jì)80年代之后，一方面全世界都在講，國家要少管，讓其他力量來管，但是另一方面又出現(xiàn)了一個國家能力的問題。就是說，國家可以放權(quán)，但是放權(quán)必須有度；超過一定的度，就存在很大的危險，即國家基本能力被削弱。
中國也有這個情況。20世紀(jì)80年代中期走向治理階段后，政府曾一度誤認(rèn)為，市場導(dǎo)向的改革意味著由個人和家庭承擔(dān)各類風(fēng)險（如失業(yè)、患病、養(yǎng)老等），從而漠視了自己在這方面的責(zé)任。有段時間政府放得太多，把醫(yī)療放給市場管，把教育也放給市場管。但后來發(fā)現(xiàn)這樣做有很大的問題，原以為政府可以將這些社會責(zé)任放給其他力量來承擔(dān)，其實(shí)是一種不切實(shí)際的假設(shè)，于是開始糾正。進(jìn)入新世紀(jì)以后，這種狀況發(fā)生改變。在短短十年的時間里，在最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等方面，建立起一整套福利體系。這個巨大的進(jìn)步，沒有國家的參與是根本不可能的。
所以，談國家治理問題，一方面政府要放權(quán)，讓其他力量參與管理；另一方面還要保持和鞏固國家能力。兩者結(jié)合才能真正做到政府該管的管好，不該管的不管，避免國家出現(xiàn)亂局；才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高運(yùn)用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。
我從1991年就開始談國家能力問題，這與當(dāng)時全球流行的觀念是相悖的。是因?yàn)楫?dāng)時我去了一趟俄羅斯，看到蘇聯(lián)和東歐國家雖然轉(zhuǎn)型了，但是國家一塌糊涂，一片亂象。1993年我和胡鞍鋼一起出版了《中國國家能力報告》，那時候沒有多少人講國家能力。曾經(jīng)一度堅(jiān)稱“歷史已經(jīng)終結(jié)”的福山在2004年寫了《國家構(gòu)建》一書，也講國家能力問題，其實(shí)就是我90年代初那些認(rèn)識。
“小康階段”的中國夢是共同富裕
新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出“兩個一百年”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，這使海內(nèi)外渴望中國強(qiáng)大的炎黃子孫深受鼓舞?？梢哉f，中華民族百年來的奮斗歷程，就是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民不斷追求實(shí)現(xiàn)夢想的歷程。1949年，中華人民共和國成立，標(biāo)志著千千萬萬人民英雄為之浴血奮戰(zhàn)的解放夢終于實(shí)現(xiàn)了。在新中國成立以來的60多年里，中國已經(jīng)跨越了兩個歷史發(fā)展階段，取得了舉世矚目的成就，實(shí)現(xiàn)了自立自強(qiáng)和脫貧致富的夢想?，F(xiàn)在，中國處于第三個歷史階段，正在努力實(shí)現(xiàn)共同富裕的夢想。
新中國的第一個階段，我稱之為“匱乏階段”，從1949年到1978年。按2012年國際不變價格計(jì)算，在這個階段，中國的人均GDP從400美元持續(xù)攀升，但一直低于1000美元（見圖1）。“匱乏階段”的中國夢是自立自強(qiáng)。面對西方列強(qiáng)的敵視和封鎖，中國不得不勒緊褲腰帶。但是，依靠自力更生、奮發(fā)圖強(qiáng)，社會主義建設(shè)取得了輝煌的成就。且不說建國后僅3年，經(jīng)濟(jì)就迅速恢復(fù)到戰(zhàn)前最高水平（其間還與世界頭號強(qiáng)國在朝鮮打了個平手），從1953年到1978年，GDP年均增長率也達(dá)到6.5%。更重要的是，在這個階段，中國從無到有，從小到大，建立起一個完整的現(xiàn)代國民經(jīng)濟(jì)體系，并為后來的發(fā)展奠定了硬（基礎(chǔ)設(shè)施）、軟（勞動力的健康水平與受教育程度）兩方面堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
1979年，中國人均GDP達(dá)到1000美元上下，進(jìn)入第二個階段——“溫飽階段”（見圖1）。與此同時，中國開始走上改革開放之路。“溫飽階段”的中國夢是脫貧致富：一方面千方百計(jì)扶貧減貧；一方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高大多數(shù)人的收入與消費(fèi)水平。
圖1 中國人均GDP變化趨勢（購買力平價2012年國際美元）
如果按世界銀行的貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，從1981年到2004年，中國貧困人口的絕對數(shù)量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困。而在同一時期，全球發(fā)展中國家貧困人口的絕對數(shù)量只減少了4億。也就是說，如果排除中國，發(fā)展中國家貧困人口數(shù)量不僅沒有減少，反倒增加了。難怪世界銀行在一份報告中贊嘆說：中國“在如此短的時間里使得如此多的人擺脫了貧困，這對全人類來說是史無前例的”。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，從1978年到2001年，中國GDP年均增長9.6%，大大高于前30年的6.5%。作為一個十幾億人口的超大、超復(fù)雜經(jīng)濟(jì)體，中國連續(xù)20多年高速增長，這在人類現(xiàn)代史上是絕無僅有的，是名副其實(shí)的“奇跡”。
2002年，中國人均GDP達(dá)到約4000美元，進(jìn)入第三個階段——“小康階段”。到2012年，中國人均GDP已跨越10000美元大關(guān)（見圖1）。1950年，中國的人均GDP不到美國的3%，現(xiàn)在這個比值已超過20%，并仍在快速攀升。“小康階段”的中國夢是共同富裕。為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，國家對那些能切實(shí)改善大多數(shù)人福利的領(lǐng)域（如公共衛(wèi)生、公共教育、公共住房、公共安全、公共交通、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化藝術(shù)、科學(xué)技術(shù)）加大了公共投入，通過再分配的方式，盡力將與人類生存權(quán)相關(guān)的領(lǐng)域進(jìn)行“去商品化”。
中國“福利國家”的崛起
如果有人在2000年前后說中國是“低福利”國家，那是有根據(jù)的。但如果今天仍有人認(rèn)定中國是“低福利”、“零福利”，甚至“負(fù)福利”國家，那就是無稽之談了。大量數(shù)據(jù)表明，在過去10年中，中國出現(xiàn)了一次新躍進(jìn)：社會保護(hù)力度的大大增強(qiáng)。這個新躍進(jìn)，我稱之為中國“福利國家”的崛起。這個新躍進(jìn)已經(jīng)靜悄悄地給中國社會帶來翻天覆地的變化。一方面，它阻止了社會不公進(jìn)一步惡化的趨勢；另一方面，它為降低人類不安全創(chuàng)造了有利條件。沒有這兩方面的變化，讓全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果就只是一句空話，社會主義就只是一句空話。
中國以前沒有福利體系，但是過去10年左右，在涉及絕大多數(shù)民眾福祉的方面——最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障、工傷保險、失業(yè)保險等，政府出臺了一系列社會政策，其保障范圍越來越廣，保障水平越來越高，保障體制越來越健全。
以醫(yī)療保障為例，新世紀(jì)之初，中國衛(wèi)生總費(fèi)用中個人支出的比重一度高達(dá)60%。這就是說，當(dāng)時醫(yī)療費(fèi)用的負(fù)擔(dān)主要壓在居民個人肩上。無怪乎當(dāng)時人們普遍感到“看病貴”。這是因?yàn)椋谏鲜兰o(jì)最后十幾年間，政府在一定程度上放棄了為民眾提供醫(yī)療保障的責(zé)任。但在過去十幾年，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域出現(xiàn)了引人注目的反向運(yùn)動：政府財政與醫(yī)療保險支付的份額越來越大，個人支出的份額越來越小。到2011年，個人支出的份額已降至34.77%（見圖2）。中國政府正努力進(jìn)一步降低個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重，在2013年降至33%以下，至“十二五”（2011-2015年）末期將降至30%以下。值得一提的是，就個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重而言，中國現(xiàn)在不僅低于世界的平均水平（40.8%），也已低于高收入國家的平均水平（40.5%），只是仍高于歐洲國家的平均水平（24.8%）和日本的水平（17.7%）。
圖2 中國衛(wèi)生事業(yè)支出的結(jié)構(gòu)變化：1965-2011
各種指標(biāo)顯示，中國正穩(wěn)步邁向“人人享有公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)”的目標(biāo)。對于一個人口超過13億的發(fā)展中大國而言，這實(shí)在是了不起的成就！
中國體制的四個優(yōu)勢
這些從事實(shí)層面體現(xiàn)了中國體制的特點(diǎn)和優(yōu)勢。是什么呢？我認(rèn)為有四個優(yōu)勢。
第一，有一個穩(wěn)定的政治核心，而且這個核心能夠做決策。這一點(diǎn)很重要，有很多國家不可避免會出現(xiàn)一種局面——無法做決策。政治學(xué)最近幾年有一個非常有名的理論叫veto player，就是“有否決權(quán)的玩家”。在一個政治體系中，如果有否決權(quán)的玩家很多，就沒法做決策。因?yàn)闆Q策不可能在一個點(diǎn)上完成，而是一個階段一個階段地推進(jìn)，如果有很多的人在不同的階段有否決權(quán)，這一關(guān)否不掉，下一關(guān)也否掉了，決策就會無疾而終。從這個角度看，中國“有否決權(quán)的玩家”很少。在非常重大的決策上，中國真正“有否決權(quán)的玩家”恐怕只有政治局常委會。權(quán)力高度集中可能會產(chǎn)生問題，有潛在的危險。但它的優(yōu)勢是減少了太多的“有否決權(quán)的玩家”掣肘的局面，在重大問題上可以做出決策。
第二個優(yōu)勢是，有一個解決問題的思維方式。中國的決策者也好，各級干部也好，老百姓也好，有一種不像哲學(xué)的哲學(xué)，比如鄧小平的“白貓黑貓”理論，它是一種解決問題的態(tài)度。因?yàn)橛羞@樣的態(tài)度，遇到問題時，大家不是抽象地卷入意識形態(tài)爭論，而是認(rèn)為，出現(xiàn)問題了，我要解決問題。這種意識非常重要，使得我們的體制有回應(yīng)社會需求和要求的動力，能夠?qū)嵤虑笫堑蒯槍栴}，解決問題。
第三個優(yōu)勢也很重要，就是多樣性，中國的體制允許多樣化。中國立法跟西方國家非常不一樣，西方立法往往是議會通過一個幾百頁甚至上千頁的法律，要求全國各地按照這個法律來實(shí)施，美國的醫(yī)改法案就有上千頁。這樣只能讓律師非?；钴S，其他人全都不知道怎么辦。
中國立法的思維方式和西方是非常不一樣的。我們不是一上來就由全國人大立個法，這個法事無巨細(xì)、包羅萬象，然后強(qiáng)制全國去實(shí)施。我們是，有問題了，允許各地去試著解決，這就叫各地的實(shí)踐。還有一種方法是，當(dāng)中央也不確定該怎么辦，那就先搞個試點(diǎn)，抓點(diǎn)帶面是共產(chǎn)黨歷來的方法。這些試點(diǎn)成功了，推廣；不成功，對全國的影響也不大。當(dāng)年辦特區(qū)就是這樣做的，最早辦人民公社也是如此。一種叫實(shí)踐，中央說，要做這個，具體怎么做，各地去摸索；一種叫試驗(yàn)，中央確定幾個試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)再推廣。即使推廣也不是一刀切，允許各地因地制宜做出調(diào)整。所以說，這種多樣性成了我們的學(xué)習(xí)源，也構(gòu)成我們一種獨(dú)特的學(xué)習(xí)方式。善于學(xué)習(xí)是中國體制的活力所在。
第四個優(yōu)勢是，中國體制有比較強(qiáng)的回應(yīng)性。正因?yàn)橛懈鞣N來自地方的經(jīng)驗(yàn)解決中國的實(shí)際問題，所以能夠回應(yīng)社會需求。最近幾年出現(xiàn)的政策變化是很好的例子。比如上世紀(jì)90年代末，大家談?wù)撟疃嗟氖侨r(nóng)問題。到了2003-2004年，國家先是減少農(nóng)業(yè)稅，后來在2006年取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民稅賦過重這種老的三農(nóng)問題基本上解決了。然后大家開始講看病貴、看病難，上學(xué)貴、上學(xué)難。這幾年看病貴、看病難的問題正在解決，上學(xué)貴、上學(xué)難的問題也在解決?，F(xiàn)在大家又開始講養(yǎng)老的問題，希望得到妥善解決。
養(yǎng)老保障以前國家只管城鎮(zhèn)職工，現(xiàn)在城鎮(zhèn)居民也管。農(nóng)村有了新農(nóng)保，已經(jīng)有一億多人拿到了退休金。錢不多，一個月幾十塊，但出現(xiàn)這個勢頭是不得了的。這和新農(nóng)合一樣，開始每人每年國家只給10塊錢，現(xiàn)在已經(jīng)280塊了，增幅非?？?，覆蓋率達(dá)到99%；而且城市居民和農(nóng)村居民是一樣的。新農(nóng)保今后比新農(nóng)合的增幅只會大不會小，因?yàn)轲B(yǎng)老是非常昂貴的。我們看這個變化過程，以前談?wù)摰膯栴}現(xiàn)在不再談了，因?yàn)橛行┮呀?jīng)解決了，有些正在解決。這說明，這個體制對社會需求具有回應(yīng)性。
以上四點(diǎn)概括起來，是中國經(jīng)驗(yàn)非常重要的一部分。像中國這樣一個地廣人多、情況復(fù)雜的大國，用某一種方法來解決一個問題是不可能的，所以這種中國經(jīng)驗(yàn)對治理我們這個大國是非常適應(yīng)的。這是中國為什么能成功的非常重要的四個制度優(yōu)勢。當(dāng)然，事物都是兩方面的，這四個優(yōu)勢在不同的時期由于某種原因也產(chǎn)生過一些問題。這需要我們在今后的實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，揚(yáng)長避短，不使優(yōu)勢變?yōu)榱觿荨?/p>
本文摘自《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2014年06期，原題為《國家治理與國家能力》，是《中國的治國理念與制度選擇》一文的上篇。轉(zhuǎn)載僅作觀點(diǎn)交流使用。