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我國《憲法》規(guī)定，各級政府的行政首長都由本級人民代表大會間接選舉產(chǎn)生?！兜胤浇M織法》對提名地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉規(guī)定了兩種方式，一種是由本級人民代表大會主席團(tuán)提名，另一種是由代表聯(lián)合提名。在不同層級，對聯(lián)名人數(shù)有不同的要求：省級要求30人以上，設(shè)區(qū)的市和自治州要求20人以上，鄉(xiāng)縣兩級要求10人以上。1995年修改《地方組織法》時(shí)，增加了一條規(guī)定，“不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯(lián)合提出候選人”，這是針對過去有些地方不允許代表跨選舉單位串聯(lián)的做法而作出的改動(dòng)。同時(shí)，修改過的《地方組織法》還規(guī)定，“主席團(tuán)提名的候選人人數(shù)，每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù)，均不得超過應(yīng)選名額”，這是為了防止主席團(tuán)采取“人海戰(zhàn)術(shù)”來阻礙代表對候選人進(jìn)行提名。
在法律上，代表聯(lián)合提名的候選人與主席團(tuán)提名的候選人應(yīng)該是完全平等的。但不少地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)害怕代表聯(lián)合提名的候選人會影響他們提名的候選人當(dāng)選，為此，他們用各種方式勸阻代表提名候選人，或動(dòng)員代表撤回其提名，或不把代表聯(lián)合提名的候選人交人代會討論。更惡劣的是，有些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)甚至指責(zé)代表聯(lián)合提名是搞“非法組織活動(dòng)”。過不了提名關(guān)，人大代表實(shí)在是難以影響行政首長的挑選。
2003年以來，江蘇省出現(xiàn)了“公推公選”現(xiàn)象，其程序是：發(fā)布公告―報(bào)名及資格審查―民主推薦—駐點(diǎn)調(diào)研—演講和民意測驗(yàn)—黨委全委會差額票決考察人選—黨委常委會差額票決提名人選—決定任免。據(jù)報(bào)道，2003年下半年以來，江蘇共有7名縣（市、區(qū)）長及近百名部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政一把手通過公推公選的方式走上領(lǐng)導(dǎo)崗位。需要指出的是，“公推公選”里所謂“公”不是指人大代表，更不是指老百姓，而是指幾十或數(shù)百官員。這樣，“公推公選”不過是官選官而已，充其量只能作為人大主席團(tuán)選拔官員候選人的一種方法。依照法律，這些候選人到底能否上任，還要看當(dāng)?shù)厝舜筮x舉的結(jié)果。“公推公選”的好處是，官員候選人的選拔不再是一把手個(gè)人或黨委常委幾個(gè)人說了算，而是讓更多的干部參與到選拔過程，減少了“買官”和“跑官”的機(jī)會。但由于“公推公選”一般一個(gè)職務(wù)產(chǎn)生一位候選人，它也隱含著一種危險(xiǎn)，即阻嚇人大代表提出另外的人選，或投票反對“公推公選”出來的候選人，實(shí)際上削弱了人大的作用。
候選人由誰提名很重要，同樣重要的是候選人的人數(shù)。1979年通過的《地方組織法》規(guī)定地方國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)由差額選舉產(chǎn)生；1982年修訂過的《地方組織法》明確規(guī)定，候選人多于應(yīng)選人人數(shù)是選舉地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員的重要原則。1986年是個(gè)換屆年，當(dāng)年在省級領(lǐng)導(dǎo)班子正職選舉中，有12個(gè)省的人大常委會主任、8個(gè)省的省長、15個(gè)省的法院院長和11個(gè)省的檢察長進(jìn)行了差額選舉。在縣鄉(xiāng)兩級，正職領(lǐng)導(dǎo)人的差額選舉更為普遍。不過，1986年底對《地方組織法》的第二次修正，將地方國家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人的選舉修改為：“候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”法律的精神很明顯仍然堅(jiān)持差額選舉；只有在例外的情況下，才可以實(shí)行“等額選舉”。但各地黨政領(lǐng)導(dǎo)卻紛紛鉆法律條文的空子，把“一般”當(dāng)作例外，把“例外”變成一般。在過去一些年里，全國各地從省級到鄉(xiāng)級的國家機(jī)關(guān)正職幾乎全部實(shí)行等額選舉，而唯一的候選人幾乎都是黨委組織部門安排的。至于副職官員的選舉，由于《地方組織法》明確規(guī)定實(shí)行差額選舉（差額數(shù)1~3人），各地黨委組織部門便紛紛采取最低差額數(shù)的策略（即只規(guī)定一個(gè)差額候選人）。為了保證這個(gè)策略成功，有些地方黨委組織部門千方百計(jì)阻礙人大代表聯(lián)合提名候選人或安排可靠的人充當(dāng)“陪選”。結(jié)果，對正副職官員的選舉成了走過場，人大代表們的作用無非是舉舉手、畫畫圈，完全玷污了選舉的意義。
這些違反《地方組織法》精神的做法理所當(dāng)然地引起了人大代表的普遍反感。一些地方代表干脆放棄提名階段的努力，直接在投票時(shí)用選票表達(dá)自己的真實(shí)意愿。于是，出現(xiàn)了組織提名的候選人落選、非候選人當(dāng)選的現(xiàn)象。在縣一級，這種現(xiàn)象相當(dāng)普遍，以至于已經(jīng)有人憂心忡忡地討論起違反“組織意圖”的“選舉失靈”問題來。即使在大城市和省兩級，這種情況也開始出現(xiàn)。以下是一些例子：
1993年初，貴州省對省長實(shí)行差額選舉，結(jié)果主席團(tuán)提名候選人（原省長）落選，代表聯(lián)合提名的候選人陳士能當(dāng)選省長。
1993年，浙江省人大等額選舉省長，結(jié)果主席團(tuán)提名的唯一候選人落選，而非省長候選人的副省長萬學(xué)遠(yuǎn)以絕對多數(shù)票當(dāng)選省長。
在2000年2月21日舉行的廣東省九屆人大常委會第16次會議上，省長盧瑞華共提請任命15名省政府機(jī)構(gòu)改革后的組成人員。經(jīng)過無記名投票，省人大常委會否決了省長提名的兩名廳長人選。
2002年12月，遼寧省錦州市下屬的北寧市市長唯一候選人選票沒有過半，位置懸空；錦州市的古塔區(qū)區(qū)長蟬聯(lián)的美夢沒有做成，而代表們直接將原來的副區(qū)長選為區(qū)長；在錦州市義縣，上級組織部門“屬意”的縣長和 3名副縣長候選人皆落選，而縣委副書記則被代表以直接選舉的方式選為縣長。
在2002年12月召開的沈陽市東陵區(qū)人代會上，代表們聯(lián)名推舉了兩位副區(qū)長候選人。在預(yù)選中，有兩個(gè)組織推薦的候選人落選。在正式選舉中，又有一名組織推薦的候選人落選，而代表聯(lián)名推薦的兩名候選人雙雙當(dāng)選。
2002年12月，湖南省保靖縣換屆選舉時(shí)，縣長候選人在第一次等額選舉中未獲得過半數(shù)選票；經(jīng)第二次提名，對同一候選人另行選舉，得票仍未超過半數(shù)，未能當(dāng)選。
2002年12月，湖南省花垣縣換屆選舉中，縣長候選人經(jīng)等額選舉未能當(dāng)選后，沒有另行選舉，縣長職位出現(xiàn)空缺。
2002年，在山東省政府換屆時(shí)，中央組織部原本要推薦一名副省長為省長候選人，但在民意測評中，此人始終落后于省委副書記韓寓群。中央堅(jiān)持山東進(jìn)行第二次測評，仍無法改變民意，最終尊重了山東的民意，提名韓寓群為省長候選人。
2003年初，遼寧省撫順市人代會要選1名市長、5名副市長、1名人大常委會主任和6名副主任。原本省委組織部為每個(gè)職位推薦了1位候選人。但撫順市人大代表突然在第4天聯(lián)名提出了另外2位副市長人選和4位副主任人選。雖然省委領(lǐng)導(dǎo)曾找?guī)孜槐淮硖崦暮蜻x人談話勸退，但副主任候選人堅(jiān)持參選到底。結(jié)果，省委組織部推薦的1位副市長和3位市人大副主任人選被人大代表拒絕，沒有當(dāng)選，另一位副市長候選人差一點(diǎn)落選，而由人大代表聯(lián)合提名的3人則坐上副主任的位置。
2003年1月1日下午，在湖南省岳陽市五屆人大一次會議第三次全體會議上，53歲的上屆市長羅某作為唯一的市長候選人參加市長選舉，因得票未過半數(shù)落選。事隔一日，選舉組織者引用《地方組織法》第二十四條進(jìn)行“另行選舉”，羅某仍被推薦為唯一候選人參選，在415人有效選舉投票中，終以335人贊成而當(dāng)選市長。人們把這一事件稱為岳陽的“二次選舉”。
這里列舉的只是受到媒體關(guān)注的一些個(gè)案，沒被報(bào)道的類似事件肯定不少。2002—2003年換屆選舉中出現(xiàn)如此多的“意外”是前所未有的。這說明，在人大代表參與意識提高的今天，用控制候選人提名的傳統(tǒng)方式來操控選舉結(jié)果已不再是萬無一失?？梢灶A(yù)測，在下一輪換屆期到來時(shí)，來自代表的挑戰(zhàn)會變得更頻繁、更尖銳。這次岳陽的“二次選舉”也許可以奏效，但從它事后引發(fā)的廣泛譴責(zé)看，這類事件十分不得人心，它的重演可能為主事者帶來難以預(yù)料的政治性危機(jī)。
與縣及縣以上相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生方式的變化更大，已經(jīng)出現(xiàn)了直接選舉領(lǐng)導(dǎo)干部的強(qiáng)烈呼聲與一些實(shí)例。
變化從20世紀(jì)80年代中后期就開始了。例如，在1986年，福建省有550個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職實(shí)行了差額選舉，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的57％。貴州省有2 199個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正職實(shí)行了差額選舉，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的56％。湖南省縣鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導(dǎo)班子正職實(shí)行差額選舉的則高達(dá)占82％。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政權(quán)班子中，由代表聯(lián)合提名的候選人當(dāng)選也相當(dāng)多，如貴州省有正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長829人。兩年以后，按照中共十三大關(guān)于引入競爭機(jī)制、發(fā)展基層民主的精神，四川省在川東的達(dá)縣、川北的南充等地區(qū)的部分縣市展開了公開競聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的試點(diǎn)工作。不過，在1989年政治風(fēng)波之后，這方面的變化戛然而止，停頓下來。
下一個(gè)變化高潮出現(xiàn)在1997—1999年。1997年11月，中共深圳市委和深圳市人民政府向中共廣東省委和廣東省政府呈報(bào)《關(guān)于在我市鎮(zhèn)級政府換屆中進(jìn)行直選試點(diǎn)的請示》，建議1998年在寶安區(qū)西鄉(xiāng)鎮(zhèn)和龍崗區(qū)布吉鎮(zhèn)試行由選民直接選舉鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，并計(jì)劃于1999 年在全市各鎮(zhèn)政府換屆選舉時(shí)全面推廣兩鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)和做法。廣東省委委托廣東省人大常委會把深圳的請示報(bào)請全國人大常委會審批。全國人大常委會辦公廳的回復(fù)是，深圳市的鎮(zhèn)級政府換屆選舉工作還是應(yīng)在現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行。雖然全國人大常委會沒有批準(zhǔn)進(jìn)行直接選舉的請示，但在1998年，其他一些地方政府也開始進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉改革，其中四川省一馬當(dāng)先。這年3月，四川省委在巴中地區(qū)召開現(xiàn)場會，總結(jié)該區(qū)公推公選鄉(xiāng)村干部的經(jīng)驗(yàn)，要求把“群眾參與、民主推薦、競爭上崗、承諾就職”的公推公選鄉(xiāng)村干部做法推廣運(yùn)用到選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部上來。同年6月，四川省委又在成都召開會議，對改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度進(jìn)行了部署。9月，省委在《四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行辦法》第十條中明確規(guī)定：“推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某些領(lǐng)導(dǎo)職位人選時(shí)，還可以采取組織推薦、群眾推薦、個(gè)人自薦與考試考核相結(jié)合的方法”。在四川省委的推動(dòng)下，從1998年底到1999年初，該省掀起了一次公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的高潮。這股改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉辦法的浪潮也波及其他省份。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1998年5月到1999年底，至少下列地方出現(xiàn)了這樣的選舉：
四川省南部縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1998年5—12月）
四川省遂寧市市中區(qū)保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)（1998年5—11月）
四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)（1998年12月）
四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)（1998年12月）
四川省綿陽市11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（1998年11月—1999年2月）
深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)（1999年1—4月）
山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)（1999年4—5月）
河南省新蔡縣孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)（1999年12月）
表2—4比較了1998—1999年間和2001年以后出現(xiàn)的個(gè)案在選舉方式上的異同（表略）。
表2—4比較了1998—1999年間和2001年以后出現(xiàn)的個(gè)案在選舉方式上的異同（表略）。
先說1998—1999年間出現(xiàn)的個(gè)案。在提名方式上，除卓里鎮(zhèn)外，都擴(kuò)大了參與范圍。在8個(gè)地方里，有3個(gè)地方允許個(gè)人主動(dòng)報(bào)名參選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職位，有5個(gè)地方鼓勵(lì)選民舉薦候選人。有些論者十分推崇所謂“海推”，即允許選民不受限制地直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人，似乎只有將提名權(quán)毫無保留地交給選民才是真正的“民主”。但我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識到，“海推”包含著被少數(shù)人操縱的潛在危險(xiǎn)。例如，在只有5 259位選民的大鵬鎮(zhèn)，就有76人獲提名，其中獲100票以上提名的只有6人，平均每名被提名人得票692票。由于票源分散，如果個(gè)別人意圖操縱選舉，他們只需稍下功夫，就可以超過其他被提名人的票數(shù)而“名列前茅”。保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)也存在類似的問題，那里連選民舉薦都被省略了。結(jié)果，雖然設(shè)定了報(bào)名條件，這兩個(gè)鎮(zhèn)還是有181人報(bào)名，179人資格審查合格，平均每個(gè)鎮(zhèn)有近90名候選人。步云鄉(xiāng)的做法比較好，它規(guī)定個(gè)人可以自由報(bào)名參加競選，但須得到選民30人以上聯(lián)名推薦；而且，每一選民只能提名一名候選人。由于存在這些合理的限制條件，步云鄉(xiāng)一共只提名了15位候選人。事實(shí)上，類似步云鄉(xiāng)這樣的提名“門欄”，在所謂“民主”國家是普遍存在的。
當(dāng)被提名人太多時(shí)，就有必要設(shè)定某種機(jī)制來進(jìn)行篩選，以便確定初步候選人。保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)的做法是對所有被提名人進(jìn)行筆試，考核他們在鄧小平理論、市場經(jīng)濟(jì)、法律常識、時(shí)事政治、農(nóng)村工作等方面的知識水平，然后依筆試成績確定競爭每一職位的前6名作為初步候選人，似乎是在借鑒中國古代 “選賢任能”的理念。大鵬鎮(zhèn)的做法則簡單得多：將獲100票以上提名且符合參選條件的5人確定為鎮(zhèn)長候選人的初步人選。這種“票決”看似很公平，但前提是，提名過程不被操控。否則，“票決”可能成為罪惡的掩飾。在其他三個(gè)地方，為初步候選人把關(guān)的是縣委組織部門。如在四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)，提名階段產(chǎn)生8位鄉(xiāng)長候選人、22位副鄉(xiāng)長候選人，看起來很“民主”，但很顯然，候選人太多了。由于南城鄉(xiāng)提名不是像大鵬鎮(zhèn)那樣是經(jīng)由選民投票，所以計(jì)算誰得票多少是不可能的。這時(shí)，南城鄉(xiāng)黨委介入了，它首先從鄉(xiāng)長被提名人中挑選4名，從副鄉(xiāng)長被提名人中挑選15名上報(bào)縣委組織部，組織部又進(jìn)一步篩選，批準(zhǔn)3人為鄉(xiāng)長初步候選人，8人為副鄉(xiāng)長初步候選人。在四川南部縣的79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及河南省新蔡縣的孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)，初步候選人也是由縣委審定的。需要指出的是，在這兩個(gè)地方，縣委審定的名單依然為選民預(yù)留了比較大的選擇空間，南部縣平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有872個(gè)初步候選人，孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)分別有8人和7人作為初步候選人，比南城鄉(xiāng)選民有更多的選擇。
選舉的下一個(gè)目標(biāo)是確定正式候選人。在這一階段，一些地方采取選舉人團(tuán)面試的方式。主持面試有不同的主體，如“評委組”、選區(qū)聯(lián)席會議、面試大會、競職演說大會等。面試也采取不同方式，如答辯、競選講演等。不管是哪種方式，參與面試的都不是全體選民，而是其中某些特定群體或選民代表。如南部縣的“評委組”由縣委、縣政府、縣人大、縣政協(xié)負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)人大代表組成；保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)的面試大會由區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，人大、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)，公選領(lǐng)導(dǎo)小組成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)黨員干部，村干部中的黨員和群眾黨員代表，區(qū)直機(jī)關(guān)單位負(fù)責(zé)人等出席；南城鄉(xiāng)的競職演說大會有鄉(xiāng)村社干部、黨小組長、選民代表、人大代表參加；步云鄉(xiāng)候選人的施政講演對象是由村干部、村民小組組長和每個(gè)村3名村民代表參加的選區(qū)聯(lián)席會議；大鵬鎮(zhèn)的選舉人團(tuán)由全體黨員、干部以及職工和農(nóng)村戶的代表（每戶1人）組成。面試后，選舉人團(tuán)要么給每位初步候選人評分（如南部縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)），要么對初步候選人進(jìn)行投票（如保石鎮(zhèn)、橫山鎮(zhèn)和步云鄉(xiāng)），得分最高或得票最多的人成為正式候選人。南城鄉(xiāng)有點(diǎn)特別，面試由選舉人團(tuán)出面，但預(yù)選讓全體選民參加。由于候選人并沒有直接與選民見面，選民把票投給誰恐怕在很大程度取決于選舉人團(tuán)成員如何向他們轉(zhuǎn)達(dá)有關(guān)候選人的信息。孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)似乎沒有經(jīng)過面試或競選演說，但它們確定正式候選人的主體也是由每戶一位代表組成的選舉人團(tuán)。選舉人團(tuán)以無記名投票方式對初步預(yù)備人選進(jìn)行民主推薦，得票前三名者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正式候選人。
按照《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生。在上述八個(gè)地方，候選人的產(chǎn)生方式大多不符合該法。不過，南部縣79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)、孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)都試圖滿足這最后一個(gè)法律程序要求。它們向本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提交的正式候選人的人數(shù)一般是每個(gè)職位2個(gè)人，以便人大能進(jìn)行差額選舉。大鵬鎮(zhèn)不是這樣，經(jīng)過選舉人團(tuán)投票只產(chǎn)生了一位正式候選人。換句話說，鎮(zhèn)人大沒有選擇，只能將這位候選人“選”為鎮(zhèn)長。南城鄉(xiāng)和步云鄉(xiāng)走得更遠(yuǎn)，連人大選舉這個(gè)程序也免了。作為替代，它們讓全體選民對正式候選人進(jìn)行投票，得票多者當(dāng)選為鄉(xiāng)長。為了表示對《地方組織法》的尊重，這兩個(gè)地方只要求將選舉結(jié)果報(bào)鄉(xiāng)人大備案或請鄉(xiāng)人大對選舉結(jié)果進(jìn)行審查確認(rèn)——不過是走過場而已。
在以上8個(gè)地方，卓里鎮(zhèn)和綿陽的11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他地方的做法非常不同。卓里鎮(zhèn)的選民無權(quán)參與提名鎮(zhèn)級主要負(fù)責(zé)人，唯一的候選人是原鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。選民的作用不是投票選舉 （vote），而是投票否決 （veto）。具體做法是由縣委、縣政府、縣人大、縣委組織部、縣委辦公室、縣民政局、縣人大辦公室和卓里鎮(zhèn)黨委主要負(fù)責(zé)人組成民意調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組組織全體選民對鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)人大主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行信任投票。投票前，鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人要作出述職報(bào)告，供全鎮(zhèn)選民評議。信任投票有三個(gè)選項(xiàng)：信任、基本信任、不信任。凡是信任票和基本信任票不到半數(shù)者不得成為下屆鎮(zhèn)黨政、人大領(lǐng)導(dǎo)成員的候選人。投票結(jié)果，所有現(xiàn)任鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)獲得的信任票和基本信任票比例均超過投票選民的90%，于是順理成章地成為下一屆領(lǐng)導(dǎo)職位的唯一候選人。人大代表沒有選擇，只能把他們再度選為鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。卓里鎮(zhèn)的否決模式可以淘汰太壞的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)，但無法選出選民或人大代表擁戴的人。這種模式可以用來罷免現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)，但把它看作一種選舉模式是不恰當(dāng)?shù)摹?br />
在上面8個(gè)地方中，只有綿陽市11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉辦法完全符合《地方組織法》。為此，有些論者認(rèn)為綿陽經(jīng)驗(yàn)太受“現(xiàn)行體制的約束”，不如其他模式那么具有“競選”色彩；并不以為然地說，綿陽所做的不過是讓法律“名至實(shí)歸而已，并無多大創(chuàng)新之處”。但這種看法有失偏頗。綿陽經(jīng)驗(yàn)有兩個(gè)層次。在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之前，綿陽首先改選了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人主要由“組織提名”產(chǎn)生，這一次11個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有人大代表候選人均由選民直接提出，完全符合《選舉法》第29條的規(guī)定： “選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。”雖然《選舉法》也允許“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人”，但綿陽當(dāng)局主動(dòng)放棄這么做。在開放提名的基礎(chǔ)上，選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人進(jìn)行了直接差額選舉，在11個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出人大代表545人，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有50名左右的代表。人大代表選舉完成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉才正式拉開帷幕?！兜胤浇M織法》第21條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的候選人可以由本級人民代表大會主席團(tuán)或者代表十人以上聯(lián)合書面提名。在這一階段，綿陽當(dāng)局再次放棄了提名權(quán)，讓11個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人都由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛當(dāng)選的人大代表聯(lián)署提名。在這11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人大代表共提出23名候選人，其中有3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只提出1名候選人，選舉是等額選舉；另外8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位有25個(gè)候選人。這些候選人必須面對人大代表進(jìn)行施政演講，并回答代表們提出的問題。最后，由人大代表通過秘密投票決定誰當(dāng)選。
步云鄉(xiāng)的選舉顯然違背了《憲法》第101條關(guān)于“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”的規(guī)定，當(dāng)然也違反了《地方組織法》。為此，步云鄉(xiāng)選舉結(jié)束不久，《法制日報(bào)》便發(fā)表題為《民主不允許超越法律》的署名文章，指責(zé)步云選舉違反了中國的憲法。2001年7月27日中共中央發(fā)出《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關(guān)于全國鄉(xiāng)級人民代表大會換屆選舉工作有關(guān)問題的意見〉的通知》 ， 文件針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉特別強(qiáng)調(diào)：“依照憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會選舉產(chǎn)生。過去有的地方曾提出進(jìn)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點(diǎn)的要求，個(gè)別地方出現(xiàn)了選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況。這與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符。在這次鄉(xiāng)級人大換屆選舉中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉要嚴(yán)格依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定進(jìn)行”。此后，雖然有個(gè)別地方因試圖推行選民直接選舉鎮(zhèn)長而遭到阻止，但明目張膽違憲的案例并不多見。
2001年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中也出現(xiàn)了一些引起媒體高度關(guān)注的新試點(diǎn)，形成第三個(gè)高潮。這些試點(diǎn)的共同特點(diǎn)是盡量“直選”，但不突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉的法律底線。例如，在2001年末進(jìn)行的鄉(xiāng)長選舉中，步云鄉(xiāng)雖然沒有照搬上一次的做法，但依然試圖保留“直選”的精神：先由選民投票確定10名預(yù)備候選人；10名預(yù)備候選人向165人組成的選舉聯(lián)席會議演講自己的綱領(lǐng)施政，聯(lián)席會議經(jīng)過投票確定兩位初步候選人；這兩位初步候選人到各村發(fā)表施政演說后，由全體選民投票選出一位正式候選人；最后，鄉(xiāng)人代會進(jìn)行等額選舉，選出鄉(xiāng)長。2004年2—4月，云南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣在7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行的換屆選舉采取了與步云鄉(xiāng)幾乎完全相同的程序。湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)在2002年9月進(jìn)行的選舉雖然自稱“兩推一選”，但與深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”很相似，唯一的區(qū)別是：楊集鎮(zhèn)推薦給人大的是兩位候選人，而大鵬鎮(zhèn)推薦給人大的只有一位候選人。當(dāng)然，這是一個(gè)關(guān)鍵的差別，在楊集鎮(zhèn)人大代表還有選擇的余地，而在大鵬鎮(zhèn)，人大被當(dāng)作了“橡皮圖章”。2005年2—4月，重慶市渝北區(qū)在張關(guān)鎮(zhèn)進(jìn)行的“三推一選”鎮(zhèn)長試點(diǎn)，程序有點(diǎn)特別，但顯得過于煩瑣，在正式選舉前有“公推”、“優(yōu)推”、“群推”三關(guān)。第一關(guān)“公推”是由一個(gè)叫作“公推會”的選舉人團(tuán)從12位參選人中投票選出5人；第二關(guān)“優(yōu)推”是由區(qū)黨委全委會從5人中投票選出3名初步候選人；第三關(guān)“群推”是由選民從3人中投票選出2名正式候選人；最后，由鎮(zhèn)人民代表大會從2人中投票選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長。
與以往的做法比，近年來出現(xiàn)的這些試點(diǎn)都擴(kuò)大了選民參與挑選本地領(lǐng)導(dǎo)人的廣度和深度。然而，在眾多的試點(diǎn)中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的觀察者對步云鄉(xiāng)、南城鄉(xiāng)、石屏縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“直選”評價(jià)最高，因?yàn)樗鼈?ldquo;把選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)利直接交給了廣大群眾，更能準(zhǔn)確地體現(xiàn)和表達(dá)民意”。其中，他們對步云鄉(xiāng)1998年的選舉模式更是情有獨(dú)鐘，稱它“最具有競爭性”，是幾個(gè)模式中“最為成熟的一種”，“接近真正意義上的選舉政治模式”。其實(shí)，步云鄉(xiāng)的所謂“直選”是指正式候選人確定之后，由全體選民直接投票決定當(dāng)選人。在這方面，南城鄉(xiāng)與步云鄉(xiāng)比毫無二致。問題是，僅看最后一關(guān)是片面的。選舉中最容易受人操控的部分不是最后投票，而是候選人的確定。步云鄉(xiāng)的正式候選人是由161人組成的選區(qū)聯(lián)席會議從3名初步候選人中選出的，161人只占當(dāng)?shù)?1 347名選民的1.4%；南城鄉(xiāng)的3位初步候選人需面向逾千名鄉(xiāng)村社干部、黨小組長、選民代表、人大代表進(jìn)行競職演說，并由全體選民從中投票選出正式候選人。在這方面，步云鄉(xiāng)的參與面不僅不如南城鄉(xiāng)，其選舉人團(tuán)的規(guī)?？峙卤绕渌麕讉€(gè)地方也要小。因此，很多人眾口一詞地推崇步云鄉(xiāng)模式，其中恐怕有人云亦云的成分。
不少論者對從法治的角度批評步云鄉(xiāng)“直選”持反對態(tài)度。他們認(rèn)為：改革就要克服舊體制的弊端，就必須突破其束縛；沒有必要完全拘泥于現(xiàn)行體制的具體法規(guī)。誠然，法律是人制定的，是可以改變的。問題是，違憲事關(guān)重大，不應(yīng)輕易借改革之名突破憲法的約束。否則，還有什么必要談法治、談依法治國？推崇步云模式的論者似乎有一種直選情結(jié)，好像只有直選才是民主，直選一定比間接選舉優(yōu)越。這種看法其實(shí)缺乏實(shí)證和理論的依據(jù)。
從實(shí)證的角度看，在世界上很多老牌“民主國家”里，一直存在著兩種基層政府首長的產(chǎn)生方式，一種類似總統(tǒng)制，即市長 （mayor） 由市民直接選舉產(chǎn)生；一種類似議會制，即行政領(lǐng)導(dǎo)人由市政參議會 （the council） 間接選舉，或直接由市政參議會操盤。前者流行于美國、歐洲大陸某些國家，后者流行于英國和北歐國家。有些國家甚至兩種體制并存，例如，直到1990年代初，德國還只有兩個(gè)原屬美軍占領(lǐng)區(qū)的邦有直選的市長，其余各邦的基層政府則是由市政參議會主政。不錯(cuò)，近年來有些歐洲國家的有些地區(qū)出現(xiàn)了直選市長的趨勢，但這并不是沒有爭議的。例如，英國對直選的優(yōu)劣已經(jīng)進(jìn)行了一二十年的辯論，到2000年才產(chǎn)生第一位直選市長——倫敦市長，到目前為止也一共只有十來個(gè)地方用美國方式直選市長。
從理論的角度看，與議會制相比，總統(tǒng)制的弊端十分明顯。首先，由于總統(tǒng)是直選產(chǎn)生的，其權(quán)力可能變得太大，變成“帝王式”總統(tǒng)。其次，由于國會也是直選產(chǎn)生的，直選的國會可能處處與直選的總統(tǒng)作對，造成政治上的僵局。雖然有關(guān)總統(tǒng)制/議會制的理論爭論大多僅關(guān)注國家層面的比較，但國家層面的問題也會在地方層面出現(xiàn)。例如，考慮到出現(xiàn)兩虎對峙的可能性，意大利在1993年開始引入直選市長時(shí)便設(shè)立了一套制度，保證當(dāng)選市長在市政參議會里也能獲得多數(shù)支持。但這種做法造成了地方性“超強(qiáng)大總統(tǒng)”，引起廣泛的批評。中國基層領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力一向很大，如果他們經(jīng)由直選產(chǎn)生，他們很可能擺脫其他機(jī)制對自己權(quán)力的限制。按照《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大享有廣泛的權(quán)力，其中最重要的是，選舉本鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權(quán)力，決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的權(quán)力，監(jiān)督本級人民政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）工作的權(quán)力。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由直選產(chǎn)生，人大的這些權(quán)力都成了空中樓閣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長則成了有中國特色的地方性“超強(qiáng)大總統(tǒng)”，這大概不是我們希望看到的。另一方面，如果今后人大代表由真正的民主選舉產(chǎn)生，人大權(quán)威得以提升、人大地位得以加強(qiáng)，又可能出現(xiàn)誰也不服誰的局面，造成決策滯怠，這大概也不是我們希望看到的。更何況，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模不小，小的萬把人，大的（如作為縣或縣級市中心的鎮(zhèn)）可達(dá)十萬人以上，比西方一般的“市”要大得多。隨著合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模會變得更大。在這種情況下，一般選民很難在直選中了解候選人，不免會被候選人的競選姿態(tài)和虛假承諾迷惑。如果再加上黑金勢力、家族勢力的幕后操縱，選舉有可能使選民在熱熱鬧鬧中上當(dāng)。臺灣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中出現(xiàn)的“黑金政治”就是教訓(xùn)。
因此，在沒有認(rèn)真分析直選可能產(chǎn)生的后果前便貿(mào)然鼓吹直選是危險(xiǎn)的，尤其是在這種做法本身違憲的情況下。那么看似并不違憲的大鵬鎮(zhèn)模式（或步云鄉(xiāng)2001年的模式）是否值得推崇呢？這種模式除了具有上述直選的潛在問題外，還有一個(gè)明顯的弊端，那就是只推出一位候選人讓人大代表表決，完全把人大當(dāng)作了“花瓶”，嚴(yán)重侵犯了憲法賦予人大的權(quán)力。這種不尊重人大的做法只會妨礙人大制度的改革。另外，萬一出現(xiàn)人大代表否決那位唯一候選人的情形該怎么辦？大鵬鎮(zhèn)模式?jīng)]有設(shè)計(jì)任何補(bǔ)救措施，算不上是個(gè)完善的模式。
至于有人因?yàn)槿舜蟠磉x舉的改革沒有實(shí)質(zhì)性突破，便希望通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選來為中國政治發(fā)展 “另辟蹊徑”，邏輯上也說不通。如果人大代表選舉有問題，為什么不把注意力放到人大代表選舉上去。《法制日報(bào)》的文章說得不錯(cuò)，當(dāng)前中國政治中存在的問題并不是選民不能直接選舉各級政府的行政長官，而是很多地方的人民代表選舉未能真正貫徹民主原則，流于形式。據(jù)此，當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格依法組織好各級人代會代表的選舉，切實(shí)保障廣大選民充分行使民主權(quán)利，杜絕各種搞形式、走過場的“民主選舉”，嚴(yán)禁各種侵犯甚至剝奪選民民主權(quán)利的行為，而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規(guī)定去另辟“蹊徑”。實(shí)際上，綿陽市的經(jīng)驗(yàn)便是從改革人大代表選舉方式入手的，可以說是有所突破；由選民選舉出來的人大代表選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，更是名正言順。但有人又說，“綿陽市的人大代表直接提名選舉方式實(shí)際上是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的改革，而不是直接進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的改革……[它]只是一種非常初級的改革嘗試”，似乎除了直選，其他都不算數(shù)，真可謂一葉障目。
我們認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生方式的改革應(yīng)該依據(jù)現(xiàn)行的《憲法》和其他相關(guān)法律的規(guī)定，與人大制度的改革銜接。人大制度只能加強(qiáng)，而不是讓它被進(jìn)一步邊緣化。那么，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依靠完善人民代表大會制度能否達(dá)到實(shí)行鄉(xiāng)級民主的目的呢？當(dāng)然可以。如果我們希望有關(guān)地方當(dāng)局在最敏感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉上會放手讓選民表達(dá)自己的意愿，那么我們也有理由期待他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉上嚴(yán)格按法律辦事。綿陽市能夠做到讓選民不受干擾地提名和選舉自己的代表，其他地方?jīng)]有理由做不到。如果還沒有做到，我們應(yīng)大力推動(dòng)在人大代表選舉方面嚴(yán)格執(zhí)法，揭露和批判強(qiáng)奸民意的假選舉。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選民根據(jù)自己的意愿選舉產(chǎn)生時(shí)，人大就會在人事任免方面更好地代表當(dāng)?shù)氐拿褚?，選出讓選民稱心而又稱職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，同時(shí)又有效地監(jiān)督他們的行為。
（本文摘自《中國·治道》一書第二章《行政首長的選舉》一節(jié)，王紹光 著，中國人民大學(xué)出版社出版）
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