我國政府實行大部制的現(xiàn)狀及評價
——共和國大問題之二
南開大學(xué)第六屆“周恩來班”哲學(xué)院2014級本科生班理論二組
摘要：當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的關(guān)鍵時期，我們既要充分考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的復(fù)雜形勢和各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，保持國務(wù)院機構(gòu)總體相對穩(wěn)定，又要充分利用各方面有利條件，對有些長期存在、社會高度關(guān)注的問題，堅定推進(jìn)一些重點領(lǐng)域的機構(gòu)調(diào)整。推進(jìn)大部制改革，應(yīng)充分借鑒運用以往成功經(jīng)驗，立足于當(dāng)前國情，把握現(xiàn)實需要，實事求是地逐步推進(jìn)改革進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：大部制、改革、政府職能、行政體制
大部制，大部門體制，就是在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。大部制是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。[1]其實質(zhì)是“一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，就在于它實行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對分離。”[2]大部制是政府機構(gòu)設(shè)置的一種新形式，也是一種新的治理模式，這種制度安排既不是簡單的機構(gòu)組合，也不是胡亂的部門合并，而是有著嚴(yán)密的行政邏輯和科學(xué)的內(nèi)部秩序的組織架構(gòu)。所以，實行大部門體制的關(guān)鍵，在于實現(xiàn)政府職能的精準(zhǔn)定位和有機統(tǒng)一。本文旨在通過對我國歷次行政體制改革的探究，分析評述當(dāng)前我國大部制改革的現(xiàn)狀。
改革綜述
當(dāng)前，我國大部制改革正如火如荼地推進(jìn)，取得了良好的效果。有學(xué)者認(rèn)為，“推行大部門體制的主要目的不在于精簡機構(gòu)和裁減人員，而是為了集中和綜合決策，……建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開的行政管理體制，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。”[3]也有學(xué)者認(rèn)為，“著力解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問題，建設(shè)服務(wù)型政府是大部制改革的內(nèi)在基本動因;進(jìn)一步消解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的體制性障礙，推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，更好地維護(hù)人民群眾的根本利益，是大部制改革的外部驅(qū)動因素。”[4]
黨的十八屆全會通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。方案指出，“要貫徹黨的十八大關(guān)于建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)艱巨，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制完善，要精心組織實施，確保改革順利進(jìn)行。”
深化行政管理體制改革，處理好政府和市場、政府和社會、中央和地方的關(guān)系，減少微觀事務(wù)管理以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用、充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機構(gòu)職能體系，切實提高政府管理科學(xué)化水平，建立一套適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的行政管理體制，已成為一種廣泛的社會共識，因此大部制改革勢在必行，也迫在眉睫。
改革回望
新中國成立以來，黨和政府為建立和完善結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政機關(guān)進(jìn)行了堅持不懈的努力，進(jìn)行過多次精兵簡政。[5]改革開放以來，中國已進(jìn)行了1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013年7次國務(wù)院政府機構(gòu)改革，力圖降低行政成本，提高行政效率，國務(wù)院組成部門已由1982年的100個削減為2013年的25個。
1982年的政府機構(gòu)改革，主要目的是提高政府工作效率，實現(xiàn)干部年輕化，其歷史性進(jìn)步可以用三句話概括：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，二是精簡了各級領(lǐng)導(dǎo)班子，三是加快了干部隊伍年輕化建設(shè)步伐。國務(wù)院各部門從100個減為61個，編制從5.1萬人減為3萬人。但本次改革沒有觸動高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，政府職能沒有轉(zhuǎn)變。
1988年的政府機構(gòu)改革是在推動政治體制改革，深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下出現(xiàn)的，其歷史性的貢獻(xiàn)是首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。本次改革國務(wù)院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少了9700多人。但由于后來的政治經(jīng)濟(jì)、國內(nèi)國外等一系列原因，本次改革的很多目標(biāo)未能實現(xiàn)。
1993年，我國提出中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)，所以本次政府機構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要。建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個重要改革任務(wù)就是要減少、壓縮甚至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，但從1993年機構(gòu)設(shè)置來看，這類部門合并、撤銷的少，保留、增加的多。1993年改革的一個重大舉措是，實行了中紀(jì)委機關(guān)和監(jiān)察部合署辦公，進(jìn)一步理順了紀(jì)檢檢查與行政監(jiān)察的關(guān)系。本次改革國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從86個減少到59個，人員減少20%。
鑒于當(dāng)時機構(gòu)設(shè)置與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日益突出的現(xiàn)實，1998年中央人民政府實施了2008年之前涉及面最廣、改革力度最大的一次政府機構(gòu)改革。本次改革的目的與目標(biāo)高度協(xié)調(diào)，推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展是目的，盡快結(jié)束專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接管理企業(yè)的體制是目標(biāo)。1998年改革歷史性的進(jìn)步是，政府職能轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展，其突出體現(xiàn)是撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個。
2003年的政府機構(gòu)改革，是在加入世貿(mào)組織的大背景之下進(jìn)行的。改革的目的是，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。改革目標(biāo)是，逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。改革的重點是，深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善宏觀調(diào)控體系，健全金融監(jiān)管體制，繼續(xù)推進(jìn)流通體制改革，加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。這次改革重大的歷史進(jìn)步，在于抓住當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。改革后，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個。[6]
2008年國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門。國務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。
2013年3月14日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》。這次國務(wù)院的機構(gòu)改革，按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)的要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機構(gòu)改革、完善制度機制、提高行政效能，加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，為全面建成小康社會提供制度保障；重點圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門25個。[7]這表明，我國的大部制改革又取得了重大進(jìn)展。
以上七次國務(wù)院機構(gòu)改革，標(biāo)志著我國政府的行政體制改革，立足于自身現(xiàn)實和發(fā)展階段，適應(yīng)了不同時期改革發(fā)展的特點和要求，呈現(xiàn)為一種分階段、逐步推進(jìn)的過程。當(dāng)前我國正處于轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政管理體制改革的關(guān)鍵時期，我們既要充分考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的復(fù)雜形勢和各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，保持國務(wù)院機構(gòu)總體相對穩(wěn)定，又要充分利用各方面有利條件，對有些長期存在、社會高度關(guān)注的問題，堅定推進(jìn)一些重點領(lǐng)域的機構(gòu)調(diào)整。推進(jìn)大部門體制，應(yīng)充分借鑒運用以往成功經(jīng)驗，立足于當(dāng)前國情，把握現(xiàn)實需要，實事求是地逐步推進(jìn)改革進(jìn)程。
改革現(xiàn)狀
自改革開放以來，我國進(jìn)行了7次政府機構(gòu)改革。這7次行政管理體制的改革對于促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、發(fā)展社會主義民主政治、推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮、加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)起到了至關(guān)重要的作用。大部制改革始于2008年，中央及各地采取了一系列措施推行大部制改革。2013年，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的實施，表明新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革正式啟動，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門減少至25個。
大部制改革始于2008年，2013年進(jìn)一步深化，距今經(jīng)過7年的探索與實踐，就目前實施的情況來看，大部制改革雖然在職能相近機構(gòu)的合并和整合方面取得了一定成績，但由于所涉范圍有限，政府內(nèi)部交叉管理、權(quán)責(zé)不清的狀況并未得到根本改善，而新成立的部委也多存在內(nèi)部業(yè)務(wù)整合不足的問題，整個行政體制離真正高效的“大部制”還有很大距離。
大部制取得了一定改的成效，主要表現(xiàn)為：（1）有效地整合了政府機構(gòu)，便于統(tǒng)一貫徹政令。大部制通過將職能相近或者雷同的部門進(jìn)行整合重組，建立統(tǒng)一的部委進(jìn)行管理，獨立領(lǐng)導(dǎo)，改變過去的多頭領(lǐng)導(dǎo)和管理，使管理權(quán)限相對集中，從而實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免出現(xiàn)政出多門的現(xiàn)象，有利于貫徹政令，增強政策的實施效果。如交通管理領(lǐng)域所涉及的公路、鐵路、航空、水路、管道、郵政等方面，過去是職能分散，多頭治理，通過此次改革，初步實現(xiàn)了交通管理權(quán)的集中，有利于建設(shè)統(tǒng)一的綜合性運輸體系。（2）有效地轉(zhuǎn)變了政府職能，推動服務(wù)型政府的構(gòu)建。職能是機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)，機構(gòu)是職能的載體。大部制改革并非片面削減機構(gòu)，而是職能整合基礎(chǔ)上的機構(gòu)重組。[8]大部制實施過程中進(jìn)一步理順了政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，減少了微觀事務(wù)管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府也進(jìn)一步提升了服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、社會保障、環(huán)境保護(hù)的能力。（3）有效地減少了政府摩擦，提高了行政效率。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，而且政出多門容易造成政府部門之間的摩擦，不利于事務(wù)的綜合管理和資源的科學(xué)配置，導(dǎo)致行政效能低下。大部制的實施，有利于協(xié)調(diào)部門間利益，減少摩擦，提高效率，更好地履行政府義務(wù)。（4）有效地規(guī)范了政府行為，推動我國法治建設(shè)的進(jìn)程。以往人治大于法治，因人設(shè)事、因人設(shè)崗，對口設(shè)置，增加不必要的層次、隨意調(diào)整機構(gòu)編制等情況時有發(fā)生，政府職能運行陷于“膨脹—緊縮—膨脹”的反復(fù)之中。大部制改革，有利于規(guī)范政府行為，推進(jìn)依法行政，科學(xué)配置政府機構(gòu)人員，有利于走出機構(gòu)改革“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)。
我國的大部制改革雖然取得了很大的成效，但同時也存在很多問題主要表現(xiàn)為：（1）職能轉(zhuǎn)變不到位，政府的服務(wù)職能有待于進(jìn)一步加強。大部制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，政府由以前的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。推行大部制就意味著政府職能必須以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為己任，從而使得政府權(quán)力得以規(guī)范、回歸公共服務(wù)。如果大部制改革達(dá)不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。（2）整合力度不夠大，未能徹底解決職能交叉問題。大部制注重部門的整合和重構(gòu)，但整合后的大部門之間依然有邊界，部門管理一旦越界，就不可避免地帶來職能交叉的問題。而大部制并未給跨邊界協(xié)作提供解決方案，如果整合后的部門缺乏有效的溝通和協(xié)同，勢必會重蹈新公共管理服務(wù)裂解性的覆轍，造成大部門之間縫隙的擴(kuò)大，影響政府整體效能的形成。[9]（3）監(jiān)督體系不健全，難以實行有效的監(jiān)督約束。大部制一個直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，幾個部合經(jīng)過整合后成為一個超級部。但一個部門權(quán)力越大，對它進(jìn)行監(jiān)督恐怕更加困難。如果沒有完善的制度體系，沒有有效的權(quán)力制約，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。從更深層次來看，大部制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大等系統(tǒng)，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權(quán)力和政府權(quán)力的對接，這個問題非常關(guān)鍵[10]我國目前的監(jiān)督體制不僅不健全，而且各種監(jiān)督方式也沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，權(quán)力約束能力較為薄弱。（4）法治建設(shè)不完善，進(jìn)一步切實推進(jìn)大部制難度大。由于我國法治建設(shè)不都完善，人們法律意識比較淡薄，導(dǎo)致我國有關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能、編制、工作程序的法制不健全、不科學(xué)，機構(gòu)、人員的調(diào)整帶有很大的隨意性和人治色彩。而且改革就是對利益的再分配，政府機構(gòu)改革也不例外，大部制改革必然會觸動到現(xiàn)有部門的既得利益群體。由于法治的不完善和法治觀念的淡薄，這些部門或人員在改革過程中必然會想法設(shè)法阻擾，阻礙改革決策的順利實施，想方設(shè)法增設(shè)崗位，提高部門規(guī)格，改革過程中的隨意性、循環(huán)性也就順理成章地成為我國政府機構(gòu)改革的主要特點。[11]
改革評述
大部制改革是我國深化行政管理體制改革的突破口，其核心是轉(zhuǎn)變政府職能，目標(biāo)取向是建設(shè)服務(wù)型政府，更好地維護(hù)人民群眾的利益，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。除此之外，一些學(xué)者認(rèn)為:大部制是改革和完善我國現(xiàn)行政府組織體系的一項重要舉措，它具有諸多優(yōu)點；有利于集中和整合資源，克服部門本位主義；機構(gòu)大量縮減，為行政協(xié)調(diào)開辟了一條新的途徑;破解職能交叉、“多龍治水”等矛盾；決策與執(zhí)行分離，提高公共服務(wù)效能;加強宏觀調(diào)控，有效應(yīng)對現(xiàn)實的社會問題;有利于推動地方政府改革的順利進(jìn)行。[12]
中國政府機構(gòu)設(shè)置，從根本上說，就是圍繞完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)、建設(shè)和諧社會和小康社會，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展來界定政府職能，進(jìn)而設(shè)置相關(guān)機構(gòu)。[13]大部制改革不是孤立的，而是涉及到改革的方方面面，應(yīng)有政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、文化體制和社會體制的改革相配套，形成全面改革的強大合力，共同推動我國各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時我們還要明確大部制改革不是簡單的部門組合，也不是也大越好，我們要從需要從自身的國情和現(xiàn)實出發(fā)，遵循經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展規(guī)律，逐步展開，穩(wěn)健推進(jìn)，不可操之過急。我國在推進(jìn)大部制改革的時候，也需要拓展視野，借鑒國際大部制改革的成功案例，深入分析，總結(jié)規(guī)律，并結(jié)合中國的歷史背景和現(xiàn)實情況進(jìn)行比較研究和實際探索，走出一條富有中國特色的行政改革之路。
大部制經(jīng)過7年的探索與實踐，已日漸成熟和完善，逐漸展示了它在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動社會進(jìn)步、服務(wù)人民需求等方面的巨大優(yōu)勢。與此同時，我們還要看到，大部制改革只是取得了階段性勝利，還需要進(jìn)一步改革和完善。從目前來看，大部制不會一步到位，只會是選擇試點部委，積累經(jīng)驗，逐步推進(jìn)。經(jīng)驗可以積累，改革不容試錯，否則引發(fā)政策回潮，容易導(dǎo)致大部制改革的步伐受阻或者使大部制改革方案半途夭折。因此，以大部門體制為核心的政府機構(gòu)改革需要目標(biāo)明確、通盤規(guī)劃、穩(wěn)步推進(jìn)，最終奪取我國大部制改革的全面勝利。
注 釋：
[1]汪玉凱:《冷靜看待“大部制”改革》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》，2007年12月10日。
[2]許耀桐：《如何把準(zhǔn)大部制改革的實質(zhì)》，人民論壇，2008年第4期。
[3]董方軍等:《大部門體制改革:背景、意義、難點及若干設(shè)想》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2008年第2期。
[4]龔常，曾維和，凌峰：《我國大部制改革述評》，《政治學(xué)研究》，2008年第3期。
[5]《新中國成立以來歷次政府機構(gòu)改革》，中央政府門戶網(wǎng)站綜合http://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206928.htm。
[6]《什么是大部門體制》，財安網(wǎng)，http://www.caian.net/cjyw/zhxw/30942.html，2013年02月25日。
[7]《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》，2013年3月14日。
[8]朱光磊，賈義猛，《“大部門體制”不能包治百病》，中國報道，2008年第3期。
[9]李榮娟，田仕兵：《整體性治理視角下的大部制改革完善探析》，《社會主義研究》2011年第3期。
[10]汪玉凱：《“大部制”改革及難點分析》，學(xué)習(xí)月刊，2008年第4期。
[11]張伶俐：《我國大部制改革現(xiàn)狀分析與對策研究》，湘潭大學(xué)，2010年6月5日。
[12]施雪華、孫發(fā)鋒:《政府“大部制”面面觀》，《中國行政管理》，2008年第3期。
[13]沈亞平，呂奧飛：《以開放系統(tǒng)理論的視野推進(jìn)大部制建設(shè)》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2010年第1期。