從中國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展歷程看國(guó)家監(jiān)察體制改革
聶義峰
十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了憲法修正案，確立了監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的憲法地位，還將審議通過(guò)監(jiān)察法，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)。在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國(guó)家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，是符合中國(guó)國(guó)情的制度創(chuàng)新，是根植于中華民族歷史文化傳統(tǒng)的偉大創(chuàng)制，是一項(xiàng)貫通古今的創(chuàng)舉。
習(xí)近平總書記指出：“歷史是從昨天走到今天再走向明天，歷史的聯(lián)系是不可能割斷的，人們總是在繼承前人的基礎(chǔ)上向前發(fā)展的。古今中外，概莫能外。”中國(guó)兩千多年中央集權(quán)的封建社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，形成了較為完善的政治制度，而作為其重要組成部分的監(jiān)察制度也得到發(fā)展與完善，形成了一套較為完備的官吏監(jiān)察體系，職能齊全、機(jī)構(gòu)獨(dú)立，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、國(guó)家統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展起了積極的促進(jìn)作用。從秦朝開始確立的這套自上而下的獨(dú)立于行政和司法的古代監(jiān)察制度，與西方“三權(quán)分立”模式下的監(jiān)察隸屬于立法機(jī)構(gòu)或行政機(jī)構(gòu)完全不同，是中華民族獨(dú)特的制度傳統(tǒng)。
我國(guó)古代監(jiān)察制度對(duì)維護(hù)中央政令暢通、國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用
我國(guó)古代監(jiān)察制度形成于秦漢，成熟于隋唐，發(fā)展于宋元，完備于明清，是大一統(tǒng)國(guó)家形成后確立的一項(xiàng)政治制度，對(duì)維護(hù)中央政令暢通、國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。
公元前221年，秦始皇統(tǒng)一中國(guó)，建立起封建專制主義的中央集權(quán)制度，并創(chuàng)建了相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察制度。在中央，設(shè)立御史大夫，位列三公，御史府為其官署，掌管天下文書和監(jiān)察。在地方，皇帝派御史常駐郡縣，稱“監(jiān)御史”，負(fù)責(zé)監(jiān)察郡內(nèi)官吏。兩漢時(shí)，中央最高的監(jiān)察機(jī)構(gòu)——御史臺(tái)，從原有的行政體系中分離出來(lái)，成為與行政系統(tǒng)平行、獨(dú)立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并制定了監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》。此后中國(guó)古代監(jiān)察制度日益嚴(yán)密。隋朝時(shí)期，天下再次統(tǒng)一，形成了“三公、五省、三臺(tái)、九寺、五監(jiān)”的中央政府新體制，其中“三臺(tái)”中的御史臺(tái)、謁者臺(tái)，就是專門負(fù)責(zé)內(nèi)外監(jiān)察的。唐朝時(shí)，監(jiān)察體制呈現(xiàn)出系統(tǒng)化和完善化的特色，形成了組織完備、分工清楚、職責(zé)明確的御史臺(tái)和諫官制度。唐朝時(shí)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)被擴(kuò)充為臺(tái)院、察院和殿院, 分別掌管對(duì)中央官員的監(jiān)察、對(duì)地方官員的監(jiān)察以及維護(hù)皇帝威儀和尊嚴(yán)。宋代時(shí)監(jiān)察法規(guī)內(nèi)容開始增多，對(duì)文武官員的監(jiān)察更加規(guī)范化、制度化，御史臺(tái)和諫官系統(tǒng)合二為一，發(fā)揮著中央監(jiān)察職能；地方監(jiān)察設(shè)監(jiān)司和通判，直屬皇帝。元朝制定了中國(guó)歷史上第一部完整的監(jiān)察法規(guī)《憲臺(tái)格例》，在中央設(shè)有御史臺(tái)，在地方設(shè)立行御史臺(tái)和22道肅政廉訪司，共同行使監(jiān)察職責(zé)。明代調(diào)整了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，改御史臺(tái)為都察院，又罷諫院，設(shè)六科給事中，成為六部的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)，科道并立；地方設(shè)13道監(jiān)察御史和各省提刑按察司，同時(shí)設(shè)督撫，形成地方三重監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。清沿明制，設(shè)都察院糾察百官，所屬15道分掌各省刑名，并以六科給事中并入都察院，加強(qiáng)對(duì)中央部門和各省官員的監(jiān)察；清朝還制定了我國(guó)古代最完整的監(jiān)察法典——《欽定臺(tái)規(guī)》，至此古代監(jiān)察制度發(fā)展到頂峰時(shí)期。
歷代監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于約束封建國(guó)家的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和官吏遵守法度、整飭吏治起了很大作用
我國(guó)古代監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能廣泛，凡是行政、司法、軍事、財(cái)政、教育等部門無(wú)一不置于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，但其最基本、最主要的職能仍是依據(jù)國(guó)家的法律，監(jiān)督中央和地方各級(jí)官吏的行為，對(duì)違法失職的官吏進(jìn)行糾舉彈劾。《通典》記載西晉時(shí)御史已是“自皇太子以下，無(wú)所不糾，初不得糾尚書，后亦糾之。”《續(xù)文獻(xiàn)通考》記載，明代的都御史“凡大臣奸邪，小人構(gòu)黨，作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀(jì)者，劾。凡學(xué)術(shù)不正，上書陳言變亂成憲，希進(jìn)用者，劾。”清代規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)既可以彈劾官吏違反法令、妨害公職的行為，也可以彈劾官吏個(gè)人的私德私行敗壞風(fēng)紀(jì)的行為?？傊瑲v代監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)百司百官公務(wù)行為和個(gè)人私德的廣泛監(jiān)察，對(duì)于約束封建國(guó)家的各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和官吏遵守法度、整飭吏治起了很大作用。
我國(guó)古代監(jiān)察體制實(shí)行監(jiān)察與行政分離, 監(jiān)察機(jī)關(guān)與政府機(jī)構(gòu)分設(shè), 地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)和官員直屬于中央的自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)體制；監(jiān)察官獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政部門的約束和羈絆，保持高度獨(dú)立性和權(quán)威性，確保監(jiān)察機(jī)關(guān)上下一體, 監(jiān)察官員高效行權(quán)。東漢時(shí)御史臺(tái)已開始從行政機(jī)構(gòu)中分離出來(lái)，獨(dú)立行使職權(quán)。魏晉以后，御史臺(tái)成為皇帝親自掌握的機(jī)構(gòu), 臺(tái)官的地位也相對(duì)獨(dú)立，往往不受主官牽制, 而是直接向皇帝上章彈奏, 從而提高了監(jiān)察效能。地方監(jiān)察官，如西漢的刺史、唐朝的十道巡按、宋朝的監(jiān)司、元朝的行臺(tái)和肅政廉訪司等均由朝廷的御史臺(tái)管理，明清的巡按御史均隸屬于都察院，同級(jí)或上級(jí)行政長(zhǎng)官無(wú)權(quán)對(duì)其發(fā)號(hào)施令，從而使監(jiān)察官吏行使監(jiān)察權(quán)有了組織上的保證。同時(shí)，歷朝歷代均賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察官員很高的地位。如秦代，御史大夫的地位就是副丞相，位列三公。漢代改御史大夫?yàn)榇笏究?，與大司徒、大司馬并為宰相之職。唐、宋、元的御史臺(tái)、明清的都察院均為中央最高一級(jí)的衙門。明清兩代監(jiān)察御史雖然品級(jí)不高，但奉命巡按地方時(shí)職權(quán)和責(zé)任卻非常大。據(jù)《明史》記載：“而巡按則代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷。”“凡政事得失，軍民利病，皆得直言無(wú)避。”“凡御史犯罪，加三等，有贓從重論”?？梢?，古代監(jiān)察官員位高權(quán)重、職寬責(zé)嚴(yán)，這樣保證了他們能夠在維護(hù)中央集權(quán)、查察政事得失、整飭吏治等方面發(fā)揮重要作用。
歷代認(rèn)為監(jiān)察官員是治官之官, 為“百官之率”，所以對(duì)監(jiān)察官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于一般官吏
我國(guó)歷朝歷代都非常重視監(jiān)察官員的遴選，從德、才、識(shí)三方面從嚴(yán)選拔，形成了一套嚴(yán)格的選任制度，從而保證了監(jiān)察官員的素質(zhì)，使監(jiān)察機(jī)關(guān)得以有效發(fā)揮作用。歷代認(rèn)為監(jiān)察官員是治官之官, 為“百官之率”，所以對(duì)監(jiān)察官員的選拔標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)于一般官吏?？v觀歷朝對(duì)監(jiān)察官員的選任主要奉行三條原則：一是要有優(yōu)良的政治品質(zhì)，重視監(jiān)察官員的基本素質(zhì)。古代對(duì)監(jiān)察官員基本素質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)概括起來(lái)為清、正、勤、謹(jǐn)四個(gè)字，要求監(jiān)察官員清廉謹(jǐn)慎、剛直敢言、公正無(wú)私、通體博識(shí)、勤敏練達(dá)、立心正直、才守兼優(yōu)。二是要有一定的從政經(jīng)驗(yàn)和工作能力，注重從具有實(shí)際政治經(jīng)驗(yàn)和良好政績(jī)的各級(jí)官吏中選拔。漢魏時(shí)一般通過(guò)察舉考試的方式選用御史，至唐、宋、明、清，需進(jìn)士出身的官員方可擔(dān)任御史。三是晉升從優(yōu)。歷代的御史、監(jiān)官、科道官在仕宦生涯中要冒一定的風(fēng)險(xiǎn), 所以在晉升上都給予較優(yōu)的待遇。例如，明代御史一般為六、七品官員，六年考滿或九年考滿之后，多數(shù)能夠迅速提拔為三、四品的高級(jí)官員。此外，歷朝宰相的人選亦有從監(jiān)察長(zhǎng)官中選任的慣例。
監(jiān)察制度是中國(guó)古代政治制度中獨(dú)具特色的部分, 其體制之健全, 沿革之清晰, 規(guī)制之詳密, 實(shí)為世所罕見, 歷朝歷代的監(jiān)察制度曾在整飭吏治、鞏固中央集權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一等方面發(fā)揮了重要作用, 為后世積累了豐富的歷史文化遺產(chǎn)。當(dāng)前深化監(jiān)察體制改革，雖然與中國(guó)古代的監(jiān)察制度建設(shè)所面臨的歷史階段、經(jīng)濟(jì)條件、政治制度、文化背景等有著根本性的不同，但現(xiàn)在的任何發(fā)展都離不開傳統(tǒng)的影響，文化的力量熔鑄在中華民族的生命力、創(chuàng)造力和凝聚力中，深刻地影響著我們的價(jià)值觀念、生活方式、政治制度和發(fā)展道路，這印證了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是歷史與現(xiàn)實(shí)相貫通的重大創(chuàng)制性制度安排，具有鮮明的時(shí)代特色和中國(guó)特色。