奇正相生 以應無窮
——國家戰(zhàn)略與頂層設計新思考
李 恒
編者按：這是作者2011年9月在一個學術研討會上的發(fā)言整理稿，發(fā)表于2012年2月的《戰(zhàn)略與政策》。其中的一些政策建議，如推進頂層設計、領導體制改革等為十八大后黨和國家的改革決策、發(fā)展陸續(xù)印證?，F(xiàn)在中美貿(mào)易摩擦加劇，美國朝野對中國崛起的主流認知出現(xiàn)重大變化，其關于時代主題、戰(zhàn)略機遇期、總體戰(zhàn)略研究等意見，以及“奇正相生、應變無窮”的思路，或仍有一定參考意義?，F(xiàn)原文刊載。
十七屆五中全會提出了改革發(fā)展“頂層設計和總體規(guī)劃”的理念。這是改革開放至今，國家發(fā)展理論上的一個重大突破。改革開放30年，復雜的內(nèi)外形勢越來越需要我們從總體設計的視角審視中國與世界的發(fā)展變化，越來越需要我們具備深刻洞察未來的遠見卓識。因此，以國際形勢中長期變化走向為背景，從統(tǒng)籌內(nèi)外兩個大局的角度出發(fā)，對與國家戰(zhàn)略有關的一系列重大理論與政策問題，提
出一個總體性、綜合性的研究框架，形成一套科學系統(tǒng)，有內(nèi)在聯(lián)系的“戰(zhàn)略圖景”，有很強的必要性和現(xiàn)實針對性。我談三個問題。
一、關于戰(zhàn)略領導體制
即目前誰在做頂層設計？怎樣做頂層設計？現(xiàn)在提“頂層設計”的很多，各行各業(yè)、各個部委，都在緊緊跟進中央的新概念、新提法。但就黨和國家的全局或整體而言，“頂層”只有一個，不是誰都有資格搞“頂層設計”。大家最多只能說在行業(yè)和系統(tǒng)內(nèi)部搞一搞“部門設計”，那么這與真正的“頂層”和“設計”都是有距離的，其所謂“頂層設計”與制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、部門立個基本法等等，實際上沒有太大區(qū)別，只不過用上了新名詞、披上了新外套。大家都來做“頂層設計”，某種程度上還可能出現(xiàn)各自為政、規(guī)劃林立的“山頭設計”。
那么，究竟誰在、誰能，以及誰有條件做全局性、總體性，中長期，統(tǒng)籌內(nèi)政外事，總攬政治經(jīng)濟、社會文化、科技軍事等領域的戰(zhàn)略規(guī)劃？據(jù)我有限的觀察和了解，除了五年一次的黨代會，目前恐怕沒有一個專門的機構制度性地在做這件事（編者按：十八后，這一情況得到了改變）。
第一，現(xiàn)行決策體制難以充分研究和考慮總體設計問題。在我國，最重要的領導機關是黨委。重大決策由各級黨委做出，黨委實行常委分工負責制，每位領導通過分管若干部門或領導小組來領導某一方面、某幾方面工作，并決定日常性和一般性的事務，重大問題和重大事項則由集體討論決定。但在實際中，對于哪些是重大問題，黨內(nèi)法規(guī)沒有明確界定；哪些工作由集體領導，哪些由個人負責，界限也不甚明確。不同分管領導對于不屬于自己分管的領域，態(tài)度持重、慎于過問。對于全局性、戰(zhàn)略性和前瞻性的總體設計問題，目前難以給予更多關注。
第二，目前決策體制中，領導人與分管部門形成了相互倚持的關系。在重大方針政策，包括重大觀點、重大認識上，領導人與專業(yè)職能部門之間互相依靠以及相互制衡。對于世界基本形勢、戰(zhàn)略機遇期或其他重大問題，上面沒有明確的意見，下面不會提出不同意見；而領導人即便有其他想法、意見，在得到職能部門的專業(yè)支撐和干部支持之前，也不會輕易提出。實際工作中，尤其是一些專業(yè)性、技術性很強的重大決策，如金融、外匯、司法改革等，往往被部門主導。部門在專業(yè)和職能局限下，對全局性、戰(zhàn)略性的重大問題考慮、研究有限，其意見和政策未必符合國家整體利益。但對于領導人而言，否定部門提出來的政策理論和政策主張并非易事，因其工作的推進主要依靠部門。如果領導人的主張和觀點不被部門認同，即便命令、指示下達，也難免出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的情況。因此，總體上看來，除非有重大危機、重大事件發(fā)生，一般上與下都難以主動改變對重大問題的態(tài)度，也難以改變實際工作中職能部門、技術官僚主導重大決策的情況。這一情勢下，一些社會各界詬病又關系全局的問題，如前段關注度很高的匯率升值、“兩房”債券等問題便得以長期存在，中國社會也因此被外界認為是所謂“危機驅動型”社會。
“頂層設計和總體規(guī)劃”必然要求全局性、統(tǒng)籌性、整合性的通盤研究和整體謀劃。橫向的分工負責，縱向的部門主導，一定程度上導致了難以從全局、整體角度，內(nèi)外統(tǒng)籌的角度來研究和考慮各類重大問題，也難以進行真正的“頂層設計和總體規(guī)劃”。
第三，輔助戰(zhàn)略決策的工作機制缺失。簡言之，體制內(nèi)外的工作部門、機構以及各類研究機構，由于職能和權限的局限，科層體制（官僚制）的內(nèi)在制約，其總體性、全局性研究和考量較為缺乏。上世紀90年代，錢學森借鑒“兩彈一星”等重大科技項目實施中的大規(guī)模系統(tǒng)工程建設經(jīng)驗，曾數(shù)次正式提出設立國家的“總體設計部”的重大政策建議，但由于多方面條件限制，此事至今尚無下文。黨內(nèi)外各類智庫，包括政策研究機構、黨校、高校、社科院、軍內(nèi)研究機構等，則由于觀念、視角的局限性以及復合型高素質人才缺乏，做統(tǒng)合內(nèi)外、統(tǒng)攬全局，跨部門、跨專業(yè)綜合性研究的專家和干部鳳毛麟角，真正的總體戰(zhàn)略研究、系統(tǒng)的戰(zhàn)略設計遠遠不足。一些民間智庫不乏人才，但由于先天條件所限，多數(shù)情況下基本情況尚難以掌握，語言、思維方式更與體制無從對接，其研究與建議也很難談得上切合實際。
下面提不出“頂層”的東西，上面也難有“設計”。所以，“頂層設計和總體規(guī)劃”確實任重道遠（編者按：十八屆三中全會后，中央全面深化改革領導小組的設立及之后一系列領導小組、委員會的設立使這一問題得到了根本解決）。
二、關于“頂層設計”以何種形勢判斷為基礎
總體設計，就不能僅限于當前的形勢分析和形勢判斷。應該基于中長期，至少是對今后10—50年中國與世界基本發(fā)展趨勢的研判，這也就涉及到了對“時代主題”的認識問題。
時代主題是對人類社會所面臨的全球性戰(zhàn)略問題的判斷和概括，是最高層次上的戰(zhàn)略判斷，其反映世界的本質，代表時代潮流，是世界各種矛盾的中心和焦點，決定和制約其他矛盾的發(fā)展變化，因而是一個國家制定和調整國內(nèi)國際戰(zhàn)略的根本依據(jù)，也是內(nèi)外一切大政方針的基本依據(jù)和基本立足點和出發(fā)點，以及是一切戰(zhàn)略決策的根本。
每到國際上發(fā)生重大事件或涉華重要事件的時候，學界就會出現(xiàn)對“和平與發(fā)展”問題的爭論。但世界發(fā)展到今天，時勢似乎也在證明，雖然我國的國際安全環(huán)境復雜性和嚴峻性不斷增強，不確定性不斷增多，挑戰(zhàn)和考驗一再來臨，但形勢也尚未發(fā)展到全面逆轉的地步。國際金融危機之后，世界形勢再次發(fā)生巨大變化，金融危機震蕩發(fā)作，國際格局的深刻變化遠未定型。在這一情勢下，今后較長一個歷史時期內(nèi)，如何深化、發(fā)展對“和平與發(fā)展”的認識，如何研判中長期的時代大勢、世界大勢，可能到了必須切實地引起高度重視的時候。
考察“和平與發(fā)展”的提出，我注意到，該判斷實際上是：1）中國外部環(huán)境相對和平,不會與大國發(fā)生戰(zhàn)爭；2）“世界大戰(zhàn)打不起來”，這兩大形勢重合下的戰(zhàn)略判斷。其中任何一個形勢不具備，即與我國切身利益密切相關的戰(zhàn)略環(huán)境和局勢不發(fā)生變化，都難以得出“和平與發(fā)展”的結論。因為如果世界范圍內(nèi)有大戰(zhàn)，即使我們獨身其外，不能說世界是“和平”的；我國發(fā)生與大國的戰(zhàn)爭，或與中小國家、地區(qū)爆發(fā)某些大國支持下的局部戰(zhàn)爭，和平發(fā)展被打斷，談 “和平與發(fā)展”也就沒有意義。因此，判斷這個主題是否發(fā)生了變化，關鍵是看這兩大形勢是否會發(fā)生改變。
長期以來，一般談到這個問題，認為時代主題未改變的理由主要有：1）大國之間未形成對抗體系；2）世界范圍內(nèi)未形成大規(guī)模的軍備競賽；3）全球化有利于和平發(fā)展；4）多極化有利于相互制衡和協(xié)調；5）局部戰(zhàn)爭在不斷減少，核威懾使世界大戰(zhàn)不可能爆發(fā)；6）任何國家都不敢貿(mào)然發(fā)動對華戰(zhàn)爭，等。僅從這些理由本身看，確實如此。世界大戰(zhàn)打不起來，大規(guī)模對華戰(zhàn)爭不太可能爆發(fā)。但今天問題的關鍵卻不在此。而是在當代，危及政權生存，危及國家、民族存亡的“戰(zhàn)爭”形式已經(jīng)發(fā)生根本性改變。瓦解和控制一個國家并不一定用大規(guī)模戰(zhàn)爭來達成。比如，搞垮前蘇聯(lián)的大規(guī)模信息心理戰(zhàn)，分裂南斯拉夫，打垮伊拉克的特種行動、高科技局部戰(zhàn)爭；再比如，貨幣金融領域、信息網(wǎng)絡領域、意識形態(tài)領域的隱蔽戰(zhàn)爭、 “顏色革命”等等，都是看不見硝煙的戰(zhàn)爭。因此，不能局限于以往的思維定式，用30年前的戰(zhàn)爭概念、戰(zhàn)爭形式等來觀察、判斷已經(jīng)和正在發(fā)生深刻變化的形勢。
另外，即便大國之間不打仗、不發(fā)生涉華軍事沖突的狀態(tài)得以延續(xù)，我想任何時代乃至千年之后，世界人民恐怕還是要求和平、求發(fā)展的。那么，“和平與發(fā)展”是不是存在被泛化的傾向？一個現(xiàn)在和未來都可以適用的提法,能否準確地概括當今時代的主要特征？它如何使我們對當前時代的認識區(qū)別于其他時代？而如果和其他時代沒有區(qū)別，這個主題意義何在？因此，在“和平與發(fā)展”的大判斷之下，深化其內(nèi)涵和認識，提出更確切、更精準的能夠描述和解釋我們當前世界、時代的形勢研判，已經(jīng)很急迫，更何況，當前國際形勢正在發(fā)生前所未有的巨變。
需要引起注意的是，早在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，毛澤東、劉少奇等領導人就曾經(jīng)多次指出：“我們黨的理論常常落后于實踐”，“中國黨有一極大弱點，就是黨在思想上的準備，理論上的準備是不夠的，是比較幼稚的”，“缺乏理論這個弱點，一直未能完全克服”。以此觀之，今天類似問題還不少。比如，我黨執(zhí)政50年左右（上世紀90年代），才提出革命黨轉型為執(zhí)政黨的問題；甚至包括80年代初提出“和平與發(fā)展”兩大主題本身，也并未見得是具有前瞻性的認識。因為如果按照“世界大戰(zhàn)打不起來”的認知，二戰(zhàn)結束后，60、70年代世界就進入了“和平與發(fā)展”的時代，我們的認識以及判斷則是80年代才提出。
那么，對于當前形勢的判斷是不是也存在滯后？我們不能等到遍地落葉了才“知秋”，颶風是“起于漂萍之末”。從其他世界大國的戰(zhàn)略形勢判斷看，長期以來，除中國外，沒有任何一個大國認為世界總體形勢為“和平、發(fā)展”。而如果對基本形勢的判斷不確切，我們對世界的一系列重大觀念和認識就難以改變，難以切合實際、與時俱進，一系列重大戰(zhàn)略和政策舉措也就難以出臺和實施，以及各類方針政策也難以有效維護和拓展我戰(zhàn)略利益。
提出這一問題，并不是不贊成“和平與發(fā)展”的形勢研判。個人認為，該判斷延續(xù)至今，是一種沒有更好選擇的選擇。原因一方面是前述決策體制的制約，使對重大問題的觀點和認識難以及時調整。更重要的還是，目前無論在理論、觀念、政策和戰(zhàn)略上，我們還缺乏一套可替代的、比較成熟的形勢分析與政策預案，缺乏“非戰(zhàn)略機遇期”、非“和平與發(fā)展”的心理和方針政策準備。在巨大的歷史慣性和無可替代的情勢之下，選擇“和平與發(fā)展的主題沒有發(fā)生變化”，“仍處于戰(zhàn)略機遇期”等，最為安全和穩(wěn)妥。也就是說，“和平與發(fā)展”是個成熟的研判。但和其他所有成熟的事物一樣，在變化了的新形勢下其前瞻性就會有所不足。若非如此，黨和國家就將面臨內(nèi)外大政方針的全方位調整，而這種調整是目前不具備條件進行的。一旦總判斷調整，卻沒有相應的理論、戰(zhàn)略、政策以及干部、人才準備，就會帶來人心不穩(wěn)和局勢混亂。
因此，個人認為，在繼續(xù)維持“和平與發(fā)展”判斷，繼續(xù)保持方針政策不做大的改變的同時，迫切需要未雨綢繆，做好兩手乃至多手準備。這一準備，可以采用投布“閑棋冷子”的形式，專門組織研究提出一套基于另一種形勢判斷，基于“非和平與發(fā)展”、“非戰(zhàn)略機遇期”的一套理論和政策。即做好以另一種視角來看待和應對國際國內(nèi)形勢巨變的準備，擬訂一套出現(xiàn)形勢逆轉和出現(xiàn)“戰(zhàn)略意外事件”時的應對方略和發(fā)展戰(zhàn)略?！秾O子兵法》云：“奇正相生，如循環(huán)之無端，孰能窮之”。如果把基于“和平與發(fā)展”的方針政策稱為“正”的話，目前我們急需的就是一套國家戰(zhàn)略上的“奇”策，以及隨時隨機、靈活運用它們的深刻觀念。
三、關于國家戰(zhàn)略總體研究計劃的構想
那么，這“另外一種形勢判斷”是什么？我想也并不意味著必然是“和平與發(fā)展”的對立面，如“戰(zhàn)爭與對抗、“對抗與競爭”等。但僅提出“不確定、不穩(wěn)定因素增多”，“世界日益向多極化格局發(fā)展”等，力度不夠并稍欠遠見。時代主題畢竟是相當長一個時期內(nèi)世界的主流，時代的大勢。對此，我們需要目光如炬的遠見卓識，需要對人類歷史、現(xiàn)在、未來，以及人類社會發(fā)展規(guī)律、世界格局演變規(guī)律的深刻認識和把握，以保證我們的國家在愈來愈激烈的國際競爭中立于不敗之地。
建議用1-3年左右的時間，對今后10—50年中國與世界的發(fā)展問題進行全面、系統(tǒng)、多學科、高層次、大規(guī)模的總體性和綜合性研究，對國際國內(nèi)形勢演變做出中長期分析和預測。對我國與世界的政治、經(jīng)濟、軍事、金融、科技、文化、情報、戰(zhàn)略等進行全方位綜合研究，對中國的經(jīng)濟制度、政治體制、政黨建設、社會政策、法律秩序、民族政策、兩岸關系、文化觀念、意識形態(tài)、教育制度、科技管理、環(huán)境保護、軍事國防和國際關系等領域，以國家戰(zhàn)略和頂層設計的理念進行全面、系統(tǒng)而又深入的研究。對其他國家的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略意圖和能力、戰(zhàn)略政策進行全方位深入研究。在此基礎上，形成一套目光宏大、預期久遠，以自身最大和長遠戰(zhàn)略利益為主導，以綜合國力為根本，統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟、軍事、科技、文化、外交等各個方面，全面系統(tǒng)、多層次的國家總體戰(zhàn)略規(guī)劃或國家全球戰(zhàn)略，并在此基礎上提出黨和國家建設與發(fā)展的方略、大綱和中長期總體規(guī)劃。這一大型研究應體現(xiàn)系統(tǒng)性、全方位、高層次、長期性以及綜合性的特點。既包括實實在在，具體、急需解決的政策問題，也包括具有現(xiàn)實性、危機性、時效性、微觀性和應用性的熱點問題，還包括理論性、戰(zhàn)略性、長期性、宏觀性、基礎性、制度性和根本性的重大問題；既注重政治、經(jīng)濟、法律、社會、民族等直接關系到當前局勢的“硬件”問題，也注重教育、文化、環(huán)境等“軟件”問題；既關注中國本身的發(fā)展戰(zhàn)略問題，也重視中國與世界的互動關系。既具有戰(zhàn)略性、前瞻性，又不陷于空想、避免脫離實際；既有宏觀的眼光和胸懷，又腳踏實地，具有可操作性。同時，通過這個大型研究計劃和項目，吸引關心國家建設和發(fā)展的優(yōu)秀人才，凝聚和發(fā)現(xiàn)具有戰(zhàn)略眼光、優(yōu)秀綜合素養(yǎng)、準確的現(xiàn)實觀察判斷能力，能夠經(jīng)國濟世的領導人才，以及訓練一批學貫中西、精通國策的中青年人才，為今后不確定性越來越大，復雜性、挑戰(zhàn)性越來越嚴峻的未來做好全面準備。