香港回歸后美國(guó)對(duì)港民主輸出政策與香港政制發(fā)展
劉恩東
自冷戰(zhàn)開始至今，美國(guó)對(duì)香港民主輸出的政策日漸清晰。1997年香港回歸后，美國(guó)開始積極介入并干預(yù)香港政治改革及普選等政治事務(wù)，國(guó)務(wù)院、國(guó)會(huì)、非政府組織在對(duì)港民主輸出中扮演了不同的角色，對(duì)香港的民主輸出是美國(guó)對(duì)華政策的重要組成部分，美國(guó)對(duì)香港民主輸出政策既隨中美關(guān)系的變化在不斷調(diào)整，又有其獨(dú)特性。
一、美國(guó)對(duì)香港民主輸出的歷史
根據(jù)美國(guó)對(duì)港政策變化情況，美國(guó)對(duì)香港的民主輸出分為四個(gè)時(shí)期。
1．冷戰(zhàn)開始至中英開始香港問(wèn)題談判前，香港是美國(guó)在亞洲對(duì)華冷戰(zhàn)和反共意識(shí)形態(tài)輸出的橋頭堡。此期間，美國(guó)利用香港的地緣優(yōu)勢(shì)，把香港作為美國(guó)在亞洲孤立中國(guó)、對(duì)華策反、顛覆中國(guó)新生政權(quán)、進(jìn)行反共意識(shí)形態(tài)宣傳、防止共產(chǎn)主義擴(kuò)張的橋頭堡和大本營(yíng)。美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館、美國(guó)新聞署香港工作站和美國(guó)中央情報(bào)局香港站是負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作的主要官方組織。1949年美國(guó)在駐香港總領(lǐng)事館內(nèi)成立了香港美國(guó)新聞處，其活動(dòng)“目標(biāo)”主要是“削弱中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)大陸的權(quán)力和支持之源氣”，“給予本地反共力量以希望和鼓勵(lì)”、“增進(jìn)香港對(duì)美國(guó)和自由世界政策與行動(dòng)的理解與支持，增強(qiáng)反共情緒和行動(dòng)”等。新聞處的主要工作是編印反共書刊和宣傳品。同時(shí)，兩家美國(guó)民間機(jī)構(gòu)自由亞洲委員會(huì)(CFA)和援助中國(guó)難民知識(shí)分子辦公室(ARCI)也在香港開展類似的中文出版業(yè)務(wù)。援助中國(guó)難民知識(shí)分子辦公室名義上是一個(gè)開展人道主義援助的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上它是協(xié)助美國(guó)駐港總領(lǐng)事館在港推行反華政策的工具，具有濃厚的政治色彩。其工作目標(biāo)以內(nèi)地居港的知識(shí)分子為主，人力和援助經(jīng)費(fèi)多數(shù)由美國(guó)國(guó)務(wù)院、中情局和洛克菲勒、福特及卡內(nèi)基基金會(huì)提供。香港領(lǐng)事館還是美國(guó)在亞洲宣傳冷戰(zhàn)的樞紐，它不僅出版書刊，還大量編印反共宣傳冊(cè)和電影傳單，出版物的2／3左右由香港轉(zhuǎn)運(yùn)美國(guó)駐亞洲的其他外交機(jī)構(gòu)并在當(dāng)?shù)匕l(fā)行。香港實(shí)際上成為美國(guó)在亞洲冷戰(zhàn)宣傳網(wǎng)的中心，是美國(guó)在亞洲(特別是在東亞、東南亞地區(qū))宣傳美國(guó)政策、兜售冷戰(zhàn)思維、推進(jìn)民主制度、推廣美國(guó)生活方式、灌輸反共思想的樞紐，這也是日后亞洲地區(qū)冷戰(zhàn)局勢(shì)緊張加劇的潛在誘因。20世紀(jì)50、60年代，美國(guó)制定了兩份關(guān)于香港政策的綱領(lǐng)性秘密文件。1957年7月，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)以臺(tái)海局勢(shì)日趨緊張為由，正式出臺(tái)了為“美國(guó)對(duì)香港政策”的NSC5717號(hào)文件，全面、系統(tǒng)地闡述了新形勢(shì)下美國(guó)對(duì)香港政策的總體構(gòu)想，這是美國(guó)政府首次專門就美國(guó)對(duì)香港政策制定的綱領(lǐng)性文件。此文件包括兩個(gè)核心內(nèi)容：一是首次明確提出利用香港作為對(duì)中國(guó)進(jìn)行宣傳和滲透的據(jù)點(diǎn)和意識(shí)形態(tài)作戰(zhàn)前哨陣地的主張，力求取得軍事封鎖和經(jīng)濟(jì)遏制所難以起到的效果；二是利用香港作為展示西方生活方式的“櫥窗”，宣傳資本主義優(yōu)于社會(huì)主義，煽動(dòng)中國(guó)內(nèi)地民眾對(duì)共產(chǎn)黨的不滿情緒。1960年6月，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)又拋出了題為“美國(guó)對(duì)香港政策”的NSC6007／1號(hào)文件。文件提出了五方面的政策設(shè)想：一是明確提出香港如出現(xiàn)共產(chǎn)黨支持的大規(guī)模的“社會(huì)動(dòng)亂”，美國(guó)將應(yīng)英國(guó)政府的請(qǐng)求，提供必要的幫助和支援。二是界定香港的重要價(jià)值在于它作為自由世界自由港的特殊地位。三是利用香港經(jīng)濟(jì)繁榮和生活水平較高的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)香港對(duì)中國(guó)內(nèi)地民眾的吸引力，“動(dòng)搖共產(chǎn)黨在大陸統(tǒng)治的基礎(chǔ)”。四是擴(kuò)大美國(guó)駐港情報(bào)部門和對(duì)華開展“和平演變”機(jī)構(gòu)的規(guī)模并加強(qiáng)實(shí)力，把香港作為收集中國(guó)內(nèi)地政治經(jīng)濟(jì)和軍事情報(bào)，開展對(duì)華宣傳攻勢(shì)和意識(shí)形態(tài)演變的前哨陣地。五是蠱惑香港中文媒體對(duì)海外華人和華僑施加影響，破壞中國(guó)在海外華人、華僑中的形象，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)香港中文媒體的滲透與控制，并鼓勵(lì)臺(tái)灣國(guó)民黨局的中文媒體也大舉滲透香港地區(qū)，在香港繼續(xù)制造“兩個(gè)中國(guó)”的陰謀。
2．中英香港問(wèn)題談判至冷戰(zhàn)結(jié)束，美國(guó)對(duì)香港問(wèn)題低調(diào)關(guān)注。從1982年中英開始就“香港問(wèn)題”談判到1989年北京政治風(fēng)波期間，美國(guó)對(duì)香港的政策是密切、低調(diào)關(guān)注，而不介入。但是出于對(duì)其在香港利益和香港的人權(quán)與民主的關(guān)注，美國(guó)政府仍然不忘提醒中國(guó)“香港問(wèn)題”談判對(duì)于臺(tái)灣和平統(tǒng)一的意義。1984年9月26日，《中英聯(lián)合聲明》簽署的當(dāng)天，美國(guó)率先做出反應(yīng)。國(guó)務(wù)卿舒爾茨發(fā)表聲明，對(duì)中英關(guān)于香港問(wèn)題的協(xié)議表示歡迎，并認(rèn)為這將為香港長(zhǎng)遠(yuǎn)前途提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一聲明是美國(guó)這一時(shí)期對(duì)香港政策“低調(diào)關(guān)注”的集中體現(xiàn)。
3．冷戰(zhàn)結(jié)束至香港回歸，美國(guó)開始介入香港的“民主”問(wèn)題。1989年北京政治風(fēng)波和冷戰(zhàn)的結(jié)束是美國(guó)介入香港問(wèn)題的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。此后，美國(guó)一改以往在香港事務(wù)上低調(diào)的姿態(tài)，對(duì)香港政策做出重要調(diào)整，形成了全面的對(duì)港政策。為表明對(duì)香港“民主發(fā)展”與“自治”的支持，美國(guó)開始不斷地從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、輿論等方面加強(qiáng)對(duì)香港的影響和滲透，美國(guó)政界人物和新聞?shì)浾搶?duì)個(gè)別政治上活躍的香港“民主派”給予扶持。美國(guó)名義上聲稱保持香港穩(wěn)定繁榮符合美國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但實(shí)質(zhì)上是美國(guó)希望像打“臺(tái)灣牌”那樣用“香港牌”來(lái)牽制中國(guó)，把它作為遏制中國(guó)的一個(gè)有效途徑，香港問(wèn)題成為影響中美關(guān)系的新的不穩(wěn)定因素。美國(guó)主要采取了以下政策：一是把美國(guó)對(duì)華最惠國(guó)待遇與香港人權(quán)掛鉤。二是配合英國(guó)政府的移民政策，《1990年美國(guó)移民法》增加了美國(guó)給香港提供的移民配額。三是通過(guò)《美國(guó)一香港政策法》，把香港視為一個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體，提出“支持民主化是美國(guó)外交政策的一項(xiàng)基本原則，這項(xiàng)原則自然適用于在1997年6月30日以后美國(guó)對(duì)香港的政策”。該法案還要求美國(guó)政府定期向國(guó)會(huì)提交“關(guān)于香港民主制度進(jìn)展”的情況報(bào)告，這是以國(guó)內(nèi)立法的形式對(duì)香港事務(wù)進(jìn)行干涉，也為美國(guó)對(duì)香港的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。四是自1991年開始美國(guó)定期發(fā)表關(guān)于香港的人權(quán)報(bào)告。五是通過(guò)高級(jí)官員和議員訪港來(lái)提升香港的國(guó)際影響，美國(guó)高官還多次接見香港港督和李柱銘等“民主派”代表人物，借此強(qiáng)調(diào)對(duì)香港民主的關(guān)注。六是支持“港同盟”等“民主勢(shì)力”的發(fā)展，認(rèn)為“香港前途的保證主要在于“民主勢(shì)力”的發(fā)展和“民主制度”的建立，“港同盟”的成立自然被看作是美國(guó)實(shí)現(xiàn)對(duì)港政策目標(biāo)的一個(gè)重要工具。
4．香港回歸后至今積極介入并干預(yù)香港政治事務(wù)。香港回歸后，美國(guó)取代英國(guó)，開始積極介入并干預(yù)香港的政治事務(wù)。美國(guó)對(duì)香港的政策目標(biāo)重點(diǎn)從注重經(jīng)濟(jì)、安全利益、地緣政治利益日益轉(zhuǎn)向政治性意識(shí)形態(tài)利益，政治性考量成為美國(guó)對(duì)香港政策追求的根本目標(biāo)和核心，香港的政制改革與發(fā)展、民主與人權(quán)、新聞自由和高度自治等問(wèn)題成為關(guān)注焦點(diǎn)。為此，美國(guó)采取了以下策略與措施：對(duì)“一國(guó)兩制”、港人治港、高度自治基本原則表示疑慮，試圖推動(dòng)香港向美國(guó)所希望的“民主”方向前進(jìn)；將香港實(shí)現(xiàn)行政長(zhǎng)官及立法會(huì)雙普選看成是香港政治發(fā)展的一個(gè)基本指標(biāo)以及中國(guó)是否遵守《基本法》的一個(gè)重要因素；要求保障并加快香港的民主進(jìn)程，關(guān)注行政及立法機(jī)關(guān)的權(quán)力分配機(jī)制，維護(hù)法治、司法獨(dú)立，推動(dòng)香港實(shí)現(xiàn)“民主”的西方化、美國(guó)化；關(guān)注《香港基本法》第23條“反顛覆立法”問(wèn)題；鼓勵(lì)并支持香港泛民主派政黨的發(fā)展，大力支持并扶持所謂的民主派；關(guān)注香港的公民權(quán)利與新聞自由，竭力維持香港的“獨(dú)特性”，避免香港“大陸化”，帶頭充當(dāng)香港民主人權(quán)的“保護(hù)者”和“監(jiān)護(hù)人”。
二、美國(guó)對(duì)香港民主輸出的戰(zhàn)略目標(biāo)
1．自詡為世界民主、自由、人權(quán)的衛(wèi)道士，把鞏固和發(fā)展香港的西方民主政治體制作為維護(hù)美國(guó)在港利益的基石。美駐港總領(lǐng)事祁俊文曾專門在香港《明報(bào)》發(fā)表題為“民主——香港保持穩(wěn)定繁榮最佳途徑”的文章，明確表達(dá)了“美國(guó)政府堅(jiān)決支持民主是香港保持穩(wěn)定繁榮和推動(dòng)自治的最佳途徑”，“香港事務(wù)不容外國(guó)干涉”的思想。
2．把香港作為展示西方價(jià)值觀念、“民主理念”和生活方式的“櫥窗”和“樣板”，作為對(duì)中國(guó)大陸進(jìn)行意識(shí)形態(tài)滲透的前沿。臺(tái)灣是美國(guó)在亞洲樹立的一個(gè)民主樣板，美國(guó)希望把香港塑造成另一個(gè)“民主”樣板，把“促進(jìn)香港民主化作為對(duì)北京政策的基石”，通過(guò)培養(yǎng)、扶植香港的“民主勢(shì)力”，企圖使其能夠左右香港的政制發(fā)展方向甚至能夠入主特區(qū)政府，從而使香港成為能夠按美國(guó)意愿發(fā)展的政治“實(shí)體”。美國(guó)在《美國(guó)一香港政策法》中提出，“香港居民同美國(guó)人民有很多共同的價(jià)值觀和利益，要通過(guò)努力使香港成為一個(gè)展示珍視自由的社會(huì)所能夠取得的成就的典范”。美國(guó)前駐港領(lǐng)事高樂(lè)圣在德克薩斯州休斯頓亞洲協(xié)會(huì)發(fā)表講演時(shí)也曾強(qiáng)調(diào)“香港是中國(guó)未來(lái)的一個(gè)窗口，是中國(guó)大陸發(fā)生巨大變化的例子和刺激”①。美國(guó)副財(cái)長(zhǎng)薩默斯在談到未來(lái)香港經(jīng)濟(jì)時(shí)毫不隱諱地說(shuō)：“在(中國(guó)內(nèi)地和香港)未來(lái)兩種體制的融合中，如果中國(guó)的體制更象香港將對(duì)有關(guān)各方都有利”，當(dāng)然也最符合美國(guó)的利益。
3．以積極插手香港事務(wù)為契機(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化美國(guó)作為維護(hù)“民主”的世界警察的國(guó)際地位和形象。2005年9月，美國(guó)駐港總領(lǐng)事郭明翰在美國(guó)商會(huì)演講中談及香港的民主時(shí)表示，“美國(guó)政府在香港的民主發(fā)展方面一向直言，這個(gè)沒(méi)有什么特別的。我們?cè)谌澜缑刻於荚谥v民主，發(fā)展民主是我們一貫的政策。美國(guó)國(guó)務(wù)卿賴斯有一條圍巾，上面有這樣的字：‘民主并非供觀賞的運(yùn)動(dòng)。’它是一個(gè)活躍、有動(dòng)力的過(guò)程。不是由外而來(lái)，是隨著民間行動(dòng)發(fā)展起來(lái)的一個(gè)過(guò)程”②。這段講話清晰地表達(dá)了美國(guó)維護(hù)“民主、自由”的決心。
三、香港回歸后美國(guó)推動(dòng)香港“民主化”的主要舉措
1．推動(dòng)行政長(zhǎng)官及立法會(huì)雙普選。2007年12月29日，中國(guó)全國(guó)人大對(duì)香港的政制發(fā)展制定了明確的時(shí)間表和路線圖，規(guī)定香港將于2017年實(shí)施特首普選和2020年立法會(huì)直選，但是美國(guó)卻指責(zé)《基本法》限制了香港民主和自由，限制了立法會(huì)影響政府決策的能力。全球知名揭秘網(wǎng)站“維基解密”2011年公布了950份來(lái)自美國(guó)駐香港總領(lǐng)館的機(jī)密電報(bào)，電報(bào)內(nèi)容中很多涉及美國(guó)駐港總領(lǐng)事等官員對(duì)香港政改和普選的關(guān)注。2014年6月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書后，美國(guó)國(guó)會(huì)議員、國(guó)務(wù)院發(fā)言人、政府高官、駐港總代表及前高官發(fā)表了諸多抹黑中國(guó)政府、香港特區(qū)政府的言論，傳遞了美國(guó)有意干涉香港政改事務(wù)的弦外之音。
2．反對(duì)并阻止香港《基本法》第二十三條規(guī)定。《香港基本法》第二十三條規(guī)定：香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止任何叛國(guó)，分裂國(guó)家，煽動(dòng)叛亂，顛覆中央人民政府及竊取國(guó)家機(jī)密的行為，禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港特別行政區(qū)進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港的政治性團(tuán)體或組織與外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系。美國(guó)從2002年下半年香港特區(qū)政府著手啟動(dòng)該法立法活動(dòng)時(shí)，就想方設(shè)法予以阻止。美國(guó)以保護(hù)香港人民的基本自由和公民自由、免受政治迫害為借口，通過(guò)總統(tǒng)與中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人及香港特區(qū)政府首腦會(huì)晤、高官發(fā)表談話、國(guó)會(huì)議員議案、發(fā)布《美國(guó)一香港政策法報(bào)告》、支持香港反對(duì)派、非政府組織活動(dòng)等一系列手段，阻止香港立法會(huì)通過(guò)《基本法》第二十三條的立法建議，要求中國(guó)和全國(guó)人大把對(duì)香港法律的修訂留給普選的香港立法會(huì)解決，致使基本法第二十三條立法擱置已有十余年之久。
3．恣意歪曲香港“一國(guó)兩制”、“港人治港”和“高度自治”?！痘痉ā访鞔_了香港“一國(guó)兩制”、“港人治港”和“高度自治”的基本原則，指出“港人治港”和“高度自治”要以一國(guó)為前提，但美國(guó)“擔(dān)憂”中國(guó)政府會(huì)過(guò)多“干預(yù)”特區(qū)事務(wù)，不是從“一國(guó)兩制”中的“一國(guó)”主導(dǎo)“兩制”，而是更多地從“兩制”為先導(dǎo)條件下的“一國(guó)”做文章，試圖把“高度自治”轉(zhuǎn)化為“完全自治”。在《美國(guó)一香港政策法》中，美國(guó)以把香港當(dāng)作一個(gè)經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易往來(lái)上單獨(dú)的地區(qū)來(lái)對(duì)待為由，把香港當(dāng)作一個(gè)“完全自治”的地區(qū)。2004年6月和9月美國(guó)參眾兩院的決議都表示美國(guó)將繼續(xù)把香港當(dāng)作“完全自治”的地區(qū)對(duì)待。《基本法》中規(guī)定了全國(guó)人大在涉及中央與特區(qū)關(guān)系的事務(wù)有釋法的權(quán)力，美國(guó)則認(rèn)為中國(guó)全國(guó)人大的釋法“破壞香港司法獨(dú)立”，損害香港自治，要求中國(guó)全國(guó)人大不要經(jīng)常就香港事務(wù)釋法，強(qiáng)調(diào)港人對(duì)香港政制發(fā)展有最終發(fā)言權(quán)。
4．支持香港的泛民主派，加強(qiáng)政黨及社會(huì)組織能力建設(shè)。香港回歸以來(lái)，建制派與泛民主派(反對(duì)派)圍繞香港政治價(jià)值觀和民主進(jìn)程發(fā)生了激烈爭(zhēng)論。在香港民主進(jìn)程和雙普選等問(wèn)題上，民建聯(lián)等建制派支持中央和特區(qū)政府的觀點(diǎn)，主張奉行“循序漸進(jìn)”原則。泛民主派政治組織則崇尚西方國(guó)家的“人權(quán)”、“平等”和“正義”等“普世價(jià)值”，抨擊、指責(zé)內(nèi)地的政治制度、司法體系，支持美國(guó)等西方國(guó)家觀點(diǎn)，主張香港走西方道路，要求行政長(zhǎng)官和立法會(huì)盡快推行全面普選，策劃、鼓動(dòng)民眾上街游行示威，向中央和政府特區(qū)政府頻頻施壓。美國(guó)充分利用港人政治認(rèn)同上的這種二元特征，從政治、經(jīng)濟(jì)、能力建設(shè)上對(duì)香港的泛民主派給予了大力支持。美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院高官、國(guó)會(huì)領(lǐng)袖多次接見李柱銘等香港泛民主派，對(duì)其政治主張給予支持。2014年9月底，美國(guó)駐香港總領(lǐng)館針對(duì)部分泛民主派組織的占領(lǐng)中環(huán)行動(dòng)，發(fā)表聲明，予以支持。美國(guó)政府通過(guò)美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)多次給“泛民主派”背景的政黨、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織提供經(jīng)費(fèi)援助，主要用于研究香港選舉制度的發(fā)展和憲政改革、支持當(dāng)?shù)卣h在民主環(huán)境中開展競(jìng)爭(zhēng)、組織公眾論壇討論和辯論政治發(fā)展、民意調(diào)查、對(duì)公眾進(jìn)行普選和選舉改革教育等。美國(guó)還通過(guò)非政府組織為加強(qiáng)香港的政黨和社會(huì)組織的能力建設(shè)做了大量工作。自2002年以來(lái)，美國(guó)全國(guó)國(guó)際事務(wù)民主研究所就對(duì)香港的政黨和組織進(jìn)行培訓(xùn)，教導(dǎo)他們?nèi)绾螇汛蠼M織、怎樣與媒體建立關(guān)系、如何與選區(qū)溝通和與選民打交道。接受過(guò)這方面援助的有民建聯(lián)、民主黨、自由黨、公民黨、前線等。2005年該組織啟動(dòng)了一個(gè)為期半年的青年政治領(lǐng)導(dǎo)人培訓(xùn)項(xiàng)目。2006年，專門為2007年的香港區(qū)議會(huì)選舉候選人啟動(dòng)了培訓(xùn)項(xiàng)目。該組織還資助香港大學(xué)的“民意研究所”。為了幫助香港政黨發(fā)展，美國(guó)全國(guó)國(guó)際事務(wù)民主研究所于2004年11月幫助香港大學(xué)組織了專門的關(guān)于政黨發(fā)展的研討會(huì)。此外，美國(guó)非政府組織直接參與香港“民主派”的反政府活動(dòng)。
四、美國(guó)對(duì)港民主輸出的行為主體及方式
1．國(guó)會(huì)是美國(guó)介入和干預(yù)香港事務(wù)的主要參與者和推動(dòng)者。1991年的《美國(guó)一香港政策法》和1997年的《香港回歸法》即屬此類。提出議案是國(guó)會(huì)干預(yù)香港事務(wù)的另一方式，從香港回歸以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)參、眾議員圍繞第二十三條立法、維護(hù)香港的民主、人權(quán)、公民基本政治權(quán)利和新聞自由提出了一系列議案，這些議案雖不具有法律效力，但其所制造的政策輿論對(duì)行政當(dāng)局有很大制約。舉行香港事務(wù)的聽證會(huì)也是國(guó)會(huì)經(jīng)常采用的一種方式，自1992年美國(guó)的香港政策做出重大調(diào)整以來(lái)，美國(guó)參議院曾專門就美國(guó)的香港政策、香港內(nèi)地子女“居留權(quán)”問(wèn)題、香港政改等問(wèn)題舉行了聽證會(huì)，對(duì)中國(guó)人大釋法提出無(wú)端指責(zé)，促使美國(guó)政府支持香港泛民主派的政治主張，要求美國(guó)政府向中國(guó)中央和香港特區(qū)政府施加政治壓力。國(guó)會(huì)還通過(guò)成立“國(guó)會(huì)香港委員會(huì)”、發(fā)布涉華工作小組(委員會(huì))中國(guó)問(wèn)題報(bào)告、參、眾議員的公開講話、會(huì)見香港泛民主派代表等方式來(lái)表達(dá)他們對(duì)香港事務(wù)的關(guān)注。2014年2月，美國(guó)眾議院外交事務(wù)委員會(huì)主席艾德·羅伊斯及亞洲及太平洋小組委員會(huì)主席史蒂夫·查波特等八名成員訪港，與公民黨、民主黨的多名成員舉行“密會(huì)”。羅伊斯事后公然宣稱：“香港是中國(guó)一部分，但卻不盡是。”2014年1O月，美國(guó)國(guó)會(huì)中國(guó)問(wèn)題委員會(huì)發(fā)表了涉華年度報(bào)告，稱欲重啟香港政改問(wèn)題的年度調(diào)查。同時(shí)，由參議院臨時(shí)議長(zhǎng)、民主黨人帕特里克·萊西等三人牽頭，21名美國(guó)參議員致信奧巴馬總統(tǒng)，聲稱由于“中共的公開威脅”和近期“對(duì)香港和平示威者的襲擊”，請(qǐng)求奧巴馬公開支持香港“占中”者的民主訴求，要求美國(guó)政府采取明確、嚴(yán)肅的措施，確保北京兌現(xiàn)對(duì)香港“一國(guó)兩制”的承諾。全球人權(quán)委員會(huì)主席、眾議員克里斯·史密斯宣布將成立一個(gè)國(guó)會(huì)香港小組，以監(jiān)督香港的人權(quán)狀況及中國(guó)政府在香港的活動(dòng)，確保高度自治原則得到尊重。參議院外交委員會(huì)主席羅伯特·梅嫩德斯也以致信香港特首梁振英的方式表達(dá)對(duì)香港局勢(shì)的嚴(yán)重關(guān)切。國(guó)會(huì)中國(guó)委員會(huì)還在10月9日發(fā)表的一份題為《加強(qiáng)對(duì)香港民主制度支持的報(bào)告》中把香港的民主問(wèn)題稱為一個(gè)日益重要的人權(quán)問(wèn)題，要求國(guó)會(huì)和政府成員應(yīng)通過(guò)在最高層發(fā)表聲明、召開會(huì)議及出訪香港來(lái)加強(qiáng)對(duì)香港民主制度的支持。
2．以國(guó)務(wù)院和駐港總領(lǐng)館為主的行政當(dāng)局是美國(guó)介入和干預(yù)香港事務(wù)的政策制定者和協(xié)調(diào)者。行政當(dāng)局主要采取下列方式介入和干預(yù)香港事務(wù)：一是自1992年以來(lái)，國(guó)務(wù)院根據(jù)《美國(guó)一香港政策法》規(guī)定向國(guó)會(huì)提交香港問(wèn)題年度報(bào)告。2007年，美國(guó)的《美國(guó)一香港政策法》報(bào)告一改以往的美國(guó)在港利益的排列順序，將美國(guó)在香港的人權(quán)和民主利益首次提到了經(jīng)貿(mào)等其他利益之前，這既是其全球外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的一個(gè)體現(xiàn)，也表明了美國(guó)對(duì)香港政治民主發(fā)展的日益關(guān)注。二是國(guó)務(wù)院在發(fā)表的年度國(guó)別人權(quán)報(bào)告中列專章詳述香港情況，重點(diǎn)關(guān)注公民權(quán)利、新聞自由和法輪功等宗教自由情況。三是通過(guò)白宮和國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)表達(dá)對(duì)港事務(wù)的看法。2014年9月，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人普薩基在例行記者會(huì)上，回應(yīng)關(guān)于有香港人抗議中國(guó)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)特首選舉改革方案時(shí)明確表示，美國(guó)支持香港按照基本法以及民眾意愿落實(shí)普選，并表示根據(jù)普選法則選舉行政長(zhǎng)官的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，“香港行政長(zhǎng)官的合法性將會(huì)極大地提高”。四是行政部門經(jīng)常通過(guò)國(guó)務(wù)院高級(jí)官員以及美國(guó)駐港總領(lǐng)館的公開聲明表達(dá)對(duì)香港事務(wù)的關(guān)注。1997年7月，國(guó)務(wù)卿奧爾布賴特以香港特別行政區(qū)臨時(shí)立法會(huì)的產(chǎn)生方式不合民主程序?yàn)橛?，聲明拒絕出席香港特別行政區(qū)宣誓就職儀式。五是美國(guó)國(guó)務(wù)院政府高官及美國(guó)駐港總領(lǐng)事通過(guò)與香港政界人士的會(huì)面表達(dá)對(duì)香港特定議題的關(guān)注。美國(guó)副總統(tǒng)拜登2014年4月在白宮會(huì)晤前政務(wù)司長(zhǎng)陳方安生及民主黨創(chuàng)黨主席李柱銘，表示支持香港民主。同日美國(guó)國(guó)務(wù)院副國(guó)務(wù)卿伯恩斯會(huì)晤陳方安生與李柱銘，雙方討論了香港在一國(guó)兩制下普選的發(fā)展等問(wèn)題。美國(guó)駐港總領(lǐng)事也經(jīng)常與特區(qū)政府官員、香港政壇人物及政界活躍人士會(huì)面，了解他們對(duì)政改等問(wèn)題的看法，如特區(qū)政府2005年提出2007年和2008年特首和立法會(huì)政改方案后，時(shí)任美國(guó)駐港總領(lǐng)事郭明瀚在2005年10月與特首曾蔭權(quán)午宴，關(guān)注香港施政報(bào)告中關(guān)于政改的進(jìn)度，向曾蔭權(quán)表示延遲政改方案會(huì)引起國(guó)際社會(huì)擔(dān)心。六是通過(guò)媒體采訪營(yíng)造輿論引導(dǎo)公眾。七是美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人還通過(guò)高層訪問(wèn)直接向中國(guó)政府和香港特區(qū)政府表達(dá)美國(guó)的態(tài)度。2014年5，美國(guó)負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿拉塞爾在占領(lǐng)中環(huán)組織舉行政改方案投票的關(guān)鍵時(shí)刻訪港，會(huì)見政務(wù)司司長(zhǎng)林鄭月娥、立法會(huì)主席曾鈺成、政黨領(lǐng)袖和反對(duì)派代表，并對(duì)香港政改和特首普選過(guò)程作出了評(píng)論，強(qiáng)調(diào)要“按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行選舉。受此鼓舞，反對(duì)派就基本斷絕了和中聯(lián)辦的政改交流。美國(guó)國(guó)務(wù)院高官高調(diào)、強(qiáng)力介入香港政改的舉動(dòng)，表明了美國(guó)欲在香港建立主權(quán)實(shí)體的西方政治制度政體，企圖全面沖擊和否定中國(guó)主權(quán)的憲制基礎(chǔ)。八是美國(guó)政府高層把政黨的發(fā)展看作是推動(dòng)香港全面“民主化”進(jìn)程、香港政治文化發(fā)展的重要措施和重要組成部分，給予高度重視。美國(guó)政府高層公開接見香港的“反對(duì)派”政黨領(lǐng)袖，總領(lǐng)事館也與所有主要政治組織保持著“良好關(guān)系”，美國(guó)新聞署(USIA)的國(guó)際訪問(wèn)者計(jì)劃更是把香港的政治人物作為一個(gè)重要組成部分。九是情報(bào)部門暗中支持香港政改反對(duì)派和“占中”行動(dòng)。在本次香港政改和“占中”行動(dòng)中，美國(guó)中央情報(bào)局提供資金和技術(shù)支持“占中”宣傳網(wǎng)站，這次“占中”集會(huì)的贊助者一周傳媒老板黎智英更是穿梭在美國(guó)情報(bào)部門、美國(guó)國(guó)防部高官、香港立法會(huì)議員、政黨領(lǐng)袖之間，利用自己的特殊身份為反中央、反香港特區(qū)政府者提供資金支持。據(jù)報(bào)道，美國(guó)國(guó)防部前副部長(zhǎng)、世界銀行前行長(zhǎng)保羅·沃爾福威茨在抗議活動(dòng)前幾周，就曾與黎智英在游艇里密會(huì)?？傮w來(lái)看，國(guó)務(wù)院是美國(guó)香港政策的制定者，駐港總領(lǐng)館是美國(guó)介入和干預(yù)香港事務(wù)的協(xié)調(diào)者，以國(guó)務(wù)卿為代表的國(guó)務(wù)院等行政部門官員主要作公開政治表態(tài)和政策闡釋，駐港總領(lǐng)館主要進(jìn)行政策的組織協(xié)調(diào)并暗中行動(dòng)。較之國(guó)會(huì)，行政當(dāng)局更多地從維護(hù)國(guó)家利益和國(guó)際關(guān)系的角度考慮問(wèn)題，扮演了相對(duì)理性行為者的角色。
3．非政府組織是美國(guó)介入和干預(yù)香港事務(wù)的實(shí)施者。隨著香港的回歸和美國(guó)對(duì)港政策的調(diào)整，美國(guó)通過(guò)非政府組織在對(duì)港事務(wù)的干預(yù)上比以往介入更深。一是提供資金支持。有美國(guó)政府背景、從國(guó)會(huì)獲得資金的美國(guó)民主基金會(huì)和美國(guó)國(guó)際事務(wù)民主協(xié)會(huì)向香港的政治社團(tuán)、研究機(jī)構(gòu)提供資金支持，如從1996年起，香港職工盟每年向美國(guó)國(guó)際勞工團(tuán)結(jié)中心申請(qǐng)獲得撥款5至8萬(wàn)美元，而國(guó)際勞工團(tuán)結(jié)中心的款項(xiàng)來(lái)自美鼠民主基金會(huì)的分配。二是開展專題研究，發(fā)表研究報(bào)告，提出政策咨詢建議。例如，傳統(tǒng)基金會(huì)關(guān)于香港問(wèn)題的研究對(duì)美國(guó)的對(duì)港政策有重要影響，許多建議經(jīng)常為決策機(jī)構(gòu)所采納，成為美國(guó)對(duì)港政策的重要組成部分。三是提供能力培訓(xùn)。美國(guó)民主基金會(huì)和美國(guó)國(guó)際事務(wù)民主協(xié)會(huì)等非政府組織還通過(guò)舉辦各類講座和會(huì)議，培養(yǎng)香港反對(duì)派的“普選”、“民主”意識(shí)和技巧。如民主黨曾參加美國(guó)國(guó)際事務(wù)民主協(xié)會(huì)撥款籌辦的“形象建立、演講技巧及如何面對(duì)傳媒”的講座，香港前線曾參加“如何籌款”的講座。鐘庭耀主持的香港大學(xué)民意研究中心也曾接受贊助，為2004年立法會(huì)選舉作滾動(dòng)式民意調(diào)查，發(fā)表有利于反對(duì)派的民調(diào)結(jié)論。為推動(dòng)香港政黨政治發(fā)展，2006年2月，美國(guó)國(guó)際事務(wù)民主協(xié)會(huì)開辦為期一年的“區(qū)議會(huì)候選人及選舉經(jīng)理競(jìng)選學(xué)校”，并在七月配發(fā)報(bào)告評(píng)論香港的選舉制度與實(shí)踐，希望于2007年的區(qū)議會(huì)選舉建立“符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)”的‘選舉基礎(chǔ)’，并在2008年的立法會(huì)選舉中擴(kuò)大這種‘基礎(chǔ)”’。香港一美國(guó)中心是美國(guó)在港假以“教育面目”示人的機(jī)構(gòu)，是美國(guó)支持學(xué)生占中行動(dòng)的主要支持者。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人莫頓·霍爾布魯克為曾在美國(guó)外交及情報(bào)部門供職多年后退休的資深外交官。2014年3月15日至3月l6日，香港美國(guó)中心舉行了一場(chǎng)為期兩天一夜的“工作坊”，“名正言順”地培訓(xùn)“占中”大學(xué)生骨干。四是設(shè)立所謂的“民主獎(jiǎng)”，鼓勵(lì)香港“民主派”反對(duì)中央政府和香港特區(qū)政府。美國(guó)國(guó)家民主促進(jìn)基金會(huì)設(shè)立了年度“民主獎(jiǎng)”，1997年將該獎(jiǎng)授予香港“民主派”領(lǐng)袖李柱銘。五是舉辦關(guān)于香港民主問(wèn)題的研討會(huì)。2014年4月，美國(guó)“亞洲協(xié)會(huì)”邀請(qǐng)香港反對(duì)派的代表人物陳方安生和李柱銘訪美，出席“香港民主的未來(lái)”研討會(huì)并接受彭博社采訪，大談2017年特首普選。他們?cè)诮邮懿稍L時(shí)稱，中央政府希望“絕對(duì)控制”特首選舉，避免選民選出“不能接受人士”。“占中”行動(dòng)發(fā)起人香港大學(xué)法律系副教授戴耀廷及積極參與“占中”行動(dòng)的香港公民黨主席余若薇，曾多次出席美國(guó)國(guó)務(wù)院轄下的美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)(NED)及美國(guó)國(guó)際民主研究院(NDI)在香港所舉辦或贊助的論壇及活動(dòng)。壹傳媒集團(tuán)主席黎智英、李柱銘、天主教香港教區(qū)前主教陳Et君、學(xué)民思潮召集人黃之鋒等“占中”支持者亦與NE及NDI關(guān)系密切。六是策劃、指導(dǎo)“占中”行動(dòng)方案。美國(guó)政治智庫(kù)LandDestroyer的研究員卡塔盧奇在該智庫(kù)的網(wǎng)志上發(fā)表題為《整個(gè)占中行動(dòng)在華盛頓寫劇本》的文章，揭示香港九月底開始的“占中”行動(dòng)其實(shí)早在2014年4月香港民主黨創(chuàng)黨主席李柱銘和前政務(wù)司司長(zhǎng)陳方安生訪美時(shí)，已在美國(guó)的干預(yù)下計(jì)劃好。美國(guó)國(guó)務(wù)院轄下的美國(guó)國(guó)家民主基金會(huì)(NED)及美國(guó)國(guó)際民主研究院(NDI)和他們開會(huì)共同討論了“占中”行動(dòng)的計(jì)劃、參與人物及訴求等。
五、香港回歸后美國(guó)對(duì)港民主輸出的特點(diǎn)
1．美國(guó)對(duì)港民主輸出政策清晰化、系統(tǒng)化。中英開始談判香港問(wèn)題之前，美國(guó)把香港問(wèn)題視為中英兩國(guó)歷史遺留問(wèn)題，與美國(guó)關(guān)聯(lián)度不大，美國(guó)也僅僅是把香港作為民主輸出的前哨，對(duì)港民主輸出政策相對(duì)模糊；中英開始談判香港問(wèn)題之后，美國(guó)不斷調(diào)整對(duì)港政策，對(duì)港民主輸出政策開始浮出水面，經(jīng)過(guò)1997—2007年這十年，美國(guó)新的對(duì)港政策經(jīng)過(guò)充分醞釀，在1997年香港回歸后，美國(guó)的對(duì)港民主輸出政策已經(jīng)清晰化、系統(tǒng)化。
2．參與主體多元化。目前，美國(guó)在香港的民主輸出已經(jīng)形成了政府、國(guó)會(huì)、非政府組織多主體、多層次的復(fù)合多元結(jié)構(gòu)。政府主要是白宮、國(guó)務(wù)院、美國(guó)駐港總領(lǐng)事館，白宮、國(guó)務(wù)院是政策制定者，主要通過(guò)高級(jí)官員的表態(tài)表達(dá)意愿；美國(guó)駐港總領(lǐng)事館是政策執(zhí)行者，通過(guò)公開或隱秘活動(dòng)進(jìn)行支持；國(guó)會(huì)是政策和立法的鼓動(dòng)者，主要在立法、提出議案等方面提供支持；非政府組織是政策推廣者，主要通過(guò)草根活動(dòng)進(jìn)一步向社區(qū)、民眾縱深發(fā)展。三個(gè)層次的不同主體之間分工明確、相互支持、鼎力配合，形成了復(fù)合多元的工作格局。
3．政治化。美國(guó)在香港主要有地緣政治、經(jīng)濟(jì)、安全和意識(shí)形態(tài)四種國(guó)家利益，在香港回歸后，意識(shí)形態(tài)利益日益成為美國(guó)關(guān)注的重點(diǎn)。香港的“一國(guó)兩制”政治制度、雙普選等民主政治改革、民主和人權(quán)保護(hù)等政治性問(wèn)題成為美國(guó)對(duì)香港政策的追求的根本目標(biāo)和核心。
4．法制化。目前，美國(guó)關(guān)于香港政策的法律主要有兩個(gè)：一個(gè)是1992年的《美國(guó)一香港政策法》，以國(guó)內(nèi)立法的形式確定了1997年7月1日香港回歸后美國(guó)在香港享有的特殊政策，《美國(guó)一香港政策法》是美國(guó)對(duì)港政策轉(zhuǎn)變的根本標(biāo)志。該法第三部分特別規(guī)定了國(guó)務(wù)卿應(yīng)向國(guó)會(huì)報(bào)告香港的民主人權(quán)狀況等與美國(guó)利益有關(guān)的香港狀況。該法還規(guī)定如果美國(guó)總統(tǒng)判定中國(guó)沒(méi)有確保香港的高度自治，就可以取消香港在美國(guó)法律中享有的特殊地位。該法為美國(guó)對(duì)香港的狀況進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)美國(guó)的香港政策設(shè)置了條件，帶有典型的干涉中國(guó)內(nèi)政的色彩。1996年美國(guó)還對(duì)該法進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步細(xì)化了美國(guó)香港政策的條件。突出強(qiáng)調(diào)中國(guó)允許香港“自由和民主做法繼續(xù)下去”，“尊重那里的人民公民權(quán)利和人權(quán)”是“極為重要”的，反之“將是美中關(guān)系的極大障礙”，希望“最大限度地為香港人民提供個(gè)人權(quán)利保障”。要求美國(guó)國(guó)務(wù)院在1997年的政策法報(bào)告中，繼續(xù)向國(guó)會(huì)就香港的局勢(shì)提供詳細(xì)材料，報(bào)告內(nèi)容除上述有關(guān)基本法、特首選舉、政黨、司法獨(dú)立、人權(quán)法案問(wèn)題外，在立法機(jī)關(guān)問(wèn)題上，要求體現(xiàn)最近的事態(tài)發(fā)展，就“北京計(jì)劃以委任機(jī)構(gòu)取代選舉產(chǎn)生的立法機(jī)關(guān)”提出報(bào)告。另一個(gè)是1997年的《香港回歸法》。它在保證美國(guó)對(duì)香港政策連續(xù)性的同時(shí)，比《美國(guó)一香港政策法》在態(tài)度上更加激進(jìn)，在內(nèi)容上更加細(xì)化，在執(zhí)行方面，加強(qiáng)了總統(tǒng)的權(quán)力，總統(tǒng)可以根據(jù)自己對(duì)香港自治程度的判斷來(lái)確定執(zhí)行或可以修改美國(guó)有關(guān)香港法律的實(shí)施，儼然把美國(guó)定位為香港未來(lái)實(shí)施“一國(guó)兩制”的“仲裁者”。5．公開化。香港回歸前，美國(guó)對(duì)香港的民主輸出主要通過(guò)施壓、滲透和隱性支持等方式在進(jìn)行，香港回歸后民主輸出方式已經(jīng)發(fā)生了改變，特別是隨著2017年特區(qū)行政長(zhǎng)官普選的臨近，美國(guó)支持香港民主派的區(qū)域中心已經(jīng)從美國(guó)向香港本土轉(zhuǎn)移，美國(guó)駐香港總領(lǐng)事館和民主基金會(huì)等非政府組織對(duì)泛民主派的支持活動(dòng)已經(jīng)逐步公開化，美國(guó)高層在香港本土接見香港“泛民主派”等活動(dòng)明顯增加。2013年美國(guó)選派夏千福這樣一位對(duì)華“鷹派”人物任駐香港總領(lǐng)事，他有軍政經(jīng)驗(yàn)、曾經(jīng)推動(dòng)臺(tái)灣“寧?kù)o革命”。就任伊始，他就公開鼓動(dòng)香港“民主派”參加2017年特首普選。
6．國(guó)際化。“國(guó)際化”這一概念在香港有特殊含義，這個(gè)詞最先是英國(guó)人用來(lái)證明要求國(guó)際社會(huì)干預(yù)香港的正當(dāng)性的。香港回歸后，美國(guó)為了維護(hù)其在香港的地緣政治利益、經(jīng)濟(jì)利益、安全利益和意識(shí)形態(tài)利益，不斷強(qiáng)調(diào)香港地位特殊性，極力主張把香港問(wèn)題國(guó)際化。1998年7月，比爾·克林頓總統(tǒng)在出席前香港總督官邸舉辦的歡迎招待會(huì)上暗示，香港的國(guó)際化而不是民族化(或重新民族化)才是正確的道路。為了使香港問(wèn)題和香港事務(wù)進(jìn)一步國(guó)際化，以此引起國(guó)際社會(huì)的更多關(guān)注，美國(guó)國(guó)務(wù)院根據(jù)《美國(guó)～香港政策法》發(fā)布年度報(bào)告和每年關(guān)于香港的《人權(quán)報(bào)告》，眾議院還發(fā)表《香港過(guò)渡委員會(huì)報(bào)告》。這些報(bào)告不僅對(duì)香港情況進(jìn)行監(jiān)察與評(píng)估，也為美國(guó)干預(yù)香港政治事務(wù)預(yù)留伏筆。