舉國(guó)體制與重大突破
——以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗(yàn)及啟示
路 風(fēng) 何鵬宇
原編者按：
本文作者通過(guò)總結(jié)國(guó)家專(zhuān)委在組織實(shí)施“兩彈一艇一星”項(xiàng)目中發(fā)揮的重大作用，指出：舉國(guó)體制是用于完成國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的任務(wù)體制；中國(guó)為超越既有體制（計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制）的局限性，設(shè)立向國(guó)家最高決策層負(fù)責(zé)、有能力動(dòng)員協(xié)調(diào)各方面力量的特殊機(jī)構(gòu)是必要的；美國(guó)在組織重大國(guó)防科研項(xiàng)目中也同樣實(shí)行類(lèi)似體制。從而論證了舉國(guó)體制既可以克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制弊端，又可以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制缺陷，是中國(guó)和美國(guó)都可以運(yùn)用的利器。作者的這些見(jiàn)解，是對(duì)舉國(guó)體制理論和實(shí)踐的深入探索，值得我們思考。
建國(guó)初期，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，集中力量辦大事，迅速奠定了現(xiàn)代工業(yè)的基礎(chǔ)，取得了以“兩彈一艇一星”為代表的重大科技成果，體現(xiàn)了舉國(guó)體制1.0版的作用。改革開(kāi)放后，在市場(chǎng)化多元化條件下，我們實(shí)現(xiàn)了載人航天、北斗組網(wǎng)等一系列重大科技成果，可以說(shuō)是舉國(guó)體制的2.0版。
在新的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，中央要求：健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下新型舉國(guó)體制，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)。我們體會(huì)，新型舉國(guó)體制之“新”，既有需要達(dá)成的任務(wù)本身之新，也有改革開(kāi)放多年實(shí)踐形成的有為政府和有效市場(chǎng)相結(jié)合的體制之新。既要發(fā)揮好國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)決策、指揮、協(xié)調(diào)的作用，也要通過(guò)合理的機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會(huì)各方面力量的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，尊重科研人員的勞動(dòng)，不斷完善體制和政策，提高國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能。這也可以視為舉國(guó)體制的3.0版。所以，總結(jié)我們自己實(shí)施舉國(guó)體制的歷史經(jīng)驗(yàn)，并借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，是很必要的，應(yīng)該引起應(yīng)有的重視。
——孔丹*
導(dǎo)言
中國(guó)崛起的趨勢(shì)與外部遏制壓力之間的矛盾加劇，標(biāo)志著中國(guó)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)挑戰(zhàn)極大、任務(wù)極艱巨的階段，但同時(shí)也是一個(gè)實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興非常有希望的階段。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”，也就成為中國(guó)共產(chǎn)黨在這個(gè)歷史階段的關(guān)鍵使命。為此，黨中央提出了實(shí)施“新型舉國(guó)體制”的設(shè)想。在這里，“完成重大任務(wù)”是目標(biāo)，采取“新型舉國(guó)體制”是手段。
但是，“新型舉國(guó)體制”這個(gè)概念迄今尚未被討論清楚，也引起一些誤解和爭(zhēng)議。許多人把它簡(jiǎn)單地說(shuō)成是“集中力量辦大事”；對(duì)其持負(fù)面態(tài)度者懷疑這是重回計(jì)劃體制；也有人把計(jì)劃體制等同于“舊的舉國(guó)體制”，因而集中揣測(cè)“新型”的含義。實(shí)際上，不管是舊的還是新的（未來(lái)打算實(shí)行的），澄清“舉國(guó)體制”的內(nèi)涵是理解“新型舉國(guó)體制”的關(guān)鍵。因此，本文的首要目的是討論“舉國(guó)體制”的涵義，并以回顧中國(guó)和美國(guó)曾經(jīng)采取類(lèi)似體制的歷史經(jīng)驗(yàn)作為證據(jù)。
本文的立場(chǎng)是，舉國(guó)體制是一種任務(wù)體制，它無(wú)關(guān)社會(huì)主義制度或資本主義制度，無(wú)關(guān)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制或市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，只是與完成重大任務(wù)的需要有關(guān)。在新中國(guó)歷史上，以“舉國(guó)體制”完成重大任務(wù)的典型例子莫過(guò)于“兩彈一艇一星”。為什么當(dāng)時(shí)能在比今天困難得多的條件下取得這些重大突破？通常提到的原因包括領(lǐng)導(dǎo)人的意志、科技人員的獻(xiàn)身精神等，但如果回到具體的歷史過(guò)程中就會(huì)發(fā)現(xiàn)：那些因素只是必要條件，而成功開(kāi)發(fā)“兩彈一艇一星”的首要條件是存在一個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)——中央專(zhuān)委。中央專(zhuān)委獨(dú)立于現(xiàn)有的體制，得到黨中央的授權(quán)并由最高決策層直接領(lǐng)導(dǎo)；它在完成重大任務(wù)過(guò)程中有權(quán)調(diào)動(dòng)組織任何部門(mén)，并對(duì)任務(wù)的結(jié)果負(fù)責(zé)。
歷史證明，中央專(zhuān)委不是當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物；相反，它是為了克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在完成重大任務(wù)方面存在的弊端而設(shè)立的。
從技術(shù)上講，“兩彈一艇一星”的研制是大型復(fù)雜系統(tǒng)，包含眾多的亞系統(tǒng)和技術(shù)的開(kāi)發(fā)，分屬不同的工業(yè)體系；從管理上講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是按照不同的工業(yè)實(shí)行部門(mén)分工的，每個(gè)部門(mén)都有自己的決策偏好，執(zhí)行重大項(xiàng)目或工程經(jīng)常遇到的問(wèn)題，是部門(mén)分割導(dǎo)致了事實(shí)上的決策“分散”，使完成這些項(xiàng)目所必需的系統(tǒng)集成受阻。中央專(zhuān)委的成立就是為了克服這種弊端：在技術(shù)上，專(zhuān)委成為系統(tǒng)集成的領(lǐng)導(dǎo)者；在組織上，專(zhuān)委成為跨部門(mén)的決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；在政治上，專(zhuān)委成為黨中央在領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)方面的責(zé)任主體。因此，中央專(zhuān)委是中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行舉國(guó)體制的體現(xiàn)。
為完成重大任務(wù)而設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)的舉國(guó)體制，不僅出現(xiàn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)，同樣也出現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)，而且多次扭轉(zhuǎn)了美國(guó)的“命運(yùn)”。在加入第二次世界大戰(zhàn)時(shí)，美國(guó)為了把龐大的民用工業(yè)迅速轉(zhuǎn)向軍工生產(chǎn)，通過(guò)緊急立法設(shè)立了一個(gè)只對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)的戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局，它以“胡蘿卜加大棒”的方式完成了美國(guó)工業(yè)的戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)員。為了在有限時(shí)間內(nèi)研制出原子彈，美國(guó)設(shè)立了直接向總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的“最高政策小組”負(fù)責(zé)的曼哈頓工程區(qū)，并由陸軍工程兵團(tuán)按照工程原則負(fù)責(zé)執(zhí)行。1957年，蘇聯(lián)發(fā)射世界上第一顆人造地球衛(wèi)星后，面對(duì)落后于冷戰(zhàn)對(duì)手的“危機(jī)”，美國(guó)成立DARPA（國(guó)防先進(jìn)研究計(jì)劃署），再次采取以任務(wù)為導(dǎo)向的研發(fā)模式來(lái)重奪技術(shù)優(yōu)勢(shì)。
中國(guó)和美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)都說(shuō)明，舉國(guó)體制是一種任務(wù)體制，不能將這個(gè)概念泛化為一般性的社會(huì)運(yùn)行體制。重大任務(wù)是對(duì)國(guó)家具有重大戰(zhàn)略意義的任務(wù)，而無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，都不會(huì)自發(fā)地識(shí)別、提出并完成重大任務(wù)；重大任務(wù)的提出和執(zhí)行只能通過(guò)政治過(guò)程，取決于政治領(lǐng)導(dǎo)層的遠(yuǎn)見(jiàn)、戰(zhàn)略意志和實(shí)現(xiàn)國(guó)家遠(yuǎn)大目的決心。要完成重大任務(wù)，必須超越現(xiàn)有的運(yùn)行體制的局限性，無(wú)論是計(jì)劃體制還是市場(chǎng)體制，這就需要設(shè)立由國(guó)家最高決策層直接領(lǐng)導(dǎo)并對(duì)任務(wù)結(jié)果直接負(fù)責(zé)的特殊機(jī)構(gòu)。無(wú)論是否存在公開(kāi)的動(dòng)員或任何有意識(shí)的其他安排，以特殊機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)完成重大任務(wù)的方式就是舉國(guó)體制。
今天，無(wú)論從任務(wù)的特點(diǎn)還是從完成任務(wù)的方式來(lái)講，中國(guó)需要完成的重大任務(wù)都比以往更加復(fù)雜。無(wú)論客觀條件發(fā)生了怎樣變化，“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”的歷史任務(wù)，都要求我們繼續(xù)啟用以舉國(guó)體制來(lái)完成重大任務(wù)的機(jī)制。
中央專(zhuān)委的活動(dòng)歷程
“兩彈一艇一星”在新中國(guó)的歷史上具有重大意義，而領(lǐng)導(dǎo)這些項(xiàng)目獲得成功的充分條件是存在一個(gè)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)——中共中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)中央專(zhuān)委）。這個(gè)機(jī)構(gòu)由黨中央授權(quán)，直接執(zhí)行項(xiàng)目并對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)。級(jí)別如此之高的機(jī)構(gòu)直接抓項(xiàng)目，這在我國(guó)歷史上是唯一的一次，它是成功的決定性力量。
1955年，中央決定發(fā)展核工業(yè)，首先用于軍事目的。根據(jù)中國(guó)與蘇聯(lián)在1956年8月、1957年10月、1958年9月簽訂的幾個(gè)協(xié)定，蘇聯(lián)援助中國(guó)建設(shè)一批核工業(yè)項(xiàng)目和技術(shù)實(shí)驗(yàn)室，并將向中國(guó)提供原子彈的教學(xué)模型和圖紙資料（《當(dāng)代中國(guó)》叢書(shū)編輯部，1987）。但隨著兩國(guó)關(guān)系出現(xiàn)裂痕，蘇聯(lián)于1960年6月宣布暫停向中國(guó)運(yùn)送原子彈模型和相關(guān)技術(shù)資料，同時(shí)撤退所有的專(zhuān)家。
突然的“斷供”使核工業(yè)建設(shè)陷入困境，對(duì)國(guó)防尖端武器的開(kāi)發(fā)工作迫切需要集中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。1961年1月，聶榮臻在《關(guān)于一九六一、一九六二年科學(xué)技術(shù)工作安排的匯報(bào)提綱》中提出：“要發(fā)奮圖強(qiáng)，集中力量，把各方面的力量統(tǒng)統(tǒng)組織起來(lái)，通力合作來(lái)完成國(guó)家任務(wù)……國(guó)家科委、國(guó)防科委、科學(xué)院、教育部和其他有關(guān)部門(mén)，從中央到地方都要扭在一起，共同商量，統(tǒng)一安排。”
1961年1月，黨中央決定對(duì)面臨困難的國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，引發(fā)了原子彈項(xiàng)目是繼續(xù)干還是“下馬”的爭(zhēng)論。1961年11月，中共中央下發(fā)《關(guān)于成立國(guó)防工業(yè)辦公室的決定》，國(guó)防工辦由羅瑞卿任主任，作為國(guó)務(wù)院的一個(gè)口（國(guó)防工業(yè)口），在黨內(nèi)向中央書(shū)記處和軍委負(fù)責(zé)，職責(zé)是管理國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)的“二機(jī)部、三機(jī)部和國(guó)防科委所屬范圍的工作”。
為了判斷我國(guó)是否能夠繼續(xù)研制原子彈，中央派副總參謀長(zhǎng)張愛(ài)萍上將牽頭調(diào)查原子能工業(yè)的狀況。張愛(ài)萍每到一個(gè)單位只問(wèn)四個(gè)問(wèn)題：一、你們?cè)ǖ挠?jì)劃是什么？二、你們現(xiàn)在所做的事情，按計(jì)劃還差多少？三、完成原定進(jìn)度的困難是什么？要講得具體。四、如果我給你解決了困難，你多長(zhǎng)時(shí)間能完成？
1961年11月14日，張愛(ài)萍向中央提交報(bào)告，認(rèn)為原子彈的科研工作有了很大進(jìn)展，當(dāng)前的困難更多屬于工程性的問(wèn)題，可以通過(guò)組織協(xié)作解決。雖然原子彈工程看起來(lái)盤(pán)子很大，但實(shí)際上很多東西都蘊(yùn)涵在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門(mén)之中。報(bào)告的結(jié)論是：由中央和國(guó)務(wù)院出面，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，進(jìn)行一次全國(guó)性的大協(xié)作、大會(huì)戰(zhàn)，在1964年進(jìn)行核爆是完全可能的（張愛(ài)萍，1994）。
1962年6月，毛澤東在聽(tīng)取東南沿海形勢(shì)的匯報(bào)時(shí)明確表態(tài)，對(duì)尖端武器的研究試制工作，仍應(yīng)抓緊進(jìn)行，不能放松或下馬。但是，對(duì)全國(guó)各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)進(jìn)行集中動(dòng)員協(xié)調(diào)的工作已經(jīng)超過(guò)了國(guó)防工辦的權(quán)限范圍。同年10月19日，劉少奇主持中共中央政治局會(huì)議聽(tīng)取匯報(bào)，指出“導(dǎo)彈和原子彈都需要中央有個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)抓，做組織工作、協(xié)作工作，下命令的工作”（中共中央文獻(xiàn)研究室，1996）。10月30日，羅瑞卿向中共中央和毛澤東上報(bào)《關(guān)于建議成立中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的報(bào)告》，建議“在中央直接領(lǐng)導(dǎo)下，成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，加強(qiáng)對(duì)原子能工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，隨時(shí)檢查、督促計(jì)劃執(zhí)行情況，并在必需的人力、物力上進(jìn)行具體調(diào)度，及時(shí)解決在研究、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)建設(shè)中所遇到的問(wèn)題”（羅瑞卿，2006）。11月3日，毛澤東在報(bào)告上批示：“很好，照辦。要大力協(xié)同做好這件工作。”
1962年11月17日，周恩來(lái)主持召開(kāi)中央專(zhuān)委第一次會(huì)議，宣布中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)正式成立，主任為周恩來(lái)，成員有賀龍、李富春、李先念、薄一波、陸定一、聶榮臻、羅瑞卿七位副總理和趙爾陸、張愛(ài)萍、王鶴壽、劉杰、孫志遠(yuǎn)、段君毅、高揚(yáng)七位部長(zhǎng)級(jí)干部（中共中央文獻(xiàn)研究室，1997）。12月14日，中共中央作出《關(guān)于成立十五人專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的決定》，指出：“委員會(huì)是一個(gè)行政權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是：組織有關(guān)方面大力協(xié)調(diào)，密切配合；督促檢查原子能工業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行情況；根據(jù)需要在人力、物力、財(cái)力等方面及時(shí)進(jìn)行調(diào)動(dòng)。委員會(huì)的決定，由有關(guān)方面堅(jiān)決保證，貫徹執(zhí)行。”（宋炳寰，2018）在中央專(zhuān)委第二次會(huì)議上，周恩來(lái)對(duì)專(zhuān)委委員們說(shuō)：“你們都是從高級(jí)崗位上調(diào)來(lái)的首長(zhǎng)，現(xiàn)在要?jiǎng)邮謩?dòng)腳，是首長(zhǎng)也是‘腳長(zhǎng)’，權(quán)力最小也最大。你們個(gè)人沒(méi)有任何權(quán)，但問(wèn)題一經(jīng)專(zhuān)委決定，你們檢查執(zhí)行，權(quán)力又最大。”（奚啟新，2011）
根據(jù)上述資料，可以簡(jiǎn)要?dú)w納中央專(zhuān)委的組織性質(zhì)：中央專(zhuān)委是黨中央在“兩彈”上的“全權(quán)代表”。它獨(dú)立于現(xiàn)有部門(mén)體制之外，根據(jù)任務(wù)的需要而設(shè)立。一方面，它受黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)，有做出戰(zhàn)略決策的權(quán)力；另一方面，也是更為重要的，專(zhuān)委承擔(dān)對(duì)項(xiàng)目成敗負(fù)責(zé)的重任，必須以任務(wù)成敗為一切工作的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，以組織和協(xié)調(diào)各方面力量為核心職責(zé)，在全國(guó)范圍動(dòng)員一切力量完成國(guó)家需要的重大任務(wù)。
在中央專(zhuān)委的協(xié)調(diào)下，26個(gè)部委，20個(gè)省、市、自治區(qū)，900多家工廠、科研機(jī)構(gòu)、大專(zhuān)院校參加了攻關(guān)會(huì)戰(zhàn)（聶力，2006）。原先在二機(jī)部和國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)內(nèi)無(wú)法解決的事情，中央專(zhuān)委直接聯(lián)系相關(guān)部門(mén)和地方解決。例如，分離高濃度鈾必須用到一種氣體分離膜（“甲種分離膜”），科研攻關(guān)遇到很多困難。專(zhuān)委調(diào)集了中科院上海冶金研究所、沈陽(yáng)金屬研究所、原子能研究所和冶金部的有關(guān)單位進(jìn)行集中攻關(guān)，下“死命令”要求上海市必須完成任務(wù)，最終在1964年研制出符合技術(shù)要求的元件（聶力，2006）。后來(lái)錢(qián)學(xué)森回憶說(shuō)：“那時(shí)中央專(zhuān)委的決定，要哪一個(gè)單位辦一件什么事，那是沒(méi)有二話(huà)的。那決定也很簡(jiǎn)單：中央專(zhuān)委哪次哪次會(huì)議，決定要你單位辦什么什么，限什么時(shí)間完成……也不說(shuō)為什么，這就是命令！中央專(zhuān)委的同志拿去，把領(lǐng)導(dǎo)找來(lái)，命令一宣讀，那就得照辦啊！好多協(xié)作都是這樣辦的，有時(shí)候鐵路運(yùn)輸要車(chē)輛，一道命令，車(chē)就發(fā)出來(lái)了。”（何立波，2012）
中國(guó)第一顆原子彈于1964年試爆成功后，1965年2月，周恩來(lái)主持召開(kāi)了中央專(zhuān)委第十次會(huì)議，提出增加七機(jī)部、四機(jī)部、五機(jī)部等部門(mén)的有關(guān)人員（中共中央文獻(xiàn)研究室，1997）。3月2日，中共中央下發(fā)決定，將導(dǎo)彈納入中央專(zhuān)委的工作范圍，相應(yīng)增加余秋里、王諍、邱創(chuàng)成、方強(qiáng)、王秉璋、袁寶華、呂東（替換王鶴壽）參加中央專(zhuān)委，并正式改稱(chēng)“中共中央專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”（宋炳寰，2018）。
自此，圍繞核武器、核潛艇、導(dǎo)彈、人造衛(wèi)星和核電站等一系列尖端科技工程項(xiàng)目的研制、試驗(yàn)的許多重大決策，幾乎都是中央專(zhuān)委或是經(jīng)由請(qǐng)示黨中央做出的。
周恩來(lái)逝世后，中央專(zhuān)委逐漸停止了活動(dòng)。1979年最后一次公開(kāi)報(bào)道中央專(zhuān)委的活動(dòng)情況。20世紀(jì)80年代末，中央為了加快武器裝備發(fā)展而成立的“國(guó)務(wù)院、中央軍委專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”，由總理李鵬擔(dān)任主任（懷國(guó)模，2014）。這一機(jī)構(gòu)僅限于國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)，在1993年“降格”為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，實(shí)際職能由國(guó)防科工委承擔(dān)。
中央專(zhuān)委領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)的具體過(guò)程
為什么中央專(zhuān)委能夠?qū)χ卮笕蝿?wù)的結(jié)果起到?jīng)Q定性的作用，本文分析了中央專(zhuān)委領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)核潛艇工程的案例。
核潛艇工程起步時(shí)領(lǐng)導(dǎo)體制的缺陷
核潛艇工程幾乎與原子彈工程同時(shí)期上馬。中國(guó)第一座核反應(yīng)堆（蘇聯(lián)援助的重水試驗(yàn)堆）剛一運(yùn)轉(zhuǎn)，聶榮瑧元帥就于1958年6月18日召集了研制導(dǎo)彈原子潛艇的座談會(huì)；27日，他向中央提出中國(guó)自行設(shè)計(jì)和試制導(dǎo)彈原子潛艇的報(bào)告。兩天之內(nèi)，報(bào)告得到毛澤東的批準(zhǔn)（聶力，2006）。此后，蘇聯(lián)拒絕向中國(guó)提供核潛艇的技術(shù)援助，毛澤東遂下決心“核潛艇，一萬(wàn)年也要搞出來(lái)”。核潛艇工程從一開(kāi)始就走上了獨(dú)立自主、自力更生的發(fā)展道路。
核潛艇工程上馬之初，采取領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的管理方式。領(lǐng)導(dǎo)小組由海軍副司令羅舜初任組長(zhǎng)，包括主要協(xié)作部門(mén)的負(fù)責(zé)人。分工情況是：海軍負(fù)責(zé)全艇布局的總體設(shè)計(jì)，一機(jī)部分工負(fù)責(zé)船體、主輔機(jī)、電機(jī)、儀表以及工藝設(shè)計(jì)和制造，二機(jī)部（核工業(yè)部）負(fù)責(zé)核動(dòng)力反應(yīng)堆的研制，國(guó)防部五院負(fù)責(zé)導(dǎo)彈的研發(fā)。
核潛艇工程上馬時(shí)，只是在艇身制造和核反應(yīng)堆方面有了一點(diǎn)基礎(chǔ)，技術(shù)積累遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。核潛艇是一個(gè)技術(shù)極端復(fù)雜的系統(tǒng)，主要由艇身系統(tǒng)、核動(dòng)力系統(tǒng)和作戰(zhàn)系統(tǒng)（魚(yú)雷或?qū)棧┑冉M成，各相關(guān)工業(yè)部門(mén)基本上還沒(méi)有掌握各自負(fù)責(zé)的子系統(tǒng)技術(shù)，只能先各自推進(jìn)系統(tǒng)的研發(fā)，然后再考慮核潛艇的系統(tǒng)集成工作。
但是，核潛艇工程從開(kāi)始進(jìn)入設(shè)計(jì)階段就陷入“搖擺”狀態(tài)，問(wèn)題出在組織體制上：領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)核潛艇工程進(jìn)行全盤(pán)計(jì)劃、指揮的權(quán)限，項(xiàng)目的進(jìn)展深受各協(xié)作部門(mén)內(nèi)部決策的影響。例如，核動(dòng)力反應(yīng)堆是核潛艇的“心臟”，但從1958至1962年，核動(dòng)力研制團(tuán)隊(duì)的組織關(guān)系一直處于頻繁調(diào)整狀態(tài)。
核潛艇工程上馬后，1959年2月，原子能所十二室正式成立核動(dòng)力研究設(shè)計(jì)組，年底形成了200人的團(tuán)隊(duì)。從1959年底開(kāi)始，研究設(shè)計(jì)組按照核潛艇的實(shí)際要求進(jìn)行了“設(shè)計(jì)練兵”，1960年6月完成了《潛艇核動(dòng)力方案設(shè)計(jì)（草案）》并上報(bào)。該設(shè)計(jì)方案“在后來(lái)的實(shí)踐中沒(méi)有什么重大的反復(fù)，這證明它在總體上是可行的。這就為以后的研制工作打下了良好的基礎(chǔ)”（《當(dāng)代中國(guó)》叢書(shū)編輯部，1987）。
1960年12月，二機(jī)部決定：（1）將大多數(shù)技術(shù)骨干（60多人）調(diào)離原子能所，合并到二機(jī)部設(shè)計(jì)院；（2）在原子能所保留少數(shù)研制人員，后來(lái)成立一個(gè)新的獨(dú)立設(shè)計(jì)組。
在中央調(diào)整經(jīng)濟(jì)的方針下，核潛艇工程于1962年7月下馬。同時(shí)，中央要求保留動(dòng)力堆的研究設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，保留少數(shù)必要的研究項(xiàng)目（周均倫，1999）。但實(shí)際上，二機(jī)部在此之前就醞釀解散潛艇核動(dòng)力的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，以便將其全部集中到生產(chǎn)堆工程。1962年5月，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人直接向海軍政委蘇振華反映情況。幾天后，二機(jī)部接到國(guó)防科委正式通知，將潛艇核動(dòng)力設(shè)計(jì)人員和建制劃歸國(guó)防部第七研究院（孟戈非，2002），以保存這支技術(shù)團(tuán)隊(duì)。由此，核動(dòng)力研發(fā)隊(duì)伍分散到二機(jī)部（47-1室）和七院兩個(gè)不同的部門(mén)。
可以看到，當(dāng)時(shí)核潛艇動(dòng)力堆的研究設(shè)計(jì)工作一直受到部門(mén)體制的影響。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，面對(duì)一個(gè)復(fù)雜的聯(lián)合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，各分工部門(mén)很難自發(fā)地付出超過(guò)本部門(mén)權(quán)限范圍的努力，協(xié)同合作；對(duì)份內(nèi)的任務(wù)，也可能因各種原因而“暫時(shí)擱置”。因此，核動(dòng)力堆研發(fā)出現(xiàn)的混亂源于部門(mén)體制在決策上的分散，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制無(wú)法自動(dòng)解決的問(wèn)題。
中央專(zhuān)委如何領(lǐng)導(dǎo)重大任務(wù)
中央專(zhuān)委接手核潛艇工程后，1963年8月決定將分處于二機(jī)部和七院的核動(dòng)力隊(duì)伍合并，在七院正式成立艦船動(dòng)力研究所（715所）（楊新英，2016），由七院和二機(jī)部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以七院為主，任務(wù)是開(kāi)展?jié)撏Ш藙?dòng)力裝置總體方案的論證和設(shè)計(jì)。
此后，潛艇核動(dòng)力的工程設(shè)計(jì)加快了進(jìn)度。1964年5月，七院召開(kāi)09-1反應(yīng)堆動(dòng)力裝置主方案和主參數(shù)的論證會(huì)。10月，主方案確定，開(kāi)始了對(duì)核動(dòng)力裝置的初步設(shè)計(jì)和技術(shù)設(shè)計(jì)（即系統(tǒng)設(shè)計(jì)和詳細(xì)設(shè)計(jì)）。
1964年下半年，國(guó)防科技工業(yè)體制發(fā)生了“部院合并”的變化，715所的隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)回二機(jī)部，更名為北京15所（孟戈非，2002）。不過(guò)，這次組織關(guān)系調(diào)整沒(méi)有影響技術(shù)隊(duì)伍的穩(wěn)定。
1964年10月，我國(guó)第一顆原子彈試爆成功。在經(jīng)濟(jì)全面好轉(zhuǎn)的情況下，核潛艇工程再次提上議事日程。毛澤東指示，國(guó)防尖端技術(shù)“要有、要快、要超”（劉華清，2004）。1965年3月，中央專(zhuān)委決定批準(zhǔn)核潛艇工程（09工程）重新上馬，指派二機(jī)部負(fù)責(zé)在1965年下半年提出核動(dòng)力堆的具體規(guī)劃并報(bào)中央專(zhuān)委；工程的具體運(yùn)行事宜由聶榮臻直接領(lǐng)導(dǎo)，并成立一個(gè)新的09工程聯(lián)合辦公室，由時(shí)任六機(jī)部副部長(zhǎng)劉華清負(fù)責(zé)，直接向聶榮臻報(bào)告（劉華清，2004）。
1965年8月25日，中央專(zhuān)委會(huì)議決定，同意二機(jī)部黨組關(guān)于核潛艇陸上模式堆建在四川省夾江縣境內(nèi)，1970年建成陸上模式堆的計(jì)劃。
核潛艇重新上馬后，首要事項(xiàng)是論證潛艇的總體方案，首先要明確，要一艘什么樣的核潛艇，然后根據(jù)目標(biāo)選擇技術(shù)。中央專(zhuān)委在1965年8月的會(huì)議上明確了研制核潛艇的原則：（1）認(rèn)真執(zhí)行大力協(xié)同的方針；（2）立足于國(guó)內(nèi)，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，分兩步走，先研制反潛魚(yú)雷核潛艇，再搞導(dǎo)彈核潛艇；（3）第一艘核潛艇既是試驗(yàn)艇，又要在主要戰(zhàn)術(shù)技術(shù)性能上力求配套，可以作為戰(zhàn)斗艇交付使用。
盡管負(fù)責(zé)牽頭的聶榮臻元帥沒(méi)有技術(shù)背景，但他能夠從戰(zhàn)略的角度判斷問(wèn)題。他在把握方向和目標(biāo)的前提下，讓科學(xué)家和工程師對(duì)特定的技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行充分討論，各抒己見(jiàn)，再由他拍板選定一個(gè)最有可能實(shí)現(xiàn)核潛艇總體目標(biāo)的技術(shù)方案。一旦確定，各方面必須統(tǒng)一開(kāi)展行動(dòng)。
許多具體的決策細(xì)節(jié)充分展現(xiàn)了中央專(zhuān)委的決策原則：選擇技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)不是先進(jìn)或落后，而是以達(dá)到目標(biāo)為根本依據(jù)。例如：
（1）關(guān)于艇身構(gòu)型方案的討論，當(dāng)時(shí)提出“常規(guī)艇型加核動(dòng)力”與“水滴線(xiàn)型加核動(dòng)力”兩種方案。“常規(guī)”論認(rèn)為國(guó)家技術(shù)和工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，應(yīng)當(dāng)先仿照較為成熟的蘇聯(lián)潛艇的構(gòu)型，按照“普通線(xiàn)型核動(dòng)力→常規(guī)水滴型→核動(dòng)力水滴型”的路線(xiàn)漸進(jìn)發(fā)展；而“水滴”論認(rèn)為，核潛艇和常規(guī)潛艇兩者性質(zhì)不同，不應(yīng)該在常規(guī)潛艇的結(jié)構(gòu)上加裝核動(dòng)力，“水滴”型并不是技術(shù)上的冒進(jìn)，而是已經(jīng)有調(diào)查研究和一定的實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)，可以避免走不必要的彎路，做出一個(gè)成熟的核潛艇型號(hào)。聶榮臻專(zhuān)門(mén)召集有關(guān)負(fù)責(zé)人開(kāi)會(huì)，在充分詢(xún)問(wèn)情況和商量探討后做出結(jié)論：“總體不要用常規(guī)潛艇的艇型，要重新設(shè)計(jì)，不然搞得兩不像……應(yīng)該是‘好馬配好鞍’，搞‘核動(dòng)力水滴線(xiàn)型’！”（聶力，2006）
（2）關(guān)于建立陸上模式堆的討論，反對(duì)者認(rèn)為反應(yīng)堆可以先上艇后再試驗(yàn)，這樣可以節(jié)省經(jīng)費(fèi)、縮短試驗(yàn)周期。支持陸上堆的觀點(diǎn)則認(rèn)為，在沒(méi)有搞過(guò)艇上模式堆的情況下，直接上艇風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，在艇上調(diào)整反應(yīng)堆也極為不便，建造陸上堆的目的就是保證核潛艇能夠直接建造成功。最終，聶榮臻認(rèn)為，核動(dòng)力潛艇應(yīng)該一次建造成功并且能安全運(yùn)行，因而必須建立陸上模式堆進(jìn)行充分實(shí)驗(yàn)（彭子強(qiáng)，2005）。
敲定技術(shù)方案后，中央專(zhuān)委開(kāi)始采取措施，推動(dòng)工程的具體執(zhí)行。第一，設(shè)立明確的工作任務(wù)和完成期限，將各部分研制任務(wù)在全國(guó)范圍內(nèi)的科研機(jī)構(gòu)、院校及企業(yè)進(jìn)行了分配與協(xié)作。其中，二機(jī)部負(fù)責(zé)核動(dòng)力裝置的設(shè)計(jì)與建造，1970年要建成陸上模式堆；七院負(fù)責(zé)魚(yú)雷核潛艇的總體研究設(shè)計(jì)。第二，進(jìn)行跨系統(tǒng)、跨部門(mén)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，指令有關(guān)軍區(qū)派部隊(duì)幫助施工，滿(mǎn)足核潛艇研制所需的經(jīng)費(fèi)和物資器材；同時(shí)啟動(dòng)對(duì)導(dǎo)彈核潛艇研制工作的部署（董學(xué)斌、賈俊明，2009）。
1966年開(kāi)始的“文化大革命”對(duì)核潛艇工程造成沖擊。陸上模式堆是一個(gè)集29000多臺(tái)件設(shè)備、儀器、儀表、管道、閥門(mén)于一身的復(fù)雜裝置，由全國(guó)26個(gè)省市1200多個(gè)工廠、研究所和院校參與研制生產(chǎn)。“文革”中，許多工廠和研究所的領(lǐng)導(dǎo)干部和技術(shù)專(zhuān)家被批斗，協(xié)調(diào)09工程的系統(tǒng)面臨癱瘓威脅。為此聶榮臻建議，并經(jīng)毛澤東批準(zhǔn)，國(guó)防科委于1967年3月將涉及國(guó)防的各個(gè)科研院所進(jìn)行軍事接管。當(dāng)這些調(diào)整仍然無(wú)法阻止政治運(yùn)動(dòng)對(duì)核潛艇工程的沖擊時(shí)，身陷政治漩渦的聶榮臻決定，在北京召開(kāi)核潛艇工程協(xié)調(diào)會(huì)議，通知特別注明：凡是接到通知的廠長(zhǎng)、書(shū)記，任何人不準(zhǔn)以任何理由阻擋。但協(xié)調(diào)會(huì)依然無(wú)法從根本上扭轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)，參會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)干部回到各自單位就再次受到?jīng)_擊。
面對(duì)全國(guó)各地的告急情況，聶榮臻冒著極大的政治壓力，在1967年8月30日簽發(fā)了一份以中央軍委名義發(fā)出的“特別公函”，明確指示“核潛艇工程是毛主席親自批準(zhǔn)的尖端國(guó)防工程。任何單位、任何人，均不得以任何借口和理由沖擊車(chē)間，更不能以任何借口停產(chǎn)停工”（聶力，2006）。這份文件具有極高的效力，使全國(guó)各有關(guān)單位紛紛恢復(fù)了生產(chǎn)科研秩序。40多年后還有老人記得，當(dāng)時(shí)就是因?yàn)檫@份“特別公函”，所以909基地的一個(gè)電報(bào)，就能把正在運(yùn)往其他地方用戶(hù)的設(shè)備中途調(diào)到夾江。
中央專(zhuān)委的領(lǐng)導(dǎo)，使核潛艇工程能夠在艱難局勢(shì)下繼續(xù)前進(jìn)。1968年，聶榮臻因“二月逆流”受牽連，此后的工作由周恩來(lái)直接出面組織。1970年7月15日，周恩來(lái)主持召開(kāi)中央專(zhuān)委會(huì)議，聽(tīng)取現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于陸上模式堆的匯報(bào)，批準(zhǔn)啟堆試驗(yàn)，并決定派清華大學(xué)、二機(jī)部二院專(zhuān)家和有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，跟班工作。陸上模式堆于7月16日開(kāi)始試車(chē)，8月30日達(dá)到滿(mǎn)功率，驗(yàn)證了中國(guó)第一座核潛艇動(dòng)力堆的成功。
1970年12月26日，艇上安裝核動(dòng)力裝置工作完成，中國(guó)第一艘核潛艇下水。經(jīng)過(guò)試航和調(diào)整，1974年8月1日，中國(guó)第一艘核潛艇入列，命名為“長(zhǎng)征一號(hào)”。此后，以“長(zhǎng)征一號(hào)”為基礎(chǔ)，1978年中國(guó)第一艘彈道導(dǎo)彈核潛艇動(dòng)工，1981年4月下水，1988年9月成功發(fā)射潛射彈道導(dǎo)彈。這標(biāo)志著中華人民共和國(guó)成為世界上第五個(gè)擁有?；送亓α康膰?guó)家。核潛艇工程的成功證明了中央專(zhuān)委在完成關(guān)系國(guó)家命運(yùn)的重大任務(wù)上的關(guān)鍵作用。
美國(guó)采取特殊體制的歷史經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)作為資本主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，每當(dāng)遇到危機(jī)時(shí)，同樣會(huì)設(shè)立特殊的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)完成具有戰(zhàn)略意義的重大任務(wù)。
戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局領(lǐng)導(dǎo)合成橡膠的生產(chǎn)
美國(guó)強(qiáng)大的工業(yè)生產(chǎn)能力是同盟國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)中戰(zhàn)勝法西斯軸心國(guó)的主要原因之一。僅僅在參戰(zhàn)后的第二年（1942年），美國(guó)的飛機(jī)產(chǎn)量就高達(dá)4.7萬(wàn)架，是日本的6倍。但直到宣布參戰(zhàn)的那一刻，美國(guó)的工業(yè)動(dòng)員能力還是一個(gè)巨大的“短板”。在軸心國(guó)的威脅急速擴(kuò)大的1940年，美國(guó)成立了咨詢(xún)性質(zhì)的“緊急狀態(tài)辦公室”、“國(guó)防咨詢(xún)委員會(huì)”和職權(quán)分散的“生產(chǎn)管理辦公室”等機(jī)構(gòu)，想盡辦法加強(qiáng)軍備生產(chǎn)（Morgan，1994）；但當(dāng)年的飛機(jī)產(chǎn)量也不過(guò)2000多架，還不到日本飛機(jī)年產(chǎn)量（超過(guò)5000架）的一半。
在決定戰(zhàn)爭(zhēng)勝負(fù)的時(shí)刻，美國(guó)通過(guò)緊急立法設(shè)立了一個(gè)“史無(wú)前例”的動(dòng)員機(jī)構(gòu)——戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局，全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，包括制定全國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃、調(diào)配戰(zhàn)略物資和協(xié)調(diào)各個(gè)大型私人企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)（Levine，1944）。戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局采取了“胡蘿卜加大棒”的行政手段，一方面拿出大量國(guó)防生產(chǎn)訂單激勵(lì)私人企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)戰(zhàn)爭(zhēng)物資；另一方面制定戰(zhàn)略物資分配和金融貸款的優(yōu)先順序，給予積極配合政府生產(chǎn)計(jì)劃的企業(yè)以高優(yōu)先級(jí)，不配合政府計(jì)劃的企業(yè)得不到支持。通過(guò)這種方式，戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局迅速把分散的私人企業(yè)動(dòng)員到統(tǒng)一的戰(zhàn)爭(zhēng)生產(chǎn)計(jì)劃上，使美國(guó)的工業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)能力得以充分發(fā)揮，在極短的時(shí)間內(nèi)提高了軍工生產(chǎn)能力。戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局是美國(guó)打贏戰(zhàn)爭(zhēng)的一個(gè)關(guān)鍵。
戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局的一個(gè)重大功績(jī)是解決了橡膠的斷供危機(jī)。日本偷襲珍珠港后，迅速奪取天然橡膠的主要產(chǎn)地——南太平洋地區(qū)，切斷了美國(guó)97%的橡膠進(jìn)口來(lái)源（Tuttle，1981）。天然橡膠是重要戰(zhàn)略物資，美國(guó)當(dāng)時(shí)極度依賴(lài)進(jìn)口，而橡膠斷供意味著美國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)將在一年之內(nèi)全面癱瘓。生產(chǎn)合成橡膠將是唯一的出路。當(dāng)時(shí)美國(guó)掌握兩種制造合成橡膠關(guān)鍵原料的工藝：一是從石油中提取，標(biāo)準(zhǔn)石油公司通過(guò)戰(zhàn)前與德國(guó)法本公司的協(xié)議持有這一工藝的專(zhuān)利；另一種可能的路徑是從谷物或土豆轉(zhuǎn)化來(lái)的酒精中提取（Wendt，1947）。然而，由于政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間的扯皮和推諉，這在美國(guó)橡膠斷供后的大半年時(shí)間內(nèi)毫無(wú)進(jìn)展。
戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局的介入扭轉(zhuǎn)了困局。它在接管橡膠資源調(diào)配權(quán)限后，把生產(chǎn)合成橡膠列為“第一計(jì)劃”，于1942年9月設(shè)立“橡膠主任”一職，統(tǒng)一負(fù)責(zé)動(dòng)員和協(xié)調(diào)有關(guān)企業(yè)開(kāi)展合成橡膠的研究，要求生產(chǎn)商按最快的速度生產(chǎn)可以滿(mǎn)足工業(yè)生產(chǎn)需要的合成橡膠，誰(shuí)能生產(chǎn)出來(lái)就給訂單，不然一分錢(qián)都沒(méi)有（Wendt，1947）。到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束時(shí)，美國(guó)的合成橡膠產(chǎn)能從1940年的4500噸提升到100萬(wàn)噸以上，保證了美國(guó)戰(zhàn)時(shí)的需求，并且在戰(zhàn)后形成了全新的合成橡膠工業(yè)。
曼哈頓計(jì)劃（Manhattan Project）
美國(guó)在二戰(zhàn)期間開(kāi)發(fā)原子彈的“曼哈頓計(jì)劃”被視為“大科學(xué)”的典范。但是，當(dāng)美國(guó)最初把核武器的研究交給科學(xué)界的時(shí)候，甚至都沒(méi)有明確的原子彈研制任務(wù)。直到美國(guó)參戰(zhàn)之后，決策者才意識(shí)到，不能再沿用毫無(wú)應(yīng)用目標(biāo)的實(shí)驗(yàn)室研究方式，必須交由軍方專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)原子彈的研制和生產(chǎn)。1942年，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“最高政策小組”（美國(guó)戰(zhàn)時(shí)最高決策機(jī)構(gòu)）決定指派陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)原子彈的研制工作，并直接對(duì)最高政策小組報(bào)告和負(fù)責(zé)，而且明確了研制原子彈的任務(wù)目標(biāo)：要趕在任何敵國(guó)之前，造出能用于實(shí)戰(zhàn)的原子彈。
當(dāng)時(shí)，主要由科學(xué)家組成的國(guó)防咨詢(xún)委員會(huì)認(rèn)為，生產(chǎn)原子彈是一個(gè)簡(jiǎn)單的工程問(wèn)題，只需要不到1億美元的經(jīng)費(fèi)；有人提出，只要派給他們50-100個(gè)初級(jí)工程師和繪圖員，就能很快建起可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的钚工廠。因此，決策層最初只派了一個(gè)校級(jí)軍官格羅夫斯來(lái)牽頭執(zhí)行。但是格羅夫斯接手后發(fā)現(xiàn)，所謂的成熟技術(shù)都還處于實(shí)驗(yàn)室階段，根本無(wú)法滿(mǎn)足研制原子彈所需的批量生產(chǎn)。例如，能夠用于實(shí)戰(zhàn)的一顆原子彈所需的核材料是以公斤計(jì)的，但當(dāng)時(shí)在實(shí)驗(yàn)室使用回旋加速器生產(chǎn)的钚元素，一個(gè)月只能生產(chǎn)2毫克。當(dāng)時(shí)還沒(méi)有任何機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)或建造過(guò)可用于大規(guī)模生產(chǎn)核材料的反應(yīng)堆和分離裝置。最關(guān)鍵的是，核裂變的原理（鏈?zhǔn)椒磻?yīng)）只是在理論上成立，還沒(méi)有被驗(yàn)證過(guò)，甚至原子彈的爆炸原理在理論上都是空白。
因此，盡管有科學(xué)家的充分參與和支持，但原子彈工程的實(shí)施，必須動(dòng)員各政府部門(mén)、工業(yè)企業(yè)和科學(xué)家的力量一起干。這些工作所涉及領(lǐng)域已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)陸軍工程兵團(tuán)的職責(zé)范圍。例如，沒(méi)有人事先知道應(yīng)該怎么建設(shè)反應(yīng)堆和設(shè)計(jì)生產(chǎn)流程，格羅夫斯只能找在電氣和化工領(lǐng)域最有經(jīng)驗(yàn)的斯通—韋伯斯特工程公司和杜邦公司來(lái)承包建造；鈾礦石原料要從剛果進(jìn)口，要請(qǐng)國(guó)務(wù)院出面協(xié)調(diào)；還要與戰(zhàn)時(shí)生產(chǎn)局協(xié)商優(yōu)先供應(yīng)關(guān)鍵材料。
在這種情況下，1942年6月，美國(guó)總統(tǒng)批準(zhǔn)了核武器計(jì)劃報(bào)告，同意設(shè)立“曼哈頓”工程區(qū)來(lái)執(zhí)行原子彈計(jì)劃，明確給予壓倒其他任何計(jì)劃的最高權(quán)限。
格羅夫斯決定采取明確的工程原則來(lái)推進(jìn)項(xiàng)目——不管技術(shù)上是先進(jìn)還是落后，只選擇能夠滿(mǎn)足產(chǎn)量和時(shí)間要求的工藝和裝備。例如，原子彈所需要的鈾-235要從鈾-238中分離出來(lái)，氣體分離法是最可能支持大批量生產(chǎn)的工藝。有人提出，氣體分離法只有采用純鎳部件才能抵抗加工過(guò)程中氣體的腐蝕作用。但如果按照這個(gè)要求，全世界一年的鎳金屬產(chǎn)量都不夠用。這時(shí)克萊斯勒汽車(chē)公司的工程師提出，汽車(chē)工廠在生產(chǎn)過(guò)程中也需要用鎳來(lái)抗腐蝕，但在裝備上鍍一層鎳，其效果與純鎳部件沒(méi)有區(qū)別。這就是以結(jié)果為導(dǎo)向的工程思維解決問(wèn)題的辦法（格羅夫斯，1991）。
最終，舉全國(guó)之力實(shí)施的曼哈頓計(jì)劃用時(shí)超過(guò)3年，耗資數(shù)十億美元。隨著曼哈頓工程的展開(kāi)，許多在自由探索中懸而未決的科學(xué)研究才取得了突破。例如，為了驗(yàn)證核裂變的是否可行以及計(jì)算核材料的用量，在軍方的要求下，芝加哥大學(xué)冶金實(shí)驗(yàn)室組裝了人類(lèi)歷史上第一個(gè)核反應(yīng)堆進(jìn)行試驗(yàn)，才第一次證實(shí)了大規(guī)?？煽劓?zhǔn)椒磻?yīng)的存在。甚至計(jì)算機(jī)的出現(xiàn)都與這個(gè)工程有著密切聯(lián)系，為了進(jìn)行大量工程計(jì)算，軍方動(dòng)員科學(xué)家設(shè)計(jì)新的計(jì)算機(jī)，奠定了計(jì)算機(jī)的基礎(chǔ)架構(gòu)和基礎(chǔ)運(yùn)算方式的“二進(jìn)制”。
創(chuàng)造技術(shù)領(lǐng)先的DARPA
第二次世界大戰(zhàn)促成美國(guó)政府對(duì)科學(xué)技術(shù)的直接支持。在戰(zhàn)爭(zhēng)迫近的1940年，MIT的范內(nèi)瓦·布什成為羅斯?？偨y(tǒng)的科學(xué)顧問(wèn)，他幫助建立了最高領(lǐng)導(dǎo)層和科學(xué)界可以直接聯(lián)系的國(guó)防研究委員會(huì)（NDRC），并與同事們?cè)贛IT設(shè)立了研究雷達(dá)的輻射實(shí)驗(yàn)室。為完成緊迫的任務(wù)，該實(shí)驗(yàn)室創(chuàng)造了“有聯(lián)系的科學(xué)和技術(shù)挑戰(zhàn)模式”——即技術(shù)突破從基礎(chǔ)科學(xué)階段就與技術(shù)開(kāi)發(fā)、樣機(jī)和生產(chǎn)等后續(xù)階段密切相聯(lián)，并成為其他實(shí)驗(yàn)室（如開(kāi)發(fā)核武器的洛斯阿拉莫斯實(shí)驗(yàn)室）的模型。
戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束前，范內(nèi)瓦·布什應(yīng)羅斯?？偨y(tǒng)的要求，組織一批科學(xué)家起草戰(zhàn)后美國(guó)的科學(xué)政策。1945年7月，他向杜魯門(mén)總統(tǒng)提交了著名的報(bào)告《科學(xué)：無(wú)盡的前沿》，該報(bào)告建議國(guó)家應(yīng)該大力支持科學(xué)家的研究，但不應(yīng)該約束科學(xué)家自由探索的權(quán)力。在布什報(bào)告的影響下，戰(zhàn)后一段時(shí)間，聯(lián)邦政府在科學(xué)事業(yè)方面采取了高度分散和集中資助基礎(chǔ)研究的體制（Bonvillian，2006）。
1957年10月，蘇聯(lián)發(fā)射了世界第一顆人造地球衛(wèi)星“斯普尼克號(hào)”，對(duì)美國(guó)社會(huì)產(chǎn)生巨大沖擊。“斯普尼克危機(jī)”使美國(guó)最高決策層意識(shí)到，要加速技術(shù)突破并重新領(lǐng)先，就不能依靠分散的、自由探索的體制。因此，艾森豪威爾總統(tǒng)發(fā)起成立了先進(jìn)研究計(jì)劃署（后來(lái)加上“國(guó)防”，即Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA），隨后又成立了國(guó)家航空航天局（NASA）。美國(guó)政府對(duì)這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的撥款沒(méi)有走常規(guī)渠道，而是通過(guò)“例外撥款”的方式，使得它們的活動(dòng)和預(yù)算不需要按法律要求對(duì)外公開(kāi)，賦予它們?cè)谶x擇和執(zhí)行項(xiàng)目方面的自主權(quán)。美國(guó)決策層交給DARPA的任務(wù)是建立尖端技術(shù)領(lǐng)域?qū)μK聯(lián)的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，研發(fā)在人們視野之外的“藍(lán)天”技術(shù)。
DARPA全面繼承了“有聯(lián)系的科學(xué)和技術(shù)挑戰(zhàn)模式”，在體制上還有更多的創(chuàng)造。它的最初任務(wù)是監(jiān)督太空研發(fā)活動(dòng)，避免該領(lǐng)域各軍種的競(jìng)爭(zhēng)。1960年后，集中于彈道導(dǎo)彈防御、核試驗(yàn)探測(cè)、推進(jìn)劑和材料的研發(fā)（Fuchs，2009）。由于在1961年古巴導(dǎo)彈危機(jī)中遇到嚴(yán)重的指揮控制問(wèn)題（政府獲取即時(shí)數(shù)據(jù)、與現(xiàn)場(chǎng)指揮部互動(dòng)），DARPA的研發(fā)重點(diǎn)又轉(zhuǎn)向信息技術(shù)。DARPA利用大學(xué)和企業(yè)的信息技術(shù)研究力量，在全國(guó)范圍內(nèi)網(wǎng)羅最好的科技人員，以合同為手段，迅速建立起一個(gè)研發(fā)支持網(wǎng)絡(luò)。這又為計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)突破奠定了基礎(chǔ)。
DARPA把自己的機(jī)構(gòu)保持在最小的限度，同時(shí)與國(guó)防部的研究機(jī)構(gòu)建立起工作關(guān)系，軍方則利用DARPA的投資參與解決共同的問(wèn)題；DARPA提供了靈活的跨機(jī)構(gòu)、跨學(xué)科的研發(fā)榜樣。美國(guó)軍方在20世紀(jì)80年代后期創(chuàng)造的“新軍事革命”就建立在DARPA支持的許多信息技術(shù)突破之上，最初用于軍事的信息技術(shù)創(chuàng)新又促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)在90年代的創(chuàng)新浪潮（Bonvillian，2006）。
在幾十年的時(shí)間里，DARPA通常只有大約100名從學(xué)術(shù)界和工業(yè)界“借”來(lái)的科學(xué)家和工程師擔(dān)任項(xiàng)目經(jīng)理，以及大約120名輔助性人員。雖然每年的預(yù)算只有30億美元，但每年都運(yùn)營(yíng)200個(gè)左右的前沿技術(shù)項(xiàng)目。
DARPA自己并不做研究，而是授權(quán)項(xiàng)目經(jīng)理提出特定的研究項(xiàng)目，建立以任務(wù)結(jié)果為導(dǎo)向的“臨時(shí)項(xiàng)目小組”，項(xiàng)目的執(zhí)行則交由大學(xué)、企業(yè)、實(shí)驗(yàn)室的科技人員承擔(dān)。每個(gè)項(xiàng)目和項(xiàng)目經(jīng)理的任期只持續(xù)3-5年。DARPA立項(xiàng)沒(méi)有評(píng)審委員會(huì)，因?yàn)閷?duì)突破性的技術(shù)項(xiàng)目不會(huì)存在共識(shí)（Dugan and Gabriel，2013）；項(xiàng)目經(jīng)理只需要說(shuō)服所屬辦公室的主任和DARPA的主任，就可以為項(xiàng)目獲得資助（Fuchs，2009）。這些項(xiàng)目并非自由探索，而是明確闡述任務(wù)目標(biāo)；項(xiàng)目經(jīng)理對(duì)項(xiàng)目直接負(fù)責(zé)，確定項(xiàng)目的方向和所有相關(guān)的重大決策。考核方式以在項(xiàng)目期限內(nèi)是否達(dá)到設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。
DARPA每年召開(kāi)兩次項(xiàng)目經(jīng)理匯報(bào)會(huì)，審查項(xiàng)目的進(jìn)展情況。在項(xiàng)目期限內(nèi)，只要拿出來(lái)的研究成果能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則項(xiàng)目會(huì)繼續(xù)；如果沒(méi)做出成果，或者證實(shí)成功的可能性很小，項(xiàng)目將會(huì)終止，但也不會(huì)追究研究者的責(zé)任。這也是一種“揭榜掛帥”機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、企業(yè)和科學(xué)家都有很強(qiáng)的刺激作用。項(xiàng)目經(jīng)理必須充分組織調(diào)動(dòng)各方力量，與不同領(lǐng)域和行業(yè)研發(fā)人員合作，而不是各自閉門(mén)造車(chē)。
DARPA把研究活動(dòng)建立在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，吸引企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)參與可能軍民兩用的技術(shù)研究項(xiàng)目。DARPA為前期研究提供經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)支持，使企業(yè)以較小的前期投入，探索有市場(chǎng)應(yīng)用前景的新產(chǎn)品和新技術(shù)，但必須符合DARPA的技術(shù)要求。這樣DARPA可以充分利用企業(yè)資金和技術(shù)能力，避免耗費(fèi)過(guò)多財(cái)力投入高風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)研發(fā)。如果項(xiàng)目成功，新產(chǎn)品和技術(shù)被市場(chǎng)接受，企業(yè)獲得經(jīng)濟(jì)利益且有動(dòng)力進(jìn)一步迭代升級(jí)，軍方則從市場(chǎng)獲得所需產(chǎn)品。即使項(xiàng)目不成功，相關(guān)技術(shù)成果也可找到廣泛的商業(yè)用途，使得美國(guó)的前沿技術(shù)研究處于高投入但可持續(xù)的狀態(tài)。
通過(guò)這種運(yùn)作方式，DARPA作為一個(gè)強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)美國(guó)的前沿技術(shù)開(kāi)發(fā)，成為許多突破性技術(shù)創(chuàng)新的策源地，為美國(guó)創(chuàng)造了巨大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，從軍事上的隱形戰(zhàn)機(jī)、彈道導(dǎo)彈防御系統(tǒng)、數(shù)字化指揮系統(tǒng)、高能激光、全球定位系統(tǒng)（GPS）等，到從軍事技術(shù)成果外溢民用的互聯(lián)網(wǎng)、機(jī)器人和計(jì)算機(jī)軟硬件及芯片制造等等，都是DARPA的直接成果或源于它所開(kāi)創(chuàng)的研發(fā)項(xiàng)目。
DARPA是美國(guó)以國(guó)家力量促進(jìn)創(chuàng)新的主要標(biāo)志。有學(xué)者把這種模式稱(chēng)之為“發(fā)展型網(wǎng)絡(luò)國(guó)家”，也有人稱(chēng)之為“企業(yè)家式的國(guó)家”。這些稱(chēng)呼雖有不同，但都直指這種模式的國(guó)家性質(zhì)。那么，美國(guó)為什么不去依靠“萬(wàn)能的”市場(chǎng)機(jī)制而需要由國(guó)家設(shè)立的DARPA來(lái)領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新？曾任DARPA領(lǐng)導(dǎo)人的Dugan和Gabriel，將DARPA的工作性質(zhì)解釋為“巴斯德象限”——具有應(yīng)用導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究。他們認(rèn)為，私營(yíng)企業(yè)在巴斯德象限進(jìn)行研發(fā)的情況是罕見(jiàn)的。一般來(lái)說(shuō)，由于基礎(chǔ)研究風(fēng)險(xiǎn)較大，企業(yè)會(huì)要求研發(fā)部門(mén)遵循公司業(yè)務(wù)單位的要求，但公司的業(yè)務(wù)單位幾乎不可能選擇對(duì)公司現(xiàn)有產(chǎn)品構(gòu)成威脅的研究項(xiàng)目，而是投入到對(duì)保持現(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)力有用的創(chuàng)新。于是，研發(fā)部門(mén)和業(yè)務(wù)單位往往相互妥協(xié)，結(jié)果是做出最糟糕的選擇。一句話(huà)，市場(chǎng)機(jī)制不會(huì)自發(fā)地產(chǎn)生突破性創(chuàng)新。
因此，設(shè)立DARPA的意義就是克服市場(chǎng)機(jī)制的弊端，以國(guó)家的力量動(dòng)員市場(chǎng)的資源和科技力量，使其有意識(shí)、有組織地在巴斯德象限進(jìn)行（應(yīng)用導(dǎo)向型）創(chuàng)新，從而產(chǎn)生帶來(lái)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的重大突破。
討論：歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)于未來(lái)重大任務(wù)和特殊機(jī)構(gòu)的教益
從中美兩國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)看，以設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)來(lái)完成對(duì)于國(guó)家具有重大戰(zhàn)略意義的任務(wù)，是一個(gè)雖不多見(jiàn)但反復(fù)出現(xiàn)的現(xiàn)象。因此，這種行動(dòng)屬于國(guó)家治理活動(dòng)的一個(gè)特殊類(lèi)別，一般出現(xiàn)于國(guó)家遇到重大挑戰(zhàn)之時(shí)。以這種方式執(zhí)行重大任務(wù)，必然具有在全國(guó)范圍內(nèi)動(dòng)員、利用和協(xié)調(diào)各種資源和能力來(lái)完成任務(wù)的屬性。因此，重大任務(wù)、特殊機(jī)構(gòu)、舉國(guó)體制和重大發(fā)展，它們之間存在著必然的因果關(guān)系。
第一，重大任務(wù)是在政治層次上定義和提出的任務(wù)。
重大任務(wù)起源于一個(gè)國(guó)家遇到的危機(jī)或挑戰(zhàn)，這些危機(jī)可能來(lái)自技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或生態(tài)等方面，當(dāng)它們形成對(duì)國(guó)家安全的挑戰(zhàn)時(shí)，就出現(xiàn)提出重大任務(wù)的客觀需要。不過(guò)，重大任務(wù)是在政治層次上被定義的。正因?yàn)槿绱?，?duì)重大任務(wù)的定義就無(wú)法排除意識(shí)形態(tài)、政治傳統(tǒng)等因素的影響，也無(wú)法排除“誤判”的可能性。由于定義和提出重大任務(wù)需要得到政治領(lǐng)導(dǎo)層的共識(shí)，也可能因此而受到領(lǐng)導(dǎo)體制和政治過(guò)程的影響。
從新中國(guó)的歷史可以看到，一些重大項(xiàng)目可能起源于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的特別關(guān)注，如聶榮臻元帥對(duì)于核潛艇的關(guān)注和建議，然后經(jīng)過(guò)一個(gè)過(guò)程才能轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)層的共識(shí)。聶榮臻關(guān)于開(kāi)發(fā)核潛艇的建議能夠在兩天之內(nèi)得到批準(zhǔn)這一事實(shí)，與其說(shuō)反映了核潛艇的重要性，毋寧說(shuō)是反映了當(dāng)時(shí)中國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)層的特征。只有那些有作為的國(guó)家、有作為的政治領(lǐng)導(dǎo)層，才有能力采取實(shí)施重大任務(wù)的方式來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)或挑戰(zhàn)。
為完成重大任務(wù)的舉國(guó)體制之所以不同于計(jì)劃體制或市場(chǎng)體制的任務(wù)體制，就是因?yàn)橹卮笕蝿?wù)的目的不是配置已有的資源，而是從現(xiàn)有的資源條件出發(fā)，創(chuàng)造出原來(lái)不存在的資源和能力，實(shí)現(xiàn)突破和重大創(chuàng)新，創(chuàng)造原來(lái)沒(méi)有的資源和能力。
第二，設(shè)立執(zhí)行重大任務(wù)的特殊機(jī)構(gòu)，以舉國(guó)體制動(dòng)員全社會(huì)力量。
當(dāng)國(guó)家的政治領(lǐng)導(dǎo)層提出重大任務(wù)時(shí)，往往需要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)的本質(zhì)特征是得到國(guó)家最高決策層的授權(quán)，同時(shí)直接負(fù)責(zé)實(shí)施和完成以項(xiàng)目為形式的任務(wù)，并對(duì)任務(wù)的結(jié)果負(fù)責(zé)。所以要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)，是因?yàn)橥瓿芍卮笕蝿?wù)超出了現(xiàn)行運(yùn)行體制的能力范圍。第一，重大任務(wù)往往是超越了現(xiàn)有各個(gè)組織的邊界的大型復(fù)雜系統(tǒng)，所以專(zhuān)門(mén)成立一個(gè)執(zhí)行系統(tǒng)集成職能的機(jī)構(gòu)就成為必要。第二，重大任務(wù)旨在創(chuàng)造一個(gè)國(guó)家原來(lái)沒(méi)有的“手段”（無(wú)論是技術(shù)的、工程的還是組織的），于是需要一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，能夠在超越現(xiàn)行組織分工的更大范圍內(nèi)動(dòng)員和協(xié)調(diào)各方面的資源。第三，重大任務(wù)影響國(guó)家命運(yùn)，其成敗最終要由政治領(lǐng)導(dǎo)層承擔(dān)責(zé)任。因此，執(zhí)行重大任務(wù)的責(zé)任鏈條必須直接和單一，不能被現(xiàn)行運(yùn)行體制的組織分工所模糊。
對(duì)特殊機(jī)構(gòu)的理解可以幫助澄清“舉國(guó)體制”概念的限制條件：僅僅需要“集中力量辦大事”或各方面的動(dòng)員、配合等理由，并不足以定義舉國(guó)體制，因?yàn)檫@些說(shuō)法沒(méi)有解釋“舉國(guó)的”力量是怎么被集中、動(dòng)員和配合起來(lái)的。實(shí)際上，市場(chǎng)機(jī)制也可以在一定條件下執(zhí)行大范圍協(xié)調(diào)的功能，但這不能說(shuō)是舉國(guó)體制的結(jié)果。本文認(rèn)為，無(wú)論是否存在公開(kāi)的動(dòng)員或任何有意識(shí)的其他安排，以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的方式就是舉國(guó)體制。也是在這個(gè)意義上，“舉國(guó)體制”同樣反映了美國(guó)同類(lèi)行動(dòng)的屬性。
第三，以舉國(guó)體制完成重大任務(wù)是“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”的發(fā)動(dòng)機(jī)。
重大任務(wù)的特點(diǎn)是以做出有用的產(chǎn)品或系統(tǒng)為目標(biāo)，項(xiàng)目的成敗是可以評(píng)判的。中國(guó)和美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)都證明，以舉國(guó)體制完成的重大任務(wù)會(huì)帶來(lái)重大技術(shù)突破，也會(huì)從整體上帶動(dòng)科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的重大發(fā)展。今天中國(guó)在迫切需要在重要技術(shù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破之時(shí)，理解這個(gè)機(jī)制尤其重要。
例如，目前一個(gè)流行的意見(jiàn)是把加強(qiáng)基礎(chǔ)研究作為中國(guó)科技發(fā)展的方針，其理由是：第一，中國(guó)之所以在某些領(lǐng)域被“卡脖子”是因?yàn)榛A(chǔ)工作做得不夠；第二，“基礎(chǔ)研究是整個(gè)科學(xué)體系的源頭，是所有技術(shù)問(wèn)題的總機(jī)關(guān)”。但是，中國(guó)目前被“卡脖子”的真正原因是曾經(jīng)實(shí)行以技術(shù)引進(jìn)代替自主研發(fā)的政策。中國(guó)今天的“短板”大多不是沒(méi)有做過(guò)的技術(shù)，而是在依賴(lài)引進(jìn)的過(guò)程中半途而廢（如集成電路和大飛機(jī)）。
科學(xué)研究與技術(shù)發(fā)展之間，以及科技發(fā)展與社會(huì)需要之間是互動(dòng)的關(guān)系。技術(shù)知識(shí)包括大量來(lái)自解決問(wèn)題和試驗(yàn)、改進(jìn)過(guò)程的技能和能力。技術(shù)進(jìn)步為基礎(chǔ)研究提供問(wèn)題方向、需求、手段和驗(yàn)證，而基礎(chǔ)研究為應(yīng)用技術(shù)研究提供原理性知識(shí)和擴(kuò)展的可能性，這是科技發(fā)展的基本規(guī)律。如果在技術(shù)上放棄自主研發(fā)，基礎(chǔ)研究也就變成跟隨式的。
重大任務(wù)需要的基礎(chǔ)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)是任務(wù)導(dǎo)向的，其目標(biāo)是做出以前沒(méi)有的東西，是以舉國(guó)之力推動(dòng)的重大創(chuàng)造。它需要已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，同時(shí)要超越現(xiàn)有的知識(shí)邊界，所以重大任務(wù)也是全面帶動(dòng)基礎(chǔ)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)的動(dòng)力。而基礎(chǔ)研究本身不能被定義為重大任務(wù)，因?yàn)閺闹R(shí)基礎(chǔ)到有用的戰(zhàn)略產(chǎn)品或系統(tǒng)，兩者之間需要大量的技術(shù)和工程活動(dòng)，以及把這些活動(dòng)動(dòng)員起來(lái)的戰(zhàn)略和組織。
實(shí)際上，技術(shù)和科學(xué)可以解決的問(wèn)題是無(wú)窮多的，但現(xiàn)實(shí)中的技術(shù)研發(fā)和科學(xué)研究總是集中于某些應(yīng)用方向而忽略其他方向；對(duì)研發(fā)方向的選擇是技術(shù)瓶頸、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)性因素決定的。如果基礎(chǔ)研究脫離了中國(guó)技術(shù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“語(yǔ)境”，那么投入多少錢(qián)都將感到研究不足，因?yàn)檫@些研究大多可能是無(wú)用的。
最后要指出：“以做出有用產(chǎn)品或系統(tǒng)為目標(biāo)”的重大任務(wù)，是從獲得勝利的要求——“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”來(lái)定義和提出的，而不是從現(xiàn)有資源/能力的狀況來(lái)決定的。這樣的應(yīng)用導(dǎo)向是戰(zhàn)略性的、進(jìn)取性的和創(chuàng)造性的。新中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在建國(guó)不到10年時(shí)就決心開(kāi)發(fā)“兩彈一艇”，不是因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)掌握了多少相應(yīng)的資源和能力，而是因?yàn)樗麄儧Q心讓新中國(guó)獨(dú)立自主地發(fā)展；美國(guó)成立旨在“創(chuàng)造技術(shù)意外”的DARPA，不是因?yàn)橐呀?jīng)知道哪些是“意外”的技術(shù)，而是要?jiǎng)?chuàng)造對(duì)于冷戰(zhàn)對(duì)手的技術(shù)優(yōu)勢(shì)（然后DARPA才會(huì)去思考：能不能讓飛機(jī)不被對(duì)方的雷達(dá)發(fā)現(xiàn)？不同制式的計(jì)算機(jī)能不能被連接起來(lái)互相通信？）。
所以，重大任務(wù)、特殊機(jī)構(gòu)和舉國(guó)體制代表了一種以創(chuàng)造新的手段為目標(biāo)來(lái)動(dòng)員現(xiàn)有資源/能力的方式。無(wú)論一個(gè)國(guó)家具備了什么樣的科技和工業(yè)資源，如果這些資源不被動(dòng)員起來(lái)去實(shí)現(xiàn)某種超過(guò)現(xiàn)有資源利用水平的目標(biāo)，那它只能隨著市場(chǎng)的邊際價(jià)格變動(dòng)而緩慢變化，但絕不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)重大突破。重大任務(wù)之所以能夠帶來(lái)重大發(fā)展，就是因?yàn)樗耘e國(guó)體制所支撐的更高抱負(fù)和更高目標(biāo)，動(dòng)員國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)積累的資源/能力，從而創(chuàng)造出來(lái)不這樣做就不會(huì)取得的重大突破。
結(jié)論
中國(guó)和美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)都證明，舉國(guó)體制是一種任務(wù)體制，它既可以與計(jì)劃體制兼容，也可以與市場(chǎng)體制兼容，但具有自己的獨(dú)特性質(zhì)和作用。今天國(guó)家在新的時(shí)代條件下提出采取“新型舉國(guó)體制”的設(shè)想，目的在于完成“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”的歷史任務(wù)。這個(gè)概念的內(nèi)涵和外延，將由新時(shí)期所完成的重大任務(wù)及其采用的方式來(lái)定義。我們指出了中國(guó)在目前階段有必要采取新型舉國(guó)體制的兩個(gè)原因。
第一，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向必須在政治層次上決定，而不能由市場(chǎng)決定。在外部力量企圖阻礙中國(guó)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的壓力越來(lái)越大的條件下，政治領(lǐng)導(dǎo)層的遠(yuǎn)見(jiàn)、抱負(fù)和領(lǐng)導(dǎo)力對(duì)于中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是關(guān)鍵性的。
第二，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展，在利用市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)還必須采用其他的機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勝劣汰、引導(dǎo)短期資源配置以及鼓勵(lì)自發(fā)的創(chuàng)造性等，但是市場(chǎng)機(jī)制不能自動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所要求的結(jié)構(gòu)性重大變化。因此，中國(guó)仍然需要采用以舉國(guó)體制完成重大任務(wù)的機(jī)制。
就一般原則來(lái)講，新型舉國(guó)體制應(yīng)該是由國(guó)家牽頭采取某種合作行動(dòng)的“體制”，它使政府、企業(yè)以及其他社會(huì)主體能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)某種具有總體價(jià)值的目標(biāo)而采取有協(xié)調(diào)的合作行動(dòng)，其根本特點(diǎn)是把一國(guó)之內(nèi)社會(huì)分工不同、性質(zhì)不同的行動(dòng)主體動(dòng)員起來(lái)，以完成任何某一類(lèi)行動(dòng)主體都不可能單獨(dú)完成的任務(wù)。在參與這個(gè)過(guò)程時(shí)，每一個(gè)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者都保持著獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，因此市場(chǎng)機(jī)制也是新型舉國(guó)體制的一個(gè)組成部分。
如果今天的中國(guó)仍然需要完成重大任務(wù)，也就仍然需要設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)，對(duì)特殊機(jī)構(gòu)的要求也相應(yīng)發(fā)生變化。特殊機(jī)構(gòu)必須更多地直接面對(duì)市場(chǎng)，并以更開(kāi)放的方式（如“揭榜掛帥”）動(dòng)員全社會(huì)的力量。美國(guó)設(shè)立特殊機(jī)構(gòu)的歷史經(jīng)驗(yàn)比較豐富，也有很多值得中國(guó)學(xué)習(xí)的地方，如DARPA雖是國(guó)家設(shè)立的特殊機(jī)構(gòu)，但它的主要工作人員并不是職業(yè)官員。這種組織方式看不出在政府與市場(chǎng)之間存在“鴻溝”。
歷史經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)國(guó)家發(fā)展挑戰(zhàn)最大、最艱巨的階段，也是最有可能產(chǎn)生重大創(chuàng)新的階段——技術(shù)如此，組織如此，制度也如此。因此，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下采取新型舉國(guó)體制的歷史任務(wù)，就是在中國(guó)崛起的關(guān)鍵階段，創(chuàng)造性地“取得重大突破，實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展”。
此文轉(zhuǎn)載自《管理世界》2021年第1期，本文在作者授權(quán)下轉(zhuǎn)載時(shí)進(jìn)行摘編，并增加編者按。
路風(fēng)，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授；何鵬宇，北京大學(xué)政府管理學(xué)院。
孔丹，中信改革發(fā)展研究基金會(huì)理事長(zhǎng)，中信集團(tuán)原董事長(zhǎng)。