“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”是習(xí)近平總書記在兩次推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重要講話中第一次正式提出和重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的有關(guān)未來我國發(fā)展方向、發(fā)展方式和發(fā)展道路的新思想?？倳浱貏e強(qiáng)調(diào)要“走一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”。這一思想是對(duì)生態(tài)文明建設(shè)思想的進(jìn)一步深化和升華，也是對(duì)環(huán)境法治意識(shí)的深化和提升。是第一次在環(huán)境法治建設(shè)中提出的新思想、新理念，是對(duì)整個(gè)環(huán)境法治發(fā)展方向、發(fā)展方式和發(fā)展道路新的指引。這一思想，不但是針對(duì)長江流域未來各種生產(chǎn)、生活、開發(fā)、建設(shè)行為和活動(dòng)提出的指引和要求，而且是指導(dǎo)我國未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式、發(fā)展方向、發(fā)展道路的重要指導(dǎo)思想。
那么，習(xí)近平總書記為什么在兩次推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重要講話中強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，而沒有強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”呢？這需要我們對(duì)這一思想的深刻含義和與“保護(hù)優(yōu)先”理念的關(guān)系，作更為深入地認(rèn)識(shí)和理解。
一、“生態(tài)優(yōu)先”的深刻含義
（一）“生態(tài)優(yōu)先”體現(xiàn)了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的唯物辯證法思想
黨的十八大提出了“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的方針。這一方針是對(duì)尊重客觀規(guī)律的唯物辯證法思想的繼承和發(fā)展。按照這一方針，人們要在尊重自然規(guī)律和順應(yīng)自然變化的前提下去利用自然資源，并保護(hù)自然。一方面需要利用自然生態(tài)系統(tǒng)中的自然資源，另一方面又要維系整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的安全、穩(wěn)定，以便保障人類可以不斷地從自然生態(tài)系統(tǒng)中獲取人類生存、發(fā)展所需要的自然資源。所以，人類利用自然生態(tài)系統(tǒng)的資源的前提，必須是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，這就是“生態(tài)優(yōu)先”思想的基本原理。
人類的第一需要是生存和發(fā)展，但人類的生存發(fā)展必須以尊重客觀規(guī)律為前提，不能以違背自然規(guī)律為前提，否則就會(huì)走向人類生存發(fā)展的反面。人類在生存、發(fā)展的道路上不可避免地要利用自然生態(tài)系統(tǒng)中的資源，來維系人類的生存和發(fā)展。這就要求一方面保障人類生存、發(fā)展對(duì)自然資源的需求；另一方面要以尊重自然，尊重客觀規(guī)律為前提。解決這一矛盾的關(guān)鍵，就是在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的前提下，去合理利用自然資源。“生態(tài)優(yōu)先”就是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先，而不是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)中的所有資源優(yōu)先，這就是“生態(tài)優(yōu)先”與“保護(hù)優(yōu)先”的不同含義，也就是為什么習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)把“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”作為未來我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要走的一條新路的原因，也是為什么要強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”而未強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”的原因。“保護(hù)自然”也要以“尊重自然、順應(yīng)自然”為前提。不能以人為保護(hù)去破壞自然規(guī)律。為了進(jìn)一步說明“生態(tài)優(yōu)先”的道理，總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”，“大保護(hù)”就是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，維系生態(tài)平衡和生物多樣性，保障人類可以持續(xù)地利用自然資源，而不是對(duì)所有自然資源都保護(hù)起來不讓利用的“小保護(hù)”，這就是辯證法。“大開發(fā)”就是破壞生態(tài)系統(tǒng)、破壞生態(tài)平衡、破壞生物多樣性的開發(fā)。為了進(jìn)一步解讀這一思想，習(xí)近平總書記于2018年4月26日在武漢作推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展重要講話之前，在湖北宜昌調(diào)研期間特別強(qiáng)調(diào)：“不搞大開發(fā)”，不是不讓大發(fā)展，而是不讓在破壞中發(fā)展。
（二）“生態(tài)優(yōu)先”體現(xiàn)了憲法精神
我國憲法第二十六條明確規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”；第九條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用”。由此可見，我國憲法并沒有規(guī)定把所有的資源都保護(hù)起來不讓利用，而是要“合理利用自然資源”。人類的生存發(fā)展離不開對(duì)自然資源的利用，但要保障人類可以不斷地利用自然資源，必須保護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境，所以憲法一方面強(qiáng)調(diào)“國家保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，另一方面強(qiáng)調(diào)“國家保障自然資源的合理利用”。“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，就是強(qiáng)調(diào)在保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)安全的前體下，去綠色發(fā)展，這里的綠色發(fā)展，與憲法關(guān)于“合理利用自然資源”的精神是一致的，“綠色發(fā)展”就是強(qiáng)調(diào)在發(fā)展的過程中，要“合理利用自然資源”，以保證自然生態(tài)系統(tǒng)的根本和本色不變。
二、“生態(tài)優(yōu)先”與“保護(hù)優(yōu)先”
前面已經(jīng)對(duì)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的含義作出了較為充分的說明，這里重點(diǎn)就“保護(hù)優(yōu)先”與“生態(tài)優(yōu)先”的關(guān)系，再作進(jìn)一步說明。“生態(tài)優(yōu)先”是關(guān)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的全局性、系統(tǒng)性、本質(zhì)性思維，而“保護(hù)優(yōu)先”是關(guān)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的局部性、單一性、現(xiàn)象性思維。“保護(hù)優(yōu)先”有兩層含義：
一是在局部開發(fā)利用資源和保護(hù)環(huán)境的問題上以保護(hù)為主，而不是以人類開發(fā)利用資源為主。但這與人類的生存發(fā)展規(guī)律是相矛盾的，人類只要生存和發(fā)展，就不能不利用資源?？茖W(xué)處理這個(gè)矛盾不是完全保護(hù)不讓利用，而是要按照我國憲法確立的原則合理利用自然資源，而不是一味地為了保護(hù)環(huán)境而抑制人類合理利用自然資源。那么，這里強(qiáng)調(diào)的合理利用自然資源，“合理”到什么程度呢？“生態(tài)優(yōu)先”就很好地解釋了這個(gè)問題，利用自然資源，不能破壞整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，這就是利用的程度和界限。例如，可以利用森林中的各類資源，但不得破壞森林生態(tài)系統(tǒng)，即不能把整個(gè)森林系統(tǒng)破壞了。破壞的標(biāo)志，就是導(dǎo)致森林的生物多樣性破壞、生態(tài)平衡破壞，土地沙化、河水干枯等出現(xiàn)嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難問題，最終導(dǎo)致森林的毀滅。
二是在處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系上，如何解決“發(fā)展優(yōu)先”還是“保護(hù)優(yōu)先”的關(guān)系問題。關(guān)于發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，從人類生存發(fā)展與保護(hù)環(huán)境的全局看，人類生存和發(fā)展是第一位的，如果人類不能生存和發(fā)展，再好的環(huán)境與人類沒有任何關(guān)系，人類既沒有保護(hù)的必要，也難以實(shí)現(xiàn)保護(hù)。所以，生存和發(fā)展是人類認(rèn)定的大前提，在這個(gè)大前提之下，不能強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”。但是，如果沒有保障人類生存發(fā)展的環(huán)境，人類的生存和發(fā)展也是不可能的，在這個(gè)意義上講，保護(hù)是為了人類更好地生存和發(fā)展，強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”是可以的，但應(yīng)當(dāng)是有限的“保護(hù)優(yōu)先”?？傊诮^對(duì)的意義上是生存、發(fā)展優(yōu)先，在相對(duì)的意義上是“保護(hù)優(yōu)先”。在人類生存和發(fā)展優(yōu)先的前提下，進(jìn)一步的問題是如何處理發(fā)展的方式問題，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)在保護(hù)中發(fā)展，而不是在破壞中發(fā)展，更不得以發(fā)展的名義進(jìn)行破壞，包括不能以“在發(fā)展中保護(hù)”的名義，實(shí)行在破壞中發(fā)展。由此我們可以看出，“生態(tài)優(yōu)先”是更為科學(xué)的真理，而“保護(hù)優(yōu)先”只是有限、相對(duì)意義上的道理。我國國家機(jī)構(gòu)建設(shè)落實(shí)“生態(tài)優(yōu)先”思想，將“環(huán)境保護(hù)部”更名為“生態(tài)環(huán)境部”，從管理職能定位上突出“生態(tài)優(yōu)先”。
三、“生態(tài)優(yōu)先”是關(guān)于國際博弈的戰(zhàn)略抉擇
到目前為止，人類在環(huán)境領(lǐng)域已經(jīng)形成三種理念：一是保護(hù)優(yōu)先、二是生態(tài)優(yōu)先、三是資源效率優(yōu)先。這三種理念都是由西方發(fā)達(dá)國家首先提出的。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，是西方發(fā)達(dá)國家在長期工業(yè)化破壞環(huán)境之后提出的理念，隨著這些國家工業(yè)化轉(zhuǎn)型升級(jí)，特別是開始重視保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和高效合理利用資源，提高資源利用效率后，不再強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”，而開始強(qiáng)調(diào)保護(hù)生態(tài)和高效合理利用資源，特別重視“資源效率優(yōu)先”。他們一方面在發(fā)展中國家中利用戰(zhàn)爭(zhēng)手段大肆掠奪、搶劫、盜取自然資源，另一方面又在發(fā)展中國家宣傳保護(hù)環(huán)境的理念，要求發(fā)展中國家以保護(hù)環(huán)境為主，提出“保護(hù)優(yōu)先”的口號(hào)，以限制發(fā)展中國家的發(fā)展。但他們自己卻強(qiáng)調(diào)“生態(tài)優(yōu)先”和“資源效率優(yōu)先”，這背后反映的是國家間關(guān)于自然資源的戰(zhàn)略博弈。
我國自改革開放以來，開始與發(fā)達(dá)國家開展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作。這期間，發(fā)達(dá)國家把高污染、高能耗、高排放產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到我國。但同時(shí)廉價(jià)獲取我國的各類自然資源，特別是他們與國內(nèi)一些人勾結(jié)起來，大肆廉價(jià)獲取我國稀土資源。與此同時(shí)，他們與我國有關(guān)單位、部門、地方開展各種類型的環(huán)境保護(hù)合作項(xiàng)目，卻突出推廣保護(hù)環(huán)境理念下的合作項(xiàng)目，幾乎沒有提高資源利用效率的合作項(xiàng)目，特別強(qiáng)調(diào)“保護(hù)優(yōu)先”的理念。以致長期以來，我國堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先”的理念。但事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中，我國曾高度重視資源利用效率，在五十年代即提出資源綜合利用，直到八十年代后期，資源綜合利用被廢物綜合利用所取代，資源意識(shí)被廢物意識(shí)所取代。十八大以來，黨中央提出生態(tài)文明建設(shè)的方針，開始重視保護(hù)生態(tài)和高效合理利用資源，特別是十九大以來，更加重視提高資源利用效率，明確要求建立高效利用資源制度，并提出高質(zhì)量發(fā)展的方針和要求。在這期間，習(xí)近平總書記提出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，在黃河流域調(diào)研后，又進(jìn)一步提出“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”的思想，從戰(zhàn)略上作出重要抉擇。按照習(xí)近平總書記關(guān)于“走一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”和“保護(hù)生態(tài)、高質(zhì)量發(fā)展”的要求，未來我國在戰(zhàn)略發(fā)展上應(yīng)當(dāng)更加重視對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和注重高質(zhì)量發(fā)展。“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，“高質(zhì)量發(fā)展”，合理利用自然資源和資源綜合利用將成為我國未來的發(fā)展方向和主要發(fā)展模式，這也是我們?cè)诎l(fā)展問題上的戰(zhàn)略抉擇。
（作者系寧波大學(xué)法學(xué)院特聘教授）