我國實行雙重國籍制度的不可行性分析
中華人民共和國成立之初，為打破外交僵局，沖破西方國家防線，緩和與東南亞國家之間的關(guān)系，采取不承認(rèn)雙重國籍政策。但隨著國家經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展，中國護(hù)照的含金量逐漸提升，不少人提出實行雙重國籍制度的建議。有學(xué)者提出，作為“一帶一路”的倡議國，我國應(yīng)當(dāng)承認(rèn)雙重國籍以增加民族自豪感，吸引人才技術(shù)資金。從加拿大普通話華人聯(lián)合會舉辦的網(wǎng)上民意調(diào)查結(jié)果來看，參與調(diào)查的92%華人認(rèn)為中國政府應(yīng)當(dāng)承認(rèn)雙重國籍，該報告認(rèn)為這樣有助于國家利益與華人利益的雙贏。實行單一國籍制度是在歷史考驗下提煉出來的適合我國國情的正確舉措。本文試從雙重國籍的概念、雙重國籍在我國的歷史和現(xiàn)狀、雙重國籍的矛盾性質(zhì)、雙重國籍的弊端及危害等幾個方面予以分析論證。
雙重國籍的含義及產(chǎn)生原因
雙重國籍，是指一個人同時擁有兩個國家的合法公民身份，即具有兩個國家的國籍。一個人因被某一國家的法律認(rèn)定，而獲得該國國籍，又被另一國家法律認(rèn)定，從而獲得這個國家國籍，此人就被視為擁有雙重國籍。導(dǎo)致雙重國籍的原因主要包括：
（一）地域血統(tǒng)原因
一些國家根據(jù)出生地主義（屬地主義）來確定該國居住者的國籍，如歐美等國家就以此來認(rèn)定居住者國籍；一些國家采取血統(tǒng)主義（屬人主義），如有些歐盟國家的僑民后代出生后同時持有雙重國籍，又或家長國籍不同，而使其子女擁有雙重國籍。
（二）法律界定原因
世界上大多數(shù)國家的法律規(guī)定，本國男性娶外國女性為妻，外國女性自動獲得本國國籍；如果該女性所屬國法律規(guī)定，與外邦人結(jié)婚并不失去本國國籍，則該女性就獲得兩種國籍。如，美國女人與日本男人結(jié)婚，那么該美國女子就同時擁有美國和日本兩國國籍。
（三）歸化原因
有些國家的國籍法雖規(guī)定歸化時需提供放棄或喪失原有其他國家國籍證明，但如果不能把責(zé)任歸咎于當(dāng)事人時，此類人士仍具有雙重國籍；另有一些國家甚至不需要歸化者放棄原有國籍，如澳大利亞、法國、墨西哥等國家的國籍法規(guī)定，外僑以婚姻、投資、收養(yǎng)、繼承、技術(shù)等原因申請歸化本國，希望獲得本國國籍，并不以放棄原國籍為條件。
（四）居住地變化原因
領(lǐng)土的變更，以及國家間合并會導(dǎo)致原來國家領(lǐng)土上居民的國籍發(fā)生變動。
我國雙重國籍問題的歷史及現(xiàn)狀
（一）歷史上的雙重國籍亂象
在奴隸社會和封建社會，沒有“國籍”這一說法，居住在我國的人，都被定義為皇帝的臣民，“國籍”二字，最早見于1868年的《中美續(xù)增條約》（即《蒲安臣條約》）。清王朝在兩次鴉片戰(zhàn)爭中戰(zhàn)敗，西方侵略者為保障本國公民在我國的權(quán)利，強迫清王朝簽訂了一系列不平等條約?！吨忻览m(xù)增條約》就是其中之一，該條約在國籍方面規(guī)定了兩點：一是兩國國民均有加入對方國籍的權(quán)利，二是兩國有權(quán)保留本國僑民的國籍權(quán)。
但該條約沒能有效解決國籍問題。大清王朝關(guān)閉的國門被打破之后，貧苦百姓紛紛出國謀生，在短短四五十年間，僑居在南洋的華僑發(fā)展到數(shù)百萬之多。當(dāng)時的南洋諸島是荷蘭的殖民地，荷蘭殖民當(dāng)局對華僑采取種族歧視政策，使得僑民受到不公正待遇。于是，在政府的支持下，海外華僑成立商會、學(xué)堂，以加強凝聚力。荷蘭擔(dān)心對華僑失去“控制”，擬制以出生地為原則的國籍條例，計劃將生于荷蘭屬地的華僑列為荷蘭籍。這項條例引起當(dāng)?shù)厝A人的恐慌，各地商會紛紛向清政府要求制定國籍法以對抗荷蘭的國籍法。
除荷蘭國籍法外，另一件事也推進(jìn)了制定國籍法的步伐。當(dāng)時不少國家濫發(fā)華人入籍證，加入外國籍后便不受大清國的管轄，致使一些心術(shù)不正的華人為非作歹，引起社會不滿。迫于雙重壓力，1909年清政府頒發(fā)《大清國籍條例》，確定以血統(tǒng)主義為主，出生地主義為輔的國籍認(rèn)定方法。此舉不僅有效保護(hù)了僑民免于居留國的侵害，一定程度上粉碎了荷蘭的陰謀，也在一定程度上遏制了那些胡作非為的外籍華人。
隨后，為抵制大清國籍法，荷蘭頒發(fā)了《荷屬東印度籍民條例》，以出生地主義為原則，只要出生在荷蘭屬地，無論其父母是否為荷蘭籍，該人都為荷蘭籍。于是，部分僑民便擁有了雙重國籍。華僑處于被殖民狀態(tài)，只要不參與政治其身份便無關(guān)緊要，因此雙重國籍問題沒有受到重視。二戰(zhàn)后，南洋諸島擺脫了殖民統(tǒng)治，紛紛獨立。獨立后，民眾能夠參與本國事務(wù)，擁有雙重國籍身份的華僑引起僑居國政府的警惕。再加之共產(chǎn)黨聲望大增，海外華僑愛國熱情高漲，在海外發(fā)展黨組織，選舉海外人大代表，這加劇了當(dāng)?shù)卣膿?dān)憂，華人的處境更加艱難。
1946年，為解除政府和當(dāng)?shù)孛癖姷膽n慮，印尼政府頒布《印尼共和國公民法和居民法》，規(guī)定外籍人士不表明態(tài)度即被動加入印尼籍。法律頒布時，正值當(dāng)權(quán)的國民黨政府忙于內(nèi)戰(zhàn)，無暇顧及海外發(fā)生之事。這一做法嚴(yán)重?fù)p害了國家主權(quán)，在印尼的華僑被動加入印尼籍，擁有了雙重國籍。
（二）解決雙重國籍亂象，確立單一國籍制度
中華人民共和國成立后，我國外交事業(yè)處于起步狀態(tài)，急需與各國建立友好的外交關(guān)系。為消除東南亞及南洋各國對華人的猜忌，保護(hù)華人華僑利益，中國政府表明態(tài)度，支持單一國籍。1955年，我國與印度尼西亞簽署了《中華人民共和國和印度尼西亞共和國關(guān)于雙重國籍問題的條約》，規(guī)定具有中國和印尼雙重國籍的人士可以自愿選擇國籍，若不作出選擇依據(jù)血統(tǒng)原則確定國籍。該條約有效解決了中國和印尼之間雙重國籍問題，促進(jìn)中國與印度尼西亞以及東南亞國家友好相處，為日后處理此類國際事務(wù)提供了范例。
1980年，《中華人民共和國國籍法》正式施行，明確規(guī)定：走單一國籍道路，允許自愿選擇國籍，但不承認(rèn)雙重國籍。
（三）國籍確認(rèn)不一致導(dǎo)致的雙重國籍現(xiàn)象
國籍確認(rèn)是國籍管理機(jī)構(gòu)對有可能擁有雙重國籍的對象進(jìn)行國籍審定的過程，以區(qū)分外國人和本國人，是處理涉外事務(wù)的前提條件。在審查對象明確自己國籍情況下，管理部門能夠很容易審定，如審查對象有意隱瞞自己的國籍情況，則需要管理部門予以核查。然而，在實踐操作中，盡管審查對象如實陳述，還是會出現(xiàn)國籍顯性不一致的現(xiàn)象。
首先，境內(nèi)與境外的國籍確認(rèn)分別由出入境管理機(jī)構(gòu)和外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，二者分屬兩個部門，有時會出現(xiàn)出入境管理部門與境外職能部門對同一人國籍確認(rèn)不一致、境外職能部門對同一人作出兩種確認(rèn)結(jié)果、出入境管理部門未對境外職能部門的失誤進(jìn)行再次確認(rèn)等情況。其次，從公安部到公安廳、基層公安局，都下設(shè)出入境管理機(jī)構(gòu)，遍布各省（自治區(qū)、直轄市），有時會出現(xiàn)上下級出入境管理部門對國籍確認(rèn)結(jié)果不一致，以及不同?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出入境管理部門對國籍確認(rèn)結(jié)果不一致等情況。
導(dǎo)致國籍確認(rèn)不一致的原因有二：第一，部門之間存在的信息壁壘導(dǎo)致信息交流不到位，出入境管理部門沒法及時獲得準(zhǔn)確信息，境內(nèi)外國籍管理機(jī)構(gòu)無法實時共享信息。第二，各部門間國籍認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，境外的外交領(lǐng)事機(jī)構(gòu)與境內(nèi)的出入境管理機(jī)構(gòu)之間、上下級出入境管理部門之間、不同地區(qū)出入境管理部門之間，以及不同層級、不同知識水平的工作人員之間對于某些法條會產(chǎn)生不同理解，導(dǎo)致認(rèn)定結(jié)果不一致。
國籍確認(rèn)不一致不僅致使當(dāng)事人在非主動情況下被動持有雙重國籍，給其帶來困擾，也給別有用心之人以可乘之機(jī)，使其達(dá)成擁有雙重國籍之目的。
雙重國籍現(xiàn)象下隱含的三重矛盾
（一）外籍人才的個人利益與國家利益的矛盾
隨著我國的迅猛發(fā)展，早期隨“移民潮”和“留學(xué)潮”定居國外的華人希望來國內(nèi)投資就業(yè)，但其外籍身份在投資、就業(yè)、子女教育等方面均有所限制。如果承認(rèn)雙重國籍，便會在一定程度上擺脫這些限制。但從另一個角度來看，承認(rèn)雙重國籍原則，雖然可使海外華人利益得以滿足，但卻會對國內(nèi)公民權(quán)益造成影響，甚至?xí)魅鯂鴥?nèi)社會的總體凝聚力。雙重國籍的紅利有利于緩解一時缺少人才和資金的境況，但從長遠(yuǎn)來看，不如加大力度發(fā)展科技，培養(yǎng)自己的人才，完善國內(nèi)市場環(huán)境，吸引優(yōu)秀人才和投資。
（二）公民身份與國家認(rèn)同的矛盾
公民身份一詞體現(xiàn)著國家與公民之間的關(guān)系，確立公民對國家的歸屬和參與意識。明確公民身份實質(zhì)上就是回答“我是誰”這一問題，“我是誰”包括一個人的自我認(rèn)知和社會定位，明確公民身份也是國家認(rèn)同的前提。而雙重國籍的存在本身是對這兩個概念的挑戰(zhàn)。首先，從公民身份角度來看，其本質(zhì)是平等，雙重國籍既打破了身份的平等，也帶來身份認(rèn)同上的模糊。其次，從國家認(rèn)同的角度來看，其本質(zhì)是對人的歸屬的一種確認(rèn)和自信，民族國家與公民是一種命運共同體，公民的首要目標(biāo)是國家利益建設(shè)。但是，雙重國籍模糊了公民與國家的界線，作為擁有兩個身份的公民，是否能對不同公民身份對應(yīng)的國家一視同仁，是否能同時為兩個國家作出貢獻(xiàn)，是否能在接受另一種民族國家的文化后仍為本民族國家文化自豪?
（三）公民忠誠性與趨利性矛盾
美、英等國在其入籍誓詞中都包含“效忠”一詞，公民對國家的忠誠無疑是重要的。單一國籍下，一個人屬于一個國家、一個民族，而雙重國籍下，一個人屬于兩個國家、兩種民族。正如杜瓦諾夫所說，雙重國籍可以理解為“妻子可以不僅是自己丈夫的妻子，也可以是他鄰居的”，杜瓦諾夫還認(rèn)為擁有雙重國籍的人會在“當(dāng)他們覺得合適時，他們就住在這里；明天，如果他們不喜歡，那就坐上公共汽車，再也找不到了”。這體現(xiàn)了人趨利避害的本性。我國經(jīng)濟(jì)騰飛后，許多海外華人想要回國發(fā)展，希望國內(nèi)能夠放開雙重國籍而不是主動放棄他國國籍。當(dāng)國際形勢發(fā)生變化后，一些人又可能會為了利益而選擇離開，在利益面前“忠誠”便會大打折扣。
雙重國籍的弊端及危害
（一）雙重國籍的弊端
1.雙重國籍不利于擁有者的個人發(fā)展和就業(yè)
雖然澳大利亞承認(rèn)雙重國籍，但仍有多名國會議員和參議員因為雙重國籍身份辭職，這是因為根據(jù)澳大利亞憲法規(guī)定，擁有雙重國籍的人士原則上不能擔(dān)任議員之職。澳大利亞資源和北澳事務(wù)部長及參議員卡納萬是擁有雙重國籍的議員之一。其母親為意大利裔，之前為包括兒子在內(nèi)的家人申請了意大利國籍。當(dāng)時卡納萬已經(jīng)25歲，對母親為他申請他國國籍一事并不知情。此外，綠黨副主席盧德拉姆也因雙重國籍辭去議員職務(wù)，其出生于新西蘭，3歲時隨父母移居澳洲取得了澳大利亞國籍。根據(jù)新西蘭法律規(guī)定，父母出生在新西蘭，子女自動獲得新西蘭國籍。由此可見，一些敏感或者持有機(jī)密信息的部門是不會聘用雙重國籍人士的。
2.雙重國籍淪為國際逃稅和避稅工具
稅收是指國家為了向社會提供公共產(chǎn)品、滿足社會共同需要，按照法律規(guī)定，參與社會產(chǎn)品的分配、強制、無償取得財政收入的一種規(guī)范形式。稅收是一種非常重要的政策工具。根據(jù)美國研究咨詢機(jī)構(gòu)Nomad Capitalist的評估報告，盧森堡、愛爾蘭、圣基茨和尼維斯三國免簽待遇好且承認(rèn)雙重國籍，深受高財富人群青睞。大批高凈值人群通過拿到的第二本護(hù)照，進(jìn)行移民、添置海外資產(chǎn)、規(guī)劃子女教育、企業(yè)海外上市等活動，但也難免實施資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、合理避稅等游離在法律邊緣的事項。通過海外護(hù)照進(jìn)行逃稅和避稅，不僅極大損害本國財政利益，還會擾亂國際資金流通秩序，影響國際資金正常流通。
3.違法犯罪者利用雙重國籍逃避打擊
跨國犯罪危害性大，涉及面廣，違反至少兩個國家的法律，因此對跨國犯罪的打擊往往需要國際合作和國家間的配合。如果擁有雙重國籍，犯罪分子就會利用雙重國籍逃脫一國制裁，逃亡到其他國家。雖然我國不允許公民擁有雙重國籍，但仍有一些腐敗分子暗中獲取他國國籍。一旦東窗事發(fā)，這些人或因為已成為他國公民，或手持他國護(hù)照，而逃之夭夭，給我國帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失和政治影響。由于各國引渡規(guī)定各不相同，追捕效果及其有限。據(jù)美國媒體報道，中方遞交給美方的外逃貪官名單超過1000人，卻只有極少數(shù)能夠受到法律制裁。
4.其他方面的弊端
雙重國籍也會在其他方面給公民帶來或多或少的不便。在納稅方面，稅法規(guī)定會導(dǎo)致重復(fù)納稅，尤其是在兩個國家都有收入情況下。在外出旅游時，經(jīng)過不承認(rèn)雙重國籍的國家可能會被沒收其中一個護(hù)照。在服兵役問題上，美國雙重國籍公民在另一國家服兵役，某些情況下可能會失去美國國籍。在海外援助方面，對于雙重國籍雖然兩國同時負(fù)有援助義務(wù)，但有時也可能相互推諉或放棄援助，會導(dǎo)致援助延遲甚至失去援助。如果雙重國籍人員被指控犯罪時，在法律適用上也會變得很復(fù)雜。
（二）雙重國籍存在多種危害
1.威脅國家安全
國家安全作為首要訴求，是指國家處于與危險隔絕的狀態(tài)，即國家不受國外的危害和侵襲，國內(nèi)社會呈現(xiàn)安穩(wěn)和健康態(tài)勢。只有國家安全這個前提得到保障，其他方面的安全才有存在的可能性。一旦隱瞞外國國籍的雙重國籍人員，從事涉及國家秘密的工作，或進(jìn)入與國家安全息息相關(guān)的行業(yè)，無疑存在較大風(fēng)險，很有可能導(dǎo)致國家機(jī)密泄露。另外，雙重國籍導(dǎo)致的民族認(rèn)同矛盾和身份認(rèn)同矛盾，也會使雙重國籍人士可能對效力的對象產(chǎn)生模糊認(rèn)識甚至發(fā)生搖擺，對國家安全帶來威脅。
2.嚴(yán)重?fù)p害法律威嚴(yán)和司法公正
我國法律明令禁止雙重國籍，如加入外國國籍，就必須前往有關(guān)部門注銷中國戶口。但不少人加入外國國籍后，抱著僥幸心理并沒有注銷戶口，自由行走于兩國之間。雙重國籍人士不但享有國內(nèi)社保，而且獲取國外高薪，享受著雙重身份帶來的雙倍福利。這既違背我國法律，又對其他公民有失公平。一些不法分子利用國外關(guān)系將不法資產(chǎn)先轉(zhuǎn)移至國外銀行，然后出逃后立即辦理入籍手續(xù)，進(jìn)而成為外國公民，受該國外交保護(hù)。這導(dǎo)致我國無法對此類攜贓款出逃犯罪分子實施有效的法律制裁，嚴(yán)重?fù)p害我國法律威嚴(yán)和司法公正。
3.打擊貪污和海外追逃難度升級
公認(rèn)的追逃難點主要有三：經(jīng)費緊張、警力不足、信息傳達(dá)不夠及時。追逃需要從各級公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有警力中抽出一部分人員趕往海外，時間根據(jù)案件情況確定，一個月到半年不等，經(jīng)費來源于財政撥款，相當(dāng)有限。除此之外，我國警方在國外沒有執(zhí)法權(quán)，相關(guān)行動必須得到當(dāng)?shù)鼐降耐夂团浜?，無形中給抓捕帶來很大風(fēng)險和難度。
即使上述行動一切順利，要將犯罪分子引渡回國也不是一件容易的事。引渡條約中還存在諸多限制，如“雙重歸罪原則”“罪行特定原則”“政治犯不引渡原則”“死刑犯不引渡原則”和“本國公民不引渡原則”，這些原則成為他國拒絕引渡的理由。要將犯罪嫌疑人引渡回國，除了要依賴兩國友好邦交、引渡條約，國籍也是考量是否同意引渡的因素之一。雙重國籍持有者的引渡工作變得更加復(fù)雜，若請求國與被請求國正好是該人的兩個國籍國，請求國可以以其為本國公民要求引渡，被請求國也可以以本國公民為由拒絕引渡。目前，中國與他國訂立的引渡條約和《聯(lián)合國引渡示范條例》均未提及針對被引渡者持有雙重國籍狀況的解決方法。雙重國籍的存在使一些不法分子有機(jī)可乘，倘若犯罪嫌疑人出逃藏匿在一國家，而該國以其為本國公民為由決定庇護(hù)，拒絕引渡，則犯罪嫌疑人便可以逃脫另一國的審判和處罰。
4.易引起他國猜忌，影響國家間關(guān)系
從歷史的教訓(xùn)來看，用單一國籍取代雙重國籍，無疑是正確的。單一國籍保障了東南亞各國華人華僑的生活環(huán)境，使得東南亞各國放下對華人華僑的戒備。新加坡人口主要由各地區(qū)移民及其后裔組成，其中華人占總?cè)丝诘?span lang="EN-US">74.2%，由華人帶去的文化習(xí)俗也成為新加坡的文化特色之一。在以奢侈品制造聞名的意大利，來自中國溫州的華人將生意從傳統(tǒng)制造業(yè)做到服務(wù)業(yè)，在意大利引以為傲的服裝業(yè)，“意大利制造”（Made in Italy）被賦予新的涵義——“意大利原產(chǎn)，中國人制造”。中國人強大的生存、生產(chǎn)能力為外國所警惕，如果允許其擁有雙重國籍，將會極大影響我國與這些國家之間的關(guān)系。
5.海外公民利益保護(hù)受到限制
隨著全球一體化的發(fā)展，中國制造、中國企業(yè)走出國門，分布在世界各地。地區(qū)沖突、恐怖襲擊、極端氣候、各種糾紛威脅著海外公民的安全，加強海外公民利益保護(hù)成為外交工作的重要一環(huán)。而雙重國籍公民的海外利益保護(hù)不是僅僅通過其中一個國家立法就能夠解決的問題，需要兩個國家多方協(xié)調(diào)達(dá)成一致，其中的難度不言而喻。
結(jié)語
盡管全球有160多個國家不同程度地認(rèn)可雙重國籍，海外華人對此呼聲也很高。然而，從大局和未來著眼，單一國籍制度有利于維護(hù)國家利益與人民利益，維持友好的外交關(guān)系及和平的國際環(huán)境，保障海外華人和諧的異國生活及國內(nèi)人民穩(wěn)定的生活環(huán)境。因此，筆者認(rèn)為我國應(yīng)繼續(xù)堅持單一國籍制度，并對我國國籍管理提出幾點建議：
第一，在引進(jìn)人才投資方面，對海外高技術(shù)人才、投資提供便利，進(jìn)一步完善永久居留制度。同時，加強國內(nèi)人才培養(yǎng)，營造良好的科研、投資環(huán)境。不僅用優(yōu)秀的硬件設(shè)施吸引海外人才投資，還要留住國內(nèi)人才與投資。
第二，充分發(fā)揮高科技在出境入境信息平臺中的作用，促進(jìn)不同部門、不同層級、不同地域的信息交流，爭取實現(xiàn)信息的實時傳遞和及時更新，利用面部識別、指紋識別等生物技術(shù)來識破變裝偽造等情況。
第三，加強部門間的信息溝通、整合職能，提升管理人員法律素質(zhì)，完善法律解釋，對公職人員取得第二國籍、協(xié)助他人獲得雙重國籍的行為加大懲罰力度。
本文原載《武警學(xué)院學(xué)報》2021年第1期，原題為《我國實行雙重國籍制度的不可行性分析》。