構(gòu)建社會(huì)保障體系是近年來(lái)中國(guó)政府的一項(xiàng)德政。隨著財(cái)政投入和政府執(zhí)行力度的逐年加大，這一保障機(jī)制在緩和部分城鎮(zhèn)居民極端貧困，調(diào)節(jié)貧富懸殊，緩解社會(huì)矛盾和不滿，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為國(guó)企改革解除后顧之憂等等方面，正在發(fā)揮著越來(lái)越明顯的作用。但就是這樣一項(xiàng)令千萬(wàn)人受益、成效顯著的德政，其實(shí)施過(guò)程也不免顯露出中共基層政權(quán)逐漸腐化、效率低下以及其它體制性局限的痕跡。
中國(guó)的社會(huì)保障體系主要由三條保障線組成，分別是下崗職工基本生活保障，失業(yè)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民最低生活保障。其中城鎮(zhèn)居民最低生活保障（低保）保證城鎮(zhèn)每戶人均生活費(fèi)最少不低于196元（這是全國(guó)平均指針，具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和生活水平有所調(diào)整，例如北京是290元，內(nèi)地一些地區(qū)低于150元），是社會(huì)保障的最后一道防線。其具體實(shí)施，一方面需要籌集和調(diào)度足夠的資金，另一方面需要確定低保對(duì)象，將低保金發(fā)放到位。這后一過(guò)程，像其他政策法令的貫徹落實(shí)一樣，中共是依靠其從上到下，層層迭迭覆蓋全社會(huì)的政權(quán)和行政網(wǎng)絡(luò)來(lái)展開(kāi)的。
多年的改革轉(zhuǎn)型，中央和地方及基層政權(quán)組織之間已逐漸形成新的運(yùn)轉(zhuǎn)模式和游戲規(guī)則。一方面，中央只是腦袋，地方和基層是身體，是手腳。中央的決策意圖只有通過(guò)地方和基層的身體手腳才可能得到貫徹落實(shí)。另一方面，各部分的身體手腳已不再只是簡(jiǎn)單執(zhí)行大腦命令，它們各自有了自己的意圖，自己的利益。受權(quán)力結(jié)構(gòu)和體制局限，它們不能公開(kāi)表達(dá)與中央精神相異的獨(dú)立意見(jiàn)和獨(dú)立利益，只能盡可能地利用具體操作的方便，通過(guò)截留扭曲和變通中央意旨，攫取自身利益，實(shí)現(xiàn)自我意圖。通常做法是：以執(zhí)行中央政策指示為名，盡可能地調(diào)動(dòng)和運(yùn)用最大的權(quán)力和資源；通過(guò)一些相關(guān)安排和權(quán)力運(yùn)作，將自我利益和意圖以與中央目標(biāo)相關(guān)的形式包裝起來(lái)。被調(diào)動(dòng)起來(lái)的很大部分資源就耗費(fèi)在這種看似與中央目標(biāo)有關(guān)，實(shí)際是滿足地方和基層及其個(gè)人利益的安排上；真正用于中央意圖的，往往只是極少部分，因此，只能實(shí)現(xiàn)最低目標(biāo)效果。這就是為什么每次各地落實(shí)中央政策時(shí)都聲勢(shì)浩大，每次都強(qiáng)調(diào)要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量；具體實(shí)施起來(lái)卻并不遵循效率原則，經(jīng)常特意多花錢少辦事，最后結(jié)果總是事倍功半，不如人意，只能借助形式主義的方法來(lái)作彌補(bǔ)。一句話，執(zhí)行者將自我利益放在首位，中央意圖、相關(guān)資源利益，都在層層落實(shí)執(zhí)行的過(guò)程中耗散和流失了。
這一回也不例外。雖然低保所牽涉的單位金額很少，又幾乎是城鎮(zhèn)貧困居民的“救命錢”，仍然避免不了已形成慣例的、幾乎雁過(guò)也要拔毛的大小衙門染指。尤其在基層，街道辦事處和居委會(huì)的“干部們”，對(duì)于貧窮的各種苦難早已司空見(jiàn)慣，他們可以象醫(yī)生對(duì)待病人一樣，對(duì)各種痛苦表狀無(wú)動(dòng)于衷。因此，這些對(duì)于微弱者的微薄救濟(jì)，在這里也成了當(dāng)?shù)貦?quán)勢(shì)者的盛宴和籌碼。實(shí)際上，越到基層，可以掌握的資源越有限，越必須打“窮主意”。用他們自己的話來(lái)說(shuō)：如果還束手束腳，再不動(dòng)動(dòng)腦筋的話，“窮都要窮死了”。
于是，在這樣的背景和邏輯下，僅僅圍繞低保，就不斷上演了一幕幕《儒林外史》中也難得一見(jiàn)的奇聞異事。各級(jí)官吏都想方設(shè)法多上報(bào)需要救濟(jì)的名額，爭(zhēng)取將盡可能多的低保資金控制在手上；然后，又以千奇百怪的手法盡可能地將它變到自己的口袋里、單位的小金庫(kù)里，或親朋好友的飯碗里。圍繞低保的種種博弈，設(shè)租尋租，五花八門，層出不窮，充分展示了中國(guó)社會(huì)權(quán)力和人情的魅力。
筆者略為了解了一下，掌握到低保實(shí)施過(guò)程中一些令人難以置信的“內(nèi)幕”：一方面，一些國(guó)家公務(wù)人員，或個(gè)體工商戶，甚至有的有幾處不動(dòng)產(chǎn)出租，人均月收入高于低保線幾倍、十幾倍甚至幾十倍的，可以輕易享受低保；有的甚至因?yàn)橛袔滋幾≈?，可以同時(shí)在幾處領(lǐng)到低保；更有的居委會(huì)等基層“干部”，干脆無(wú)中生有，編一些人名出來(lái)，代簽一下，直接將低保金納入囊中；稍微膽小或規(guī)范一點(diǎn)的，會(huì)找一些實(shí)有其人的來(lái)簽領(lǐng)，事先講好彼此瓜分；當(dāng)然，膽子更小的是以單位的名義來(lái)參入瓜分。另一方面，一些生活無(wú)著，沒(méi)有正當(dāng)收入來(lái)源，全家月收入僅僅幾十元，或收入很不穩(wěn)定，時(shí)有時(shí)無(wú)，或家有危重病人，無(wú)錢醫(yī)治，陷于絕境的，多方奔走，也無(wú)法享受到低保，被辦事人員一句“名額不夠”，或“報(bào)上去了，上面還沒(méi)批下來(lái)”，就輕輕打發(fā)了；更有甚者，許多掙扎在生死線上，沒(méi)什么文化的貧困戶，根本就不知道有“低保”這么一回事，更談不上爭(zhēng)取自己的權(quán)利；偶有聽(tīng)說(shuō)，也不清楚是怎么一回事。因此，“干部們”利用他們簽領(lǐng)了低保金，給個(gè)幾十元，他們還感恩不盡。
就像中國(guó)社會(huì)其他權(quán)利和福利的競(jìng)爭(zhēng)一樣，能否接近權(quán)力，是勝負(fù)關(guān)鍵。顯然，越是有經(jīng)濟(jì)或其他方面實(shí)力成就的人，越易接近權(quán)力，越能獲得權(quán)力的眷顧。于是，本是為了緩解貧窮、平抑貧富差距的舉措，在體制和權(quán)力的微妙作用下，反而有可能擴(kuò)大貧富差距。
越貧窮弱勢(shì)，自我保護(hù)的能力越差。無(wú)論是討價(jià)還價(jià)，還是向上、向外訴求，可能性都越小。在各級(jí)權(quán)力都有了自我意識(shí)、自我利益，張開(kāi)了血盆大嘴，實(shí)行雁過(guò)拔毛的今天，他們最容易成為權(quán)力意志和利益的祭品。在他們這里，權(quán)力者最可以沒(méi)有顧忌。
據(jù)估計(jì)，近年來(lái)政府都保證調(diào)撥了足額甚至有可能是超額（相對(duì)于根據(jù)低保標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際需要救濟(jì)的人數(shù)）的低保資金。但實(shí)際到需要者手中的有多少，無(wú)法準(zhǔn)確判斷。事倍功半，消耗過(guò)大，成效過(guò)小，則可以確斷。
明顯的弊端并非無(wú)人覺(jué)察，也遲早會(huì)成為公開(kāi)問(wèn)題，想捂蓋子的人不可能一直捂下去。到時(shí)候，至少在表面上，會(huì)有人依據(jù)游戲規(guī)則來(lái)設(shè)法補(bǔ)救。于是，在一些地區(qū)，為此特地設(shè)立了低保核查員，專門核查低保實(shí)施情況。但在游戲規(guī)則沒(méi)有改變的情況下，自然不能對(duì)所謂的核查寄望過(guò)高——核查人員多從社會(huì)招聘，工資由財(cái)政負(fù)擔(dān)，但工作必須接受基層部門的領(lǐng)導(dǎo)和安排。監(jiān)督者必須服從被監(jiān)督者，大多數(shù)監(jiān)督必然流于形式，核查多只是走走過(guò)場(chǎng)，最終不了了之。弊端表面上有所收斂，實(shí)質(zhì)可能什么也沒(méi)有改變。
為什么在今天，行政中的弊端可以屢令不改，既難以被確認(rèn)，更難以被糾正？原因是多方面的：
一，現(xiàn)行體制下，中央對(duì)地方和基層，腦袋對(duì)身體，有多種依賴性。一方面，地方政權(quán)和大小官吏是中央政權(quán)存續(xù)的最堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。越到政權(quán)危險(xiǎn)之時(shí)，越需要依靠它們支持。另一方面，上級(jí)政府要完成政績(jī)目標(biāo)，其一切決策意圖，都只有依靠下級(jí)政府組織才能得到貫徹執(zhí)行。因此，中央和地方，上級(jí)和下級(jí)，先天有一種相互依存的親近，相對(duì)于社會(huì)其他成分有親疏之別。體現(xiàn)在相互關(guān)系上，雖然上級(jí)對(duì)下級(jí)有監(jiān)督之責(zé)之能，但只要大體上說(shuō)得過(guò)去，上級(jí)一般不會(huì)采取令下級(jí)難堪的做法。這也是今天官場(chǎng)上普遍多栽花少栽刺、官官相護(hù)的一個(gè)制度性原因。
二，在現(xiàn)行官場(chǎng)文化下，上下級(jí)之間除公事公辦外，更有許多形形色色的利益和人情糾纏?，F(xiàn)實(shí)的吏治狀況是，大多數(shù)官員都不干凈，都要收受和牟取非正當(dāng)利益。上梁不正下梁歪，上級(jí)需要下級(jí)進(jìn)貢，對(duì)下級(jí)的所作所為，只能睜只眼閉只眼，只要不捅出大漏子，就聽(tīng)之任之。這是吏治腐敗和官官相護(hù)的更直接原因。
三，上級(jí)對(duì)下級(jí)缺少垂直監(jiān)督。中國(guó)政府為維護(hù)其由上而下的層級(jí)式管理和運(yùn)作模式，維持一元結(jié)構(gòu)的權(quán)威和效率，不愿意設(shè)置垂直監(jiān)督體系來(lái)打亂它，牽制它。內(nèi)部監(jiān)督大都是平行設(shè)置，監(jiān)督者必須服從當(dāng)?shù)攸h政首長(zhǎng)，接受其領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)首長(zhǎng)的監(jiān)督則由上級(jí)遙控。因此，監(jiān)督力往往敵不過(guò)被監(jiān)督權(quán)力，形同虛設(shè)。
四，政府操作缺少公開(kāi)性和透明度。雖然政府要求基層宣傳低保政策，公布評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，張榜公開(kāi)入選名單，但許多地方并沒(méi)照辦，依然暗箱作業(yè)。究其原因，是其上級(jí)其實(shí)也喜歡暗箱作業(yè)，利人利己，因此對(duì)公開(kāi)透明普遍不怎么熱心，雷聲大雨點(diǎn)小。
五，最重要的是，被權(quán)力踐踏者（如低保對(duì)象）沒(méi)有了解信息、反饋意見(jiàn)的便利通道，沒(méi)有捍衛(wèi)自身權(quán)利的能力手段。換言之，公民社會(huì)沒(méi)有發(fā)育起來(lái)，社會(huì)低層的自組織能力被絕對(duì)壓抑，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)膨脹的權(quán)力，他們唯有忍受犧牲。
從低保的實(shí)施過(guò)程更可看出，雖然政策執(zhí)行中存在種種弊端，但逐利官員們的行為也并非全無(wú)顧忌，他們?nèi)砸袷匾欢ǖ闹萍s和規(guī)范，這是他們共同默契的游戲規(guī)則。其中最主要的一點(diǎn)是：牟利行為不能弄出大亂子，不能損害穩(wěn)定，必須表面上過(guò)得去。否則，就會(huì)受到“潛規(guī)則”的懲罰，會(huì)被犧牲出去，作為證明政權(quán)正義的祭品。也正是由于有這樣一些基于政權(quán)存續(xù)所必須的“潛規(guī)則”和官場(chǎng)共識(shí)的存在，整個(gè)政權(quán)體系才能在極度的效率耗損下維持基本運(yùn)作；甚至在中央決策恰當(dāng)時(shí)，還能作出一些績(jī)效；社會(huì)因此保持了大體穩(wěn)定，危機(jī)被抑制在臨界點(diǎn)以下。
現(xiàn)在流行的對(duì)官員考核實(shí)行“一票否決制”，就是這種游戲規(guī)則的體現(xiàn)：上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理，不問(wèn)其工作過(guò)程，只問(wèn)結(jié)果。這種結(jié)果往往又只是一種表面效果，或者說(shuō)是相對(duì)于上級(jí)所掌握的信息范圍表現(xiàn)出來(lái)的效果。至于這種效果究竟有多少真實(shí)含義，既取決于上級(jí)的個(gè)人風(fēng)格及其對(duì)下情的熟悉程度，更取決于社會(huì)低層向上表達(dá)意見(jiàn)的能力和決心。這其下，究竟有多少冤情因無(wú)法表達(dá)而被湮沒(méi)，恐怕人們永遠(yuǎn)也無(wú)法知曉。