房地產調控的歷史覆轍
（發(fā)表于《南風窗》2008年第5期財經版）
曹建海
摘要：回顧起來，359號文和452號文的文件內容和精神，并沒有超出121號文，新的文件甚至可以說是2007版的121號文。只不過，時間被拖后了將近4年半！其間，中國土地資源、國民經濟和人民生活等已經遭受到的重大損害，已沒有機會回到從前一一消除。
特別說明：文中的紅字為南風窗財經編輯郭凱貢獻，使整文顯現(xiàn)文字之透力。
2003年，在 “非典”后促進經濟增長為“第一要務”的宗旨以及房地產開發(fā)商聯(lián)合反對宏觀調控的共同作用下，由建設部起草的國務院18號文件逆轉了旨在調控房地產投資過熱的央行121號文件，2004年，中國悄悄揭幕了后來震撼全球的房價連年大幅上漲的火爆局面。
直到 2007年末、2008年初，在以信貸緊縮、打擊囤地為核心的調控政策下，全國城市房價的瘋狂上漲終于出現(xiàn)了緩和的趨勢，一些城市房價開始出現(xiàn)較大幅度的回調。然而，最近一種要求放松調控的聲音又開始出現(xiàn)。這種以南方雪災、出口減少等可能影響 經濟發(fā)展的呼聲，幾乎復制了2003年各方面的大爭論，房地產調控再次面臨流產的危險。
初顯成效的調控面臨挑戰(zhàn)
2008年1月7日，國務院下發(fā)了《關于促進節(jié)約集約用地的通知》（3號文），提出對 閑置土地征繳增值地價甚至無償收回等措施，以打擊房地產開發(fā)商長期以來靠囤地牟利的模式。這個政策連同年前央行與銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《關于加強商業(yè)性房地產信貸管理的通知》（ 359號文），以及后來的《關于加強商業(yè)性房地產信貸管理的補充通知》（452號文），共同構成了有效的房地產宏觀調控的政策體系。
在深圳、廣州等大城市，2007年底房價開始明顯回調。作為房地產炒作的重要推手，近年來蓬勃發(fā)展的房地產中介行業(yè)，由于缺乏成交量的支持，頻現(xiàn)破產倒閉的消息。聯(lián)系中國大中城市房價相對居民家庭收入普遍高估3-5倍的事實，房價回落、成交量銳減、中介倒閉等事件的集中爆發(fā)，開始支持中國房地產市場出現(xiàn)“反轉”或“拐點”的判斷。
鑒于市場規(guī)律和宏觀調控的雙重作用驅動房市反轉的態(tài)勢越來越明晰，2008年以來，一些聲稱擔憂房價回落產生連鎖反應、從而主張國家放松對于房地產市場的宏觀調控的聲音，越來越大。
今年以來，建設部黨組書記、副部長姜偉新，就在多個場合表示堅決貫徹落實國務院關于宏觀調控的各項部署，抑制房價過快上漲，調控總原則是“既要防止房價過高過快上漲，也要防止過快過猛下降?！币鹆藰I(yè)內關于房地產調控可能松動的猜測。
“兩防”的說法看似平衡，但在當前房價高企、嚴重脫離居民家庭收入水平的情況下，強調“兩防”特別是防止房價過快過猛下降，實際上是在人為壓縮人們對未來房價下跌空間的預期，它的結果是將導致房價逆調控持續(xù)暴漲趨勢，顛覆剛有起色的宏觀調控作用，讓房地產和其他和房地產有關的產業(yè),互相捆綁，越陷越深。
最新的情況是，今年新春的 中國南方低溫雨雪冰凍災害，造成了1111億元直接經濟損失；與此同時，美國次債危機引起的美國經濟衰退已經不可避免。一些人士迅速將這些現(xiàn)象與與中國房價相聯(lián)系，要求放松調控，力促房價的“穩(wěn)定”，也就是說，要求中國房價持續(xù)在目前的畸高高位上。
是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，還是痛下決心、嚴厲調控，政策到底落在哪里，將不失去民心基礎，是對中央決策層智慧的重大考驗。而這也不是中國的宏觀智慧第一次面臨挑戰(zhàn)。幾屆政府的政策和執(zhí)政歷史已經能夠清晰的解答，現(xiàn)在應該怎樣取舍。
輪回中的地產政策
溫故而知新。中國對房地產的宏觀調控，最早可以追溯到1992年鄧小平“南巡講話”之后，出現(xiàn)在?？?、北海、惠州等地的房地產過熱。鑒于當時金融秩序混亂、通貨膨脹嚴重等宏觀經濟運行的矛盾和問題，中央和國務院1993年6月果斷出臺了《關于當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》（6號文），從緊縮銀根、收回炒作土地等方面嚴格整頓國內房地產秩序，迅速摧毀了這些地區(qū)的房地產泡沫。如今，北海、?？诘葟V袤土地上的爛尾樓，仍在見證著十幾年前的那場房地產和摧毀土地的災難。
時光飛快地掠過整個20世紀到了2003年，也就是中國房地產市場發(fā)展至為關鍵的一年。房改釋放了大量的市場需求，拉動房地產投資迅猛發(fā)展。但是，不少地區(qū)出現(xiàn)房地產投資增幅過高、商品房空置面積增加、房價上漲過快以及住房供給結構失衡等問題；部分地區(qū)商業(yè)銀行放松信貸條件，導致房地產投資的過熱傾向?；谶@一嚴肅判斷，央行2003年6月13日發(fā)布了《關于進一步加強房地產信貸業(yè)務管理的通知》（121號文件），對商業(yè)銀行的開發(fā)商開發(fā)貸款、土地儲備貸款、個人住房貸款等7個方面作了規(guī)范。
然而，由于認識上的局限性，當時的國務院沒有能夠總攬全局，全面把握房地產問題。在遭到來自房地產開發(fā)商的激烈抗議之后，國務院于2003年8月12日頒發(fā)了由建設部起草的《關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》（18號文），建設部部長汪光燾稱之為“指導當前和今后一段時期我國房地產市場發(fā)展的綱領性文件”。
基于一個全新的判斷，18號文將房地產業(yè)定性為“促進消費，擴大內需，拉動投資增長，保持國民經濟持續(xù)快速健康發(fā)展”，“已經成為國民經濟的支柱產業(yè)”。這在房地產開發(fā)商當中，引起了一片歡呼，稱“中國房地產將迎來新的春天”。
更讓房地產開發(fā)商們振奮的，是18號文把經濟適用房由“住房供應主體”，修改成了“具有保障性質的政策性商品住房”。由此，經濟適用房在各大中城市趨于消失，開發(fā)商基本上掌握了城鎮(zhèn)房地產的全部供給，幾乎全部的城鎮(zhèn)居民被迫直接面對由房地產開發(fā)商主導的、代表經典資本嗜血理論的房地產行業(yè)。由此不久，房地產暴利與大多數人買不起房，就開始成為頻頻困擾中國最廣大公眾人群甚至中央領導的大事。
2006年5月17日，國務院《關于促進房地產業(yè)健康發(fā)展的六點意見》（簡稱“國六條”），再次強調“房地產業(yè)是我國新的發(fā)展階段的一個重要支柱產業(yè)”。
面對洶涌駭人的房價勢頭，直到2007年3月5日的《政府工作報告》，政策才開始淡化房地產“支柱產業(yè)”的提法，在房地產開發(fā)商構成房地產業(yè)主體的情況下,國務院強調“必須促進房地產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展”。但在 平衡市場供求的思路上, 之后具體的 中央調控房地產的基本思路，還是單方面依靠強化住房供給管理：一方面要求開發(fā)商調整住宅戶型結構，增加小戶型住房供給；另一方面，提出增加以廉租房為主體的，包括經濟適用房、限價房、小戶型普通商品房等在內的住房供給。
雖然廉租房和經濟適用房是滿足住房需求、平抑房價的重要手段，但是由于受到地方政府和房地產開發(fā)商的抵制，該住房建設投資所占比例一直微不足道。相對而言，堅持調整住房戶型結構增加供給以控制房價，一直是建設部的核心政策，但這個政策缺乏經濟理論基礎的支持。它忽略了土地價格變動對房價變動的決定作用。僅靠擴大不同戶型住房供給，甚至是靠擴大高地價基礎的住房供給，根本不能平抑房價，更不能限制已經失控的房地產投機活動。
直到2007年9月29日，央行與銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關于加強商業(yè)性房地產信貸管理的通知》（359號文），12月11日又下發(fā)了《補充通知》（452號文），高燒不退的全國房地產市場從開發(fā)到消費過程中的投機熱，才開始出現(xiàn)了逆轉的跡象。根據央行和銀監(jiān)會的精神，各商業(yè)銀行應以家庭為單位執(zhí)行第二套房貸政策，嚴格個人住房貸款、房地產開發(fā)貸款管理和規(guī)范土地儲備貸款管理。這個文件的執(zhí)行，立刻引發(fā)了許多城市大面積的“退房潮”,導致包括北京、深圳等大城市房地產中介大量關閉門店，成為全國樓市投機大降溫的重要信號。
回顧起來，359號文和452號文的文件內容和精神，并沒有超出121號文，新的文件甚至可以說是2007版的121號文。只不過，時間被拖后了將近4年半！其間，中國土地資源、國民經濟和人民生活等已經遭受到的重大損害，已沒有機會回到從前一一消除。
而與1993年6號文件中的“緊縮銀根、收回炒作土地”等方面的手段相比，2008年的3號文件提出的“嚴格執(zhí)行閑置土地處置政策”，連同上面的359號文和452號文，不過是一個“溫和版”的6號文件而已。（重點句）
歷史經過一個輪回，又接近回到了原來的起點?，F(xiàn)在看來，中央對畸形房地產業(yè)帶來危害的認識，還沒有達不到1993年的深度，還在對房地產業(yè)對實體經濟的作用，寄予“厚望”。國家調控房地產的政策，雖然由《國六條》后的“越調越漲”的錯亂，開始趨向正常和有理性，但仍難免給人以“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的“救火隊員”的感覺，缺乏把握全局的戰(zhàn)略思考。
就是在這個時候，仍然在建設主管部門高層出現(xiàn)了要求松動調控的聲音，是要在幾年內，把歷史推向?？?、北海的舊日車轍？
對土地公有制的否定
總結過去中國房地產調控的教訓，有諸多關系國運民生的根本性問題需要深刻反思。
第一個教訓就是忽略了中國推進房地產市場化所面臨的不同于其他國家的土地所有制條件。當前我們推進的房地產市場化，實際上是以否定城鄉(xiāng)居民在公有制土地中的基本財產權利為前提的，是既得利益集團借助經濟強權進行財富掠奪、牟取暴利一個過程。
二是在經濟所有制結構多元化的情況下，計劃經濟時期國家征用農民集體土地的政策是否仍然適用？不同于過去的城市用地單位的國家所有制單位性質，現(xiàn)在住房用地的主體是由私人占 90%比例的房地產開發(fā)商構成的，如果仍然照搬適用于計劃經濟時期的“土地征用”制度，就有可能造成以開發(fā)商為主體的私人經濟對農民集體經濟的財產侵害。在經濟主體所有制多元化的土地制度下，一些地方政府為獲得土地收益，不惜淪為房地產開發(fā)商獲得土地的“幫兇”，成為土地交易的“掮客”。
三是只強調房地產業(yè)的企業(yè)創(chuàng)利功能，忽視了由此給社會民生基礎帶來的危害。政策通過禁止政府機構建房、企業(yè)和民眾自主建房等可能成為開發(fā)商競爭對手的手段，對盈利性、暴利性的房地產開發(fā)業(yè)在土地獲得、房屋拆遷、信貸、預售等方面的無條件扶持，成為共和國建國以來從未有過的、最強有力的產業(yè)強權和特殊人口集團政策，這也決定了它走向反面后果最嚴重的經濟政策的客觀結果。
四是輕視了房地產投機暴利鏈條上集團力量。目前，某些地方政府機構、房地產開發(fā)商、炒樓機構和個人，甚至商業(yè)銀行，形成了極度強勢的壟斷房屋流通環(huán)節(jié)的產業(yè)鏈，他們相互勾結，籍此獲得巨額暴富，而且在很大程度上駕馭著中央的政策，變決策機構為這些少數人口的變相小共和政府。
五是金融市場的結構性缺陷和與之相關聯(lián)的管理失控。 房地產調控不能局限于需求或供給的單邊，而應綜合各種信息，在總攬全局的基礎上實施對房地產各個環(huán)節(jié)的調節(jié)。特別是在金融信貸管理上，目前的金融機構在自身承擔的最終風險和積極助漲房地產泡沫從而個人套現(xiàn)的獲利機會不匹配情況下，信貸風險管理失控。只有嚴格執(zhí)行房貸審批和貸款管理制度，抑制由于銀行業(yè)信貸制度失控帶來的房市泡沫因素，才可能減少未來房市泡沫破裂引發(fā)的大規(guī)模不良信貸資產。
六是對高房價、高地價對社會經濟結構和社會價值體系的重大危害毫無防備。房地產的過度擴張，不僅危害到耕地保護，極度拉動了糧食生產的相對成本，也擠壓了其他產業(yè)以及教育、科技的發(fā)展空間。不僅如此，高房價也打破了社會正常的價值體系，嚴重顛覆了人們對于投機是非的評判標準。
與2003年相隔五年之后的2008年，政府機構再次換屆，對國運民生，這又是一個歷史性的關鍵年。 如果這一年，中央把握全局、統(tǒng)籌兼顧，把房地產發(fā)展引導到人人享有發(fā)展成果的基本價值模式上來，則中國的房地產業(yè)和住房民生，就仍然都有機會。
（作者為中國社會科學院工業(yè)經濟研究所研究員）