中央政府機(jī)構(gòu)中的部門利益問題日益突出當(dāng)警惕
2006年10月10日10:41
近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府機(jī)構(gòu)中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門利益出發(fā)，過于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)與謀取本部門利益，影響了決策的戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性，損害了社會公正與大眾利益，增添了國家經(jīng)濟(jì)及政治風(fēng)險。
部門利益膨脹突出特征
一是部門利益最大化。
部門利益是指行政部門偏離公共利益導(dǎo)向，追求部門局部利益，變相實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)個人的利益，其實(shí)質(zhì)就是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”。過去，部門利益多體現(xiàn)為政治利益。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使部門（包括一些雖已“公司化”但仍有行政管理權(quán)的機(jī)構(gòu)）不僅作為一個行政主體，而且還成為一個相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。由于中央政府各部門沒有完全落實(shí)職權(quán)法定原則，相關(guān)職權(quán)又處于調(diào)整之中，一些部門便從“部門利益最大化”出發(fā)，努力鞏固、爭取有利職權(quán)（如審批、收費(fèi)、處罰等），冷淡無利或少利職權(quán)，規(guī)避相應(yīng)義務(wù)。集中體現(xiàn)為超編（部門領(lǐng)導(dǎo)通過擴(kuò)張政府部門來擴(kuò)張自己的權(quán)力）、超支（突破財政預(yù)算、拓展預(yù)算外收入）傾向，極端體現(xiàn)是部門領(lǐng)導(dǎo)個人或集體腐敗。
二是部門利益法定化。
依法行政是社會主義法制及政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求，但是中央機(jī)構(gòu)廣泛存在借法律規(guī)章來鞏固、謀取部門利益的現(xiàn)象。如通過“職權(quán)法定”、“行為法定”與“程序法定”使部門利益法定化。由于立法機(jī)構(gòu)本身的因素，導(dǎo)致人大常委會審議的法律草案多由政府部門起草。近20年來，在人大通過的法律中，由國務(wù)院各相關(guān)部門提交的法律提案占總量的75%～85%。此外，還有大量由行政部門制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，同樣具有法律約束力。
有些政府部門利用政策資源優(yōu)勢，在制定有關(guān)法律草案時，千方百計(jì)為部門爭權(quán)力、爭利益，借法律來鞏固部門利益，獲取法律執(zhí)行權(quán)，進(jìn)而獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財權(quán)。
三是部門利益國家化。
部門代表政府行使行政權(quán)力，本應(yīng)維護(hù)國家利益。但是，在現(xiàn)行體制下，有些政府部門在制定決策過程中，為積極鞏固、謀取本部門利益，將部門意志（其實(shí)往往是部門領(lǐng)導(dǎo)或小團(tuán)體意志）上升為國家意志，或?qū)乙庵就崆鸀椴块T意志，以部門利益取代國家利益，借維護(hù)國家利益之名，強(qiáng)化行業(yè)管理之由，行謀取部門利益之實(shí)，使部門利益出現(xiàn)比較嚴(yán)重的國家化傾向。
四是部門利益國際化。
隨著開放日漸擴(kuò)大，有的中央機(jī)構(gòu)打著“與國際接軌”的旗號，利用增進(jìn)對外交往、加強(qiáng)對外合作等時機(jī)，以“接受國際慣例”、“增強(qiáng)國際競爭力”、“提高國際資源控制力”等為借口，挾洋以自重，鞏固、謀取部門利益；有的中央機(jī)構(gòu)的部門利益與境外集團(tuán)商業(yè)利益的交織正日趨緊密，在一些重大涉外政策上，有時甚至不顧國家、民族利益，成為境外利益集團(tuán)的代言人。
帶來的隱性危害
降低行政效率，助長行政腐敗。
長期以來，我國行政的突出特點(diǎn)是，決策與執(zhí)行不分，機(jī)構(gòu)設(shè)置偏多，職權(quán)交叉重疊。在具體行政過程中，凡是能鞏固、謀取部門利益的，則積極“作為”；凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的，則消極“不作為”。這使得一些能維護(hù)、增進(jìn)國家利益的重大決策（如《反壟斷法》、燃油稅、內(nèi)外企統(tǒng)一稅率、數(shù)字電視標(biāo)準(zhǔn)等）遲遲未形成共識而難以出臺，而一些對國家利益有消極影響的重大決策（教育產(chǎn)業(yè)化、醫(yī)療市場化、行業(yè)壟斷、外企“超國民待遇”以及很大一部分出口退稅等）遲遲難以取消或調(diào)整。行政執(zhí)法重事前審批、輕事后監(jiān)督管理，這也是礦難頻發(fā)的重要原因。
部門利益膨脹不僅降低行政效率，而且助長行政腐敗。
部門職權(quán)與資源配置結(jié)合的一個重要體現(xiàn)就是審批（特許與壟斷經(jīng)營權(quán)等）。由于缺乏必要的監(jiān)督，審批必然引起“尋租”盛行，導(dǎo)致行政腐敗。如國家某“委”本應(yīng)是一個主管中長期規(guī)劃的超脫部門，但實(shí)際上，既承擔(dān)宏觀調(diào)控，又負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，權(quán)力過度集中。實(shí)踐證明，部門利益必然使之忽略宏觀趨勢把握，重視具體項(xiàng)目審批；借宏觀調(diào)控之名，強(qiáng)化行政審批。例如2004年全年審批20萬元及以下項(xiàng)目高達(dá)800個，與該“委”職工數(shù)相當(dāng)。這不僅造成宏觀調(diào)控手段的錯位（以行政手段代替經(jīng)濟(jì)手段），而且引發(fā)與其他中央政府部門職責(zé)沖突，并和相關(guān)地區(qū)、行業(yè)利益緊密連在一起，成為中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間的矛盾焦點(diǎn)。
增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。
部門利益膨脹使得機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，“隱形超編”（從外部“借調(diào)”）普遍，導(dǎo)致國家財政收入開支50%以上用于“養(yǎng)人”（發(fā)達(dá)國家一般在20%左右）。某教育機(jī)構(gòu)年招收學(xué)員約1200人，而在冊工作人員1400多人，農(nóng)民工1500多人，退休員工800多人，教職員與學(xué)員的比例約為3:1，效率明顯低下。部門利益膨脹使得行政收費(fèi)難以清理取消，損害了市場機(jī)制作用的充分發(fā)揮。借權(quán)謀利正使公權(quán)部門向自利性組織演變。研究顯示，各級政府部門每年收費(fèi)總收入約為8000億元。若能夠規(guī)范清理收費(fèi)，全國每年將增加60萬～80萬戶中小企業(yè)，可新增600萬～800萬個就業(yè)崗位。能源、電信、鐵路等行業(yè)，借助壟斷，維持壟斷高價，獲得壟斷利潤，造成財富分配扭曲和資源配置惡化，“煤電油運(yùn)”全面緊張與行業(yè)壟斷存在緊密關(guān)聯(lián)。
增大國家經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。
長期以來，先部門利益后國家利益，重部門利益輕國家利益，以部門利益取代國家利益，甚至為部門利益而不惜犧牲、損害國家利益等行為，影響社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，增大國家的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。部門利益的一個重要外在體現(xiàn)，就是機(jī)構(gòu)超編、預(yù)算超支，由此造成財政開支壓力不斷增大，使得政府本應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等公益事業(yè)得不到有效實(shí)施。正是由于部門利益作祟，外企長期享受“超國民待遇”未能適時調(diào)整，這不僅不利于中資企業(yè)與民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且加重我經(jīng)濟(jì)對外依賴。更不利的后果，是制約我有關(guān)產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，使得國內(nèi)比較完善的獨(dú)立自主的工業(yè)體系嚴(yán)重受損，尤其是作為“工業(yè)之母”的裝備制造業(yè)面臨嚴(yán)峻態(tài)勢，國民經(jīng)濟(jì)的重要行業(yè)“排頭兵”有些為外資企業(yè)所控制。由于行政力量保護(hù)，壟斷企業(yè)內(nèi)部治理普遍存在嚴(yán)重缺陷，隱含著重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，“中航油”、“中棉儲”以及國有銀行大案要案不斷等，就是集中體現(xiàn)。
增大國家政治風(fēng)險。
人民政府職能部門如果不代表人民利益，而是代表集團(tuán)或個人利益，損害大眾利益，必然損害政府的公信力與權(quán)威，損害黨與政府在人民中的形象。一些部門決策往往反映的是強(qiáng)勢集團(tuán)的利益，社會大眾尤其是困難群體的利益被嚴(yán)重忽視。因?yàn)椴块T利益，政府袒護(hù)地產(chǎn)開發(fā)商，被拆遷戶利益得不到保障，“抗法”與“上訪”不斷；火車票每年到點(diǎn)調(diào)價，而且總在普遍反對聲中“聽證成功”，引發(fā)大眾不滿；工商、質(zhì)檢等肆意收費(fèi)，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)艱、就業(yè)難等。部門利益使一些改革片面追求經(jīng)濟(jì)效益、嚴(yán)重偏離社會公正方向，威脅社會穩(wěn)定與和諧。
部門利益膨脹的緣由
公共權(quán)力市場化。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各部門形成了從中央到地方自成體系的“條條”格局，改革開放以來，在不同的部門中仍多多少少存在或新生一些下屬企事業(yè)或中介組織。隨著經(jīng)濟(jì)市場化的發(fā)展，部門本位主義由此而不斷增強(qiáng)，主管部門與下屬企事業(yè)逐漸演變?yōu)槔婀餐w，主管部門給予下屬企事業(yè)以行政壟斷或特許經(jīng)營，而下屬企事業(yè)則向主管部門輸送經(jīng)濟(jì)利益；
經(jīng)濟(jì)改革激發(fā)了人們的利益觀念，一些“利益覺醒”的政府部門成為了事實(shí)上的利益主體，在市場經(jīng)濟(jì)中開始用手中的權(quán)力主動牟取利益，尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化；
當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，政府職能也處于轉(zhuǎn)變中，各部門的職責(zé)難以清晰、科學(xué)界定，部門關(guān)系還有待理順。因此，有的“利益覺醒”部門趁機(jī)不斷強(qiáng)化、擴(kuò)展職權(quán)，鞏固、謀取部門利益。
利益集團(tuán)施加影響。
隨著市場化的發(fā)展以及政府擁有廣泛資源與強(qiáng)大干預(yù)能力，我國的各種“利益集團(tuán)”迅速產(chǎn)生和發(fā)展起來，對政府的決策以及政策的執(zhí)行施加廣泛而深遠(yuǎn)的影響。
一是眾多境外與涉外利益集團(tuán)，如各國在華商會以及中國外商投資企業(yè)協(xié)會（商務(wù)部下屬的行業(yè)協(xié)會），通過母國政府或政治游說，或收買、利用高干子女、親屬，或聘請一些部門領(lǐng)導(dǎo)與職員做咨詢師（拿咨詢費(fèi)），或?qū)⑾嚓P(guān)課題并配以豐厚的課題經(jīng)費(fèi)，給予各大部委研究機(jī)構(gòu)與學(xué)者等途徑，對我相關(guān)部門決策與立法施加巨大影響。這是我大量政經(jīng)信息外泄、經(jīng)濟(jì)高度對外依賴、獨(dú)立自主的工業(yè)體系受損、外企長期保持“超國民待遇”不變以及內(nèi)外企稅率未能統(tǒng)一等一系列重要問題的癥結(jié)所在。
二是金融（四大銀行、一大保險）、能源（電力、石油）、郵電（郵政、電信）、運(yùn)輸（鐵路、民航）、基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域的國有壟斷企業(yè)，長期依托行政壟斷，擁有強(qiáng)大的博弈能力。為維護(hù)龍頭地位、持續(xù)獲得壟斷利潤，有些壟斷企業(yè)在政界、學(xué)界、傳媒界網(wǎng)羅代言人，影響甚至操縱話語權(quán)，為其壟斷地位辯護(hù)，極力排斥行業(yè)競爭與民營經(jīng)濟(jì)介入，抵制《反壟斷法》等于己不利的法律政策出臺，或以本行業(yè)的特殊情況（如自然壟斷、國家安全、為政府賺錢等）為由要求從相關(guān)法律政策中得到豁免，維持壟斷。
三是眾多行業(yè)的一些民營企業(yè)家或通過顯形與合法途徑，爭當(dāng)人大代表或政協(xié)委員，利用人大與政協(xié)這兩大政治舞臺，來聲張、謀取其利益；或私下聘請相關(guān)專家學(xué)者擔(dān)任獨(dú)立董事，為其搖旗吶喊（即所謂“黑嘴”）；或通過行賄等不正當(dāng)?shù)睦孑斔椭苯佑绊懶姓Q策。自中央推行宏觀調(diào)控抑制房地產(chǎn)價格過快增長的政策出臺后，有的房地產(chǎn)開發(fā)商迅即與一些專家學(xué)者、房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)、部分媒體、甚至官員聯(lián)手，強(qiáng)占行業(yè)話語制高點(diǎn)，并形成一個行業(yè)性的“話語鏈”，以對抗宏觀調(diào)控。
財政制度不健全。
現(xiàn)有的財政體制缺失強(qiáng)化了部門利益。至今，我國尚未建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的“公共財政”制度。西方國家很早就實(shí)行“零基預(yù)算”，每年在制定預(yù)算時，皆從零開始，重新編制。如今一些國家采用更為先進(jìn)科學(xué)的“績效預(yù)算”。我國名義上引進(jìn)“零基預(yù)算”，實(shí)質(zhì)仍按“基數(shù)預(yù)算”運(yùn)作，即確保上年預(yù)算基數(shù)，并逐年上升。因此，有關(guān)財政政策可以說是建立在對既得利益的確認(rèn)上，導(dǎo)致財政開支剛性，部門機(jī)構(gòu)超編超支。
立法體制不規(guī)范。
一方面，我國立法機(jī)構(gòu)存在缺陷，人大在立法中的絕對主導(dǎo)地位尚待確立，人大代表不是職業(yè)化，相關(guān)專家比例低，不能或難以自主立法，只能委托行政職能部門代為起草。另一方面，對行政部門制訂法律及規(guī)范性文件的行為，有時監(jiān)督不力。國務(wù)院有關(guān)法制機(jī)構(gòu)在相關(guān)人員數(shù)量與素質(zhì)上難以保證；而在立法的公正性與執(zhí)法的便利性上，難免向部門傾斜。因此，“部門立法”與“法出多門”情形突出。
部門內(nèi)部制約力缺失。
長期以來，我國行政職能部門實(shí)行的是“一把手”負(fù)責(zé)制，容易導(dǎo)致行政監(jiān)督與制約缺失，往往使得領(lǐng)導(dǎo)個人意志成為部門意志，而所謂“部門利益”往往也是部門領(lǐng)導(dǎo)利益。市場化使行政職能部門作為經(jīng)濟(jì)利益主體更加突出，市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益多元化，使領(lǐng)導(dǎo)集體易于形成“利益共同體”。在國家利益與公共利益缺乏明確的維護(hù)力量與衡量標(biāo)準(zhǔn)的情形下，職能部門便從“部門利益最大化”而不是“國家利益最大化”的原則出發(fā)，來制定本部門的方針政策。（作者：江涌 中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院經(jīng)濟(jì)安全研究中心主任）
來源：《瞭望》新聞周刊