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質(zhì)疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”
——關(guān)于鄉(xiāng)村中國的兩種思路
「內(nèi)容提要」本文對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”的流行內(nèi)涵提出質(zhì)疑，并在兩個(gè)層次上討論了改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的替代方案。作者認(rèn)為，“海選”與農(nóng)村基層政權(quán)的“合法性”沒有必然聯(lián)系，沒有任何證據(jù)表明“海選”能解決中國農(nóng)民的貧困問題；竭力鼓吹小農(nóng)“個(gè)人”的權(quán)力和權(quán)利，會傷害農(nóng)村社區(qū)的團(tuán)結(jié)，鼓勵(lì)宗法關(guān)系和黑社會勢力的復(fù)蘇，激化政府與農(nóng)民之間的矛盾。
當(dāng)前的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”有兩個(gè)流行的內(nèi)涵：（1）要求裁官減負(fù)、息事寧人；（2）要求“海選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。本文質(zhì)疑其用途，指出其代價(jià)，提出不同思路。
裁減公務(wù)員或許能省下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的開支，據(jù)說省下這筆錢就能減下農(nóng)民的“負(fù)擔(dān)”。裁人或許還能減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦的事，但不如明確宣布減事直截了當(dāng)和有效。據(jù)說減了官家的事，農(nóng)民就自由了；農(nóng)民自由了就能緩解政府與農(nóng)民的矛盾。在筆者看來，靠裁官省錢、息事寧人來解決“三農(nóng)”問題是一廂情愿，而且與“體制改革”基本不搭邊。于是，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”的實(shí)質(zhì)要求是“民主化”，要“海選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員。什么理由？因?yàn)椤叭嗣窆邕z留下來的農(nóng)村管理體制已經(jīng)完全不能適應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展要求”，“不能適應(yīng)農(nóng)村基層推行民主選舉的要求”，不能適應(yīng)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身需要進(jìn)行合法性轉(zhuǎn)換”的要求。在筆者看來，靠“海選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要官員來解決“三農(nóng)”問題也是一廂情愿，甚至是異想天開。要求在全國農(nóng)村做如此根本的變革，缺少需要變革的理論和事實(shí)依據(jù)。
“體制改革”和“民主化”是我們這個(gè)時(shí)代最時(shí)髦的詞。無論做什么事，貼上這個(gè)標(biāo)簽就代表政治正確?？墒?，環(huán)顧我們生活的世界，政府體制的革命性變遷，特別是改行普選，經(jīng)常給社會帶來災(zāi)難。在以往四分之一個(gè)世紀(jì)里，相對于那些改行“徹底”海選的地方（如拉美、非洲、東歐，亞洲的日本、韓國等），中國的成功是對政體改革迷信的一大諷刺。
筆者也是政治體制改革的熱情支持者。但支配筆者寫作這篇評論的思想有兩個(gè)。第一，筆者主張為解決具體問題而進(jìn)行改革，反對為改革而改革，特別反對出于某種意識形態(tài)目的而進(jìn)行體制改革。相對于保存政治體制，改革政治體制本身并不天然具有合理性或道德優(yōu)勢。筆者認(rèn)為：體制改革要堅(jiān)持我國實(shí)用主義和漸進(jìn)主義的優(yōu)秀傳統(tǒng)，對體制變革的代價(jià)保持高度敏感，即保持理性，絕不能從價(jià)值觀出發(fā)進(jìn)行體制改革，特別要警惕那些被稱為“普世”的價(jià)值觀。一旦有人祭起“普世”政治的旗幟，那就表示他們不準(zhǔn)備講道理、估代價(jià)、守理性了。第二，在對農(nóng)村基層政權(quán)的遍地討伐聲中，筆者為之辯護(hù)，主張尊重現(xiàn)有的基層政權(quán)。尊重基層政權(quán)體現(xiàn)對中庸、自治、無為這類偉大中國政治傳統(tǒng)的理解。尊重不僅是對成績的夸獎(jiǎng)、肯定。寬容其錯(cuò)誤，認(rèn)真去理解其發(fā)生的落后社會環(huán)境，也是“尊重”的組成部分。美國之所以有聯(lián)邦制和地方自治，源于對蓄奴和種族隔離這種野蠻制度的寬容。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)紳自治也是建立在對農(nóng)村落后宗法制度的理解、寬容、妥協(xié)基礎(chǔ)上的，盡管宗法制度并不符合官方的選賢任能原則。
一、裁官能省錢、息事能寧人？
的確，在有些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)膨脹、充斥冗員，而且一些官員橫征暴斂、胡作非為。但中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)差距極大，并非每個(gè)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都充斥冗員，都在魚肉村民。對中國農(nóng)村而言，全國一刀切的政策恒定不合理。改革二十五年來，哪個(gè)自上而下一刀切的農(nóng)村政策產(chǎn)生過積極結(jié)果？聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是誰搞起來的？對此，筆者在《農(nóng)民與市場》（商務(wù)印書館，2003年）一書中有系統(tǒng)的回顧。
減少官員或許能省一點(diǎn)開支，減輕些農(nóng)民負(fù)擔(dān)，也或許不能。官少了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政寬松點(diǎn)了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記貪污的胃口會不會變得更大，與圈地勢力和黑社會的勾結(jié)會不會更密切？一個(gè)剛進(jìn)城的小農(nóng)或許會對北京“養(yǎng)”那么多警察感到不可思議?？晒珓?wù)員并不都是飯桶，只吃飯，不創(chuàng)造產(chǎn)值?！跋愀燮孥E”公務(wù)員功居第一。同樣的道理，中國政府也高居“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”的第一功。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)三分天下有其一，主要是基層政權(quán)的功勞。至于非要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一刀切地私有化了，那是九十年代末的后話。我好像沒聽說，因?yàn)橹醒胝賳T砍掉了一半，中央人事開支就減少了，全國人均收入就增長了，腐敗就減少了。相反，事務(wù)繁復(fù)到一定程度，中央政府的公務(wù)員數(shù)量很快就恢復(fù)到原來的水平，甚至更多。
官員多，并不總是壞事。社會發(fā)展程度越高，要政府辦的事情也越多，官員的需求量也就越大，國家對經(jīng)濟(jì)生活的管理工作就越重、越龐雜。香港經(jīng)濟(jì)是世界上“最自由的經(jīng)濟(jì)”。但早在1990年，香港的500萬人口里就已經(jīng)有20萬公務(wù)員，每25人養(yǎng)1個(gè)，這比例在發(fā)達(dá)地區(qū)中還算低的。寧夏的書記抱怨說，寧夏22個(gè)“納稅人”就要養(yǎng)一個(gè)“干部”。他大概不知道，美國是每13個(gè)“納稅人”養(yǎng)一個(gè)“政府雇員”，政府雇員占總?cè)丝诘谋壤秊?%.我國“干部”與總?cè)丝谥葹?%，不到美國的一半，而且“干部”還包括教師、文學(xué)家和新聞記者呢?！八那f人吃財(cái)政飯”有什么可“駭人聽聞”的？拿清朝甚至漢朝的官民比例說事兒就更荒唐：大清朝不計(jì)劃生育，不封山育林，不搞環(huán)境保護(hù)，也不養(yǎng)百萬軍隊(duì)，更無需調(diào)控規(guī)范全國市場。面臨帝國主義強(qiáng)權(quán)的時(shí)候，大清朝喪權(quán)辱國。
我國一些研究農(nóng)村的知識分子還夸大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臃腫，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)或補(bǔ)貼的中小學(xué)教師也算入政府臃腫。糊涂啊，那叫“教育開支”或者“人力資本投資”，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人頭費(fèi)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把一半的財(cái)政收入投入到基礎(chǔ)教育中，是非?？删纯膳宓氖?。義務(wù)教育本是中央和省政府的責(zé)任。無論因?yàn)檎咤e(cuò)誤還是中央沒錢，只要中央不出錢，只要省里出的錢遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，基層政權(quán)就承擔(dān)起了這個(gè)重大責(zé)任。學(xué)者可以指責(zé)中央政策，但不能指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦基礎(chǔ)教育、補(bǔ)貼教師、修繕校舍，不能指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織農(nóng)民出錢，送孩子們上學(xué)。百年樹人，善莫大焉。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府竭力維持基礎(chǔ)教育，中國才沒有成為文盲的國度，外出打工的青年們才能寫會算，為中國經(jīng)濟(jì)奇跡做貢獻(xiàn)?；A(chǔ)教育是人口素質(zhì)的根本保障，是中華民族的希望。羊毛出在羊身上，沒有辦學(xué)財(cái)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當(dāng)然僅負(fù)組織之責(zé)。他們迫使農(nóng)民為孩子們交錢上學(xué)，依然功不可沒。明治政府在1868年并沒能負(fù)擔(dān)日本學(xué)童的全部教育費(fèi)用，1868年政策的關(guān)鍵不是“義務(wù)”教育，而是哪個(gè)家長不送孩子上學(xué)，就有官員會把他送到監(jiān)獄里去。
裁官或許能息事寧人，卻也未必。關(guān)鍵不在減少官員做的事，而在官員們做的是什么事。減少官員做的事，農(nóng)民未必就能致富，也未必與政府的矛盾就少了。減少官員管的事，病豬、瘟雞、毒菜會不會更多？農(nóng)民各村莊之間為爭奪資源的械斗是不是可以沒人管？有些人認(rèn)為，減少官員辦的事，老百姓就能致富。筆者聽說過“自由主義”理論，可沒聽說過這么“純樸”的自由主義理論！減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部做的事并不導(dǎo)致中國小農(nóng)增收致富，也不會減少他們與政府的矛盾。不自由的仁壽（四川）農(nóng)民能修個(gè)大水庫，自由的仁壽農(nóng)民為自己修條路也會造反。農(nóng)村沒人組織修路，國家也不從城里人口袋里掏錢為農(nóng)民修路，我想不出仁壽縣的農(nóng)民怎么能致富。不自由的燃燈公社（安徽）能修個(gè)大水庫，自由的小崗村卻無力維護(hù)本村灌溉用的池塘。農(nóng)戶們自由了，可這“自由”注定要被市場價(jià)格波動的巨浪所吞噬，被圈地運(yùn)動吞噬，要么被市場邊緣化。
在市場化時(shí)代，政府作用增加，才能規(guī)范市場，組織弱者、保護(hù)弱者，維護(hù)社會穩(wěn)定，最終維持市場機(jī)制。市場越發(fā)達(dá)，政府要做的事也就越多，窮人受到的政府保護(hù)也越多，這是世界學(xué)術(shù)界的成論。在美國、加拿大，自家院子里能否晾曬衣服都有政府管著；新加坡政府管的就更寬了。假如沒有農(nóng)村基層政權(quán)，一個(gè)非典或者禽流感就能把我國農(nóng)村搞得尸橫遍野，更不用說水旱蝗災(zāi)了。所以，關(guān)鍵不在減少官員做的事，而在官員們做的是什么事，是有用的事還是沒用的事，是好事還是壞事。
在我國的少數(shù)落后地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員確實(shí)多了，加重了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的負(fù)擔(dān)。但是，中國農(nóng)民窮，主要不是因?yàn)轲B(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員太多，更不是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員做的事太多。官多和官員亂收費(fèi)不是中國農(nóng)民貧困的主要原因。
中國農(nóng)民貧困的基本原因有兩個(gè)，而且只有兩個(gè)：（1）人多地少的一畝地經(jīng)濟(jì)；（2）市場經(jīng)濟(jì)（包括世界市場）導(dǎo)致農(nóng)民的絕對和相對貧困化。
什么是“一畝地經(jīng)濟(jì)”？就是農(nóng)民的人均耕地只有美國人家后院那么大，種罌粟也無法“致富”。無論美國人怎么致富，反正不可能靠耕種他們家后院致富。什么是農(nóng)民的絕對貧困化？湖南農(nóng)民種了幾年桔子樹，掛果之時(shí)，中國大量進(jìn)口美國柑橙，或者浙江大量種植美國柑橙品種，湖南農(nóng)民血本無歸，就“絕對貧困化”。什么是農(nóng)民的相對貧困化？多數(shù)農(nóng)民的吃住條件“比過去強(qiáng)”，但少數(shù)“別人”有現(xiàn)錢，而且有比“自己”多得多的現(xiàn)錢，“財(cái)大氣粗”，貧富之間裂變成了天大的鴻溝，多數(shù)人成了赤貧的窮人，就“相對貧困化”。
資本主義市場摧毀小型農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致貧富差別，導(dǎo)致農(nóng)民與政權(quán)的矛盾，導(dǎo)致農(nóng)民造反。這個(gè)道理被世界上無數(shù)的知名學(xué)者講過無數(shù)遍了。自陳翰笙先生開始，我國學(xué)界也講得讓人耳熟能詳了。最后，連我國的中學(xué)生都知道英國紡織工廠的羊吃小農(nóng)?？繙p少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員數(shù)量和減少他們辦的事情來解決“三農(nóng)”問題，解決農(nóng)民貧困問題，解決農(nóng)民與政府的矛盾，那是緣木求魚。
然而，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員過多及其胡作非為的問題是應(yīng)當(dāng)解決的。怎么解決？那要看出現(xiàn)問題的原因是什么。為什么有些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員超編，政府工作人員胡作非為？答案簡單得不能再簡單了：那里的黨紀(jì)、政紀(jì)以及人事、財(cái)政制度的紀(jì)律已經(jīng)弛廢殆盡。
為什么要斷言鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員和胡作非為屬于“人民公社遺留下來的農(nóng)村傳統(tǒng)管理體制”問題？人民公社“養(yǎng)”了幾個(gè)拿工資的干部？大寨的郭鳳蓮，當(dāng)中央候補(bǔ)委員期間還屬“農(nóng)村戶口”。提起這些往事，筆者懇求當(dāng)前的知識分子，別把屎盆子全扣到人民公社體制的頭上，包括破壞環(huán)境的責(zé)任。1970年，筆者生活在江西省至今還是最落后的峽江縣山區(qū)農(nóng)村，那里住房破爛，卻堅(jiān)決制止砍伐毛竹、松樹、杉樹、山茶樹，違規(guī)者要被開大會批斗、游街。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充斥冗員，基層干部胡作非為，農(nóng)民大肆破壞環(huán)境，那主要是后人民公社體制的問題。今天，在巴西、阿根廷、泰國、馬來西亞、菲律賓等民主國家都嚴(yán)重存在這類問題。
問題是要解決的，但怎么解決？現(xiàn)今的主流方案搞不清問題的原因，卻要求削弱基層政權(quán)，甚至取消基層政權(quán)。這是要不得的。
減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員的最簡單方式莫過于中央政府自作聰明，下道行政命令，貧富地區(qū)一刀切，轄地面積大小也一刀切，限期按鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的人口數(shù)量裁減政府冗員。其最好的結(jié)果是：治標(biāo)不治本，過幾年，問題又回來了，與中央和省政府的數(shù)次裁員運(yùn)動下場差不多。最壞的結(jié)果是：基層政權(quán)人人自危，工作沒人做，中央政府的大政方針沒人落實(shí)，處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員這個(gè)枝節(jié)問題反而引發(fā)基層政權(quán)癱瘓，農(nóng)村發(fā)生大面積社會動蕩。
減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員最粗暴愚昧的方法是干脆取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。為什么愚昧？因?yàn)檎?quán)延伸到鄉(xiāng)村的每個(gè)角落，乃是構(gòu)成全世界所有“現(xiàn)代社會”的基本前提。我們知道，秦漢實(shí)行了郡縣制，才有中國的大一統(tǒng)。我們知道，有了雍正血淋淋的“改土歸流”，把土司的“自治”改成中央直轄的正式衙門，才有了今天的貴州“省”、云南“省”，才有了我國西南遼闊的領(lǐng)土和穩(wěn)定的邊陲。我們知道，沒有共產(chǎn)黨建立農(nóng)村基層政權(quán)，就不可能動員億萬農(nóng)民參加革命，參加保家衛(wèi)國，參加現(xiàn)代化建設(shè)。我們知道，正因?yàn)橛辛嘶鶎诱?quán)，中央政府的一切政策才能落實(shí)到每個(gè)具體的農(nóng)村公民。我們還知道，用我國的20億畝耕地生產(chǎn)5億噸糧食不需要5億農(nóng)業(yè)勞力、9億農(nóng)村人口；在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)技術(shù)條件下，至多只需要2千萬農(nóng)業(yè)勞力、5千萬農(nóng)村人口。因此，中國絕大多數(shù)農(nóng)民的“自由”取決于基層政權(quán)組織他們有秩序地遷離耕地，離開農(nóng)村的宗法社會，加入工業(yè)市場，過城市生活，融入“市民”的法治環(huán)境。一言以蔽之，中華人民共和國的基石就是農(nóng)村基層政權(quán)。農(nóng)村基層政權(quán)是先輩們經(jīng)過兩千多年浴血奮斗，由郡而縣，由縣而鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)而村莊，一步步建起來的。最后這一步最難、最曲折，鮮血流成了河。
今天，有人建議削弱甚至取消農(nóng)村基層政權(quán)，把基層政權(quán)的財(cái)政收入掏空，讓天然的宗法制度復(fù)辟，甚至不惜讓黑社會控制我國農(nóng)村。往好處講，他們是被狹隘的小農(nóng)心理蒙住了眼睛；往壞處說，是“崽賣爺田不心疼”。對于那些組織農(nóng)民搞政治的地下“協(xié)會”，有人稱之為“市民社會”，可沒有“市民”哪來的“市民社會”？農(nóng)村天然的社會是宗法社會。
加強(qiáng)基層政權(quán)才是我們努力的方向?；鶎诱?quán)出了問題，解決的方法只能是改善基層政權(quán)，目的還是加強(qiáng)基層政權(quán)，不是削弱或者取消基層政權(quán)。
同時(shí)，專業(yè)學(xué)者們應(yīng)當(dāng)理解，現(xiàn)代農(nóng)村基層政權(quán)是在宗法關(guān)系居主導(dǎo)地位的大環(huán)境里生存的，宗法社會里無法無天的事自古就有，從未斷絕。文學(xué)家可以義憤填膺，拿城市法治的標(biāo)尺衡量農(nóng)村社會；但對專業(yè)學(xué)者而言，重要的是：現(xiàn)代政權(quán)在我國農(nóng)村已經(jīng)有了正式的陣地，正在逐漸削弱宗法社會?，F(xiàn)代基層政權(quán)是我國現(xiàn)代化事業(yè)的全部基礎(chǔ)，是農(nóng)村進(jìn)步的希望，陣地是絕對不能棄守的。
在遍地的悲歌聲中，我們需要保持頭腦清醒：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員不是農(nóng)民的敵人。農(nóng)民的敵人、或者說農(nóng)村的基本矛盾，是人多地少以及市場機(jī)制引發(fā)的絕對和相對貧困化。西方有“國家—社會”兩分的傳統(tǒng)，但那不是我們中華文明的傳統(tǒng)。中華的傳統(tǒng)是鄉(xiāng)紳中國，是國家與社會在基層水乳交融。今天，國內(nèi)外有些知識分子認(rèn)定，中國農(nóng)村的問題就是農(nóng)民與基層政權(quán)的矛盾，農(nóng)民的主要敵人是基層政權(quán)。他們宣揚(yáng)“海選”，鼓吹農(nóng)民“自發(fā)”組織起來與基層政府斗，要求在中國農(nóng)村建立“獨(dú)立農(nóng)會”，為農(nóng)村退伍軍人串聯(lián)“維權(quán)運(yùn)動”唱贊歌，呼吁使之“合法化”。有人甚至荒唐到把農(nóng)民共同富裕的成功范例說成是“莊主經(jīng)濟(jì)”；更有新聞記者以農(nóng)民“個(gè)人權(quán)利”的名義挑動華西村和南街村的村民把集體財(cái)產(chǎn)分光吃光。我們的一些知識分子是不是太習(xí)慣于“斗爭哲學(xué)”了？“三農(nóng)問題”不是基層政權(quán)導(dǎo)致的，靠斗爭解決不了“三農(nóng)問題”，會把全中國都斗到地獄里去，斷送我國的發(fā)展。
在遍地的悲歌聲中，我們需要保持頭腦清醒：不能只看到壞的方面，還要看到問題的另一面?？傮w上說，我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，村政權(quán)，一如全國其他各級政府，仍在履行著政府的基本職責(zé)，即維護(hù)社會秩序，促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展。所以，我國仍然繼續(xù)著舉世矚目的經(jīng)濟(jì)奇跡，維持著發(fā)展的良好勢頭。
二、如何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？
今天，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)爛掉了。我國的黨風(fēng)、政風(fēng)、意識形態(tài)和輿論導(dǎo)向，都長期存在問題，解決這些問題不是一朝一夕的事，也并不取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)政府的最低層級。因此，農(nóng)村基層政權(quán)的問題沒有根本的解決方法，不可能畢其功于一役，必須要有耐心。
如何緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的冗員及不干正事的問題？筆者已經(jīng)提到過冗員和胡作非為問題是怎么來的。筆者也已經(jīng)指出，流行的解決方案牛頭不對馬嘴，代價(jià)高昂，甚至要以中華民族的現(xiàn)代化事業(yè)為代價(jià)。
筆者在兩個(gè)層次上提出替代方案，雖不能讓改革家們“過癮”，但是實(shí)用。
第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級政府該做什么？
在政治上是大有可為的。盡管中央和省的許多權(quán)力已經(jīng)下放到基層，但我們?nèi)杂袊ā⒄o(jì)、黨紀(jì)。上級政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府恢復(fù)黨的紀(jì)律，恢復(fù)人事紀(jì)律，恢復(fù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，責(zé)成審計(jì)機(jī)構(gòu)嚴(yán)肅對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的審計(jì)工作，并執(zhí)行《行政許可法》、《行政訴訟法》，以分權(quán)制衡來改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在人事、財(cái)政事務(wù)上保持透明，制止其橫征暴斂、胡作非為。這些措施可以逐漸緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的冗員，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
在經(jīng)濟(jì)上也頗有可為之處。筆者認(rèn)為，“費(fèi)改稅”增加國家農(nóng)業(yè)稅，取消基層政府和政權(quán)的財(cái)務(wù)收入，其方向是錯(cuò)的。取消“三提五統(tǒng)”之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村政權(quán)財(cái)務(wù)空洞化，基層政權(quán)的穩(wěn)固性受到嚴(yán)重削弱，干部的積極性遭到嚴(yán)重打擊。筆者建議，要么中央政府取消農(nóng)業(yè)稅，重新劃定基層政權(quán)的財(cái)政來源，要么將征收的農(nóng)業(yè)稅返還給基層政權(quán)做財(cái)務(wù)收入，取之于農(nóng)民，用之于農(nóng)村管理和建設(shè)。同時(shí)，國家應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村義務(wù)教育完全包下來，按照我國義務(wù)教育法的精神，由省政府和教育部把9年義務(wù)教育的責(zé)任承擔(dān)起來，按學(xué)生人頭發(fā)放教育經(jīng)費(fèi)，徹底取消基層政府的義務(wù)教育負(fù)擔(dān)。
更宏觀務(wù)虛的措施也是重要的。我們迫切需要重新審視我國四分之一個(gè)世紀(jì)里的意識形態(tài)和輿論導(dǎo)向，審視黨建的失誤，嚴(yán)肅黨風(fēng)、政風(fēng)方面的紀(jì)律。如果不能約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府官吏，不能迫使他們以身作則，不能禁止他們?nèi)ムl(xiāng)鎮(zhèn)橫征暴斂，胡作非為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題是不可能徹底解決的。不過，討論“上梁”問題超出了本文的主題，不在這里贅述。
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該做什么？
聰明的辦法的不是簡單粗暴地硬堵，而是因勢利導(dǎo)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的冗員導(dǎo)向他們該做的事情。動不動就解雇人，甚至解雇政府官員，那不代表現(xiàn)代文明社會的發(fā)展方向，而且專制、褊狹、不厚道。
市場經(jīng)濟(jì)催生了眾多的新問題，需要基層政權(quán)組織農(nóng)民去努力解決。上級政府的政策應(yīng)當(dāng)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的注意力轉(zhuǎn)向那些新問題，按照他們解決問題的考評成績來進(jìn)行升調(diào)獎(jiǎng)懲。要做好那些事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展方向不是民主化，而是行政化、公務(wù)員化，最終是法治化。
哪些事情是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府該做的？大體可以分三方面工作：第一是農(nóng)村的黨務(wù)，第二是農(nóng)村內(nèi)部的政務(wù)，第三是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外流人員的政務(wù)。
1、努力恢復(fù)農(nóng)村基層的黨務(wù)?；謴?fù)農(nóng)村社區(qū)的黨建、婦女、共青團(tuán)、少先隊(duì)工作，向韓國、日本、以色列的農(nóng)民學(xué)習(xí)，復(fù)興農(nóng)村社區(qū)的集體主義精神，為走共同致富道路的典型村莊撐腰打氣，為那些大公無私，一心為集體的好干部鳴鑼開道，為林縣人民愚公移山、修紅旗渠的光榮歷史唱贊歌。
2、努力恢復(fù)農(nóng)村內(nèi)部的政務(wù)。醫(yī)療保障、環(huán)境衛(wèi)生、道橋修建、飲水安全、環(huán)境保護(hù)、社會秩序、文化生活、農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)、房屋和新村營造規(guī)劃、先進(jìn)種籽和種植技術(shù)的推廣，直至鰥寡孤獨(dú)廢疾者的基本生活保障等等，這些都是市場經(jīng)濟(jì)興起以來嚴(yán)重惡化了，而且還在惡化中的政務(wù)，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挺身而出，把這些工作恢復(fù)起來，擔(dān)負(fù)起組織農(nóng)民的責(zé)任。這些公共事務(wù)，靠“各人自掃門前雪”的個(gè)體小農(nóng)是辦不到的。把農(nóng)民們組織起來，辦好這些事情，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員的正事。辦這些事，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人盡其用，就是在創(chuàng)造產(chǎn)值。
3、開拓扶助本鄉(xiāng)外流人員的政務(wù)。我們必須認(rèn)識到，在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村小生產(chǎn)的衰落是不可避免的。用國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來補(bǔ)貼農(nóng)民——讓城里人補(bǔ)貼農(nóng)民，只能是杯水車薪，遠(yuǎn)不足以使9億農(nóng)村人脫離市場競爭的苦海。政府在農(nóng)村的主要任務(wù)是盡量減輕農(nóng)民在轉(zhuǎn)型期的苦難，帶領(lǐng)他們安全地脫離耕地，脫離農(nóng)村。在這方面，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能發(fā)揮組織作用，我們的農(nóng)民就能像林縣農(nóng)民，像華西村、南街村的農(nóng)民那樣，抱成一團(tuán)，扶老攜幼，成建制地闖蕩市場，去參與舊城的擴(kuò)建，甚至成為大型新城的主人，加快我國城市化的步伐。當(dāng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有成千上萬的“民工”涌向大城市的時(shí)候，他們在家鄉(xiāng)的土地需要出讓，他們的孩子要上學(xué)，他們年邁的父母需要照顧。他們出門或返鄉(xiāng)需要買汽車和火車票，他們需要在城市聚居、租房、辦暫住證、找工作、接受培訓(xùn)。在大城市里，他們往往是鄉(xiāng)親們在一起聚居，他們的聚居地需要組織清潔衛(wèi)生、需要診所、需要學(xué)校、需要秩序、需要抵抗當(dāng)?shù)氐暮谏鐣萘?、需要集體與當(dāng)?shù)卣疁贤?。他們還需要抵抗城市資本家的壓榨、得到他們應(yīng)得的工資。出門打工的人們迫切地需要組織起來做這些事情，可他們自己無力組織集體行動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)承擔(dān)這些任務(wù)嗎？在我們鄉(xiāng)親們打工的城市，哪個(gè)市政府不希望維護(hù)城市的社會秩序，企盼那些打工者中間及其聚居地有基層政權(quán)的身影，有黨支部？我們不能等著黑“會社”或者黑社會來“組織”鄉(xiāng)親們。農(nóng)村的黨和政府與城市的黨和政府是一家，代表的是工農(nóng)聯(lián)盟，是中國的現(xiàn)代化事業(yè)。什么叫“立黨為公，執(zhí)政為民”？做這些事就是“立黨為公，執(zhí)政為民”。當(dāng)鄉(xiāng)親們需要基層政府的時(shí)候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員們就應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在那里，拿國家的工資，替鄉(xiāng)親們辦事。
我們不可以簡單粗暴地指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“冗員”，說他們只知道找老百姓要錢，沒干好事，輕蔑地讓他們回家抱小孩。我們的政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)基層政權(quán)的公務(wù)員們?nèi)プ鲈撟龅氖虑?。做了該做的事情，他們就不再是“冗員”，而是“立黨為公，執(zhí)政為民”的好干部。如果他們做上述事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是人滿為患，光吃飯，不干活，不做好事嗎？
當(dāng)然會有人指責(zé)筆者“倒退”、“反動”，是變相鼓吹復(fù)辟毛澤東時(shí)代的“偽浪漫主義”。但筆者不這樣看。相反，這是“為往圣繼絕學(xué)”的事，是為那些今天還遍地存在的農(nóng)村集體主義工業(yè)社區(qū)張目，是為八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的輝煌唱頌歌，是通過復(fù)興共產(chǎn)黨組織農(nóng)民的優(yōu)秀傳統(tǒng)來解決農(nóng)民面臨的新問題。就解決中國的農(nóng)村問題而言，這種二十年前的傳統(tǒng)，比西方來的“普世價(jià)值”有用得多，實(shí)用得多。曾記否，普世的“共產(chǎn)國際”路線把中國革命領(lǐng)向失敗，而土生土長的毛澤東思想給中國革命帶向了成功？
三、“海選”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有“合法性”？
我們在以往四分之一個(gè)世紀(jì)里反反復(fù)復(fù)地看到：選舉，尤其是較高層次的選舉，并沒有給發(fā)展中國家?guī)韺?shí)際的福利和進(jìn)步。而我們中國沒有跟“潮流”，卻取得了巨大成就。有些人不看事實(shí)，也無意面對現(xiàn)實(shí)，一心一意地認(rèn)定選舉是解決一切問題的最根本手段，還搬出“世界潮流……逆之者亡”來嚇唬向來就擁有獨(dú)特政治文明的中國人。
世界上選賢任能的方法有很多。從什么時(shí)候開始，按照“多數(shù)決”原則進(jìn)行普選就成了選賢任能唯一的“法”？最有誘惑力的斷言是：只有“海選”才體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的權(quán)利和權(quán)力。
知識分子說選票“神圣”，可一部分老百姓不覺得手中的票“神圣”。在城里，您連您自己單位的主都做不了，遑論做國家的主！要老百姓相信自己手里的萬分之一票“神圣”，就是“自己”在“做主”，需要把這話重復(fù)宣傳一百萬遍。重復(fù)宣傳一百萬遍，老百姓或許就信了，但也未必，尤其在不信神的中國。
筆者絕無泛泛反對選舉的意思。在不同的土壤環(huán)境里，選舉的功能大不相同?！昂＿x”有優(yōu)點(diǎn)，也可能招致很高的代價(jià)。在一定條件下，選舉是決策和選賢任能的方便手段。在另一些條件下，“海選”分裂人民和領(lǐng)袖。
說“海選”能解決中國農(nóng)村的困境，不符合事實(shí)。
為什么很多農(nóng)民非要“投票誤工費(fèi)”才去投票選舉村主任？對一部分選民個(gè)人來說，那張選票“權(quán)”極小，“利”趨于無。沒用的東西就不神圣，把沒用的東西說成神圣就是“迷信”。城里的評論家們不屑參加居委會選舉，因?yàn)檫x出來的“主任”不管給自己漲工資、分住房、提職稱，升調(diào)獎(jiǎng)懲。所以，選居委會主任的“權(quán)利”不“神圣”。同理，村官不能取消計(jì)劃生育，不決定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，不能取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，也不決定農(nóng)民在城里打工的機(jī)會和待遇（若讓村官決定這些事，制造的麻煩就大了）?！昂＿x”還不解決農(nóng)村生老病死、衛(wèi)生醫(yī)療、道路修建、飲水安全、環(huán)境保護(hù)、社會秩序以及鰥寡孤獨(dú)廢疾者的基本生活供給。一句話，對一部分農(nóng)村人而言，選誰都差不多，選票不“神圣”。
為什么很多農(nóng)民非要“投票誤工費(fèi)”才去投票選舉村主任？事情還遠(yuǎn)不止于是否有用。在宗法關(guān)系居主導(dǎo)地位的中國農(nóng)村，在李家村，我不幸姓了張；或者在張家莊，我不幸姓了李，我那張選票就更“沒用”了。我的“權(quán)利”是給李家或者張家人“錦上添花”，做個(gè)“人民授權(quán)”的陪襯。然而，村莊里的“小姓”人家當(dāng)然會問，“憑什么”花我的時(shí)間去給他當(dāng)陪襯？
為什么很多農(nóng)民非要“投票誤工費(fèi)”才去投票選舉村主任？選票的集合才意味著權(quán)力，才有更換“主人（任）”的效果。在中國農(nóng)村，誰有能力“聚集”我們每個(gè)農(nóng)民個(gè)體的選票呢？好人有，壞人也有，一般貧苦農(nóng)民沒有。于是，“海選”為“好人”提供機(jī)會，卻也為宗法勢力、投機(jī)家、黑社會以及新財(cái)主們提供了上好的機(jī)會?！昂＿x”的鼓吹者們真的在意農(nóng)民們的福利？“項(xiàng)莊舞劍，意在沛公”吧？
在法律的硬性規(guī)定，以及“投票誤工費(fèi)”的誘導(dǎo)下，農(nóng)民們?nèi)ネ镀绷恕Ｔ凇岸鄶?shù)決”這種“合法的強(qiáng)權(quán)政治”里，大款們花幾十萬買選票是當(dāng)然的；無奈的弱者賣掉選票，是他們所能得到的半合法的、可憐的福利。農(nóng)民賣選票的原因就是這樣簡單、清楚。若讓農(nóng)民選鄉(xiāng)官、縣官、省官，賣掉選票的理由就更多了。
在宗法關(guān)系和小農(nóng)家庭占主導(dǎo)地位的鄉(xiāng)村，“多數(shù)決”的選舉可能導(dǎo)致宗法關(guān)系的“合法化”，“大姓”欺負(fù)“小姓”的“合法化”，甚至黑社會的“合法化”。正因?yàn)槿绱?，自秦漢以來治理鄉(xiāng)村中國的傳統(tǒng)政府，從不提倡靠“多數(shù)決”來選賢任能。數(shù)千年的中國史，有關(guān)治國方略的文獻(xiàn)浩如煙海，無一處提到“多數(shù)決”，為什么？是我國的思想家愚昧，不如2500年前的古希臘人，還是今天逼著農(nóng)民“海選”，跟在西方人后面東施效顰的人無知？改善我國政府文明的辦法只有“海選”？
“發(fā)展中”與“發(fā)達(dá)”國家之間的差別顯然不取決于是否有“海選”。在發(fā)展中國家，“海選”引發(fā)賄選、暴力、社會分裂以及國家崩潰的例子可不少，最近的例子是格魯吉亞。因?yàn)榕鲁鰜y子，“為民主”而侵略伊拉克的美國不允許伊拉克“海選”。
沒有任何證據(jù)表明“海選”能解決中國農(nóng)民的貧困問題，或者能解決農(nóng)民與政府的矛盾。竭力鼓吹小農(nóng)“個(gè)人”的權(quán)力和權(quán)利，會傷害農(nóng)村社區(qū)的團(tuán)結(jié)，鼓勵(lì)宗法關(guān)系和黑社會勢力的復(fù)蘇，激化政府（之統(tǒng)籌政策）與農(nóng)民的矛盾。如果在南街村鼓吹徹底海選，那個(gè)走共同富裕道路的“中原工貿(mào)公司”會被立即消滅，那村里的一半漢人和一半回民就會被政客挑動起來彼此爭斗。在這種情況下，南街村的多數(shù)農(nóng)民會走向貧困，也會有極少數(shù)人暴富，如果他們不被貧苦農(nóng)民殺掉的話。
組織農(nóng)民是絕對必要的。但評估組織制度優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不可以是空洞抽象的“農(nóng)民個(gè)人權(quán)利”。最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：是否有利于農(nóng)村社區(qū)的衛(wèi)生醫(yī)療、道橋修建、飲水安全、環(huán)境保護(hù)、社會秩序、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)以及鰥寡孤獨(dú)廢疾者的基本生活保障？最高標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：是否有利于農(nóng)民大批地、安全地、迅速地離開耕地，離開農(nóng)業(yè)？這兩層人本主義標(biāo)準(zhǔn)不如“普世價(jià)值觀”華麗，但卻實(shí)用！
在市場機(jī)制下，個(gè)體農(nóng)戶正面臨滅頂之災(zāi)。但市場經(jīng)濟(jì)是我們民族的希望之路，不能因?yàn)樾∞r(nóng)的要求而改變，更不能因?yàn)樾∞r(nóng)的數(shù)量而改變。小農(nóng)們只有在基層社區(qū)的基礎(chǔ)上，團(tuán)結(jié)起來，組織起來，“支部建在連上”，才能扶老攜幼，齊心協(xié)力闖市場，殺出一條生存的光明之路。所以，我們不能削弱基層政權(quán)，更不能取消基層政權(quán)，而是要通過改善基層政權(quán)來加強(qiáng)基層政權(quán)。
在此，筆者螳臂擋車，呼吁居廟堂之高的知識分子和決策者們，慎行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改制”。
潘維：北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，100871。
原載《開放時(shí)代》2004年第2期
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