論“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”（全文）
左大培（2004年10月8日）
在最近圍繞著郎咸平的批評(píng)所掀起的有關(guān)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的大討論中，主張消滅公有制企業(yè)的人搬出了他們的最根本論據(jù)，認(rèn)定“國(guó)有企業(yè)所有者必定虛置，因而必定沒(méi)有效率”。這個(gè)彈了幾乎20年的老調(diào)受到如此重視，說(shuō)明我們有必要對(duì)它進(jìn)行一次透徹的考察，以便徹底揭穿這個(gè)最有蠱惑力的謊言。
本人原想以《駁“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”》作本文的標(biāo)題，但是細(xì)細(xì)琢磨起來(lái)，“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”這個(gè)命題本身就玄玄乎乎，連它的鼓吹者們自己對(duì)它也沒(méi)有統(tǒng)一的解釋。在這種情況下，對(duì)這個(gè)命題的討論還是不要冠以“駁”字為好。本文是純粹學(xué)術(shù)性的論述，難免使想聽(tīng)?zhēng)拙渫纯煸挼淖x者感到?jīng)]意思。因此本文在一開(kāi)始就完整地列出最后的結(jié)論，以便讓沒(méi)有耐心參加學(xué)術(shù)討論的讀者不必仔細(xì)閱讀以下的全部論述。
持“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”觀點(diǎn)的人，都是想利用它來(lái)為這樣一個(gè)論證作前提：“由于國(guó)有企業(yè)所有者必然虛置，因此國(guó)有企業(yè)必定沒(méi)有效率，要提高效率就必須消滅國(guó)有企業(yè)”。而本文的結(jié)論是，這種論證是根本站不住的：如果它武斷地定義“所有者虛置”就是“沒(méi)有最終的私人所有者”，則這樣的“虛置”并不必定導(dǎo)致沒(méi)有效率；如果它說(shuō)“所有者虛置”意味著“所有者沒(méi)有行為能力”，那我們的回答是：并不必定如此。沒(méi)有天然的“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”，只有制度建設(shè)不夠所造成的“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”。
國(guó)有企業(yè)確實(shí)在大多數(shù)情況下比私有制企業(yè)更容易發(fā)生“所有者虛置”，但是在許多國(guó)家的許多場(chǎng)合也不一定如此?，F(xiàn)在中國(guó)的國(guó)有企業(yè)所發(fā)生的問(wèn)題，并不是由于“國(guó)有企業(yè)必定所有者虛置”，而是由于政府的制度建設(shè)缺乏造成了“所有者虛置”。而恰恰是那些天天指責(zé)“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”的人自己造成了這種“所有者虛置”的制度缺陷。
法律上的虛置與實(shí)質(zhì)性的虛置
從法律規(guī)定上說(shuō)，國(guó)有企業(yè)顯然不會(huì)存在任何“所有者虛置”，因?yàn)榉煽梢苑浅Ｃ鞔_地規(guī)定“國(guó)有企業(yè)的所有者是國(guó)家”，在國(guó)家政權(quán)屬于全體人民的國(guó)家里，這就意味著“國(guó)有企業(yè)的所有者是全體人民”。即使某個(gè)國(guó)家的法律對(duì)國(guó)有企業(yè)所有者的規(guī)定有缺陷，在現(xiàn)代法學(xué)這樣發(fā)達(dá)的條件下，也不難通過(guò)系統(tǒng)的立法和嚴(yán)格的司法來(lái)彌補(bǔ)這一缺陷。這樣，從法律規(guī)定的角度講肯定不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”的問(wèn)題，這就是林毅夫、郎咸平等人根本就否認(rèn)“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”這一命題的原因。
在這方面需要澄清一個(gè)極具理論性的問(wèn)題：有人說(shuō)“全民所有”在法理上不通，因?yàn)樗袡?quán)是排他的權(quán)利，“全民所有”沒(méi)有把任何人排除在所有者之外，因而“全民所有”從本質(zhì)上說(shuō)就不是一種所有權(quán)。這其實(shí)是玩弄詭辯。法律上規(guī)定“全民所有”也是規(guī)定了一種排他的權(quán)利：只有“全民”才有所有者的權(quán)利，不允許任何個(gè)人、法律上的私人對(duì)全民所有的財(cái)產(chǎn)單獨(dú)行使所有者的權(quán)利。正因?yàn)椤叭袼小钡倪@種權(quán)利排他性，任何個(gè)人、哪怕是最高級(jí)的政府官員才都無(wú)權(quán)獨(dú)自決策最終處置全民所有的財(cái)產(chǎn)；而我們現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)改制中的最大問(wèn)題，就是少數(shù)個(gè)人侵犯了“全民”的所有者權(quán)利，以行施私人所有者權(quán)利的方式來(lái)處置全民所有的企業(yè)。
由于找不到法律上的依據(jù)，堅(jiān)持“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”論點(diǎn)的人只好從別的方面來(lái)為自己的觀點(diǎn)找論據(jù)。他們以各種各樣的形象化語(yǔ)言暗示，國(guó)有企業(yè)必定存在某種實(shí)質(zhì)性的所有者虛置。他們主要使用了兩種論證：一種論證是干脆下定義說(shuō)，只要財(cái)產(chǎn)管理上的委托—代理鏈條不能最終追溯到私人的財(cái)產(chǎn)所有者上去，企業(yè)的所有者就是“虛置”的；另一種論證則宣稱，國(guó)有企業(yè)的所有者無(wú)法有效地行施所有者的行為，由此造成了“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”。
最終可追溯的委托人
前一種論證的典型代表，是周其仁教授在2004年9月13日《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》第42版的訪談《周其仁：我為什么要回應(yīng)郎咸平》中發(fā)表的妙論：“傳統(tǒng)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)不承認(rèn)任何私人產(chǎn)權(quán)。主人是抽象的全民，而不是任何一個(gè)活生生的自然人?！薄斑@是一個(gè)沒(méi)有最終委托人的經(jīng)濟(jì)。無(wú)數(shù)的機(jī)構(gòu)和人似乎是委托人，仔細(xì)推敲都是代理人，而不是承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任的最后委托人?！弊詈蟮奈腥耸钦l(shuí)？“是政府主管部門(mén)？不對(duì)，他們是代理機(jī)構(gòu)；是各級(jí)人民代表大會(huì)嗎？‘代表’者，也是代理人也。只有被代表的才應(yīng)該是最后委托人?？墒窃谌P(pán)公有化時(shí)代，任何公民私人不得合法擁有生產(chǎn)性資料的權(quán)利，所以就沒(méi)有最終可追溯的委托人”?！拔写硎且粋€(gè)責(zé)任鏈條，最后委托人無(wú)效，整個(gè)鏈條拉不起來(lái)”。
這一套推論中有顯然的漏洞：說(shuō)“傳統(tǒng)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)”中沒(méi)有“承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任的最后委托人”是完全錯(cuò)誤的，“國(guó)有經(jīng)濟(jì)”中“承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任的最后委托人”是國(guó)家的政府，而“全民所有制”下“承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任的最后委托人”則是全體人民。任何明白宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的人都知道，“國(guó)有”或“全民所有制”企業(yè)的虧損和財(cái)產(chǎn)損失對(duì)國(guó)家政府和全體人民意味著什么。正是那些私有化的鼓吹者最近強(qiáng)調(diào)，私有化是國(guó)有企業(yè)虧損“逼”出來(lái)的，地方政府是為了卸掉虧損企業(yè)的包袱，才“不得不”將國(guó)有企業(yè)私有化。如果政府不須為國(guó)有企業(yè)的虧損“承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任”，那又是什么“逼”它去搞私有化呢？
不過(guò)周其仁的這套長(zhǎng)篇宏論想表達(dá)的命題倒是很清楚：只要“公民私人”沒(méi)有“合法擁有生產(chǎn)性資料的權(quán)利”，不“承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任”，“就沒(méi)有最終可追溯的委托人”。我理解周其仁教授是想說(shuō)：只要不是“公民私人”具有“合法擁有生產(chǎn)性資料的權(quán)利”從而“承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任”，“就沒(méi)有最終可追溯的委托人”。這樣猜想，是因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在討論的問(wèn)題與“公民私人”是否有“合法擁有生產(chǎn)性資料的權(quán)利”無(wú)關(guān)。只要允許私人辦企業(yè)，哪怕是個(gè)體企業(yè)，“公民私人”就具有“合法擁有生產(chǎn)性資料的權(quán)利”。這種私人企業(yè)完全可以和國(guó)有企業(yè)同時(shí)并存，就象我們現(xiàn)在所處的狀況一樣。這與國(guó)有企業(yè)是否“有最終可追溯的委托人”有什么關(guān)系？有關(guān)系的只是，國(guó)有企業(yè)是否由“公民私人”作“生產(chǎn)性資料”的所有者，這樣的國(guó)有企業(yè)是否“有最終可追溯的委托人”。當(dāng)然，周其仁教授這里的說(shuō)法表現(xiàn)出他慣有的邏輯跳躍。
這樣，周其仁教授的那一大套宏論，特別是那簡(jiǎn)潔的判定式——只要“公民私人”沒(méi)有“合法擁有生產(chǎn)性資料的權(quán)利”，不“承擔(dān)財(cái)產(chǎn)責(zé)任”，“就沒(méi)有最終可追溯的委托人”，只能意味著：只要財(cái)產(chǎn)管理上的委托—代理鏈條不能最終追溯到私人對(duì)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)上去，找到私人的財(cái)產(chǎn)所有者，“就沒(méi)有最終可追溯的委托人”，企業(yè)的所有者就是“虛置”的。我相信，許多認(rèn)為“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”的人，其思維方式就是如此。
用這種手法來(lái)論證“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”，其實(shí)是靠下定義來(lái)證明自己論點(diǎn)的正確：公有財(cái)產(chǎn)不會(huì)有私人的財(cái)產(chǎn)所有者，國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)管理上的委托—代理鏈條必定不能最終追溯到私人的財(cái)產(chǎn)所有者上去，于是國(guó)有企業(yè)必定是“所有者虛置”的。這甚至是必然的結(jié)論，因?yàn)椤鞍凑斩x”，只要財(cái)產(chǎn)管理上的委托—代理鏈條不能最終追溯到私人的財(cái)產(chǎn)所有者上去，企業(yè)就是“所有者虛置”的。
可惜的是，這是一種典型的、但是也最拙劣的詭辯手法：利用自己下的定義而把某物排除在某個(gè)種類(lèi)之外。這就象先下了個(gè)定義，說(shuō)只有男人才是人，然后自然可以由此推論出：女人必定不是人。這才真是“說(shuō)你不行你就不行行也不行”。這些鼓吹權(quán)貴私有化的“學(xué)術(shù)大家”從來(lái)都愛(ài)這樣靠下定義來(lái)玩詭辯。如某教授公然當(dāng)眾宣稱：法律追求的是效率。有人當(dāng)場(chǎng)質(zhì)疑說(shuō)，公認(rèn)的說(shuō)法是法律追求的是公正；該教授竟回答說(shuō)：我說(shuō)的效率中就包含了公正。
象這樣靠下自己與眾不同的定義來(lái)事先設(shè)定自己的論點(diǎn)正確的作法，對(duì)我們認(rèn)識(shí)真理不會(huì)有任何幫助。事情很簡(jiǎn)單，你靠下自己的定義來(lái)事先設(shè)定自己的論點(diǎn)正確，別人也可以靠下其它的定義來(lái)事先設(shè)定與你相反的論點(diǎn)正確。我們只需事先定義：只要法律上規(guī)定了誰(shuí)是企業(yè)的所有者，企業(yè)就不是“所有者虛置”的，然后就可以毫不費(fèi)力地證明國(guó)有企業(yè)根本就不會(huì)有“所有者虛置”，因?yàn)榉缮显缇兔鞔_規(guī)定了國(guó)有企業(yè)的所有者是國(guó)家！林毅夫和郎咸平兩位先生不正是如此否定“所有者虛置”說(shuō)的嗎？
到底哪一種說(shuō)法更正確？每一個(gè)人都有自己作出判斷的自由。但是我們可以用現(xiàn)代的政府制度來(lái)作比較。與“國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有者是全體人民”這樣的所有制理論相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)代政府運(yùn)行的基本原則是“政府行施的主權(quán)屬于人民”。如果某人定義說(shuō)，只要財(cái)產(chǎn)管理上的委托—代理鏈條不能最終追溯到私人的財(cái)產(chǎn)所有者上去，該財(cái)產(chǎn)就是“所有者虛置”的；那么我們就可以按照他的邏輯同樣定義說(shuō)，只要行施政府主權(quán)上的委托—代理鏈條不能最終追溯到具體的個(gè)人上去，該政府主權(quán)就是“主人虛置”的。
按前一個(gè)定義，使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)必定是“所有者虛置”的；而按后一個(gè)定義，法律上規(guī)定“主權(quán)在民”的現(xiàn)代政府也都必定是“主人虛置”的。按前一個(gè)定義，要想使國(guó)有企業(yè)所有者不虛置，就必須把國(guó)有企業(yè)私有化，而且最有效率的作法是把它給某一私人所有；而按后一個(gè)定義，要想使政府主權(quán)不至于主人虛置，就必須使某個(gè)具體的個(gè)人成為政府的主人——這豈不是要實(shí)行君主制嗎！
更重要的是，按這樣的定義雖然可以把國(guó)有企業(yè)說(shuō)成是“所有者天然虛置”的，但是又怎能從“所有者虛置”推論出“國(guó)有企業(yè)沒(méi)有效率”？
“所有者虛置”論者們的推論很簡(jiǎn)單：因?yàn)椤八姓咛撝谩钡膰?guó)有財(cái)產(chǎn)不是任何人的私有財(cái)產(chǎn)，就不會(huì)有任何人關(guān)心這些財(cái)產(chǎn)的使用效率，使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)就必定效率低下。
這是“所有者虛置”論最能蠱惑人心的說(shuō)法。但是一考慮到政治上的對(duì)應(yīng)情況，我們也可以按他們的邏輯如此推論：因?yàn)椤爸魅颂撝谩钡默F(xiàn)代共和國(guó)不屬于任何單個(gè)的人，就不會(huì)有任何人關(guān)心國(guó)家和政府的管理效率，現(xiàn)代共和國(guó)在國(guó)家的治理上必定效率低下。我相信，你要是翻一翻19世紀(jì)法國(guó)保王黨人的著作和當(dāng)年擁戴袁世凱稱帝者的言論，必定發(fā)現(xiàn)許多類(lèi)似的說(shuō)法。
要為這種論調(diào)找到證據(jù)絕不困難，到現(xiàn)在我們還可以看到許多這樣的國(guó)家，它實(shí)行的是民主共和制，但是在國(guó)家治理的效率上比某些專(zhuān)制君主國(guó)差了許多?，F(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)公共選擇學(xué)派的主要假設(shè)之一，就是民主政府的領(lǐng)導(dǎo)者也要為自己謀利，并不是完全為全體人民打算，該學(xué)派由此說(shuō)明了現(xiàn)代民主國(guó)家中的許多特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。
但是，在鐵的歷史事實(shí)面前，“所有者虛置”論者們的上述邏輯卻不能不碰壁。按照他們的邏輯，“主人虛置”的現(xiàn)代共和國(guó)在治理效率上必定低于專(zhuān)制君主國(guó)?？墒菤v史的事實(shí)是，高度發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家多半是現(xiàn)代的民主共和國(guó)，而且歷史的發(fā)展是越來(lái)越多的專(zhuān)制君主國(guó)變成了民主共和國(guó)。
我曾經(jīng)在別的文章中指出，長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)極易導(dǎo)致政治上的獨(dú)裁，因?yàn)樵陂L(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)的條件下，民主制度可能是低效率的。但是連這一點(diǎn)也并非是絕對(duì)的。羅馬共和國(guó)曾經(jīng)在上百年中不斷進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，但它仍能維持對(duì)內(nèi)的民主共和制并稱霸地中海。法國(guó)在第一次世界大戰(zhàn)中取得了勝利，美國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)中取得了勝利，它們都同時(shí)維持了國(guó)內(nèi)的民主共和制?，F(xiàn)代的許多國(guó)家雖然在戰(zhàn)時(shí)陷入了獨(dú)裁統(tǒng)治，但是這種獨(dú)裁統(tǒng)治仍然不同于世襲的專(zhuān)制君主制?，F(xiàn)代的歷史證明了民主共和制的高效率，這是“所有者虛置”論者們的邏輯所解釋不通的。
民主共和國(guó)在政治上的效率告訴我們，如果財(cái)產(chǎn)或主權(quán)不是最終屬于某個(gè)私人就是“所有者虛置”或“主人虛置”的話，那么這種“虛置”并不必然導(dǎo)致效率低下，甚至可能與效率根本沒(méi)有關(guān)系。
不過(guò)，公平地說(shuō)，“所有者虛置”論者們的邏輯也有一方面的道理。由于政府的主權(quán)不屬于任何私人，如果沒(méi)有建立適當(dāng)?shù)?、?fù)雜的制度，民主共和國(guó)確實(shí)可能在治理上較沒(méi)有效率。要達(dá)到同樣的治理效率，民主共和國(guó)需要建立比君主國(guó)復(fù)雜得多的政治制度。我們可以由此理解為何古代地中海的民主制度最后一步步退化為君主制：當(dāng)時(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)和政治制度建設(shè)都還不能使民主的共和國(guó)有效地治理戰(zhàn)亂不斷的廣闊領(lǐng)土。
公共的“所有者”或“主人”的行為方式
這樣討論“主人”和“所有者”與效率的關(guān)系，將我們引到了“所有者虛置”論者們的另一種論證：國(guó)有企業(yè)的所有者無(wú)法有效地行施所有者的行為，由此造成了“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”。
周其仁教授的上述訪談也表述了這樣一種論據(jù)：“委托代理是一個(gè)責(zé)任鏈條，最后委托人無(wú)效，整個(gè)鏈條拉不起來(lái)?！薄捌毡槿狈π磐胸?zé)任的根源就在這里”?！俺橄蟮闹魅擞?，也就是‘全民’或‘集體’，可抽象的主體怎樣具體行為？”
我們也可以用同樣的思維方式認(rèn)定，民主共和國(guó)的主權(quán)只屬于“抽象的主人”——人民，而這個(gè)抽象的主體無(wú)法行施具體的行為，因而民主共和國(guó)法律上的主人無(wú)法行為，從而民主共和國(guó)必然沒(méi)有效率！
只要明白了現(xiàn)代的民主政治是如何運(yùn)行的，我們就可以知道這種思維方式是何等荒唐。其實(shí)現(xiàn)代民主政治的創(chuàng)建者們已經(jīng)設(shè)計(jì)了一套完善的制度，以保證“抽象的主人”——人民能夠行施其具體的政治行為。
事實(shí)上，現(xiàn)代民主國(guó)家的政治生活天天都告訴我們，這個(gè)“抽象的主人”——人民如何行施其具體的政治行為。人民通過(guò)其選舉的代表制定法律并行施行政權(quán)力，由此來(lái)體現(xiàn)自己是政府的主人。人民選舉的代表組成了立法機(jī)構(gòu)，它制定的法律人人必須遵守，執(zhí)行這些法律是所有政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任；政府行政機(jī)構(gòu)的最高領(lǐng)導(dǎo)——總統(tǒng)或總理由人民選出，他們遵照人民代表制定的法律，通過(guò)政府機(jī)構(gòu)的等級(jí)制組織來(lái)領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)代表人民行施主權(quán)。為了防止個(gè)別選出的代表濫用權(quán)力，現(xiàn)代的民主政體還設(shè)計(jì)了分享不同權(quán)力的機(jī)構(gòu)互相制約的機(jī)制。
可以將這一套實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的政治程序概括為16個(gè)字：選舉代表，民主決策，權(quán)力劃分，互相制約。這已經(jīng)是有關(guān)西方民主政治的常識(shí)。這里概述這些常識(shí)是為了說(shuō)明，這一套程序也同樣可以用來(lái)實(shí)現(xiàn)全體人民對(duì)國(guó)有資本的所有權(quán)。在保證全體人民對(duì)國(guó)有資本的最終所有者地位上，“選舉代表，民主決策”用于保證國(guó)家所有的資本最終歸全體人民所有；“權(quán)力劃分，互相制約”則用于保證國(guó)家對(duì)企業(yè)所使用的國(guó)有資本實(shí)施所有者代理人的權(quán)力。
而在實(shí)際上，“選舉代表，民主決策”以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國(guó)有資本的所有權(quán)的過(guò)程與實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的政治程序沒(méi)有什么明顯的區(qū)別。因此，在“選舉代表，民主決策”這一階段的程序上，實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國(guó)有資本所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)程序完全可以與實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的政治程序合為一體。不過(guò)，對(duì)于有著我們中國(guó)這樣的政治文化傳統(tǒng)的國(guó)家來(lái)說(shuō)，困難之處并不在于通過(guò)“權(quán)力劃分，互相制約”來(lái)實(shí)施國(guó)家對(duì)企業(yè)所使用的國(guó)有資本的所有者代理人權(quán)力，而在于如何“選舉代表，民主決策”以實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國(guó)有資本的所有權(quán)。我們一直沒(méi)有建立適當(dāng)?shù)臋C(jī)制來(lái)有效地解決這方面的問(wèn)題。不過(guò)，這也不是在實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國(guó)有資本的所有權(quán)上所特有的問(wèn)題。我們?cè)趯?shí)現(xiàn)人民對(duì)政府的主權(quán)上也存在著同樣的問(wèn)題。
我們完全可以按照人民實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家的主權(quán)的程序辦理，來(lái)實(shí)現(xiàn)全體人民對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有者權(quán)利：人民通過(guò)其選舉的代表制定法律并行施對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)力，由此來(lái)體現(xiàn)自己是國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有者。人民選舉的代表組成立法機(jī)構(gòu)，它制定有關(guān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的法律；人人都必須遵守這些法律，執(zhí)行這些法律尤其是所有政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任；人民或其選出的代表直接選舉政府官員，以他們作為監(jiān)督和管理國(guó)有財(cái)產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)的政府行政機(jī)構(gòu)的最高領(lǐng)導(dǎo)，這些機(jī)構(gòu)遵照人民代表制定的法律，監(jiān)督營(yíng)業(yè)性的國(guó)有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)，按照公開(kāi)、公平、公正的原則任免這些經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，以此代表人民行施對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的所有者權(quán)利。
用“人對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)更關(guān)心”來(lái)論證私營(yíng)企業(yè)比國(guó)有企業(yè)更有效率，簡(jiǎn)直是文不對(duì)題。如果私營(yíng)企業(yè)僅僅使用經(jīng)營(yíng)者自己的資金，這樣的私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者當(dāng)然比國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者有更強(qiáng)的搞好經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力；不僅如此，我還堅(jiān)信這樣的私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者也比大多數(shù)私營(yíng)股份企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者有更強(qiáng)的搞好經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力?？上У氖?，現(xiàn)在的世界上有太多的需要大量使用他人資金進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，而在任何必須由這樣的企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的地方，國(guó)有企業(yè)都可能達(dá)到與私營(yíng)企業(yè)同等的效率。
無(wú)庸質(zhì)疑，全體人民行施自己對(duì)政府的主權(quán)，當(dāng)然不如一個(gè)小鎮(zhèn)的封建領(lǐng)主行施自己的主權(quán)那樣簡(jiǎn)單和直接。全體人民行施自己對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)，也不如一個(gè)小飯館的老板行施自己對(duì)企業(yè)的所有權(quán)那樣簡(jiǎn)單和直接。但是，如果我們把“所有者虛置”視為所有者在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中沒(méi)有行為能力，那么除了經(jīng)營(yíng)者只使用自己本人的資金經(jīng)營(yíng)企業(yè)的極端情況之外，其它情況下都多多少少地存在著這種“所有者虛置”。因而大多數(shù)企業(yè)的“所有者虛置”問(wèn)題只是一個(gè)“在什么程度上所有者虛置或不虛置”的問(wèn)題。從這個(gè)角度討論現(xiàn)代各國(guó)大企業(yè)的“所有者虛置”問(wèn)題，只能是相對(duì)地比較它們“所有者虛置”的不同程度。
有些主張權(quán)貴私有化的人強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)有多層的等級(jí)制組織，認(rèn)為等級(jí)制組織內(nèi)部各層級(jí)之間的效率損耗會(huì)使這樣的國(guó)有財(cái)產(chǎn)代理制經(jīng)營(yíng)效率低下。說(shuō)這種話的人其實(shí)根本就沒(méi)有弄懂一個(gè)有效率的國(guó)有財(cái)產(chǎn)代理經(jīng)營(yíng)制度應(yīng)當(dāng)是什么樣子。有效率的國(guó)有財(cái)產(chǎn)代理經(jīng)營(yíng)制度最多只有3個(gè)層次：一層是政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)（國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)這種職責(zé)），它根據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)督國(guó)有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，根據(jù)過(guò)去的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)蚊膺@種國(guó)有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，將成功的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人提拔為這種機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人；第二層是贏利性的國(guó)有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，其唯一使命是管理和經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)使其盡可能贏利，并按照自己的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)獲取機(jī)構(gòu)和個(gè)人的報(bào)酬；第三層就是使用國(guó)有財(cái)產(chǎn)的企業(yè)，特別是國(guó)有企業(yè)。
這樣一套國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)架構(gòu)也就是林毅夫、郎咸平所主張的“職業(yè)經(jīng)理人受托經(jīng)營(yíng)”的具體形式。按中國(guó)目前的情況，要使這種經(jīng)營(yíng)架構(gòu)有效率地運(yùn)轉(zhuǎn)，最重要的是防止各個(gè)管理層次上的貪污受賄。必須禁止國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的任何成員和企業(yè)的任何領(lǐng)導(dǎo)收受回扣、建立自己私人的企業(yè)，這樣嚴(yán)厲的監(jiān)管正應(yīng)當(dāng)是國(guó)有財(cái)產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。
相對(duì)于那些由經(jīng)營(yíng)者提供全部經(jīng)營(yíng)資金的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)來(lái)說(shuō)，這樣3個(gè)層次的資本經(jīng)營(yíng)體系當(dāng)然層次過(guò)多，會(huì)產(chǎn)生層次多所造成的效率損失；但是，相對(duì)于那種有許多股東的股份有限公司來(lái)說(shuō)，這樣3個(gè)層次的資本經(jīng)營(yíng)體系管理層次并不多：股東眾多的股份有限公司起碼有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和非經(jīng)營(yíng)者的股東兩個(gè)層次，為了保證這種公司的有效經(jīng)營(yíng)還須加上政府的監(jiān)管這一個(gè)層次。特別是在私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中缺乏誠(chéng)信的國(guó)家，3個(gè)層次的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)體系效率并不比有大量股東的私營(yíng)公司低。這正是新加坡、法國(guó)等國(guó)國(guó)有企業(yè)眾多的原因。
為了防止發(fā)生“所有者虛置”，任何國(guó)有資本都需要這樣3個(gè)層次的資本經(jīng)營(yíng)體系，而由經(jīng)營(yíng)者提供全部經(jīng)營(yíng)資金的個(gè)人獨(dú)資企業(yè)只需要一個(gè)資本經(jīng)營(yíng)層次，幾個(gè)人合伙或合股經(jīng)營(yíng)的企業(yè)只需要資本經(jīng)營(yíng)的兩個(gè)層次。因此我們說(shuō)，在只需一個(gè)人或少數(shù)幾個(gè)人出資就可以經(jīng)營(yíng)企業(yè)的那大多數(shù)情況下，國(guó)有企業(yè)比私有制企業(yè)更容易發(fā)生“所有者虛置”。但是，正如上邊所說(shuō)，當(dāng)企業(yè)所需資金眾多，必須集中許多人的資金才足以經(jīng)營(yíng)一個(gè)企業(yè)時(shí)，國(guó)有企業(yè)并不一定需要比私營(yíng)股份公司更多的資本經(jīng)營(yíng)層次，因而并不見(jiàn)得比私營(yíng)企業(yè)更容易發(fā)生“所有者虛置”，經(jīng)營(yíng)效率也不見(jiàn)得比有大量股東的私營(yíng)公司低。在個(gè)人之間的忠實(shí)和信任度低的國(guó)家，情況更是如此。
“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”的假象
美國(guó)的一個(gè)著名的企業(yè)管理學(xué)權(quán)威曾經(jīng)指出，美國(guó)的股票上市公司所有者是大批小股東，前蘇聯(lián)國(guó)有企業(yè)的所有者是政府，但是就所有者對(duì)企業(yè)經(jīng)理行為的影響力而言，美國(guó)的大公司與前蘇聯(lián)的國(guó)有企業(yè)其實(shí)沒(méi)有什么差別。俄羅斯私有化十多年來(lái)經(jīng)濟(jì)衰落的歷史更證明，前蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的問(wèn)題根本就不在企業(yè)所有制上。
必須注意，美國(guó)的這位管理學(xué)家所說(shuō)的蘇聯(lián)國(guó)有企業(yè)的“所有者”，應(yīng)當(dāng)是“國(guó)家”（政府）而非“全體人民”，因?yàn)樵谶@些美國(guó)人心目中，蘇聯(lián)的政府不能代表蘇聯(lián)的“全體人民”，因此蘇聯(lián)的國(guó)有企業(yè)只限于“國(guó)家所有”，但卻不是“全民所有”。對(duì)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)，美國(guó)人肯定也是如此看待：它們是“國(guó)家所有”，但并不是“全民所有”。
按照美國(guó)人的邏輯，在前蘇聯(lián)和東歐各國(guó)轉(zhuǎn)而實(shí)行西方式的多黨制政體之后，這些國(guó)家的國(guó)有企業(yè)可以說(shuō)是“歸全民所有”了，不過(guò)這些西方化了的政府幾乎全都在致力于實(shí)行全盤(pán)的私有化。盡管如此，據(jù)我所知，許多極端反共的政治家在奪取政權(quán)后之所以一意要將國(guó)有企業(yè)私有化，不是因?yàn)槭裁础皣?guó)有企業(yè)所有者虛置”，而是認(rèn)定國(guó)有制是共產(chǎn)黨官僚實(shí)行專(zhuān)制統(tǒng)治的基礎(chǔ)，其內(nèi)在含義是，共產(chǎn)黨政府這個(gè)國(guó)有企業(yè)的所有者并不“虛置”。
如果就把前蘇聯(lián)政府看作蘇聯(lián)國(guó)有企業(yè)的所有者，那我們倒可以解開(kāi)許多謎團(tuán)。就經(jīng)營(yíng)行為體現(xiàn)所有者的要求這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，蘇聯(lián)的大企業(yè)效率并不低于美國(guó)的大公司。這樣，蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)在需要大企業(yè)的微觀領(lǐng)域其實(shí)效率并不低，微觀的低效率只存在于適于獨(dú)資經(jīng)營(yíng)小企業(yè)的領(lǐng)域。蘇聯(lián)大企業(yè)利潤(rùn)不高甚至大批虧損并不是由于“所有者虛置”，而是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府這個(gè)所有者與私人資本家不一樣，它對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的要求首先是完成實(shí)物生產(chǎn)計(jì)劃，幾乎從來(lái)就沒(méi)有把最大化利潤(rùn)作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)的首要目標(biāo)。至于蘇聯(lián)大企業(yè)也常常完不成計(jì)劃，與美國(guó)大公司常常達(dá)不到股東們要求的利潤(rùn)指標(biāo)沒(méi)有什么兩樣。
這樣我們就知道了，為什么轉(zhuǎn)向私有制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后大部分前蘇聯(lián)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平長(zhǎng)期低于公有制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下：轉(zhuǎn)向私有制不可能使大企業(yè)領(lǐng)域中的經(jīng)營(yíng)效率變得更高（那會(huì)使俄羅斯的大企業(yè)比美國(guó)還有效率），私有化過(guò)程中的混亂更是只會(huì)降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率；再加上秩序混亂，宏觀經(jīng)濟(jì)政策失當(dāng)，俄羅斯等國(guó)的經(jīng)濟(jì)就只有下降一途。在俄羅斯，想靠私有化來(lái)降低“所有者虛置”的程度，由此提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率，純粹是不切實(shí)際的幻想。
如果把中國(guó)政府就看作國(guó)有企業(yè)的真正所有者，我們也可以看到，中國(guó)國(guó)有企業(yè)由于管理水平普遍低于前蘇聯(lián)的大企業(yè)，因而比蘇聯(lián)大國(guó)有企業(yè)“所有者虛置”的程度高。盡管如此，在實(shí)行“放權(quán)讓利”的經(jīng)濟(jì)改革政策之前，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在很大程度上所有者并不虛置。
文化大革命之前國(guó)有企業(yè)管理之嚴(yán)格，干部工人工作積極性之高，文革之中有口皆碑，我就聽(tīng)工廠的許多老職工說(shuō)過(guò)。當(dāng)時(shí)政府這個(gè)所有者并沒(méi)有要求企業(yè)把利潤(rùn)作為經(jīng)營(yíng)的首要目標(biāo)，但是國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)率并不低。這說(shuō)明當(dāng)時(shí)中國(guó)的國(guó)有企業(yè)并不“所有者虛置”。
中國(guó)國(guó)有企業(yè)的這種嚴(yán)格管理被“文化大革命”沖得一團(tuán)糟，各種經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)大幅下降，甚至普通工人都不服從工廠領(lǐng)導(dǎo)的管理。我們今日許多人在論證“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”時(shí)所列舉的種種現(xiàn)象，多半都是“文化大革命”開(kāi)始后出現(xiàn)的?？删褪沁@種現(xiàn)象也并不能說(shuō)明“文化大革命”中的國(guó)有企業(yè)就變得“所有者虛置”了。經(jīng)濟(jì)效益之所以下降，工人之所以不服從領(lǐng)導(dǎo)，是因?yàn)椤拔幕蟾锩敝械膰?guó)家（政府）轉(zhuǎn)而奉行了毛澤東的“革命路線”，這一類(lèi)的行為正是毛澤東的“政府”所要求的：那時(shí)不僅追求利潤(rùn)是“復(fù)辟資本主義”，連講求其它經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)也是“修正主義路線”，工人不服從領(lǐng)導(dǎo)更是“砸爛修正主義管卡壓”的“革命行動(dòng)”。一句話，“文化大革命”中的國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益下滑、工人不服從領(lǐng)導(dǎo)并不證明當(dāng)時(shí)的國(guó)有企業(yè)“所有者虛置”，而恰恰表明當(dāng)時(shí)的國(guó)有企業(yè)所有者并不虛置，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)的所有者——政府要求這樣。至于當(dāng)時(shí)毛澤東的政府為什么要求這樣，那就需要好好研究研究“毛主席的革命路線”了。
“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”的說(shuō)法，是在“文化大革命”結(jié)束之后的改革開(kāi)放初期流行起來(lái)的。那時(shí)信奉此說(shuō)的人多半是由于看到了當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)上的種種弊端：管理混亂，領(lǐng)導(dǎo)不關(guān)心企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，更不追求贏利，甚至虧損了也不在乎。但是正如上邊所指出的，這些弊端的產(chǎn)生，首先是由于中國(guó)國(guó)有企業(yè)的管理水平本來(lái)就（與蘇聯(lián)相比）相對(duì)較低，更重要的是由于“文化大革命”時(shí)政府鼓勵(lì)造反的政策沖擊。要消除大中型國(guó)有企業(yè)中的這一類(lèi)弊病，需要的首先是提高經(jīng)營(yíng)管理水平，其次是將國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向首先以利潤(rùn)為目標(biāo)。但是在私人小業(yè)主有獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的悠久傳統(tǒng)的中國(guó)，人們基于其傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，更容易相信“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”的說(shuō)法。
“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”這種說(shuō)法的最有害之處，首先在于它搞亂了人們的思想，使大家把經(jīng)濟(jì)改革的思路都放到發(fā)展私營(yíng)經(jīng)濟(jì)甚至私有化上，其次就是抹煞了經(jīng)營(yíng)管理的重要性，削弱以致消除了20世紀(jì)80年代上半期加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)管理的努力。這樣，“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”的說(shuō)法就在客觀上縱容了20世紀(jì)80年代片面對(duì)國(guó)有企業(yè)“放權(quán)讓利”的改革導(dǎo)向，而這樣一種片面的“放權(quán)讓利”才在國(guó)有企業(yè)中造成了真正的“所有者虛置”。
在所有者不直接從事經(jīng)營(yíng)的任何現(xiàn)代企業(yè)中，企業(yè)的所有者為了不被“虛置”，都會(huì)采取一系列措施以促使經(jīng)營(yíng)者努力為自己工作：他們要求財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)有相對(duì)的獨(dú)立性，以遏止經(jīng)營(yíng)者貪污和挪用資金；他們以能否贏利為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)任免企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)給經(jīng)營(yíng)者以適當(dāng)報(bào)酬以激勵(lì)其努力贏利；他們一般都禁止經(jīng)營(yíng)者同時(shí)經(jīng)營(yíng)自己的獨(dú)立企業(yè)，禁止收取個(gè)人回扣，對(duì)各種在職消費(fèi)嚴(yán)加控制，以盡可能減少管理腐敗行為；他們甚至建立了有形的機(jī)制（如股東大會(huì)和董事會(huì)），來(lái)對(duì)企業(yè)的重大投資和資金流向進(jìn)行直接控制。包括美國(guó)在內(nèi)的幾乎所有現(xiàn)代化國(guó)家的大企業(yè)（無(wú)論是國(guó)營(yíng)還是私營(yíng)）都是靠這一類(lèi)措施來(lái)避免“所有者虛置”。
在許多方面，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)本來(lái)有防止所有者被虛置的措施。而中國(guó)二十幾年國(guó)有企業(yè)改革的最大問(wèn)題是，改革的基本方向在很大程度上是取消這一套措施：
——財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)喪失了其對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的相對(duì)獨(dú)立性，往往變?yōu)榻?jīng)營(yíng)者貪污和挪用資金的工具；
——政府機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)仍然有種種干預(yù)，某些官員甚至把國(guó)有企業(yè)變成了牟取突發(fā)奇想的“政績(jī)”的工具，但是政府幾乎從來(lái)沒(méi)有持續(xù)而有系統(tǒng)地要求國(guó)有企業(yè)增加贏利，任免國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者更往往是任人唯親，幾乎從來(lái)沒(méi)有公開(kāi)、公正地以贏利能力為標(biāo)準(zhǔn)；
——縱容甚至鼓勵(lì)各種管理腐敗行為，從未嚴(yán)厲地禁止國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者同時(shí)經(jīng)營(yíng)自己的獨(dú)立企業(yè)，甚至政府官員自己與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者合謀從事這種經(jīng)營(yíng)；從未嚴(yán)厲地禁止和查處在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中收取個(gè)人回扣，對(duì)各種在職消費(fèi)更是日益放縱，而且政府官員自己往往逼著國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)幫自己進(jìn)行這一類(lèi)消費(fèi)。而在主張縱容國(guó)有企業(yè)的管理腐敗行為上，某些“國(guó)有企業(yè)所有者虛置論”的鼓吹者已經(jīng)達(dá)到了駭人聽(tīng)聞的程度。
——本應(yīng)建立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)國(guó)有資本贏利性經(jīng)營(yíng)的營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)直接控制國(guó)有企業(yè)的重大投資和資金流向，但是到現(xiàn)在為止都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，以致國(guó)有企業(yè)的重大投資和資金流向混亂，不僅降低了資金使用效率，還方便了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的貪污和挪用。
以上這些事實(shí)都說(shuō)明，今日中國(guó)的國(guó)有企業(yè)才真正陷入了“所有者虛置”的狀態(tài)，而造成這種“所有者虛置”狀態(tài)的，正是最近20年對(duì)國(guó)有企業(yè)放任不管的“放權(quán)讓利”“改革政策”。而主張這種“放權(quán)讓利”的“改革政策”的，往往是最狂熱的“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”論鼓吹者的“改革派戰(zhàn)友”，有時(shí)就是“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”論的鼓吹者自己。
以上的分析足以說(shuō)明，沒(méi)有天然的“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”，只有制度建設(shè)不夠所造成的“國(guó)有企業(yè)所有者虛置”。國(guó)有企業(yè)確實(shí)在大多數(shù)情況下比私有制企業(yè)更容易發(fā)生“所有者虛置”，但是在許多國(guó)家，在使用大量資本的大企業(yè)領(lǐng)域并不一定如此。我們本來(lái)可以靠有效的制度安排來(lái)解決國(guó)有企業(yè)的“所有者虛置”問(wèn)題，但是偏偏是那些把“制度安排”掛在嘴上的“所有者虛置”論者們卻從根本上破壞了這種有效的制度安排。