2001年4月1日，美國EP-3偵察機(jī)在中國海南島附近海域上空偵查，中國海軍航空兵派出2架殲-8II戰(zhàn)斗機(jī)進(jìn)行監(jiān)視和攔截，其中一架僚機(jī)在中國海南島東南70海里（110公里）的中國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空與美軍飛機(jī)發(fā)生碰撞，中國戰(zhàn)斗機(jī)墜毀，飛行員王偉（上圖）跳傘下落不明，后被中國確認(rèn)犧牲。而美國軍機(jī)則未經(jīng)允許迫降海南島陵水機(jī)場。
中美飛機(jī)相撞事件發(fā)生后，雙方均援引國際法，以期贏得國內(nèi)國際輿論。由于飛機(jī)相撞在距海南島東南104公里處上空，屬中國沿海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的上覆空域，故針對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)問題的1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第58條一時(shí)間成為雙方的法理依據(jù)，盡管雙方對該條款的解釋截然相反。美方援引第58條第1款，因它規(guī)定所有國家在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)都享有航行與飛越自由。中方則援引第58條第3款，因它規(guī)定各國在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空行使飛越自由時(shí)，“應(yīng)當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律規(guī)章”。中方據(jù)此進(jìn)一步指出，一國飛機(jī)在另一國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空行使飛越自由時(shí)，必須尊重沿海國的國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，不得危害沿海國的國家安全與和平秩序，任何無視沿海國上述權(quán)利的行為都是對飛越自由的濫用。
本文認(rèn)為，中美上述觀點(diǎn)，均忽略了一個(gè)重要事實(shí)，即美國至今不是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國。因此，美國在其他國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空的飛越自由權(quán)利，締約國(如中國)是可以給予限制的，即使美國“顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)”。這是因?yàn)椋?969年通過的“維也納國際條約法公約”(TheVienna Convention on the Law of Treaties”)明確規(guī)定“國際條約對非締約國既不創(chuàng)造權(quán)利也不賦予義務(wù)”。同年，國際法庭在“北海大陸架”(NorthSea Continental Shelf case)一案的判決中，再次強(qiáng)調(diào)，“非締約國不得享有條約規(guī)定的權(quán)利”(not having become a party to the convention it could not claim any rightsunder it)。頗有意味的是，連美國參加《聯(lián)合國海洋法公約》的談判代表之一LukeLee亦承認(rèn)美國不簽署該公約就不能理所當(dāng)然地享有它規(guī)定的權(quán)利。
鑒于中美雙方的國際法爭執(zhí)，必將是正在進(jìn)行的中美談判的焦點(diǎn)之一，本文對美國不簽署《聯(lián)合國海洋法公約》的原因略做說明，以期擴(kuò)展大眾傳媒討論中美關(guān)系的視野。
美國為何不簽署《聯(lián)合國海洋法公約》
1982年7月9日，美國總統(tǒng)里根正式宣布，美國拒絕簽署《聯(lián)合國海洋法公約》。他同時(shí)明確給出了美國拒絕簽署的原因：“該公約關(guān)于深層海底礦藏開采(deepseabed mining)的部分不符合美國的目標(biāo)”。
說起深層海底礦藏開采，我們不能不提及馬爾他駐聯(lián)合國大使帕度(ArvidPardo)。他于1967年向聯(lián)合國大會(huì)提交了一個(gè)革命性的建議：深層海底礦藏應(yīng)被聯(lián)合國宣布為“人類共同遺產(chǎn)”(commonheritage of mankind), 其開采利益不應(yīng)由少數(shù)發(fā)達(dá)國家的公司獨(dú)占，而應(yīng)由聯(lián)合國建立機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理，其開采利益部分用于援助發(fā)展中國家。聯(lián)合國大會(huì)大致接受了帕度大使的建議，經(jīng)過10多年的廣泛討論，終于在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的第11部分中建立了管理深層海底礦藏開采的制度構(gòu)架。里根政府不能容忍海洋法公約的這一部分，盡管美國其實(shí)是很支持該公約的其他部分的(如規(guī)定所有國家在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)都享有航行與飛越自由的第58條)。于是，里根于1983年3月10日宣布，美國將接受除第11部分之外的聯(lián)合國海洋法公約為“國際習(xí)慣法”。
這種單方面宣布國際公約中的為己所需部分為“國際習(xí)慣法”的做法，在法理上是難以服人的。須知，經(jīng)過10余年艱苦談判方提交各國簽署的聯(lián)合國海洋法公約是一有機(jī)整體，許多發(fā)展中國家(以77國集團(tuán)為代表)正是因?yàn)橛辛松顚雍５椎V藏為“人類共同遺產(chǎn)”的規(guī)定，才同意諸如飛越自由之類其他條款的。主張美國簽署《聯(lián)合國海洋法公約》的美國政治學(xué)者JosephNye 亦指出，美國應(yīng)以一定經(jīng)濟(jì)利益讓步換取航行與飛越自由條款。因此，當(dāng)里根政府一廂情愿地將聯(lián)合國海洋法公約部分地宣布為“國際習(xí)慣法”，自然而然地引起其他國家的反彈，限制或拒絕賦予美國《聯(lián)合國海洋法公約》中所規(guī)定的權(quán)利。
當(dāng)然，在一種特殊情況下，非締約國可以將國際公約中的一部分作為“國際習(xí)慣法”，那就是：國際公約中的該部分僅僅是把先前早已存在的國際習(xí)慣法寫進(jìn)去。但這顯然不適用于非締約國在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的航行與飛越自由，因?yàn)閷俳?jīng)濟(jì)區(qū)這一概念本身是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》首創(chuàng)的。
巴西在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)禁止他國軍事活動(dòng)的立法
巴西于1983年立法，禁止他國在巴西專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事軍事活動(dòng)(包括限制軍用飛機(jī)的飛越自由)。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第３０１條，一國在行使其公約下的權(quán)利時(shí)，“應(yīng)不對任何國家的領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他與《聯(lián)合國憲章》所載國際法原則不符方式進(jìn)行武力威脅或使用武力。”巴西政府認(rèn)為，這一條是禁止他國在巴西專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從事軍事活動(dòng)的國際法依據(jù)，盡管本文開頭所引的《聯(lián)合國海洋法公約》第58條并未明言航行與飛越自由不包括軍事活動(dòng)。至今，秘魯和厄瓜多爾也通過了在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)禁止他國軍事活動(dòng)的立法。
雖然國際法學(xué)者對巴西的立法是否符合《聯(lián)合國海洋法公約》尚存爭議，但有一點(diǎn)是明顯的，即對《聯(lián)合國海洋法公約》的非締約國(如美國)來說，巴西的立法是難以被質(zhì)疑的。事實(shí)上，許多國家雖未如巴西那樣明確立法，但都同意巴西立法至少對非締約國而言具有合理性。一個(gè)有趣的例子是東盟(ASEAN)1995年做出的建立東南亞無核區(qū)的決定。當(dāng)美國詢問這是否影響美國核潛艇在東盟各國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和海峽自由航行時(shí)，東盟官員回答說，東盟以《聯(lián)合國海洋法公約》為最終依據(jù)。這可被理解為，只要美國拒絕簽署《聯(lián)合國海洋法公約》，東盟即有法理依據(jù)限制美國核潛艇在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和海峽的自由航行，盡管東盟事實(shí)上是否敢于這么做是另一個(gè)問題。
美國亦自知理虧
其實(shí)，美國亦自知不簽署《聯(lián)合國海洋法公約》理虧。最說明問題的是，當(dāng)其航行與飛越自由受挫時(shí)，美國大都無顏援引《聯(lián)合國海洋法公約》，而是訴諸美國政府本身于1979年建立的“自由航行計(jì)劃”(“Freedomof Navigation Program”)。1994年，當(dāng)聯(lián)合國在深層海底礦藏問題上向美國作出相當(dāng)大讓步后，克林頓總統(tǒng)提請參議院批準(zhǔn)美國加入《聯(lián)合國海洋法公約》。支持克林頓動(dòng)議的各方人士躍躍欲試，大聲疾呼美國在海洋法問題上失去了國際社會(huì)的“道德上的領(lǐng)導(dǎo)”地位，但參議院至今拒絕批準(zhǔn)，可見反對深層海底礦藏為“人類共同遺產(chǎn)”的勢力之強(qiáng)大。
搞清了美國拒絕簽署《聯(lián)合國海洋法公約》的緣由后，我們不難想見，在正在進(jìn)行的中美談判中，中國如能超越美方在撞機(jī)細(xì)節(jié)上的糾纏，把重點(diǎn)放在非締約國在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上“飛越自由”所應(yīng)受的限制上，就將會(huì)掌握談判的主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而換取美方的實(shí)質(zhì)性讓步，并贏得國內(nèi)國際輿論的支持。