一、從鏟地基到起房子：徹底終結(jié)舊中國的山頭林立、四分五裂、一盤散沙
1949年之前的中國，就是一盤散沙的中國。對(duì)此，1924年，孫中山指出，舊中國“個(gè)人自由，四分五裂，一片散沙”。他說：“人們都說中國人是一片散沙。什么是散沙?就是個(gè)個(gè)有自由和人人有自由。人人把自己的自由擴(kuò)充到很大，所以成了一片散沙。……我們是因?yàn)樽杂商啵瑳]有團(tuán)體，沒有抵抗力，成一片散沙。因?yàn)槭且黄⑸?，所以受外國帝國主義的侵略，受列強(qiáng)經(jīng)濟(jì)商戰(zhàn)的壓迫，我們現(xiàn)在便不能抵抗。要將來能夠抵抗外國的壓迫，就要打破各人的自由，結(jié)成很堅(jiān)固的團(tuán)體，像把水和士敏土參加到散沙里頭，結(jié)成一塊堅(jiān)固石頭一樣。黨里是這樣，軍隊(duì)里是這樣，各有各的自由，四分五裂，號(hào)令不能統(tǒng)一，所以袁世凱打敗了革命黨。我們爭(zhēng)的是國家的自由和民族的自由，不是個(gè)人的自由，學(xué)生的自由，軍人的自由。”盡管孫中山認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，但是他無法解決一盤散沙、四分五裂、一大二弱的問題。
那么，毛澤東是如何解決一盤散沙、四分五裂、一大二弱的呢?1949年9月30日，毛澤東極具針對(duì)性地指出：“我們應(yīng)當(dāng)將全中國絕大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態(tài)，用偉大的人民群眾的集體力量，擁護(hù)人民政府和人民解放軍，建設(shè)獨(dú)立民主和平統(tǒng)一富強(qiáng)的新中國。”毛澤東十分清楚：要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)就需要組織化，而要將當(dāng)時(shí)54億人口組織起來，就需要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)代國家制度。
1949年1月8日，毛澤東在中央政治局會(huì)議上曾設(shè)想：“如果完成了全國革命的任務(wù)，這是鏟地基，花了三十年。但是起房子，這個(gè)任務(wù)要幾十年工夫。”形象地講，前者是鏟除舊中國的地基(指舊制度)，后者是建立新中國的地基(指新制度)。可以認(rèn)為，毛澤東是新中國新制度的創(chuàng)意者、創(chuàng)建者。包括1949年的《共同綱領(lǐng)》、1954年的《中華人民共和國憲法》、1956年的《中國共產(chǎn)黨黨章》等在內(nèi)的有形或無形的一整套新制度，不僅實(shí)現(xiàn)了從舊制度向新制度的根本轉(zhuǎn)變，而且也超越了當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)社會(huì)主義制度，還超越了被視為最好的美國資本主義制度。毛澤東以強(qiáng)有力的制度創(chuàng)建開啟了中國現(xiàn)代國家制度現(xiàn)代化的歷史過程，將占世界總?cè)丝谖宸种坏闹袊嗣窠M織起來，用極短的時(shí)間徹底終結(jié)了20世紀(jì)上半葉長達(dá)50年的舊中國山頭林立、四分五裂、一盤散沙的狀態(tài)。
1949年3月，毛澤東做了《在中國共產(chǎn)黨第七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的報(bào)告》。根據(jù)毛澤東的報(bào)告，全會(huì)通過決議，確定了在徹底摧毀國民黨統(tǒng)治、奪取全國勝利后，把黨的工作重心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，以生產(chǎn)建設(shè)為中心任務(wù);規(guī)定了中國由農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國、由新民主主義社會(huì)發(fā)展到社會(huì)主義社會(huì)的總?cè)蝿?wù)和主要途徑。
1949年9月，中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同制定的新民主主義社會(huì)建國綱領(lǐng)即《共同綱領(lǐng)》，成為建設(shè)新民主主義社會(huì)的指導(dǎo)性文件。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中國所要建立的是一個(gè)新民主主義國家，由四大階級(jí)共同組成聯(lián)合政府,建立中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度，實(shí)行“人民民主專政”。中國的人民民主專政不同于蘇聯(lián)的無產(chǎn)階級(jí)專政，中國的政治協(xié)商制度也不同于蘇聯(lián)的一黨制的政治制度。由此創(chuàng)新了新中國三大基本政治制度：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度(1949);民族區(qū)域自治制度(1952);人民代表大會(huì)制度(1954)。
毛澤東的建國構(gòu)想，從歷史比較角度看，既根本不同于歷代封建王朝的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)，也基本不同于由蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的國民黨政府所代表的官僚資本、大地主階級(jí)建國路線;從國際比較角度看，既不是歐美國家以私有制為基礎(chǔ)的資本主義經(jīng)濟(jì)，也不是蘇聯(lián)及東歐國家以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)，而是第三條道路，即中國的新民主主義經(jīng)濟(jì)。確切地講，它是一個(gè)混合經(jīng)濟(jì)，既有資本主義經(jīng)濟(jì)成分，也有社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)成分。這是毛澤東根據(jù)當(dāng)時(shí)中國經(jīng)濟(jì)十分落后的基本國情，創(chuàng)造性地、務(wù)實(shí)地提出的新的建國構(gòu)想。
二、奠基中國國家制度：先統(tǒng)一集中、再不斷制度創(chuàng)新
毛澤東如何創(chuàng)建新中國的國家制度呢?這里有一個(gè)先統(tǒng)一集中、再不斷制度創(chuàng)新的過程。
新中國的建立過程是一個(gè)從分裂到統(tǒng)一、從分散到集中、從分權(quán)到集權(quán)的過渡時(shí)期。從1948年就開始強(qiáng)化中央集權(quán)，逐步建立黨領(lǐng)導(dǎo)國家、黨領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)、黨領(lǐng)導(dǎo)全國的基本制度，并在實(shí)踐中不斷改進(jìn)和改革。一方面，這種制度繼承了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期所形成的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式;另一方面，黨的各級(jí)組織的發(fā)展為領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)全國性政權(quán)提供了重要的組織基礎(chǔ)、領(lǐng)導(dǎo)方法和工作制度。這期間毛澤東所領(lǐng)導(dǎo)的制度創(chuàng)建主要包括：
中央決策權(quán)集中。1948年8月14日，中共中央發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)告制度的指示》，要求嚴(yán)格執(zhí)行及時(shí)的和完備的報(bào)告制度，將這件事作為一種絕對(duì)不允許違反的指令，以便中央及時(shí)了解各地對(duì)中央的路線和方針、政策的執(zhí)行情況。9月，中央政治局會(huì)議通過《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》，旨在加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將一切可能和必須集中的權(quán)力集中于中央和中央代表機(jī)關(guān)手里。任何人或組織不能將自己和中央置于平列的地位，甚或在黨內(nèi)軍內(nèi)造成自己高出中央的影響。9月20日，毛澤東為中共中央起草關(guān)于健全黨委制的決定。決定指出：黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度。一切重要問題均須交委員會(huì)討論，由到會(huì)委員充分發(fā)表意見，做出明確決定，然后分別執(zhí)行。還須注意，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)，二者不可偏廢。
統(tǒng)一財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制。1948年7月初，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)部成立，董必武任部長。9月，華北人民政府成立后，隨即成立華北財(cái)經(jīng)委員會(huì)，發(fā)出《關(guān)于統(tǒng)一華北財(cái)政工作的決定》。12月1日，由原華北銀行、北海銀行、西北農(nóng)民銀行合并而成立中國人民銀行，并從即日起統(tǒng)一各解放區(qū)的貨幣，發(fā)行人民幣，作為新中國的本位幣。
人民解放軍統(tǒng)一建制，統(tǒng)一軍事指揮。1948年11月1日，中央軍委發(fā)布了《關(guān)于統(tǒng)一全軍組織及部隊(duì)番號(hào)的規(guī)定》，明確規(guī)定將人民解放軍分為野戰(zhàn)部隊(duì)、地方部隊(duì)和游擊部隊(duì)。野戰(zhàn)部隊(duì)的縱隊(duì)改稱為軍，旅統(tǒng)一為師。軍以上設(shè)兵團(tuán)、野戰(zhàn)軍兩級(jí)指揮機(jī)構(gòu)，軍以下一般按三三制實(shí)行編組。團(tuán)以上各級(jí)番號(hào)按全軍統(tǒng)一順序編排。地方部隊(duì)以旅為最高戰(zhàn)斗單位，隸屬各軍區(qū)。軍區(qū)分為一、二、三級(jí)和軍分區(qū)。游擊部隊(duì)仍稱縱隊(duì)、支隊(duì)。1949年9月《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：中華人民共和國建立統(tǒng)一的軍隊(duì)，即人民解放軍和人民公安部隊(duì)，受中央人民政府人民革命軍事委員會(huì)統(tǒng)率，實(shí)行統(tǒng)一的指揮，統(tǒng)一的制度，統(tǒng)一的編制，統(tǒng)一的法律。
妥善處理中央集權(quán)和地方分權(quán)的關(guān)系。《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“全國各地方人民政府均服從中央人民政府。”這一制度成為國家統(tǒng)一的根本制度。
加強(qiáng)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。1952年12月毛澤東明確提出，黨中央及各級(jí)黨委對(duì)政府、對(duì)財(cái)經(jīng)工作、對(duì)工業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是：(一)一切主要的和重要的方針、政策、計(jì)劃都必須統(tǒng)一由黨中央規(guī)定，制定黨的決議、指示，或?qū)Ω饔嘘P(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)同志及黨組的建議予以審查批準(zhǔn);各中央代表機(jī)關(guān)和各級(jí)黨委則應(yīng)堅(jiān)決保證黨中央及中央人民政府一切決議、指示和法令的執(zhí)行，關(guān)于不抵觸中央決議、指示和法令的范圍內(nèi)，制定自己的決議或指示，保證中央與上級(jí)所給任務(wù)的完成。(二)檢查黨的決議和指示的執(zhí)行情況。上述基本制度安排形成了黨領(lǐng)導(dǎo)政府、全黨服從中央的原則，使“一盤散沙”、“山頭林立”的中國迅速形成政治統(tǒng)一、決策集中、中央集權(quán)的體制。
建立黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。1949年11月，中共中央決定成立以朱德為書記的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和地方各級(jí)黨的紀(jì)律檢查組織，主要任務(wù)是檢查和審理各級(jí)黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀(jì)律行為。
實(shí)行大行政區(qū)制度，建立起五級(jí)地方政府：大區(qū)，省級(jí)(1952年為43個(gè))，地級(jí)(259個(gè))，縣級(jí)(2 762個(gè))，鄉(xiāng)級(jí)(275萬個(gè))。新中國成立后，建立中央政府相對(duì)是比較容易，但是建立地方政府則需要一個(gè)制度建設(shè)的過程。當(dāng)時(shí)采取的一個(gè)十分簡(jiǎn)便的辦法，就是直接參照中國人民解放軍的體制建立政府行政體制。在軍隊(duì)實(shí)行解放軍總部、野戰(zhàn)軍、軍、師、團(tuán)編制，相對(duì)應(yīng)的政府實(shí)行中央、大區(qū)、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)編制。這種體制轉(zhuǎn)換可以大大地降低建立新政府的成本，也可以減少學(xué)習(xí)過程，很快在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了軍隊(duì)管理轉(zhuǎn)向國家和地方治理，但也增加了政府的管理層次。
在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度，建立多民族的統(tǒng)一的單一制國家。毛澤東、周恩來明確提出實(shí)行民族區(qū)域自治，建立統(tǒng)一的共和國，不實(shí)行聯(lián)邦制，不搞加盟共和國。新中國采取了單一制國家體制，并且創(chuàng)造了民族自治的新制度，它不同于蘇聯(lián)1922年所采用的統(tǒng)一的多民族的聯(lián)邦制，即“多元一體”的模式，各加盟共和國為主權(quán)國家，保留退出蘇聯(lián)的權(quán)利。《共同綱領(lǐng)》規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)各民族一律平等”，設(shè)計(jì)了實(shí)行民族區(qū)域自治制度，即“一體多元”的模式，在單一制條件下的多元。這是將民族自治與區(qū)域自治有機(jī)結(jié)合的制度安排，既有利于保證國家的完整和統(tǒng)一，又有利于在中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮少數(shù)民族自治的積極性。
三、在中國成功地建立起了“一體多元”的現(xiàn)代國家
基于建國過程及初期的探索和實(shí)踐，1953年，毛澤東提出“一化三改”過渡時(shí)期的總路線。1954年，新中國第一部憲法即《中華人民共和國憲法》(1954)，正式確立和奠定了中華人民共和國三項(xiàng)基本政治制度，即人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，在中國成功地建立起了“一體多元”的現(xiàn)代國家。必須指出的是，在中國一體是基礎(chǔ)，多元是一體之上的多元。從二次世界大戰(zhàn)之后的歷史看，聯(lián)合國成立之初只有50個(gè)成員國家，而后的70年時(shí)間，不斷分裂并演變成為193個(gè)成員國家，除了發(fā)達(dá)工業(yè)化國家基本保持了完整之外，絕大多數(shù)發(fā)展中國家都經(jīng)歷了國內(nèi)動(dòng)亂、國內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)和國家解體，社會(huì)主義國家也不例外，如前南斯拉夫先是“四分五裂”，后是“五分六裂”，前蘇聯(lián)是“十四分、十五裂”，只有中國和少數(shù)國家保持了國家統(tǒng)一。
中國這一制度創(chuàng)新實(shí)際上超越50年之后號(hào)稱“當(dāng)今世界上經(jīng)濟(jì)最強(qiáng)、一體化程度最高的國家聯(lián)合體”的歐盟，那也是在經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)、付出了幾千萬人生命代價(jià)之后的歷史選擇和制度創(chuàng)新。不過相比中國“一體多元”的現(xiàn)代國家制度創(chuàng)新而言，歐盟是“多元一體”，確切地講是“多元半一體”，多元是基礎(chǔ)，歐盟各國是主權(quán)國家，有退出的自由，是一個(gè)“準(zhǔn)超級(jí)國家體”。歐盟的“一體”是多元之上的一體，市場(chǎng)一體、經(jīng)濟(jì)一體，卻是“準(zhǔn)一體”、“半一體”，如貨幣半一體(有16國采用歐元作為流通貨幣)，官方語言多元化(官方語言24種)、官方文字多元化(官方文字24種)、政治多元化、財(cái)政多元化、國防多元化、外交多元化，一旦遇到危機(jī)(如國際金融危機(jī))，就出現(xiàn)大多數(shù)國家“機(jī)會(huì)主義”式的搭便車現(xiàn)象。例如，1993年生效的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定，成員國財(cái)政赤字占GDP的比重不能超過3%，政府債務(wù)占GDP的比重不能超過60%;1997年生效的《穩(wěn)定與增長公約》提出在2004年成員國實(shí)現(xiàn)預(yù)算基本平衡或略有盈余，并規(guī)定，如成員國赤字率連續(xù)三年超過3%，最多可處以相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值05%的罰款，但是歐元區(qū)大部分國家財(cái)政赤字占GDP的比重都超過3%，政府債務(wù)占GDP的比重超過了60%。今后不排除有的國家退出或被開除歐盟的可能，歐盟財(cái)政一體化的可能性是很小的。
(本文摘自胡鞍鋼等著《中國國家治理現(xiàn)代化》，中國人民大學(xué)出版社2014年9月出版)