周恩來與尼赫魯（資料圖）
〔摘要〕中印兩國在處理邊界爭端的過程中，都利用地圖作為各自權利主張的關鍵證據(jù)。有關地圖的邊界畫法是雙方交涉的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了兩國處理邊界問題的不同的政策措施。從19世紀80年代到20世紀50年代，中國地圖邊界畫法的演變，主要顯示出中國主張所具有歷史權利的突出特點，特別是中國中央政府對邊疆地區(qū)認識和管轄能力的加強。印度畫法的變化是英國以及英印政府在測繪、考察的基礎上，在印度周邊地區(qū)推行“前進政策”，實施“戰(zhàn)略邊界”政策的結(jié)果。中國和印度的有關交涉，更涉及西藏的歷史地位和中國中央政府對西藏地區(qū)所擁有的主權這樣關系重大的問題，因而具有更為深遠的政治意義。
中印兩國在處理邊界爭端的過程中，都利用地圖作為各自權利主張的關鍵證據(jù)。無論是周恩來同尼赫魯?shù)耐ㄐ藕蜁?，還是兩國政府之間的往來照會以及官員會談，有關地圖的邊界畫法都是雙方交涉的重要內(nèi)容。在這一過程中，除中印各自堅持自己地圖畫法的正確性之外，中國宣稱印度對中印邊界線的畫法是英國近代史上侵略擴張政策的產(chǎn)物，而尼赫魯和印度政府則將中國地圖有關中印邊界的畫法稱為所謂的“制圖侵略”(cartographic aggression)，是這一時期“給中印關系投下陰影”的重要問題之一。本文依據(jù)中國外交部解密檔案、印度“尼赫魯圖書館暨紀念館”的館藏檔案以及中印兩國相關文獻資料，對中印兩國圍繞著邊界地圖畫法的交涉過程進行系統(tǒng)探討，以期分析兩國處理邊界爭端的不同態(tài)度和政策，以及這種態(tài)度和政策所產(chǎn)生的深遠影響。
一、中國、英國和印度地圖有關中印邊界畫法的變遷
中國地圖有關邊界的畫法，特別是有關中印邊界的畫法，在不同的朝代和時期，經(jīng)歷了相應的變化?？滴酢⑶沙瘜吘车貐^(qū)進行實測，繪制了《內(nèi)府輿圖》。1842年，董佑誠引用《內(nèi)府輿圖》，繪制《皇朝輿地全圖》。1862年，胡林翼編撰的《皇朝中外一統(tǒng)輿地圖》出版。其后，以胡林翼圖為基礎的地圖通行一時。1892年，李源炳對西段的勘察圖，以喀喇昆侖山分水嶺為界，將阿克賽欽繪在新疆境內(nèi)。1896年，鄒代鈞在武昌創(chuàng)辦輿地學會，繪制的《中外輿地全圖》在1902年、1903年和1906年出版。1904年，時任清朝駐俄羅斯公使胡惟德翻譯的《西藏全圖》出版;鄒代鈞根據(jù)《西藏全圖》，對青海西藏圖做了重大訂正:(1)中印西段邊界新疆段，大致走向按分水嶺;西段西藏段，界線穿過班公湖東、西兩湖間，直到碟穆綽克西南，和現(xiàn)行地圖相似;(2)中段大致依分水嶺;(3)東段，不丹依然畫大，東段界線接近現(xiàn)行地圖，珞瑜地區(qū)注“無定山族”，但屬前藏，中間不再有界線。
民國時期對中印邊界的畫法，主要有申報館圖和內(nèi)政部方域司全國圖兩個系統(tǒng)。1933年8月，丁文江、翁文灝和曾世英編纂的《中國分省新圖》由上海申報館發(fā)行，其畫法特點是:西段邊界之新疆段，喀喇昆侖山一般以分水嶺，南段邊界線不在空喀山口，在其東的拉那克山口;西藏段，界線穿過班公湖東西兩湖間，以南界線向內(nèi)凹入，將斯潘古爾湖畫于界外;中段和東段，和現(xiàn)行地圖畫法相似。方域司全國圖對中印邊界的畫法，在申報館圖的基礎上略加修正，其最大的改動是將西段邊界線從拉那克山口，改繪到空喀山口。1956年以前，亞光輿地社、地圖出版社和商務印書館出版的中華人民共和國掛圖，邊界線都是以方域司全國圖畫法為依據(jù)。
根據(jù)黃盛璋的研究，1955年以后的《中華人民共和國行政區(qū)劃圖》對中印邊界的標示，主要參照1916年北洋政府、1948年中華民國參謀本部陸地測量局出版的中華民國全圖及西康圖之西藏圖等，其畫法特點是:中印西段邊界新疆段，從喀喇昆侖山口到空喀山口不是依照分水嶺，而是在分水嶺之外;西段西藏段，界線穿過班公湖西湖東部，包繞斯潘古爾湖于境內(nèi);中段，沿帕里河、林格提河的分水嶺南下到什普奇山口，穿狼楚河(亦稱象泉河)到尼蘭附近，切過巴吉拉提河(恒河)上游，以下到尼泊爾西端沿分水嶺;(3)東段，沿喜馬拉雅山南麓而行。
從19世紀80年代開始，西方(主要是英國)的地理學家、地質(zhì)學家、植物學家以及英國、英印政府官員等，在西藏及其周邊地區(qū)進行大量的考察、探險和測繪活動。在西姆拉會議之前，這些報告和論著中所附地圖和插圖對中印邊界的畫法，特別是對邊界東段的畫法，基本是沿喜馬拉雅山山麓而行。特別值得注意的是，榮赫鵬(FrankYounghusband)、懷特(J．ClaudeWhite)等英國政府及英印政府官員所發(fā)表文章中的地圖和附圖，對中印東段邊界的畫法，其走向都是沿喜馬拉雅山山麓而行。英國官方授權、1909年由牛津大學出版社出版的《印度帝國地名詞典》第26卷《地圖》一書的分省地圖，只有“與不丹接壤的東孟加拉和阿薩姆圖”，在所收錄的“印度帝國政治區(qū)劃圖”中，不丹以東的中印邊界線是沿喜馬拉雅山山麓而畫。
西姆拉會議召開之前，英國開始測繪喜馬拉雅山南坡地區(qū)，為劃定印度北部的所謂“戰(zhàn)略邊界”做準備，因此在他們發(fā)表的文章和考察的報告中，開始出現(xiàn)沿山脊而行的界線地圖。西姆拉會議后，特別是偽版《艾奇遜地圖集》出版后，有關中印東段邊界的畫法發(fā)生變化，“麥克馬洪線”開始出現(xiàn)在有關地圖上。以英印政府官員為代表，他們發(fā)表論著，地圖及插圖采用“麥克馬洪線”，也有在相關測繪及考察報告的地圖和附圖上不標示邊界線的情況。這一時期世界各國科學家對西藏的考察，其論著和考察報告所附地圖對中印東段邊界的畫法，依然沿喜馬拉雅山山麓而行。
英國出版的地圖集從20世紀40年代開始出現(xiàn)變化。1929年第十四版的《大英百科全書》所載“中國全圖”對中印東段邊界的畫法同中國地圖一致。1940年第六版的《牛津高級地圖集》中的“印度”全圖，有關中印東段邊界的畫法同中國地圖一致，地圖編制者是皇家制圖員巴索羅繆(JohnBartholomew)。而同年出版的《泰晤士報地圖手冊》將“麥克馬洪線”標示為印度東北部的邊界線，但仍以虛線標示，表明尚未在地面標定。1942年第七版《牛津高級地圖集》畫出“麥克馬洪線”。1947年美國版的《大英百科全書》第24卷中的印度全圖，有關中印東段邊界的畫法同中國現(xiàn)行地圖相符，但在該書的中國全圖中，康藏地區(qū)和印度東北部接壤的部分出現(xiàn)“麥克馬洪線”的虛線，原來的中印邊界線沒有了。1948年出版的《泰晤士報世界地圖集》，其中第23圖“中國西部與西藏”由巴索羅繆編制，使用“有爭議的國際邊界線”(InternationalBoundaryDisputed)標出“麥克馬洪線”，同時標出中國地圖所示的中印東段國界線，在兩線之間注上“爭議地區(qū)”(Disputed)的字樣。對中印西段邊界，該圖也以“有爭議的國際邊界線”的標記標出。
印度測量局出版的官方地圖在1903年至1954年發(fā)生了很大改變。在1903年和1905年的“印度行政區(qū)劃圖”中，中印邊界的西段和中段都未畫出邊界線，西段標有“克什米爾”的字樣，未越出印度河和東經(jīng)80°，東段畫法同中國地圖一致。在1917年的“西藏和鄰國圖”中，中印邊界的西段和中段都未畫出邊界線，東段邊界線同中國地圖一致。1929年的“南亞地圖”未畫出中印西段邊界線。在1936年的“西藏高原及其周圍地區(qū)圖”中，中印西段、中段邊界線未畫，東段畫出“麥克馬洪線”，使用“邊界未經(jīng)標定”。1939年的“西藏和鄰國圖”對西段、中段沒有標出邊界線，東段邊界只是從不丹東南角向東標出了一小段，其走向同中國地圖畫法相符，沒有標出“麥克馬洪線”。1945年的“印度和鄰國圖”對中印邊界西段、中段仍未畫出邊界線，以顏色把克什米爾東部涂過東經(jīng)80°，注明“邊界未經(jīng)規(guī)定”，東段以“近似”界線畫出“麥克馬洪線”。在1950年的“印度新共和國政治區(qū)劃圖”中，西段和中段均未畫出邊界線，僅以顏色涂出粗略的邊界輪廓，注明“邊界未經(jīng)規(guī)定”;東段畫出“麥克馬洪線”，但以“邊界未經(jīng)標定”符號標出。1952年“印度和鄰國圖”第二版有關中印邊界的畫法，仍然同1950年的“印度新共和國政治區(qū)劃圖”一樣。
1954年，印度測量局發(fā)行新的“印度政治地圖”，對印度邊界線作出重大改變，將中印邊界的東西兩段都標成已定國界。從尼泊爾到阿富汗之間的一段，以實線的國際邊界線代替了未定界的淡色;在喀喇昆侖山口以東，印度的新地圖又向北拐，將包括阿克賽欽在內(nèi)的中國領土畫入印度的版圖。印度1954年新地圖對邊界西段的畫法，大致反映了英印政府對“戰(zhàn)略邊界”的最極端構(gòu)想，即所謂的“約翰遜—阿爾達線”(Johnson-ArdaghLine)。還值得注意的是，印度1954年新地圖把不丹和錫金全部畫入印度境內(nèi)。
二、印度1954年新地圖與尼赫魯政府對中印邊界問題的強硬政策
實際上，命令發(fā)行印度新地圖、單方面改變中印邊界畫法的，正是尼赫魯本人。1954年印度在其官方出版的地圖上，改變中印邊界的畫法，由此引發(fā)了中印之間圍繞地圖問題的交涉。印度1954年發(fā)行新地圖，是印度在4月29日中印簽訂《關于中國西藏地方和印度之間的通商和交通協(xié)定》(以下簡稱《1954年協(xié)定》)之后實施邊界新戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。盡管尼赫魯1950年11月20日在印度人民院宣稱:“我們的地圖顯示‘麥克馬洪線’是我們的邊界，不管地圖不地圖，這就是我們的邊界。”但中印邊界的不同畫法，不斷引起印度政界、媒體和公眾的關注。在這一過程中，尼赫魯堅持印度地圖對中印邊界的畫法，并公開其政策立場。
1950年12月31日，尼赫魯致函首席部長指出，盡管中國地圖顯示印度和緬甸的部分領土是中國的，但“中國當局向我們表示，這些是舊地圖，他們并未把這些地圖作為依據(jù)，沒有時間去畫新地圖”。尼赫魯還在公開場合多次發(fā)表講話，表達在這一問題上的基本立場和強硬政策。在1951年11月3日的記者招待會上，尼赫魯主動談到中國地圖問題:“有關地圖，我要告訴你們一些以前從未說過的事。目前中國使用的所有地圖都是非常舊的地圖，實際上中國政府也告訴我們，根本不要去在乎這些地圖。這些是他們的舊地圖，沒有時間印刷新的地圖。”在1952年2月28日的記者招待會上，對有關中印在東北和西北地區(qū)未定邊界的劃界問題，尼赫魯強調(diào)“麥克馬洪線”是邊界線。至于有關地圖依然將中印東段邊界標注為未定界，尼赫魯只是表示:“現(xiàn)在確定這些事情，也并非極為必要。”
1953年3月24日，印度政府作出劃定新的邊界線的決定。在此之前，印度外交部歷史司在1951年準備了題為《對印度北部邊界的研究》的文件。這份基于檔案文獻的文件號稱“全面客觀”地論述了印度歷史上不同的邊界線及其提出的背景和情況，但這份文件至今仍未解密。由此可見，印度決策者從一開始就清楚地認識到，有關中印邊界的走向?qū)嶋H上存在著不同畫法。對將阿克賽欽畫入印度的版圖之中，時任外事秘書的拉·庫·尼赫魯后來表示，“我們的專家建議說，我方對阿克賽欽的主張并不是非常過硬”，但尼赫魯同意將阿克賽欽畫入，而且“作為令人滿意的全面解決的一部分”，將會在阿克賽欽和其他一兩處地方做些調(diào)整?！?954年協(xié)定》簽訂之后，尼赫魯更為關注地圖問題，因為在他看來，“中國從未明確接受我們所認定的邊界，他們所說的就是，舊地圖是不可靠的”。尼赫魯在1956年5月專門就地圖問題指示駐聯(lián)合國大使梅農(nóng)，中國地圖顯示阿薩姆的很大一塊土地似乎是屬于西藏的，同西藏接壤的北方邦的一塊土地也是這樣畫的，“我們先前決定不向中國提出邊界問題，因為在我們看來沒有爭議。西藏的邊界是沿著麥克馬洪線的，我們認為這是明確的邊界。我早先不止一次地在議會中說過……我們的邊界就是我方地圖所顯示的……問題不在于那些引起質(zhì)疑的一些走向，而是中國地圖所顯示的大片土地”?；谏鲜隹紤]，尼赫魯認為，有必要向中國提出地圖問題，而由于他自己也相信邊界并未明確劃定，因此他作出指示:既不要將印度地圖“正式地”送交中方，也不要向中方提出正式抗議。1954年7月1日，尼赫魯將《與中國的貿(mào)易與邊界》的指示發(fā)給印度外交部。在這份包括16點政策主張的指示中，第七點專門涉及地圖問題。尼赫魯指出:“我們沒有必要提出邊界問題。然而，假如發(fā)現(xiàn)中國地圖繼續(xù)把我們的土地畫在它們的一側(cè)，那么我們就不得不向中國政府指出這一點。”他特別強調(diào):“我方所有涉及這段邊界的舊地圖，均應予以仔細檢查，如有必要，都要加以收回。應印刷新的地圖，我們的北部及東北部邊界不應再提什么‘線’了。這些新地圖也不應聲明存在著什么未經(jīng)劃界的地區(qū)。應將新地圖送至我們海外的使領館，還應向公眾介紹，并在學校及學院等機構(gòu)中使用。”印度外交部的一位外交秘書曾回憶說，他自己當年作為外交部的低級官員，也參加了收回和銷毀舊地圖這個“愚昧的行動”。1955年7月，英國駐印度高級專員公署在給國內(nèi)的一份電報中指出，印度出版的新地圖同1950年地圖存在著“明顯不同”。
時過兩年，尼赫魯在1956年5月指示印度外交部:“我頗為擔憂的是，中國地圖繼續(xù)把我們的領土畫歸他們。我認為，我們遲早要提出這個問題。”他指出，應分別考慮這個問題，先向蘇聯(lián)提出，因為蘇聯(lián)地圖對中印邊界的畫法“看上去就是中國地圖的翻版”。因此，印度在1956年向蘇聯(lián)外交部遞交備忘錄，提請?zhí)K聯(lián)政府注意其地圖有關中印邊界的畫法。而蘇聯(lián)雜志《新時代》1959年9月號所刊登的一幅中國地圖，再次引起印度政府的注意。外事秘書杜德(Subimal Dutt)指示印度駐蘇聯(lián)大使梅農(nóng)(K．P．S．Menon):要以備忘錄的形式，提請?zhí)K方注意其地圖有關中印邊界畫法的問題。尼赫魯在1958年2月指示印度外交部，應將印度的地圖送給中方，“當然可以通過我們的使館送，但我認為非正式地送，將會更好”。尼赫魯相信，如果對中國重印那些把印度大片領土畫在中國境內(nèi)的“不準確”的地圖視而不見的話，那么在某種程度上就等于接受了中方主張，“那將多少削弱我們令人信服的主張”。因此，他在1958年4月和8月指示外事秘書杜德:不要向中方提出正式抗議，但要外交部聯(lián)合秘書阿查雅向中國駐印使館遞交一份非正式照會，要對中方這么多年仍不“修正”舊地圖表示“驚訝”。尼赫魯設想，當同中方討論一兩處的邊界問題時，印度將會“籠統(tǒng)地”提請其注意地圖錯誤。尼赫魯在1958年11月11日給杜德的指示中，特別說明了他對周恩來1956年至1957年訪印時就“麥克馬洪線”談話的理解。他告訴杜德，在同中國的交涉中，“或許我們?nèi)钥梢蕴岬?，從那時起，麥克馬洪線就已確定為我們的邊界，而且從那時起就被接受為邊界。我們還可以進一步說，周恩來總理在其訪印期間給我們留下的認識就是，中國政府接受了這條邊界”。
從現(xiàn)已解密的中國檔案看，印度實際上采取了在日歷記事本印上印度地圖、再將此種記事本送至中國外事部門的作法，以貫徹尼赫魯所要求的“非正式地”向中國遞交印度地圖的指示。起初，印度有關部門只是將此種記事本贈送西藏外事處。1960年和1961年，印度駐拉薩總領事館連續(xù)向西藏外事處贈送附有中印邊界地圖的日歷記事本。根據(jù)西藏外事處的報告，在印方日歷記事本中內(nèi)附的印度地圖中，有關中印邊界的畫法完全依據(jù)印方主張。西藏外事處曾就此事請示外交部。外交部在1960年2月13日的電報中指示，記事日歷可不予退回。但當時并未提到應口頭向印度指出該地圖是不正確的。因此，西藏外事處收到這些日歷記事本時，沒有向印度駐拉薩總領事館指出印方地圖的錯誤。
1961年初，印度將此種日歷記事本送至上海市的有關部門。印度駐滬總領事館給上海市外事處送去日歷記事本34本，要求轉(zhuǎn)送市長、副市長、市人委各局處以及各人民團體的負責同志。在這批日歷記事本中，依然附有標示印度主張的中印邊界地圖。上海市外辦將此事上報外交部，外交部禮賓司在1961年3月21日指示上海市外辦:“日歷記事本可以收下，不必退回，但你處應口頭向印度總領事館指出:‘我們收到了你們送來的日歷記事本34本。記事本內(nèi)附有涉及中印邊界的地圖一張。如你們所知，中印邊界是存在著爭議的，是未定界，而記事本內(nèi)所附的地圖將未定界劃成已定界，這是不正確的’。這樣指出即可，不必與之糾纏。”外交部禮賓司在4月30日也將上述作法通知西藏外事處。
1959年西藏叛亂發(fā)生后，尼赫魯在議會發(fā)表了許多公開講話，闡述和解釋印度對中國的政策，特別是對中印邊界問題的政策立場，反復公開表明對中國地圖的立場，以回應議員對其政策的質(zhì)疑。1959年5月8日，尼赫魯在人民院回答議員質(zhì)疑時說，中國依舊發(fā)行“舊地圖”，這在印度人民心中產(chǎn)生了“持續(xù)不斷的惱怒”，因為所涉及的地區(qū)并不是一兩塊可進行討論的土地，中國發(fā)行的這些地圖“與事實不符，幾乎沒有任何歷史的合法性，無論是蔣介石政權或任何其他以前的政權，都不能證明其具有歷史的合法性”。8月28日，尼赫魯在人民院聲稱，把大片土地畫入中國版圖，“顯然絕對不能接受……我們堅持麥克馬洪線”。他還特別強調(diào)了阿克賽欽的歸屬:“在整個這一地區(qū)，實際上并未在地面上標定。就我們而言，我方地圖是明確的，這一地區(qū)在印度聯(lián)邦的版圖內(nèi)……過去的克什米爾國同西藏和新疆存在著邊界，但無人對此做過標記。然而經(jīng)過一些廣泛的勘察后，當時的政府確定了邊界，我們對這些邊界一直都是接受和承認的……就邊界的一些地方而言，無論從哪個方面看，那毫無疑問是我們的邊界。任何人如侵犯了它，那就是對我們的挑戰(zhàn)。”盡管尼赫魯堅持印度對阿克賽欽的主張擁有條約依據(jù)，但此時也承認存在爭議。他于8月31日在聯(lián)邦院(ＲajyaSabha)發(fā)表講話強調(diào)指出，1842年條約簽訂后，這一地區(qū)成為查謨—克什米爾地區(qū)的一部分，盡管未在地面標定，但地圖的準備是以傳統(tǒng)習慣和條約為基礎的。印度在過去大約幾百年里都使用這些地圖，它們將阿克賽欽包括在拉達克之內(nèi)。由于阿克賽欽同中國西藏的邊界沒有在地面上標明，那么，有關這一邊界的準確畫法就會產(chǎn)生一兩個這樣的問題，中國過去的地圖顯示不同的畫法。9月4日他在聯(lián)邦院發(fā)言時也表示，對這一地區(qū)的情況很難作出“準確的表述”，“我相信在他們的地圖上也是這么標示的，不是新地圖，而是舊地圖，顯示這一地區(qū)是他們的領土。那是有爭議的，對此存在著兩種看法”。
尤為突出的是，西藏叛亂也使被尼赫魯長期蓄意掩蓋的中印邊界爭端突然顯現(xiàn)，特別是引起了議會和公眾的關注，但尼赫魯此時仍繼續(xù)制造中印之間并不存在邊界爭端的假象，因為自印度獨立以來，他就一直堅稱同中國不存在邊界問題。1959年8月13日，尼赫魯在人民院回答提問時表示他從未收到中方要求重新劃定邊界線的來信，稱周恩來前幾年曾表示愿意接受“麥克馬洪線”。他還強調(diào)說，他不知道中國出版過“把印度的一部分畫入中國領土”的新地圖。但就在不久之前，尼赫魯在5月10日給印度駐華大使帕塔薩拉蒂(G．Parthasarathi)的電報中指出:“中國出版的地圖，將印度東北部的大片地區(qū)畫為中國領土，不管中方對此給出怎樣的解釋，這一直都是對印度的一個刺激。國內(nèi)存在的普遍感受是，中國政府常常像惡霸那樣行事，而印度由于保持克制及約束，其自豪和自尊都是非常強烈的。”另外，印度國防部部長梅農(nóng)在5月24日參加外國記者協(xié)會茶會時，還專門講到中國地圖，稱中國發(fā)表了舊地圖，引起不安。尼赫魯對議員質(zhì)詢的公開答復，不僅只字不提上述他給帕塔薩拉蒂的電報和梅農(nóng)的講話，更不提周恩來1959年1月23日的信函以及尼赫魯3月22日的回信。周恩來在信中明確指出，中國地圖對四鄰邊界的畫法是幾十年來中國地圖的一貫畫法，希望“我的這封信將有助于使你對我國政府在中印邊界問題上的立場有更清楚的了解”。尼赫魯面對議會質(zhì)疑所表現(xiàn)出的這種態(tài)度，當中印兩國由于邊界爭端而出現(xiàn)武裝沖突時，必將使尼赫魯在處理中印邊界問題更為被動。1959年8月和10月先后爆發(fā)的朗久事件和空喀山口事件，充分顯示尼赫魯政策的嚴重后果。
朗久事件和空喀山口事件后，尼赫魯在聯(lián)邦院和人民院繼續(xù)為其邊界政策辯護，堅持印度地圖對中印邊界的畫法。與此同時，他還指示杜德向內(nèi)閣成員和各邦邦長就中印邊界和地圖問題作出解釋說明。1959年10月28日，杜德在邦長會議上強調(diào)了以下四點:“麥克馬洪線”是“印度傳統(tǒng)的、自然的和地理的邊界線”，依據(jù)的是“主要分水嶺”，印度地圖一直這么畫，英國出版的地圖對北部邊界的畫法也是同今天的畫法一致的;西藏人從未發(fā)行過自己的地圖，現(xiàn)代中國的地圖很少，所發(fā)行的地圖都是中國的出版社印制的，不是官方機構(gòu)，當中國人在其地圖上將大片印度領土標示在他們境內(nèi)的時候，印方向他們提出了這一問題;在《1954年協(xié)定》的談判過程中，談到了把山口作為邊界的問題，“我們說這些山口就是邊界，中國人不接受這點，問題就模糊地遺留下來了”;“中國人從未明確過其南部邊界在哪里，他們只是表明在地圖上有一條線，這條線時時發(fā)生著變化……顯而易見，中國目前的政策，就是將其占領的地區(qū)推進到他們所宣稱的邊界線的地方”。12月18日，杜德就地圖問題專門向印度政府各部部長發(fā)出一份信函，起因是印度地球物理局的一期雜志發(fā)表一篇有關1950年阿薩姆地震的文章，其所附地圖“錯誤地標示了印度同中國的國際邊界”。杜德責令停止發(fā)行該期雜志，特別是在國外發(fā)行。他同時責令立即徹查已刊各期中的所有地圖，特別是1947年以后出版的，“如果哪一期涉及國際邊界的地圖出現(xiàn)錯誤，則停止該期的出版”。杜德強調(diào)指出:“不應給中國人提供機會，讓他們引用我們的官方出版物來反對我們，并支持他們的論點，即中印邊界過去從未劃定，或者甚至都未得到印度政府部門的正式承認。”這種作法同1954年印度發(fā)行新地圖前收回和銷毀舊地圖的行為如出一轍。
這一時期圍繞尼赫魯《印度的發(fā)現(xiàn)》一書所附地圖引起的爭論，也突出說明了尼赫魯和印度政府在地圖問題上的政策立場。事情的起因是1951年《印度的發(fā)現(xiàn)》第三版所附地圖“1945年的英屬印度領土和各土邦”，所標示的不丹以東中印邊界同中國地圖一致。該書中文版1956年8月由世界知識出版社發(fā)行，尼赫魯還為中文版寫了序言。韓素音(HanSuyin)發(fā)現(xiàn)該情況后，于1959年11月30日致函《泰晤士報》指出，該書印度地圖邊界線的畫法，同中國地圖的畫法是一樣的，“地圖上并沒有‘麥克馬洪線’，邊界是沿著不丹南部的邊界，而不是如同印度最近發(fā)行的地圖那樣是沿著北部的邊界”。韓素音希望《泰晤士報》能發(fā)表自己的這封來信，因為“能在某個地方說上一句話，以此來爭辯說，即中國人盡管有過失，但未必全都是錯的;在當下要做到這一點，看起來是困難的”。《泰晤士報》編輯瓦特森12月16日回復韓素音，完全站在印度政府的立場上說:“這種大比例尺的簡略地圖作為此類圖書的插圖，甚至可能沒有征詢過作者的意見，以此作為證據(jù)，真是毫無助益。如果是這樣的話，人們可進一步留意該版圖書的襯頁，有兩張顯示印度語言和人口分布的圖。這兩張圖中的邊界，很明顯就是麥克馬洪線。”韓素音在12月16日回信《泰晤士報》指出:“在這本經(jīng)由尼赫魯授權的《印度的發(fā)現(xiàn)》的書中，所附地圖如此前后矛盾。事實是，麥克馬洪線從未被中國歷屆政府承認過。”韓素音還提供了印度國大黨在20世紀初期出版的刊物中所發(fā)表的一份聲明，該聲明曾指出，英國若取得這些外國領土，“將使印度未來獨立時背上沉重的負擔”。韓素音在信中批評《泰晤士報》:“某些報紙對此未經(jīng)詳察而預作判斷的作法，不禁使人懷疑，在這件事中，情感因素會不會削弱公平對待和正義的重要性，而這種公平對待和正義則是英國饋贈世界的禮物。”
韓素音所提的印度國大黨在20世紀初期出版的刊物中的一份聲明，是指國大黨中央委員會(AllIndiaCongressCommittee)1904年12月在孟買通過的一份題為《西藏事務與前進政策》的決議;國大黨在決議中強烈抗議榮赫鵬對西藏的侵略，因為這是“前進政策的組成部分”，“這將使印度卷入同外國的糾紛之中，給印度國庫帶來無法承受的負擔，最終對國家的最大利益造成災難性的影響”。尼赫魯就此寫信給杜德，承認國大黨的上述決議是反對榮赫鵬的遠征，抗議把印度的錢財花費在這上面。而尼赫魯在12月21日給韓素音的信函中，只字未提上述事情，尼赫魯只是說，盡管韓素音信中提到最近事態(tài)的發(fā)展“使中國人心如刀絞、反復傷害了他們的自尊”，但“很不幸的是，在印度也發(fā)生了這樣的反應”。
對于《印度的發(fā)現(xiàn)》中文版所附地圖問題，尼赫魯于1959年12月21日在印度議會對外關系咨詢委員會上表示，附圖只是由一個美術師所畫的簡圖，是在“麥克馬洪線”劃定和西姆拉會議之后很久畫的。他還強調(diào)，政府應繼續(xù)禁止那些未經(jīng)授權的地圖流入印度，官方地圖應清晰地顯示出來，不要留下任何懷疑余地，同時應發(fā)行一種地圖，顯示中國提出要求的那些地方。印度駐華大使館在1960年2月12日給中國外交部的照會中辯稱，《印度的發(fā)現(xiàn)》英文本所附的1945年的印度一圖“是出版商加進去的略圖，作者不能對它的不準確性負責，也不應該由此得出任何對印度政府不利的結(jié)論”。
在這一時期，印度外交部歷史司等部門在杜德的領導下，搜集有關中印邊界的歷史文獻特別是相關地圖資料。歷史司發(fā)現(xiàn)缺失有關1914年西姆拉會議的重要文件，包括英國政府同駐北京公使館的代表、同外交部以及同印度事務部之間的通信，而印度都沒有這些檔案。杜德認為這些檔案具有重要意義，有助于了解當時參加西姆拉會議的西藏代表和中國代表的能力。同時，杜德還建議到大英圖書館和印度事務部圖書館地圖部查找中國的地圖，看看這些地圖是如何劃定西藏南部邊界的。杜德在1959年10月建議派歷史司司長戈帕爾去倫敦查找相關檔案，并特別指示要去查找中國過去的地圖。在印度看來，這項工作是“成功的”。七個星期后，戈帕爾匯報說，中國地圖顯示，阿克賽欽是印度的一部分。由于這個發(fā)現(xiàn)，印度外交部認為，從1941年3月以來所缺失的地圖資料找到了。
三、中國對待中印邊界畫法的審慎態(tài)度
同印度堅持“麥克馬洪線”、單方面修改地圖的作法相比，中國在涉及地圖邊界畫法的問題上態(tài)度謹慎。1952年中國地圖出版社在申報館地圖的基礎上，繪制了一本新圖，送給周恩來審批。周恩來指出，“這樣一本地圖恐怕不適宜出版”，原因是有許多邊界問題還沒有解決，如果批準出版這本地圖，“我們的四鄰都會為之不安”。他在1953年1月批示，此類地圖的出版可采取“公編私出”的辦法。因此，1953年地圖出版社委托亞光輿地學社出版這本地圖，地圖上南北兩段邊界都注明是未定界，并說明不是政府審定的。而對于中方地圖有關邊界的此種畫法，周恩來表示“這是一種不得已的辦法”。但他也強調(diào)指出，有關邊界問題，“還是需要很認真的，又很慎重的;又要站穩(wěn)民族立場，又要照顧到友好關系;又要劃得合乎實際，又要能夠不損失我們的主權，這的確是一件艱難的工作”，“如果使所有這些問題都嚴重化，那就會天天吵架，我們就沒有精力進行建設了”。
中國對地圖邊界畫法之所以采取審慎態(tài)度，同這一時期中印關系的結(jié)構(gòu)和本質(zhì)密切相關，也是新中國成立初期處理邊界問題的政策方針的具體體現(xiàn)。實際上，從中國人民解放軍進藏到1959年西藏發(fā)生叛亂這段時間，中印關系在政治和經(jīng)濟方面是一種“不對等”的關系，從結(jié)構(gòu)上講依然是一種不平等的關系。新中國成立后，由于采取“一邊倒”的外交方針，特別是中國參加朝鮮戰(zhàn)爭后，以美國為首的西方國家采取在政治上孤立中國、在經(jīng)濟上實施對華貿(mào)易管制和禁運的政策。在這種背景下，如何有效地打破西方國家的孤立和封鎖，團結(jié)和爭取更多的國家在國際事務中支持中國，建立“國際反美統(tǒng)一戰(zhàn)線”，是新中國外交在相當長時期內(nèi)的主要任務。而第二次世界大戰(zhàn)后獨立的民族主義國家，則是中國團結(jié)和爭取的重點?；谏鲜隹紤]，中國領導人相信，中印兩國雖在思想和社會制度上有所不同，但“有一個很大的共同點，那就是我們都要對付帝國主義”，“中印兩國對許多重大國際問題有著一致或近似的看法，相互配合，積極合作，共同為反對帝國主義、促進亞非團結(jié)和維護世界和平做出了貢獻”。因此，印度成為新中國同社會主義陣營之外的外部世界進行聯(lián)系的主要渠道。
更為重要的是，“不對等”的政治關系還體現(xiàn)在中國在鞏固西藏的穩(wěn)定方面需要印度的支持，而“不對等”的政治關系是中印兩國在西藏地區(qū)“不對等”的經(jīng)濟關系的突出反映。西藏地區(qū)由于特殊的自然條件以及由于歷史原因所形成的傳統(tǒng)印藏貿(mào)易的特點，是西藏所需的主要生活物品特別是短缺的糧食，一般都依賴從印度以及相鄰國家的進口。在這種形勢下，解放軍進藏后的一些物品，在川藏公路和青藏公路修通之前，多要從印度進口和轉(zhuǎn)運。這種特點決定了這一時期印度在處理中印關系上的優(yōu)勢地位。因此，“不對等”的政治和經(jīng)濟關系相互影響，且“不對等”的經(jīng)濟關系在相當長一段時間內(nèi)主導并決定著中印政治關系。印度在這一結(jié)構(gòu)中無疑處于主導性的優(yōu)勢地位，尼赫魯及其政府完全意識到這種“不對等”的政治和經(jīng)濟關系，并在處理這一時期中印關系中加以充分利用。印度出版發(fā)行新地圖，也是這種優(yōu)勢地位的具體體現(xiàn)。
從1954年到1957年，中宣部、文化部、國務院等部門連續(xù)發(fā)布文件，規(guī)范中國地圖的出版和發(fā)行，謹慎對待有關出版物和地圖對邊界的畫法。其中，以對《人民中國》1954年第21期刊載《中華人民共和國地景圖》問題的處理，顯示了中國對待地圖邊界畫法的審慎態(tài)度。《人民中國》的插圖由中國科學院地理研究所繪制，中國南部和北部國界線的畫法依照的是傳統(tǒng)邊界線。1955年1月，中國駐印度使館散發(fā)過附有此種地圖的《人民中國》。印度政府雖未就此向中方提出交涉，但正式告知中國駐印度大使館，聲稱此類行為將會給兩國關系帶來困難。拉·庫·尼赫魯在同加拿大駐印度大使里德(EscottＲeid)會談時表示，中國之所以出版這樣的地圖，是因為如果他們出版的地圖，把邊界向北部畫了，那么政府就會由于放棄了中國的傳統(tǒng)主張而受到批評。
印度的態(tài)度引起中共中央的高度重視。1955年1月18日，陳克寒(時任出版總署副署長)、金燦然(時任出版總署編審局辦公室主任)、劉尊棋(時任《人民中國》英文版總編輯)等人就違反“公編私出”的原則，向文化部、周恩來和中央作了書面檢討。陳克寒和金燦然在檢討中表示，該期《人民中國》的出版，“時間恰在尼赫魯訪華之后和吳努訪華之前，給了敵人以造謠挑撥的借口，并可能引起兄弟國家蒙古人民共和國的誤會，使我國在外交上陷于被動，給黨和國家造成政治上的損失”。劉尊棋在檢討中說:“這張涉及到中印、中緬邊界重大糾紛的地圖，恰恰在尼赫魯訪華歸來、吳努就要來華的中間刊出。對于此時發(fā)表這個地圖必然引起敵人挑撥中印、中緬間正在好轉(zhuǎn)的關系，我完全缺乏預見。”1月27日，中宣部向周恩來并中央提出了處理意見，建議《人民中國》及其他對外出版物應確定一條原則，即除一般宣傳外交政策外，今后一切涉及中國對外關系方面的懸而未決的問題和易于引起外事糾紛或誤解的問題，無論報道、論文、圖片和地圖，都不得刊載。周恩來對上述報告作出批示，指出如何出版和附刊地圖仍需有進一步規(guī)定，以免陷入被動，過去“公編私出”的原則已經(jīng)不完全適用了，要提出解決辦法，報請中央批準。
1955年3月4日，中宣部將上述報告和周恩來的批示連同有關書面檢討，抄致文化部黨組書記錢俊瑞，要求文化部召集有外交部、國防部、內(nèi)務部、國家民委等單位參加的會議，討論國界未定界的畫法問題，并向中央提出報告。在上述討論的基礎上，文化部于7月8日發(fā)出《關于出版物中涉及我國與外國邊界上的問題時均須提請外交部審查的通知》規(guī)定，今后出版物如涉及中國與外國的邊界問題，凡之前《人民日報》和新華社沒有明確公布和說明的，均須提請外交部門審查，不得擅自處理。9月15日，中宣部發(fā)出《關于地圖和地理書籍中有關政治形勢和國界等的錯誤及其處理辦法的通知》，列舉了幾年來全國各地出版的許多世界地圖、各國地圖和中國地圖(包括掛圖和一般期刊圖書中的插圖)存在的問題，強調(diào)不準確的各種地圖，“對于目前的外交斗爭，孤立侵略勢力和擴大和平力量是不利的”。文化部在11月30日還發(fā)出《關于停售13種國際形勢圖和今后不得出版國際形勢圖的通報》，規(guī)定不再出版以政治分類為內(nèi)容的地圖。9月29日，文化部發(fā)出通知，指出地圖的編繪出版必須更加慎重，過去由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定和周密的審查，“往往在國界線和地圖設色等重要問題上發(fā)生政治性錯誤”，“特別是過去私營出版社出版的地圖，問題更多”，因此地圖的編繪出版工作統(tǒng)一由新華地圖社經(jīng)辦，其他出版社一律不得編繪出版公開發(fā)行的地圖。1957年12月31日，國務院發(fā)布《關于在公開發(fā)行的書刊中刊載涉及我國國界的地圖問題的通知》指出:“中國國界問題極為復雜，外國對中國出版的地圖上的國界的畫法很注意，如果稍有不慎，即易引起外人誤解，甚至引起外交糾紛。”《通知》特別要求各單位在繪制和刊載涉及中國國界的地圖上如果有問題，應事先征求外交部的意見，以免發(fā)生涉外糾紛。
為適應形勢需要，中央有關部門積極準備編繪統(tǒng)一的中國地圖。1957年5月17日，文化部黨組在給中宣部的請示報告中說，過去國內(nèi)出版的供一般人用的本國地圖，材料陳舊不全甚至有嚴重錯誤，除申報館地圖外，還沒有出版過一本比較詳細而系統(tǒng)的中國地圖集，而國內(nèi)的機關、學校和一般讀者都迫切需要這樣一本地圖作為參考。為適應這種需要，文化部所屬新華地圖社于1956年4月起，著手編繪一冊十六開本的《中華人民共和國地圖集》。這本圖集主要是根據(jù)抗日戰(zhàn)爭前的申報地圖并參照蘇聯(lián)1954年出版的《世界大地圖集》編繪的，有關行政區(qū)劃、面積、人口等數(shù)據(jù)均按最新資料做了訂正，并補充了其他一些新材料。這本圖集較之過去出版的一些本國地圖，在內(nèi)容上更充實，資料也較可靠。唯一問題是國界線的繪法，其國界線和現(xiàn)行地圖一樣，是遵照周恩來1953年的指示，基本上以申報地圖為版本繪制的，而申報地圖國界線的繪法較國民黨時期一些地圖的繪法雖較符合實際，但有些地方也繪得不準確。為此，文化部的報告提出，由于國界線的問題極為復雜，估計在短時期內(nèi)定不下來，因此，“我們擬采取權宜辦法，將這本《中華人民共和國地圖集》先行付印出版。為免發(fā)生問題，在圖上擬加注‘根據(jù)抗日戰(zhàn)爭前申報地圖繪制。國內(nèi)行政區(qū)域按新資料更正’字樣。待中央對上述請示報告批復同意后，再行按照邊定邊改的原則，在再版時修正”。5月22日，中宣部復函同意文化部黨組的意見，擬采取內(nèi)部發(fā)行的方式。
在這一過程中，周恩來對地圖的國界畫法作出指示。他認為，解放前國民黨政府管轄的地區(qū)，新中國要全部接受，有些地方只有名義上的統(tǒng)治而實際上沒有管轄到的，新中國也要接受，因為這些地方在法理上屬于中國，只是由于種種原因國民黨政府實力尚未達到，但不能因此就不屬于中國領土。過去歷代繪制的地圖，由于科學技術落后，地理和測繪知識有限，又很少實地勘察，很難說符合實際。北洋政府和民國時期出版的地圖都是民間沿襲舊圖自行印發(fā)的非官方地圖，只能作參考，不能作法理依據(jù)。中央要求研究歷史資料必須遵循三項原則，即承認歷史事實;不能割斷歷史，但要看到歷史發(fā)展;要根據(jù)今天的情況和國家的政策來看待歷史。周恩來特別強調(diào):“我們應該把清末時候的情況仔細研究一下，作為根據(jù)。這是我們研究邊界最主要的根據(jù)，歷史的根據(jù)。”他還高度贊揚了歷史上“這種愛國主義立場是對的，與帝國主義必須寸土必爭”。
根據(jù)周恩來的指示精神，中國重視并加大了歷史地圖問題的研究工作。1959年，國務院組織有關部門，成立歷史地圖審查委員小組，組長為吳晗、副組長為姚仲明，隸屬國務院外事辦公室。歷史地圖審查委員會的第一次會議就集中討論了中國的疆域范圍。與會人員認為，今天的祖國概念，與歷史上在今天中華人民共和國版圖范圍以內(nèi)的各朝代和各民族部落或和各分立國家共同活動的概念應結(jié)合為一，不能以一個朝代的概念或僅以漢族為中心同時所建立幾個分立朝代的概念，就作為代表歷史上祖國范圍的概念。委員會認為，應將當時在今天祖國范圍內(nèi)活動的各兄弟民族都包括在內(nèi)，才能算完整地代表當時中國的范圍和代表當時中國的概念。因此，歷史地圖上中國疆域圖的范圍，應以今天的祖國版圖為范圍，其中各朝代和各民族部落或各分立國家共同活動的范圍大于今天祖國范圍的，應根據(jù)史料分別作出實事求是的處理。據(jù)此，委員會特別討論了明朝疆域圖的繪法，認為烏斯藏以及朵甘等地均屬明朝政區(qū)的一部分，應繪在明朝時中國疆域范圍以內(nèi)。
從1960年起，中央指示在全國范圍內(nèi)征集有關中印邊界問題的書籍、地圖等資料。此后，各地陸續(xù)上報搜集到的相關文獻資料目錄。為此，相關部門在國務院邊界委員會的領導下，在資料搜集整理以及研究方面做了大量工作。邊界委員會辦公室同第二邊界工作組匯編“中印邊界問題參考地圖”，編譯《有關西藏問題和中印邊界問題的條約和其他文件(1842—1949年)》。中國科學院歷史研究二所和三所清理有關檔案，整理《界務歷史資料》36冊和《中蒙邊界問題參考資料》10冊。中國科學院地理研究所研究了中印邊界南疆段的歷史演變，完成了《中印未定界(新疆段)的歷史演變》以及有關中印邊界東段的論文。外交部顧問劉澤榮經(jīng)研究撰寫了《西姆拉會議》一文。民族事務委員會集中三四十人，調(diào)研邊界地區(qū)的民族情況。西藏外事處編譯了中印邊界東段和西段材料匯編兩本，并初步整理出有關中印、中不、中尼、中錫等藏文邊境檔案2000多件。新疆外事處也搜集和整理有關中印邊界西段和中巴邊界的材料。
與此同時，國務院邊界委員會在地圖工作方面做了大量工作。其一，國家測繪總局和地圖出版社復制了從國外借來的中印邊界地圖，1959年10月之前印制了中印邊界地圖集，并開始研究新中國成立前后有關邊界地圖的演變;總參測繪局也制作了有關中印邊界的地圖，以及供中緬、中尼談判所需的地圖。其二，審核中國出版的書刊中涉及國界的插圖和文字敘述，這主要是由于中印邊界爭端出現(xiàn)后，引起有關出版部門的極大注意，報送邊界委員會審核的案件突然增多。其三，鑒于目前地圖發(fā)行工作存在的混亂現(xiàn)象，特別是對國界線的畫法不一致易給外人把柄，邊界委員會提出意見，報請國務院審批。這些意見包括:(1)為適應對外斗爭的急需和克服地圖出版發(fā)行中的混亂現(xiàn)象，除加強對地圖的審查工作外，請國務院及早核準《關于地圖的國界線劃法和送審的規(guī)定》，以便貫徹執(zhí)行，同時由邊界委員會辦公室研究指導繪圖的要點，作出統(tǒng)一規(guī)定;(2)“研究統(tǒng)一我國各有關部門與兄弟國家或國際區(qū)域性的組織在地圖工作的合作上，在資料和地圖的交換上涉及邊界問題的處理準則，以統(tǒng)一口徑”。在1960年工作規(guī)劃和安排中，邊界委員會特別強調(diào)加強地圖審查工作，因為“根據(jù)有關單位送審的地圖看，由于這些圖件是根據(jù)解放前不同版本繪制的，因而國界線的畫法很不一致，且出入很大。這證明對國界線畫法的政治意義尚未引起普遍的重視，對已有的國界線的畫法問題的規(guī)定也還不大清楚或執(zhí)行不嚴格，這也是一個急待進一步解決的問題”。
外交部檔案室也向中央革命博物館、全國各地圖書館、主要大學以及北京市各書店廣征有關中國邊疆史地的圖書資料。全國各地陸續(xù)上報的材料主要有:中國科學院地理研究所提供的有關論文、地圖目錄;中央革命博物館的館藏圖書，包括《西疆交涉志要》、《云南勘界籌邊記》(1871年版)、《云南北界勘察記》(1933年版，滇緬界務調(diào)查)、《中英滇疆界問題》(1937年版)、《中緬界務問題》(1946年版)等;天津市房地產(chǎn)管理局保管的有關中印、中緬等邊界問題的地圖、書籍;湖北省檔案館寄給外交部有關中國和各國邊界問題的歷史著作目錄;上海市檔案管理局辦公室編印的《我國邊界檔案資料專題目錄》，共計165頁，包括印度地圖和書籍等;廣東省提供的資料主要來自中國科學院廣州地理研究所、中山大學地質(zhì)地理系、暨南大學歷史系、廣東省人民委員會外事處、廣東省檔案管理局等單位的資料;重慶市提交的目錄包括重慶市圖書館、北碚圖書館、新華書店重慶分店、重慶市公安局以及西南師范學院的藏書;湖北省在查找湖南師范學院、湖南大學、歷史考古研究所、湖南省博物館、湖南省中山圖書館等單位藏書的基礎上，由湖南省檔案館籌備處編印了《關于我國邊界問題資料目錄》，上報外交部。公安部也提供了有關資料。北京市的一些書店特別是古舊書店報送了有關地圖和書籍。以上圖書和書單大多是在1960年4月份提供的。
中國在這一階段還特別關注社會主義國家的地圖對中印邊界的畫法，同樣采取了謹慎的處理方法。地圖出版社在1962年8月28日致函外交部:根據(jù)出版社資料室目前所掌握的部分資料，發(fā)現(xiàn)德意志民主共和國、捷克斯洛伐克、波蘭等國地圖的畫法存在錯誤;蘇聯(lián)歷年出版的地圖畫法上基本一致，1961年版世界圖冊在“中印邊界東西兩段”處用未定界符號繪出，但在中印邊界畫法上與中國有出入的是阿克賽欽地區(qū)，將中國部分領土畫入印度。據(jù)此，地圖出版社建議將即將出版的“中華人民共和國掛圖”(甲種)向兄弟國家大使館遞送，以供其在今后出版地圖時參考，從而糾正中國國界線的畫法錯誤。外交部條約司認為似不必遞送，并提出如下建議:此圖目前遞送給蘇、蒙、朝駐華使館，時機似不相宜;由于對這三個駐華使館不遞送，其他兄弟國家駐華使館也不便送了;此圖出版后，使館可以在市面上買得到。條約司的上述意見得到邊界組、蘇歐司和第二亞洲司的同意。外交部辦公廳為此在給地圖出版社的復函中強調(diào)，“兄弟國家對我國的主張并非不了解，即使向這些國家遞送了上述地圖，它們也不一定就完全按我地圖的畫法來畫;考慮到我國同蘇、朝、蒙等兄弟國家的邊界在各自地圖上的畫法也不同，在我同朝、蒙就兩國邊界問題進行談判的時候，向他們遞交上述地圖并不適宜，容易引起不必要的猜疑”，在上述地圖出版后，各國駐華使館在市面上也可買得到。基于以上理由，目前不宜遞交地圖。
9月17日，外交部將意見告知地圖出版社。中國對印度和巴基斯坦在克什米爾的爭端保持謹慎態(tài)度，特別是在有關地圖畫法上。國務院為此在1957年10月23日印發(fā)《關于克什米爾地圖的繪制問題的通報》，指出克什米爾和查謨地區(qū)的歸屬問題是印巴兩國長期爭執(zhí)的問題，兩國政府對各種地圖關于這個地區(qū)的畫法極為敏感，常被認為代表各國政府的態(tài)度。為此，《通報》要求各種對外公開的刊物或其他印刷、宣傳品在印有地圖并且必須繪出克什米爾地區(qū)時，應該對該地區(qū)四界的標準特別慎重。在克什米爾問題未解決之前，一般可將克什米爾和查謨作為獨立單位畫出并用虛線表示對印、巴兩國都是未定界，以免引起涉外糾紛。
四、中印有關地圖畫法的交涉與1960年4月周恩來—尼赫魯會談的意義
中印兩國領導人第一次直接談論地圖邊界畫法和邊界問題，是尼赫魯在1954年10月訪華時主動提出的。在10月20日的第二次會談中，尼赫魯以中國周邊國家的所謂“恐懼”為借口對周恩來說:“我現(xiàn)在談到閣下提到的一個問題，那就是如何消除亞洲國家的恐懼和疑慮……五天以前，我也見到了吳努總理和他的內(nèi)閣，我發(fā)現(xiàn)他們?nèi)匀粷M懷恐懼。他們提到一個我們在德里曾經(jīng)談過的問題，那就是華僑的問題……緬甸方面又問，為什么中國出版的地圖把緬甸的一部分，甚至印度的一部分，都畫在中國以內(nèi)。固然這些地圖是老地圖，但是中國政府為什么不澄清這一點呢?”周恩來對此解釋說:“這也是歷史留下來的問題。不錯，中國出版的地圖都是舊地圖，因為我們還沒有進行勘測，也沒有同有關各國商談，不會自行修改疆界……我們不僅同印度和緬甸，而且同蘇聯(lián)、蒙古等國都有未定的疆界，如果把我們的地圖同這些國家的地圖對一下，都會有出入的。”對于周恩來的上述解釋，尼赫魯態(tài)度強硬:“閣下提到地圖的問題，就印度而言，我們的疆界是很清楚，現(xiàn)在我們就是按此疆界進行管理的。我向閣下談到緬甸方面提出的問題，是因為它可以成為我們敵人手中的一個把柄。我想閣下一定懂得，如果印度出版一個地圖，把西藏劃為印度的一部分，中國也會反對的。誤會和疑慮也會由此產(chǎn)生。”可見，尼赫魯特別強調(diào)的是，印度所實施的行政管轄，是按地圖所標示的邊界來進行的。值得注意的是，尼赫魯此時同周恩來討論地圖問題，是在印度銷毀舊地圖、出版新地圖之后，其戰(zhàn)略意圖顯而易見。
1958年至1959年，尼赫魯和周恩來就邊界問題多次通信，都涉及地圖問題。1958年12月14日，尼赫魯給周恩來寫了一封長信，第一次全面談論了中印邊界問題，主要講了他的三個關鍵觀點。其一，堅稱中印之間不存在邊界問題，聲稱《1954年協(xié)定》解決了中印之間的所有問題。尼赫魯說他自己看過幾幅在中國出版的地圖，“這些地圖不是很精確的地圖”，邊界同實際邊界不符，他為此感到“很驚奇”，“因為我過去在任何時候都不曾知道我們兩國之間有任何邊界爭端。在結(jié)果達成1954年協(xié)定的中印談判過程中，未曾提到過這一點”，“我們以為1954年愉快地締結(jié)的中印協(xié)定已經(jīng)解決了我們之間的全部未決問題”。其二，強調(diào)印度對爭議地區(qū)的行政管轄。尼赫魯表示:“我國東北邊境特區(qū)的一大部分和其他若干土地被標明為中國領土的一部分，這些土地現(xiàn)在是而且很久以來都被公認為是印度的一部分，并且是同我國其他部分一樣地被印度管理著。”其三，強調(diào)中國曾表示打算承認“麥克馬洪線”。尼赫魯在信中用了相當長篇幅，引述他在1956年同周恩來就此談話的一段記錄。尼赫魯態(tài)度強硬地表示:“印度的這大片土地只能是屬于印度的，這是無疑問的，而且對這些土地不存在爭端。我不知道什么樣的勘察能夠影響這些人所共知的和確定了的界線。”周恩來在1959年1月23日給尼赫魯?shù)膹秃?，全面闡述了中國對中印邊界問題的立場。周恩來強調(diào):“中印邊界是從未經(jīng)過正式劃定的。在歷史上，中國中央政府和印度政府之間從未訂立過有關中印邊界的任何條約或協(xié)定。”“麥克馬洪線”是英國對中國西藏實行侵略政策的產(chǎn)物，從法律上講，它也不能認為是合法的。說到地圖問題，周恩來表示:“正因為兩國邊界尚未正式劃定，并且存在著若干意見分歧，雙方地圖對邊界的畫法不可避免會有出入。”在強調(diào)中國地圖的“一貫畫法”后，周恩來指出，地圖的更改必須經(jīng)過勘察以及同有關各國的商量，否則“會引起全國人民的迷惑和對我國政府的責難”。周恩來進而指出:“事實上，我國人民對于印度出版的地圖所畫的中印邊界，特別是對其中關于中印西段邊界的畫法，也感到驚奇。他們曾要求我國政府向印度政府提出交涉，但是中國政府沒有這樣做，我們向他們解釋了中印邊界的實際情況。”對于周恩來1959年1月23日的信函，尼赫魯在3月22日予以答復，依然堅持上述觀點。對尼赫魯?shù)倪@封來信，中國外交部分析認為，在目前情況下，印方再次提出邊界問題，估計可能有以下目的:其一，“利用當前時機，向我施加壓力，妄圖迫使我在邊界問題上做出讓步”;其二，“害怕我軍在平息叛亂中或以后越過印方所謂的邊界線，進入印方所實際控制的地區(qū)，因而再次強調(diào)它對邊界的主張，并急忙同意我所提出的雙方管轄范圍應暫時維持現(xiàn)狀的意見”。周恩來在9月8日給尼赫魯?shù)男胖嘘U明了對地圖的基本態(tài)度，并明確表示，印度國內(nèi)有些人“對中國出版的地圖大肆喧嚷，企圖制造輿論壓力，迫使中國接受印度關于中印邊界的片面主張”，“這種作法是既不明智，又不足取的”。尼赫魯在9月26日給周恩來的信函中就印度地圖的改變辯解稱:“早期的英國地圖是把邊界大體標在當時英國人認為分水嶺所在的地方。后來對分水嶺獲得了更多的地形的和當?shù)氐牟牧?，邊界就在后來的地圖上更加精確地標了出來。早期和后期地圖之間有出入，其部分原因還在于英國制圖家往往不管邊界的實際形狀而在地圖上標出行政的界線。”他在信中表示:“多少年來，是中國的地圖改變了邊界的畫法，把大片印度領土劃入了中國境內(nèi)……甚至在1949年以后出版的中國地圖也沒有遵照任何確定的邊界。不同的地圖對同一段邊界有不同的畫法。”有關印度官方地圖的顯著變化，周恩來在1959年12月17日致函尼赫魯問道:“中國政府不明白，印度政府究竟根據(jù)什么理由，在最近幾年中忽然在自己的地圖上把東段和西段的未定界都改成已定界。我詳細研究了閣下9月26日來信所引用的大堆資料，但是仍然找不到任何滿意的答案。”尼赫魯在12月21日給周恩來的回信中，只是重復“根據(jù)歷史、習慣或者協(xié)定，這些地區(qū)長久以來就是印度的組成部分”的觀點，只字未談印度地圖的改變。
1960年4月，周恩來訪問印度，同尼赫魯舉行了七次會談，就邊界問題展開激烈辯論，幾乎每次會談都談到地圖問題。在訪印期間，周恩來還同印度國防部部長梅農(nóng)、副總統(tǒng)拉達克里希南、內(nèi)政部部長潘特、財政部部長德賽等重要官員舉行了會談，地圖畫法同樣是討論的重要內(nèi)容，爭論激烈。正如周恩來在4月23日同尼赫魯?shù)牡谖宕螘剷r所明確表示的:雙方對事實認識的分歧反映在各自的地圖中，如果以這些地圖為依據(jù)，那么分歧依然是巨大的。尼赫魯則就地圖問題主要闡述了以下四點內(nèi)容。
首先，中國和西藏地方政府從未對印度地圖提出異議。在4月20日的第一次會談中，尼赫魯專門談論地圖問題。他指出，當中國的地圖引起印方注意的時候，印方多次提請中國政府關注這一問題，“我們得到的答復是，這些地圖都是舊地圖，需要修改，中國政府尚未非常重視這個問題……事實上，我們還被引導去相信，這些地圖是錯誤的……最讓我們感到痛苦的是，假如中國政府并不同意，他們應該將自己的反對意見告訴我們。但是九年來什么也沒有說。”在4月20日下午的第二次會談中，尼赫魯說:“我們用精確的經(jīng)緯度在地圖上標示了這些地區(qū)，中國和全世界都知道這種畫法。中國政府從1949年以來就沒提出過任何異議。甚至在此之前，西藏政府也沒有提出過……中國政府只是在過去幾個月之內(nèi)才以明確的方式提出不同的看法。如果像您所講的那樣，我們的地圖是錯誤的，那么當我們多次提及這一問題時，你們肯定會向我們提出一些看法的……我一直不理解的是，當我們明確表達對邊界的立場的時候，中國或西藏長期以來什么都沒有說過。”在4月21日的第三次會談中，尼赫魯表示:“在中華人民共和國成立以及中印建立外交關系后不久，有關地圖的問題就提出來了，我們提請中國政府注意這些錯誤的地圖，也提交了我方的地圖。我們當時被告知說，中國政府沒有時間查看這些舊地圖，中國政府也沒有對我們的地圖提出異議。如果看到了這些地圖，顯然就不是關于一小塊地方的問題，而是關于大約5萬平方英里的一大塊地區(qū)。這是很容易從地圖上看出來的。這種情況在東段和西段都是如此。”在4月24日的第六次會談中，雙方集中討論了地圖問題，尼赫魯堅持說:“撇開過去的地圖和記錄不談，我們的新地圖(不僅僅是1954年的地圖)，人人都看得到，包括中國政府，當我方對貴國地圖提出抗議的同時，也提請您注意我們的地圖。我記得，中國政府從未就我方地圖提出過反對……只是在1959年9月，閣下才告訴我們不同意我方的地圖。實際上，經(jīng)過這些年，我們都相信，除了一些小的邊界爭議之外，我們的地圖已為貴國所接受……因此，當中國政府后來完全不承認我國地圖的時候，我們的感覺就是震驚。”尼赫魯1963年1月1日給周恩來的信函中依然堅稱:“過去多年以來，我們一再提請你們注意中國方面出版的錯誤地圖，并且把我們自己的清楚地標有我國邊界的地圖交給你們……但是，在1959年9月以前的那些歲月里，閣下從來沒有告訴過我們您認為的你們的邊界在哪里，盡管你們的軍隊已經(jīng)開始在拉達克各地進行侵略。”
其次，印度地圖經(jīng)過精確測量，邊界不需要進行地面標定。在第一次會談中，尼赫魯告訴周恩來:“我方地圖是精確的，標示出了經(jīng)緯度”，“除一些小的地方之外，我們的邊界在經(jīng)過反復的測繪之后，都已明確地確定了，邊界是依據(jù)高山分水嶺所劃定的，分水嶺是普遍接受的劃界原則，也是明確的自然標記……我要強調(diào)的是，邊界的劃定并非僅僅依據(jù)歷史和習慣，同時還基于測繪的記錄以及依據(jù)分水嶺這樣的基本事實”。在第三次會談中，尼赫魯說:“印度地圖是絕對明確的。以前的討論都講到了經(jīng)緯度，因此不存在任何異議。”在第四次會談中，他甚至表示，印度邊界的中段、東段和西段“在過去一百多年里進行了許多詳細測量，繪制了一英寸等于兩英里或是等于四英里的地圖，每隔幾年都進行大量的地理測量。如需要，可提供測量隊領隊的名單及測量的年份”。更值得注意的是，尼赫魯在第一次會談時還強硬地表示:“假如通過高山地區(qū)分水嶺來進行劃界，或者假如普遍接受了標定的原則，那么邊界在歷史上就被精確地劃定了……因此我們認為，對整個邊界進行標定的問題并不存在。這條邊界業(yè)已經(jīng)過測量，加以準確界定，并在許多論述中做了描述。”尼赫魯此次使用了“demarcation”，這是特指在雙方達成邊界條約后在地面上進行聯(lián)合勘測后所進行的劃界。因此，相對于尼赫魯此前使用的“delimitation”，其立場更為明確和強硬，從根本上否定了中印邊界存在爭端，也否定了中方所主張的通過談判進行聯(lián)合劃界的建議。
再次，印度地圖沒有改變，而是中國地圖反復出現(xiàn)大的改變。尼赫魯在第二次會談中表示:“中國的地圖變化很大，甚至兩幅地圖幾乎都是不一樣的。”在第三次會談中，尼赫魯指出:“我們的地圖在最近時期，有什么改變，我沒有注意到。然而，我看到中國在1951年、1954年和1959年出版的地圖，這些地圖都是不一樣的。實際上，我不知道我們的地圖有什么變化。”對于周恩來提出的印度地圖有關東段的畫法也有變化的說法，尼赫魯辯稱:“我對此并不這么認為。東段一直都在我們直接的行政管轄之下，我們在獨立后加強了這種管理。”他在第二次和第三次會談中甚至表示，“自從有歷史記錄以來，這一地區(qū)(東段)都不是中國或西藏的一部分;當然，一些小地方除外”，而且從歷史或事實上看，這一地區(qū)過去長期都在印度的直接行政管轄之下。尼赫魯在第三次會談中談到印度地圖在1953年作出的改變，“那是對這一地區(qū)最北端的改變，是在仔細調(diào)研之后做出的，而且對中國政府是有利的”。在第六次會談中，尼赫魯就印度地圖對中印西段邊界只涂色、沒有邊界線的作法辯解稱:“至少一百年以來，這些地圖都沒有什么變化?；蛟S有些地方是以涂色顯示，但這只是用以區(qū)別處于實際行政管理的地區(qū)和處于我們管轄權的地區(qū)。”
最后，《西姆拉條約》并未劃定新的邊界線，“麥克馬洪線”只是對已有邊界的確認。尼赫魯在第二次、第三次、第四次會談中反復強調(diào):“在東段，被稱為‘麥克馬洪線’的邊界線只是確認了以前測量的結(jié)果，并未畫什么新線。”因此，東段邊界的確定“并非是由于‘麥克馬洪線’或《西姆拉條約》的關系，它們只是確認了邊界線”。尼赫魯還說，中國政府在《西姆拉條約》簽訂后并未就藏印邊界問題提出過任何抗議。
對于尼赫魯?shù)纳鲜鲇^點和說法，周恩來在會談中都予以回應和批駁。有關尼赫魯?shù)?ldquo;中國和西藏當局從未對印度地圖提出過異議”的說法，周恩來在第六次會談中明確指出，地圖本身只是反映了歷史的演進。當新中國成立的時候，中國沒有時間詳細研究鄰國的邊界，只能使用過去的地圖。中國不能單方面改變地圖。在處理同友好鄰國關系時，中國采取了非?？陀^的態(tài)度，表明中國地圖同實際情況相比有些出入，這只是表明中方友好的態(tài)度，而且只有通過談判，雙方所有的地圖才能修改。中國對緬甸和印度都這樣說過，而且同一些社會主義國家在地圖的畫法上也有出入。周恩來還強調(diào)指出，中國沒有將地圖強加于印度，希望印度也這樣做，中國的態(tài)度是友好地解決問題，而不是將自己的立場單方面強加于人。有關尼赫魯?shù)?ldquo;印度地圖經(jīng)過精確測量，邊界不需要進行地面標定”的說法，周恩來在第二次會談時強調(diào)，印度政府希望中國按照印度的地圖修改自己的地圖，中國不能接受。只有在全面測量和協(xié)商之后，才能對地圖作出修改，中國不能根據(jù)鄰國地圖來修改自己的地圖。
有關“印度地圖沒有改變，是中國地圖反復出現(xiàn)大的改變”的說法，周恩來持完全不同的觀點。他在會談中一再表示，印度地圖有過多次改變，而中國的地圖則沒有什么變化。在東段，“邊界線就是中國地圖所畫的邊界線”，印度地圖在獨立后有過變化。實際上，西姆拉會議后很長一段時間，印度地圖仍將這一地區(qū)標為“未定界”，只是在最近才加上“已定界”字樣。周恩來明確告訴尼赫魯:印度地圖發(fā)生過多次改動，中國有更多證據(jù)。關于西段，周恩來強調(diào)說，中國地圖很早就把這個地區(qū)畫在中國境內(nèi)，這樣的地圖出現(xiàn)了很久，中國并未聽到印度有不同的意見。周恩來在第四次、第六次和第七次會談中，談到了印度地圖對西段畫法的四次變化。他指出，從1862年到1943年，英印政府發(fā)行的地圖，在西段沒有畫線，只是用顏色顯示，包括了大片中國領土，因此這些地圖同中國的地圖是不一樣的。即便是在那時，這一段的邊界也是標示為“未經(jīng)劃定”(undefined)。印度獨立后，1950年地圖同目前印度發(fā)行的地圖大致相同，顏色去掉了，但邊界還是表示為“未經(jīng)劃定”。1954年，畫上了正常的邊界線，“未經(jīng)劃定”的字樣也去掉了。周恩來說:“我指出了印度地圖發(fā)生的四次變化，怎么能說邊界已經(jīng)劃定了，或確定了呢?”針對尼赫魯有關《西姆拉條約》和“麥克馬洪線”的觀點，周恩來在第二次會談時指出，中國人民感到震驚的是，印度拿西姆拉會議來支持自己的主張，并試圖將西姆拉會議的秘密條約強加給我們，而這個條約是歷屆中國政府都沒有承認的。他還在第四次會談時指出，1914年西姆拉會議的換文并沒有形成邊界線，不能說“麥克馬洪線”是換文的結(jié)果，因為中國中央政府沒有承認它，局勢的變化同邊界的劃定沒有必然關系。周恩來在第四次會談中明確表示，有關邊界的東段，曾有過一條傳統(tǒng)習慣線，但后來局勢發(fā)生了變化。這條線出現(xiàn)在英國出版的地圖上，包括從1880年到1936年在印度刊行的地圖。傳統(tǒng)習慣線一直劃在南面，而不是“麥克馬洪線”。英國人在統(tǒng)治印度的大部分時間內(nèi)保持著南面的這條線，直到1936年都沒有變。周恩來甚至告訴尼赫魯:印度如果不把《西姆拉條約》作為其主張的法律依據(jù)，那可能會更好，但在過去幾年里，印度政府卻這樣做了，這就使問題復雜化了。
根據(jù)中印兩國總理1960年4月新德里會談達成的協(xié)議，中印兩國政府官員舉行會談，討論各自有關邊界主張的材料。從1960年6月到12月，中印兩國官員在會談的基礎上完成了各自的報告，雙方論點大相徑庭，地圖問題依然是焦點。中印兩國圍繞著地圖畫法的爭論，在1962年中印邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)爆發(fā)之后依然未停止。周恩來在1962年11月15日給亞非國家領導人的信函中明確指出:“中印兩國之間的傳統(tǒng)習慣邊界，不僅在很長時期內(nèi)為中印兩方所尊重，而且也反映在早期的英國官方地圖上。一直到1865年以前，英國官方地圖對中印邊界西段的畫法是同傳統(tǒng)習慣線大體一致的;一直到1936年以前，英國官方地圖對中印邊界東段的畫法是同傳統(tǒng)習慣線大體一致的。”周恩來還在信函中附上四幅地圖，以此證明中國的主張。對中國的上述作法，蘇聯(lián)駐印度大使貝涅迪克托夫(I．A．Benediktov)11月30日在同印度駐蘇大使考爾(T．N．Kaul)會談時表示，周恩來最近給亞非首腦的信函，措辭極為精明，并附有四張地圖，使中國的說法顯得極其可信。他建議印度也應立即向這些政府的首腦發(fā)送附有地圖的小冊子，以反擊周恩來的說法。因此，考爾在給尼赫魯?shù)碾妶笾薪ㄗh，印度應出版和發(fā)行標明1959年11月7日線之真實位置的地圖以及標明中國在1956年和1960年所主張的位置和實際線的地圖，“這些標明東段、西段和中段的地圖，可分發(fā)給各國大使，并發(fā)給各國首腦，以揭示中國建議的真正涵義”。尼赫魯采納了考爾的建議。12月，印度政府出版局編印出版《體現(xiàn)在地圖上的中國侵略》，其中收錄了9幅地圖，以證明印度邊界主張的正確性以及中國對印度領土的“侵略”。
五、結(jié)論
從中印兩國就邊界地圖畫法所進行的交涉，可以得出以下主要結(jié)論。
首先，中印地圖有關邊界的畫法，特別是從19世紀80年代到20世紀50年代這段時期內(nèi)，都發(fā)生過改變。中國地圖對中印邊界畫法的變化，主要體現(xiàn)了中國中央政府對邊疆地區(qū)認識和管轄能力的加強。從測繪學角度看，中國地圖的畫法是從傳統(tǒng)繪圖的方法逐漸發(fā)展到以經(jīng)緯度來標定邊界線的現(xiàn)代制圖。世界各國地圖對中印邊界的普遍畫法，更多的是承認中國中央政府對邊疆地區(qū)的管轄所至，也體現(xiàn)了當時國際通行的在高山地區(qū)進行劃界的原則。中國地圖所標示的傳統(tǒng)習慣線，體現(xiàn)了中國主張所具有歷史權利的突出特點。印度地圖畫法的變化，是英國以及英印政府在測繪、考察的基礎上，在印度周邊地區(qū)推行“前進政策”、實施“戰(zhàn)略邊界”政策的結(jié)果。在此過程中，英國及英印政府利用中國國內(nèi)政治的發(fā)展變動，利誘西藏地方當局簽訂相關條約及換文，以確定對印度所主張之邊界線的所謂條約權利。
其次，中國和印度有關地圖邊界畫法的交涉，揭示兩國在有關劃界所依據(jù)的原則方面的爭論，其性質(zhì)是確定領土主張是基于傳統(tǒng)習慣的歷史權利，還是基于以地形劃界的條約權利。尼赫魯所堅持的分水嶺原則，并非是國際邊界劃界必須遵循的標準，特別是在涉及山脈地區(qū)的劃界時更是如此，這一點很早就在國際學界引起了爭論。例如，美國著名地質(zhì)學家及地理學家羅素(IsraelC．Ｒussell)在1903年就強調(diào)指出，鑒于山脈及其走向的復雜性，“時常在條約中籠統(tǒng)地宣稱兩國間的劃界線應是一條固定而明確的山脈之山脊線，這充滿了不確定性和困難，這些不確定性和困難，則可能是爭端的根源，就此進行的仲裁將會代價高昂，抑或甚至導致戰(zhàn)爭”。英國著名地理學家、曾擔任印度測量局局長的霍爾迪奇(ThomasHungerfordHoldich)在1916年發(fā)表的論著中認為，“以山脈或山脊為基礎的邊界，其長度的確定應沿著山麓(thefootofhills)”。但霍爾迪奇強調(diào)，對如何界定“山麓”存在著嚴重分歧，這“幾乎會導致邊境戰(zhàn)爭”。英國學者蘭姆在其著作《麥克馬洪線》中也指出:“實際上，分水嶺根本未在1914年3月24日和25日的英藏換文中提過……我們對麥克馬洪線作出的唯一大體上的地理學描述只能是這樣:這是一條或多或少遵循了阿薩姆喜馬拉雅山脈最高峰走向的邊界線，這些最高山峰則通過分水嶺連在一起。然而，這一描述是絕對不夠全面的。不少最高峰，例如雅魯藏布江上的南迦巴瓦峰就位于麥克馬洪線以北。這與分水嶺的走向毫無關系。”而周恩來則一再主張，分水嶺并非唯一標準。他在1960年4月22日同尼赫魯?shù)牡谒拇螘勚袕娬{(diào)說，關于劃界的自然條件，分水嶺是其中之一，但不是唯一條件;同樣，河谷地區(qū)也是一個原則，中段的地理特征是山口。這些原則都應適用于中印邊界全段。
第三，中國和印度有關地圖邊界畫法的交涉，更涉及西藏的歷史地位和中央政府對西藏地區(qū)所擁有的主權這樣關系重大的問題，具有更為深遠的政治意義。在同印度的交涉過程中，周恩來堅持西藏是中國的一部分，西藏沒有簽訂國際條約的權力。周恩來在這一點上毫不動搖。而尼赫魯則繼承英國以及英印政府對西藏歷史地位之虛構(gòu)的判定，強調(diào)西藏在歷史上曾是個獨立的國家，具有簽訂條約的權力。他在1960年4月同周恩來的第三次會談時表示，西藏政府“單獨與會，他們有自己的國書，他們有處理這些事情的全權”。
最后，中印有關地圖邊界畫法的交涉，體現(xiàn)了兩國處理邊界問題的不同的政策措施。中國對中印邊界問題的處理，采取了謹慎的、愿意談判的政策，在地圖邊界畫法的問題上，中方也是審慎行事。而尼赫魯?shù)恼邉t是強硬的、不妥協(xié)的，他指示改變印度地圖對邊界的畫法，在涉及印度地圖反復更改邊界畫法的問題上，采取無視歷史的態(tài)度和狡辯手法，提出了所謂“行政邊界”的概念。尼赫魯還在1960年4月同周恩來的會談中，以“修改邊界需要修改憲法”為由，使中印有關邊界爭端的任何實質(zhì)性的解決成為不可能。他在第二次會談中強硬地表示:“印度的邊界是印度憲法的一部分，我們不修改憲法，就不能改變邊界。”在第六次會談中再次強調(diào):“實際上，根據(jù)我國憲法，哪怕是邊界極其微小的變動，都需要修憲。”印度對待地圖畫法的強硬政策，根本原因在于兩國關系所呈現(xiàn)的不對稱性，是尼赫魯對兩國關系的實質(zhì)以及對中國國內(nèi)政治發(fā)展認識的具體反映。