清末新政能實(shí)現(xiàn)君主立憲嗎？
彭 劍
清末新政“頂層設(shè)計”抓不住要害、分不清主次，皇室又?jǐn)y私心，組建“皇族內(nèi)閣”，企圖用欽定的辦法來“鞏固君權(quán)”，結(jié)果是憲政不僅未能“安民”，反而盡失民心。
庚子事變后，清廷重啟改革，時稱“庚子新政”或“庚子后新政”，今日學(xué)界則稱之為清末新政。清末新政雖在某種意義上取得了一些成績，但更多的是欺騙人民，尤其是進(jìn)入預(yù)備立憲階段后，這種情形更為明顯。然而從20 世紀(jì)90年代開始，社會上和學(xué)界出現(xiàn)一種“新見”，認(rèn)為清廷的改革有誠意、有規(guī)劃，若無辛亥革命打斷其進(jìn)程，清末新政一定能使中國實(shí)現(xiàn)從君主專制向立憲政治的轉(zhuǎn)軌。這一見解似是而非，不可不辯。
失敗的頂層設(shè)計
1906年清廷啟動預(yù)備立憲時，對如何“預(yù)備”并無規(guī)劃?？目慕O絆兩年后，才公布了《憲政籌備九年清單》（以下簡稱“《清單》”），分年列示1908—1916年預(yù)備立憲應(yīng)辦事宜，堪稱預(yù)備立憲的“頂層設(shè)計”。然而這一設(shè)計存在諸多問題，尤其是預(yù)備事項中有20%屬于一般行政事務(wù)，與憲政建設(shè)毫無關(guān)系！且在《清單》公布后不久，清廷又諭令各部院制定本機(jī)構(gòu)的九年清單。于是，外務(wù)部、吏部、民政部、度支部、禮部、學(xué)部、陸軍部、法部、農(nóng)工商部、郵傳部、理藩部、修訂法律館等紛紛出臺各自的九年籌備清單。其中一些部院的清單，如農(nóng)工商部的共列128項，無一與憲政有關(guān)。
這種抓不住要害、分不清主次的設(shè)計，帶來了嚴(yán)重后果。其一，對財政造成破壞。庚子以后，由于巨額戰(zhàn)爭賠款，國家財政本已異常艱窘，這時既然確定預(yù)備立憲為當(dāng)下急務(wù)，那么就應(yīng)集中力量辦大事，其他政務(wù)稍微讓道，不可齊頭并進(jìn)，至少不與急務(wù)爭奪資源。但按清廷的設(shè)計，一切政務(wù)都被貼上預(yù)備立憲的標(biāo)簽，各部院均以自己所主持的政務(wù)與預(yù)備立憲有重要關(guān)系為由搶奪資源。這導(dǎo)致《清單》施行兩年后，便出現(xiàn)財政無以為繼的現(xiàn)象，不僅中央財政大壞，國庫空虛，地方財政也很糟糕，“無一省不在窘鄉(xiāng)”。
其二，造成社會動亂。庚子以后，因賠款累累，新政繁興，各級官員主要以加捐的辦法來解決經(jīng)費(fèi)困難問題，時人稱“理財惟以加捐為要術(shù)”。進(jìn)入預(yù)備立憲階段，加捐仍為解決財政難題的主要手段。新政日久，捐稅名目日繁，出現(xiàn)“無物不捐”、“捐上加捐”的現(xiàn)象。而所加捐稅，主要落到了底層民眾頭上，憲政就此成了苛政。當(dāng)苛政猛于虎時，底層民眾便揭竿而起。清末十年里，共有大小民變1300多次，大多發(fā)生在預(yù)備立憲后。
清廷本欲通過新政挽救危機(jī)，但“新政之效未見，而天下已騷然不靖”。初衷是借憲政來“安民”的，結(jié)果卻造成“厲民”的局面；原本想借憲政來“固民心”，結(jié)果卻是“散民心”，最終動搖了清朝的統(tǒng)治根基。
“鞏固君權(quán)”的迷思
在一個君主制的國家實(shí)行憲政改革，意味著要削弱君權(quán)，加強(qiáng)民權(quán)。但當(dāng)時清朝皇室非但不愿意放棄君權(quán)，反而希望通過立憲鞏固君權(quán)。這在制定憲法上表現(xiàn)得最為明顯。受日本憲法學(xué)界影響，時人將制憲方式分為欽定、協(xié)定、民定三種，欽定是君主獨(dú)斷制定，協(xié)定是君主和人民協(xié)商制定，民定則由人民制定。通過1905年派五大臣出洋考察政治、1907年派三大臣出國考察憲政，以及受伊藤博文、穗積八束等的“啟發(fā)”，清廷認(rèn)定欽定制憲最有利于“鞏固君權(quán)”。
在這一思路的指導(dǎo)下，非但1908年出臺的《憲法大綱》以“鞏固君權(quán)”為旨?xì)w，而且特別說明將來起草憲法要以該文件為藍(lán)本。與《憲法大綱》同時發(fā)布的《清單》規(guī)定，頒布憲法在先，召集國會議員在后。這一安排的用意至為明顯，如果召開國會在先，作為立法機(jī)關(guān)，國會必然會參與制定憲法，那么憲法就無法“欽定”，“鞏固君權(quán)”就會落空。在野精英對皇室的這點(diǎn)心思看得清清楚楚，他們借助報刊呼吁一定要允許人民參與制定憲法，但清廷置若罔聞。1911年夏正式起草憲法時，清廷嚴(yán)密封鎖消息，幾名官員或躲進(jìn)寺觀名山，或躲在紫禁城煥章殿，以極其秘密的方式開展工作。然而，就在清廷一意孤行、堅持欽定時，武昌起義爆發(fā)了。形勢急轉(zhuǎn)直下，清廷不得不放棄欽定，表示要將制憲權(quán)交給民意機(jī)關(guān)資政院，以挽回民心。但為時已晚，人民以行動表達(dá)了對執(zhí)意“鞏固君權(quán)”的清廷的厭棄。
清廷“鞏固君權(quán)”，不僅意在保住君主大權(quán)，還欲借此為皇室撈取更多權(quán)力。預(yù)備立憲后，皇室把持朝政達(dá)到登峰造極的地步：1906年官制改革后，中央政府由11部組成，共有尚書、大臣13人（外務(wù)部有會辦大臣2 人），其中滿人7人、漢人5人、蒙古人1人，滿人中有4人為皇族。1907年6月，任命醇親王載灃為軍機(jī)大臣上學(xué)習(xí)行走。同年9月，任命貝子溥倫為資政院總裁。1908年2月，實(shí)授載灃為軍機(jī)大臣。1909年7月，載灃以攝政王身份攝行海陸軍大元帥，以其弟載洵為籌辦海軍大臣，旋又以其另一弟載濤管理軍咨處，形成三兄弟把持軍政的局面。1910年8月，貝勒毓朗補(bǔ)授軍機(jī)大臣。1910年11月，任命鎮(zhèn)國公載澤、貝子溥倫為纂擬憲法大臣。1911年，“皇族內(nèi)閣”出臺。
清廷推出“皇族內(nèi)閣”是極其短視的做法。歷朝歷代，雖號稱“家天下”，但基本只限于君主世襲。如果皇室在君位之外還要壟斷政府其他職位，那就真的成了“孤家寡人”。加之清代滿漢關(guān)系一直非常微妙，所以，清廷企圖集權(quán)于皇族的影響尤為惡劣。也正因此，辛亥革命期間，愿意為清廷賣命者寥寥無幾，而臨陣觀望者比比皆是，倒戈相向者亦所在多有。這種情況的出現(xiàn)，并非“人心不古”，而是預(yù)備立憲期間，清朝皇室私心太重所致。自身無道，又焉能企望多助？
所謂“新見”的盲點(diǎn)
認(rèn)為清廷能夠成功立憲的所謂“新見”，并未看到清廷的改革從根本上違背了立憲要限制君權(quán)的基本原則，實(shí)則早已走上了與憲政南轅北轍的不歸路。
清廷立憲師法日本，日本確實(shí)通過立憲鞏固了君權(quán)，但這只是立憲的特例，而非立憲的通則。各國之所以會有立憲運(yùn)動，都是人民不滿于君主專制統(tǒng)治，起而反抗，結(jié)果都是民權(quán)得到伸張，君權(quán)遭到削弱。唯獨(dú)日本，立憲之前國家大權(quán)不在天皇，而在幕府。天皇名號雖尊，但徒擁虛位。倒幕立憲后，將原屬幕府的一部分權(quán)力劃歸天皇，因此在立憲之后出現(xiàn)君主權(quán)力增強(qiáng)的現(xiàn)象。也就是說，同樣是立憲，在一般國家，因立憲前君主擁有專制大權(quán)，然后通過削奪君權(quán)而成；而在日本，則因立憲前君主徒擁虛位，乃通過加強(qiáng)君權(quán)而成。
在立憲前，清朝皇帝不像日本天皇那樣沒有實(shí)權(quán)，因此，日本不應(yīng)成為清廷師法的對象。而清廷之所以堅持師法日本，是因?yàn)榭吹饺毡就ㄟ^立憲加強(qiáng)了君權(quán)，與其一心死守君權(quán)的私念相合，并未深究日本的情形是否符合立憲的通例，也未深究中國在立憲前的情形是否與日本相同。結(jié)果，它越是一意孤行要鞏固君權(quán)，越是讓人覺得它缺乏改革的誠意，最終失去了統(tǒng)治合法性，君權(quán)、君位并失。
預(yù)備立憲本是清廷為挽救自身統(tǒng)治而被迫采取的措施，時人稱為“憲政和平調(diào)胃湯”，但服用之后，不僅“未見轉(zhuǎn)機(jī)，而病乃益將加劇”。這一方面因?yàn)榍宄y(tǒng)治者私心太重，沉溺于“鞏固君權(quán)”；另一方面在于政策“頂層設(shè)計”失敗，進(jìn)一步破壞了本已窘迫不堪的財政，甚至引發(fā)社會動亂。到1910年前后，清廷財政囊空如洗，地方督撫爭權(quán)奪利，紳士躁動不安，民變蜂起，改革舉步維艱，難以為繼。由是，一個劇變的時代就要來了。
作者單位：華中師范大學(xué)中國近代史研究所