美國在南海策動“航行自由”，不過是為了自身利益公然蔑視國際法和國際秩序，倚仗全球軍事霸權(quán)維持其海洋霸權(quán)，侵犯中國主權(quán)和海洋權(quán)益。美國極力炒作南海問題，就是想通過南海地區(qū)軍事化，形成武力威懾態(tài)勢，削弱中國對南海的管控。
近年來，美國在多種場合無端渲染所謂“南海航行自由”問題，并以此為借口強(qiáng)化自身在南海地區(qū)的軍事存在。美國以“挑戰(zhàn)”沿海國所謂“過度海洋主張”的名義，頻繁進(jìn)入中國南沙群島附近海域開展“航行自由行動”，企圖否定中國在南沙群島的領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。問題是，中國維護(hù)南海主權(quán)權(quán)益的正當(dāng)行為“妨礙”和“威脅”航行自由了嗎?中國歷來是南海航道航行自由的踐行者和維護(hù)者，南海的航行自由從來不是問題，也沒有因?yàn)槟虾幾h受到任何影響。既然如此，美國在南海頻頻策動“航行自由行動”意欲何為?
蔑視國際海洋法
17世紀(jì)初，歐洲開始一場關(guān)于“航行自由”的長期論戰(zhàn)。1609年，近代國際法奠基人格勞秀斯發(fā)表《海洋自由論》，主張公?？梢宰杂珊叫?。為了打破西班牙和葡萄牙對海洋貿(mào)易的壟斷，荷蘭、英國等新興海權(quán)國家將這一主張奉為圭臬。
美國在建國之初就提出“自由船自由貨”概念，主張戰(zhàn)亂時(shí)中立國的貿(mào)易商船享有“海上自由通航權(quán)”。美國從這一主張中獲益頗豐，因此在國際社會不斷強(qiáng)化“航行自由”理念。從一戰(zhàn)期間威爾遜主張“海上絕對航行自由”，到二戰(zhàn)開始前羅斯福主張“美國海軍和空軍有責(zé)任維護(hù)美國的海洋自由政策”，再到杜魯門宣稱“美國擁有在全球范圍內(nèi)維護(hù)航行自由的權(quán)利”，“航行自由”主張伴隨美國從區(qū)域性強(qiáng)國走向超級大國而不斷發(fā)展變化。但萬變不離其宗，美國追求“航行自由”的初衷從未改變。正如美國國防部《航行自由行動計(jì)劃概述》所說，自建國以來，美國一直主張維護(hù)海洋自由是其至關(guān)重要的國家利益，并主張用軍事力量保護(hù)這一利益。
20世紀(jì)70年代，隨著各國海權(quán)意識覺醒，因海洋權(quán)益產(chǎn)生的矛盾和分歧日益明顯，世界迫切需要一個(gè)符合多數(shù)國家利益、維護(hù)海洋秩序的國際海洋法。1973—1982年，第三次聯(lián)合國海洋法會議召開。這次會議集中反映了海上強(qiáng)國與發(fā)展中沿海國家的矛盾，主要包括沿海國管轄權(quán)的擴(kuò)大和公海自由沖突，沿海國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和海洋大國航行自由之間的平衡。美國擔(dān)心沿海國的主張一旦以國際條約方式確定下來，勢必危及其在全球的海洋霸權(quán)。
1979年，美國以一些國家提出“過度海洋主張”為由，首次出臺“航行自由計(jì)劃”，以表達(dá)對第三次聯(lián)合國海洋法會議的不滿。1982年，《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)通過。里根政府認(rèn)為《公約》會損害美國的海洋權(quán)益，拒絕簽署《公約》，游離于《公約》框架之外。同年12月13日，美國政府發(fā)布第72號“國家安全決策指針”，即“美國行使海上航行和飛越權(quán)利計(jì)劃”，作為對《公約》的回應(yīng)和抵制。從此，美國繞開《公約》，在全球開展所謂“航行自由行動”。
圖為我國出版的《聯(lián)合國海洋法公約》(北京：海洋出版社，2013年)漢英對照版書籍封面 資料圖片
20世紀(jì)80年代中期，美國開始將“航行自由行動”的矛頭對準(zhǔn)中國。1986年，中國在軍事演習(xí)期間，要求外國軍艦進(jìn)入演習(xí)區(qū)域必須經(jīng)過批準(zhǔn)，美國為表達(dá)所謂“抗議”，首次將中國列為“航行自由計(jì)劃”的挑戰(zhàn)國。1992年中國頒布《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，美國再次將中國列為挑戰(zhàn)國，并首次發(fā)起針對中國的“航行自由行動”。與此同時(shí)，美國憑借其國際霸權(quán)，大肆利用媒體輿論制造影響，企圖將自身在南海的“航行自由行動”及相關(guān)軍事行動合法化，而海洋主權(quán)被頻繁侵犯的中國反而成為“國際海洋秩序破壞者”。
維持海洋霸權(quán)
戰(zhàn)后，美國憑借雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技實(shí)力，加上全球最強(qiáng)大的海軍，強(qiáng)勢主導(dǎo)了國際海洋秩序，這是以權(quán)力建構(gòu)和維系的霸權(quán)模式。但越來越多的國家反對和抵制美國主導(dǎo)的海洋秩序，它們高度重視海洋對于本國領(lǐng)土主權(quán)、經(jīng)濟(jì)和安全的重要性，試圖通過國際規(guī)范建構(gòu)新的國際海洋秩序。美國對此表達(dá)強(qiáng)烈不滿，卡特總統(tǒng)甚至表示，“鑒于美國在世界事務(wù)中的顯著地位，它不得不采取主動去保衛(wèi)其權(quán)利免受沿海國家的非法侵蝕”。
美國口中的國際“顯著地位”非常明確，就是要維護(hù)其在全球的海上霸主地位。因此，美國炮制所謂《公約》簽署國提出“過度海洋主張”的借口，在全球開展“航行自由計(jì)劃”，肆意擴(kuò)張海洋霸權(quán)，侵犯別國利益。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為全球霸主，為維持霸權(quán)，盡可能減少美軍不能進(jìn)入的禁區(qū)或水域。
具體到南海來說，美國在此強(qiáng)推“航行自由計(jì)劃”，完全是將其作為維系全球海洋霸權(quán)、遏制中國的工具，是美國在國際海洋法領(lǐng)域奉行單邊主義、藐視和無視現(xiàn)行國際海洋法秩序和規(guī)則的典型例證。從克林頓到小布什任總統(tǒng)期間，美國陸續(xù)在中國周邊海域開展多次“航行自由行動”。奧巴馬政府上臺后，在“重返亞太”、“亞太再平衡”戰(zhàn)略背景下，美國在中國南海地區(qū)實(shí)施“航行自由行動”的次數(shù)日漸增多。2014年2月，美國助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾在國會眾議院稱，“美國在東亞和南海的航行和飛越自由，事關(guān)美國國家利益”。
2015年10月，美國軍方派“拉森”號軍艦駛?cè)肽虾ｄ颈探?2海里內(nèi)，這是美國第一次派軍用艦船進(jìn)入南海地區(qū)行使所謂“無害通過權(quán)”，引起國際社會廣泛關(guān)注。2016年1月，美國海軍“柯蒂斯·威爾伯”號導(dǎo)彈驅(qū)逐艦闖入中國西沙群島中建島12海里海域。2016年“南海仲裁案”非法裁決出臺后，美國經(jīng)常借此指責(zé)中國在南海的島礁建設(shè)和正常巡航工作。相比奧巴馬時(shí)期，特朗普政府在南海的“航行自由行動”頻次大大提高。2017年5月24日，美國“杜威”號在南沙群島美濟(jì)礁附近12海里范圍內(nèi)執(zhí)行“航行自由行動”。7月24日，特朗普政府批準(zhǔn)美軍在南海規(guī)律執(zhí)行“航行自由行動”的年度計(jì)劃。 2017年，特朗普政府在南沙群島和西沙群島共進(jìn)行4次“航行自由行動”，挑戰(zhàn)中國的主權(quán)聲索。2018年，美國海軍在南海進(jìn)行5次島礁 12海里范圍內(nèi)的“航行自由行動”。
美國在南海開展的所謂“航行自由行動”，完全背離《公約》和國際習(xí)慣法對航行自由所作規(guī)定，實(shí)質(zhì)是“橫行自由”，是霸權(quán)主義行徑。事實(shí)上，美國不僅針對所謂“不友好”或敵對國家實(shí)施“航行自由計(jì)劃”，對其盟友也是如此。例如，美國國防部副部長辦公室前海洋政策事務(wù)助理勞爾·佩德羅索曾炫耀，在2014年度，美國“航行自由行動”“挑戰(zhàn)過”7個(gè)盟友、7個(gè)伙伴、3個(gè)對手和敵人、2個(gè)不結(jié)盟國家。“美國優(yōu)先”的霸道邏輯可見一斑。
可以說，美國在全球海洋持續(xù)不斷的軍事行動對航行自由構(gòu)成威脅，所謂“航行自由”是美軍船舶在其單方面認(rèn)定的“國際海域”進(jìn)行的，本質(zhì)上是保證美國軍事力量在全球海洋的機(jī)動暢通，維持其軍事領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，防范任何對其海洋大國地位可能的挑戰(zhàn)，是典型的強(qiáng)權(quán)政治和霸權(quán)行為。
打壓遏制中國
美國高調(diào)介入南海問題，打著“公海自由、過境通行和無害通過權(quán)”的旗號，多次派遣軍艦闖入中國南海領(lǐng)域進(jìn)行“航行自由行動”，嚴(yán)重?fù)p害中國海洋領(lǐng)土主權(quán)權(quán)益，目的在于打壓遏制中國。
拜登上臺后，進(jìn)一步升級南海“航行自由行動”的強(qiáng)度。2021年7月，美國國務(wù)卿布林肯就南海仲裁案所謂“裁決”出臺5周年發(fā)表聲明稱，“中國正持續(xù)威脅南海航行自由，基于規(guī)則的海洋秩序在南海受到嚴(yán)重威脅”。2022年，美軍航母打擊群和兩棲戒備群8次闖入南海，在南海及周邊地區(qū)累計(jì)開展大型演習(xí)演訓(xùn)102次，數(shù)量與規(guī)模較2021年有所增加，強(qiáng)度和針對性愈發(fā)明顯，軍事威脅意味愈發(fā)濃厚。
拜登政府的“印太戰(zhàn)略”報(bào)告至少10處提到“海洋態(tài)勢感知”和“海洋安全”，兩次特別強(qiáng)調(diào)“南海”。2022年，美國國防部發(fā)布2021財(cái)年“航行自由報(bào)告”。報(bào)告顯示，2020年10月至2021年9月，美軍累計(jì)在全球執(zhí)行“航行自由行動”共37次，其中涉及中國大陸的次數(shù)最多，共有5次，還有1次與中國臺灣地區(qū)有關(guān)。2022年5月，拜登放言，“要確保南海及其他地區(qū)的航行自由，確保海上航道保持安全和開放”。最近一段時(shí)間，拜登政府又鼓動菲律賓在黃巖島和仁愛礁問題上頻頻挑釁，試圖再次在南海島礁的主權(quán)問題上向中國發(fā)難。
為什么美國對針對中國的所謂“航行自由”樂此不疲?一言以蔽之，就是將其作為遏制中國的工具。自新中國成立開始，南海就是美國對華圍堵和遏制新月形包圍圈中的一環(huán)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國將綜合實(shí)力和國際地位不斷上升的中國視為重要威脅，運(yùn)用軍事、外交、輿論等多種手段制造南海緊張局勢，挑戰(zhàn)中國應(yīng)對海上危機(jī)的能力。美國試圖以此作為遏制中國的重要抓手，全方位對中國實(shí)施海上圍堵和打壓。
在當(dāng)前世界面臨百年未有之大變局背景下，南海問題更是被美國政府視為強(qiáng)化對華全面競爭的戰(zhàn)略性籌碼。在美國“印太戰(zhàn)略”構(gòu)想里，強(qiáng)調(diào)“基于規(guī)則的秩序”實(shí)質(zhì)上也是為了遏制中國發(fā)展。中國成為美國推動南海“航行自由行動”最直接的受害者。
首先，美國通過“闖島”式航行行動，損害我國對南海群島的主權(quán)聲索;通過針對特定島礁的航行行動，損害南海各島作為群島的整體性權(quán)益;通過南海仲裁案的非法裁定，損害南海島礁建設(shè)的正當(dāng)性。其次，破壞中國與南海周邊國家的和平穩(wěn)定。美國通過鼓動、挑唆、支持部分南海周邊國家對南海島礁的主權(quán)聲索，挑撥中國與周邊國家關(guān)系;通過爭取盟友公開支持的方式擴(kuò)大南海問題的地區(qū)矛盾;通過聯(lián)合巡航的方式加劇對抗強(qiáng)度等。最后，美國利用話術(shù)陷阱在國際社會抹黑中國。例如，通過炒作解放軍在海上的所謂“危險(xiǎn)攔截”或“不專業(yè)”行為抹黑中國的正常應(yīng)對行動;通過制造所謂的航行受限事件塑造中國“威脅”航行自由的國際形象;通過抹黑南海正常的建設(shè)和部署行為污蔑中國將南海軍事化。
美國表面上鼓吹南海航行自由，實(shí)際上在南海“自由橫行”，這是導(dǎo)致南海局勢緊張的根源。所謂“航行自由行動”，制造嚴(yán)重沖突隱患，已引起多數(shù)國家包括中國的抗議和不滿。事實(shí)證明，美國在南海策動“航行自由”，不過是為了自身利益公然蔑視國際法和國際秩序，倚仗全球軍事霸權(quán)維持其海洋霸權(quán)，侵犯中國領(lǐng)土和海洋權(quán)益。美國極力炒作南海問題，就是想通過南海地區(qū)軍事化，形成武力威懾態(tài)勢，削弱中國對南海的管控，這是其實(shí)施“航行自由行動”的根本目的。
作者單位：吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院