農(nóng)村改革不能走“資本家?guī)∞r(nóng)”的發(fā)展道路
李昌平
1978－1988年的11年，是我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民蒸蒸日上的11年，也是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)蒸蒸日上的11年；1988－2001年的14年，雖是中國經(jīng)濟(jì)高速增長的14年，卻是中西部絕大多數(shù)農(nóng)村凋敝和農(nóng)民生活艱難的14年。在改革開放和高速發(fā)展的大背景下，為什么會(huì)出現(xiàn)大范圍、多人口、長時(shí)間經(jīng)濟(jì)凋敝和生活艱難呢？這是不能不反思的大問題。問題出在哪里呢？
“三農(nóng)” 政策出現(xiàn)偏差
上世紀(jì)90年代以來的農(nóng)民和農(nóng)民工政策是有失誤的。上世紀(jì)90年代以來，農(nóng)民在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面的權(quán)利不僅沒有隨經(jīng)濟(jì)高速增長提升，反而下降了。最明顯的指標(biāo)是，90%以上的教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共資源非農(nóng)化，農(nóng)村一度出現(xiàn)大面積讀不起書、看不起病、連五保戶都無人管的現(xiàn)象；農(nóng)民作為中國改革的開路先鋒，其政治權(quán)利不是上升了，而是下降了。90年代以來，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的近2億農(nóng)民工的絕大多數(shù)，至今不能在城市安居下來，也沒有進(jìn)入社會(huì)保障體系，更無任何政治權(quán)利?？梢哉f；近30年經(jīng)濟(jì)連續(xù)高速增長，既是少數(shù)人資本原始積累和擴(kuò)張的過程，也是廣大農(nóng)民和農(nóng)民工為增長與繁榮付出代價(jià)的過程。
上世紀(jì)90年代以來的農(nóng)業(yè)政策是有失誤的。1986年后，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)自給有余，增產(chǎn)不能增收，標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入“追求價(jià)格增長效益階段”，農(nóng)業(yè)發(fā)展策略的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向“資本密集十農(nóng)民組織密集”。為此，小農(nóng)只有組織起來，才能獲得農(nóng)產(chǎn)品議價(jià)、定價(jià)的權(quán)利，并在金融的支持下獲得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延伸的增值收益，才能獲得“價(jià)格增長效益”。遺憾的是，90年代不僅沒有發(fā)展出新農(nóng)民組織和新的農(nóng)村金融，失誤的政策還導(dǎo)致既有農(nóng)民組織逐步解體、既有金融體系走向崩潰。90年代以來，農(nóng)業(yè)政策從四個(gè)方面摧毀了既有農(nóng)民組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
第一個(gè)是土地制度改革。1977年到1988年的土地制度對農(nóng)民最有利，農(nóng)民集體有權(quán)用土地發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，農(nóng)民不僅可以分享土地農(nóng)用收益，也能分享土地非農(nóng)用的絕大部分收益。1988年后，《土地管理法》出臺(tái)，特別是1994年財(cái)稅體制改革后，政府剝奪了農(nóng)民組織將土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的權(quán)利，并逐步弱化土地“農(nóng)民集體所有制”，土地制度朝著“國家所有十農(nóng)戶永佃”的方向演變，農(nóng)民分享土地非農(nóng)用（資本化）增值收益的權(quán)利基本喪失；2 00 0年前后，隨著“三提五統(tǒng)”和“農(nóng)業(yè)稅附加” 的取消，農(nóng)民組織分享土地農(nóng)用收益的權(quán)利喪失，土地“農(nóng)民集體所有制”名存實(shí)亡。
第二個(gè)是經(jīng)營體制改革。上世紀(jì)90年代，部門壟斷又回來了，農(nóng)藥、種子、糧食專營和生豬定點(diǎn)屠宰，把80年代發(fā)展的鄉(xiāng)村集體企業(yè)全部壓垮。農(nóng)民組織起來分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延伸（農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷、生產(chǎn)資料生產(chǎn)和供應(yīng)等等）收益的發(fā)展道路，被封死了。
第三個(gè)是鄉(xiāng)村企業(yè)的強(qiáng)制性改制運(yùn)動(dòng)。上世紀(jì)90年代，在中西部地區(qū)鄉(xiāng)村企業(yè)不堪重負(fù)的時(shí)候，外資卻在享受超國民待遇而大舉進(jìn)入沿海地區(qū)，且享受著1978－1988年“集體土地非農(nóng)用”的特殊待遇。沉重的稅負(fù)和不平等的競爭，給中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雪上加霜的打擊。主流對中西部鄉(xiāng)村企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝的解讀是“思想不解放” 和“管理落后”。在政府強(qiáng)力主導(dǎo)下，中西部農(nóng)村進(jìn)行了一場逼迫80年代以來發(fā)展起來的農(nóng)民（組織）的“集體經(jīng)濟(jì)” 改制和解體運(yùn)動(dòng)。有錢有權(quán)的人，借政治性“改制”運(yùn)動(dòng)之勢，大肆低價(jià)或無償拿到農(nóng)民組織的企業(yè)和自然資源，“改制”幾乎成了“搶劫”農(nóng)民組織經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的運(yùn)動(dòng)。筆者是親身經(jīng)歷過這場運(yùn)動(dòng)的。改制了，就是思想解放。就有財(cái)政的產(chǎn)業(yè)化資金扶持和金融的信貸優(yōu)惠；不改制，就是思想不解放，不僅無經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，政治上也有壓力。這樣的“改制”，既違背了市場經(jīng)濟(jì)所有制平等和經(jīng)濟(jì)主體平等的原則，更違背了村民自治原則。
實(shí)踐已經(jīng)證明，那些“思想不解放”，依然堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)的7000多個(gè)村子，現(xiàn)在都發(fā)展得很好，成了全國各地政府所樹的新農(nóng)村建設(shè)典范。
第四個(gè)是農(nóng)村金融體系的非農(nóng)化改革。幾大銀行相繼在上世紀(jì)90年代撤出農(nóng)村，農(nóng)村信用社也嫌貧愛富，改革的結(jié)果是將農(nóng)民獲得貸款的權(quán)利推向了市場，但又不許農(nóng)民按照市場經(jīng)濟(jì)原則開展合作金融。這樣的政策，加劇了農(nóng)民組織經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的解體。
上述四板斧，導(dǎo)致了絕大多數(shù)既有農(nóng)民組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的全面瓦解，絕大多數(shù)的農(nóng)民組織名存實(shí)亡了。90年代不僅大大消弱了農(nóng)民組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，還選擇了扶持“資本家?guī)∞r(nóng)”的發(fā)展策略，走上了扶持資本家剝奪小農(nóng)的“菲律賓發(fā)展道路”。這就是90年代以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝和農(nóng)民生產(chǎn)生活困難的重要原因。
“扶持資本家?guī)∞r(nóng)”的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，50年前菲律賓就走過，菲律賓也因此由亞洲的典范國家，衰落成了亞洲的二三流國家。而日本、韓國、臺(tái)灣用了100的時(shí)間，限制資本家下鄉(xiāng)剝奪農(nóng)民，扶持農(nóng)民組織起來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)果都超過了菲律賓。
上世紀(jì)90年代的農(nóng)村政策是有失誤的。90年代以來，政府集中經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一切成果，用于大城市規(guī)劃和建設(shè)，連公共教育和醫(yī)療資金也幾乎全部集中于城市。還用極不平等的政策為城市發(fā)展而剝奪農(nóng)村土地、水、氣、油和勞動(dòng)力等資源——只要農(nóng)村的土地，不要失地農(nóng)民；只要農(nóng)民工的勞動(dòng)力，不要農(nóng)民工成為市民——城市變成了歐洲，農(nóng)村卻幾乎到了“無河不斷流，無水不污染”的地步。市場規(guī)則泛化，公共資源的配置也按照市場規(guī)則配置。好老師進(jìn)城了，好醫(yī)生進(jìn)城了，并且一反80年代農(nóng)村干部、教師、醫(yī)生工資收入高于城市的政策，城市干部、教師、醫(yī)生的工資反過來比農(nóng)村干部、教師、醫(yī)生高出許多。農(nóng)村孩子讀書要進(jìn)城，農(nóng)村人看病要進(jìn)城，讀書要擇校費(fèi)，看病要紅包。孫立平驚呼：社會(huì)斷裂了！
失誤并未得到徹底反省
2002年以來，中央政府將“三農(nóng)”工作列為全黨工作的重中之重，提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的科學(xué)、和諧發(fā)展思路，2005年對新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)行了戰(zhàn)略部署，使“三農(nóng)”問題有了很大的緩解。但是，上世紀(jì)90年代以來的失誤并沒有得到徹底反省，很多偏差還在繼續(xù)，使黨和政府解決“三農(nóng)”問題的努力事倍功半：
第一，小農(nóng)面臨大面積破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)在1986年就進(jìn)入“追求價(jià)格效益”的發(fā)展階段了，但現(xiàn)在“追求產(chǎn)量增長效益”的農(nóng)業(yè)政策依然占主導(dǎo)地位，“追求價(jià)格效益”的農(nóng)業(yè)政策還沒有進(jìn)入決策層面；東北、新疆、東南沿海等地區(qū)的農(nóng)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入“追求市場（份額）效益”發(fā)展階段，但其農(nóng)業(yè)政策還沒有進(jìn)入思考的層面。增產(chǎn)減收、減產(chǎn)減收、穩(wěn)產(chǎn)也難穩(wěn)收的局面，還是農(nóng)業(yè)發(fā)展的常態(tài)。
最近幾年，鼓勵(lì)外資企業(yè)收購大豆加工企業(yè)和在沿海興辦農(nóng)業(yè)園區(qū)的做法，實(shí)際上是將土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)市場和勞動(dòng)密集型農(nóng)產(chǎn)品的國際市場，拱手讓給外國企業(yè)和農(nóng)業(yè)組織，這是非常危險(xiǎn)的。連續(xù)幾個(gè)一號文件表明，政府依然將增加農(nóng)民收入的希望，寄托在“龍頭企業(yè)”身上，對扶持資本家剝奪小農(nóng)的政策缺乏反省，而類似東北豆農(nóng)那樣，小農(nóng)面臨大面積破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)卻是實(shí)實(shí)在在地存在著。
第二，防疫、水利等服務(wù)市場化方向依然。有關(guān)水利、防疫等服務(wù)，十幾年來一直朝著市場化的方向改革。實(shí)踐已經(jīng)證明，農(nóng)業(yè)服務(wù)的市場化道路會(huì)使小農(nóng)更加弱勢，必須扶持農(nóng)民組織，走小農(nóng)組織化自我服務(wù)之路。
第三，政府“支農(nóng)資金”依然是權(quán)力配置和官商勾結(jié)的“市場化招標(biāo)”，強(qiáng)者受惠?！爸мr(nóng)資金” 從中央到地方，絕大部分成為了部門和基層政府的“福利和預(yù)算外收入”。
第四，農(nóng)村治理的制度基礎(chǔ)動(dòng)搖。當(dāng)下進(jìn)行的“林權(quán)改革”和《物權(quán)法》草案，都存在否定“土地集體所有制”和強(qiáng)化“國家所有十農(nóng)戶長期承包”的傾向，這是對農(nóng)民組織的破壞，也動(dòng)搖了農(nóng)村治理的制度基礎(chǔ)。不少地方煤礦集體企業(yè)和森林等資產(chǎn)的經(jīng)營體制改革，還在繼續(xù)犯強(qiáng)制“私有化”的錯(cuò)誤；村民自治制度名存實(shí)亡，村民自治組織正在逐步被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“改造”為計(jì)劃生育執(zhí)行小組。
第五，部門壟斷經(jīng)營回潮。生豬重新定點(diǎn)屠宰，農(nóng)藥、種子、化肥重新專營的政策是錯(cuò)誤的，有進(jìn)一步走向部門壟斷經(jīng)營的跡象；國家銀行退出農(nóng)村農(nóng)業(yè)，農(nóng)村信用社的農(nóng)民主體性越來越不可及；準(zhǔn)許私人資本下鄉(xiāng)辦銀行，不許農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織搞合作金融，更是錯(cuò)誤的；扶持西部生態(tài)脆弱的地方搞“開發(fā)式扶貧”，是錯(cuò)誤的。因?yàn)檫@樣的地方，人口再生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)、生態(tài)再生產(chǎn)無法循環(huán)起來，開發(fā)的結(jié)果只能是更加脆弱和貧困的惡性循環(huán)。
回歸“放活、擴(kuò)權(quán)”
上世紀(jì)80年代的改革，是改革高度計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)體制和高度集中的政治體制，是給農(nóng)戶和農(nóng)民組織放權(quán)。給基層政府分權(quán)的過程，可以用“多予、少取、放活”六個(gè)字來概括。90年代的農(nóng)村改革正好相反，“官商向前進(jìn)”、“民商向后退”，“官權(quán)向前進(jìn)’”、“民權(quán)向后退”。也可以用六個(gè)字概括：“不予、多取、管死”。毫無疑問，農(nóng)村改革和發(fā)展的思路應(yīng)該向80年代回歸。當(dāng)然，不是簡單地回到80年代，核心是“放活、擴(kuò)權(quán)”。
一是農(nóng)業(yè)政策要以扶持農(nóng)民“追求價(jià)格效益”為根本，以“技術(shù)密集十資金密集+組織密集”為策略，以扶持農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展壯大為著力點(diǎn)。金融、財(cái)政一稅收等優(yōu)惠政策向農(nóng)民“合作經(jīng)濟(jì)組織”和“社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織”傾斜，優(yōu)先扶持農(nóng)民組織發(fā)展農(nóng)村社區(qū)土地金融、農(nóng)產(chǎn)品加工營銷、生產(chǎn)資料生產(chǎn)供應(yīng)、區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)資料超市等等。
二是土地政策要以歸還土地所有權(quán)于農(nóng)民集體為目標(biāo)，廢除征地制度。
三是農(nóng)民和農(nóng)民工政策要以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和農(nóng)民工平等公民權(quán)力為目標(biāo)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和縣以上人大代表的直接選舉，擴(kuò)展農(nóng)民和農(nóng)民工參政議政和政治上的上升空間；以公共財(cái)政逐步同等覆蓋農(nóng)民和農(nóng)民工為著力點(diǎn)，徹底消除身份歧視。
四是農(nóng)村政策要以促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，逐步建立“城鄉(xiāng)平等交換”的政策法規(guī)體系為基本策略；以新農(nóng)村建設(shè)為著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)中國特色的農(nóng)村現(xiàn)代化。
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和土地產(chǎn)權(quán)的收益，要留給農(nóng)民和農(nóng)村，保證6億左右的農(nóng)民在農(nóng)村安居樂業(yè)；農(nóng)民工的工資，可以保證其本人在城市生活有余。通過退出自己在農(nóng)村的份額地權(quán)，可以在城市安居；城市和農(nóng)村，平等發(fā)展，平等交換，平等享受公共財(cái)政。
（《環(huán)球視野》刊摘，標(biāo)題為本刊所加，原標(biāo)題為：農(nóng)村改革與發(fā)展思路應(yīng)重新調(diào)整）