在深化改革中保證和完善中國農(nóng)民的權(quán)利
劉永佶教授
時下人們慣常說的“三農(nóng)問題”，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民三個問題，是典型的繁瑣哲學(xué)的表現(xiàn)，其要害是不明確主體，不分主次，將本來一個問題分成三個問題，論說起來似乎面面俱到，但不僅重復(fù)論證，不得要領(lǐng)，甚至忽略問題的實質(zhì)。“三農(nóng)問題”實際上只是“一農(nóng)問題”，即農(nóng)民問題。農(nóng)民是主體，是根本，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民的生產(chǎn)方式，農(nóng)村是農(nóng)民的生活方式和居住之所。明確了農(nóng)民的主體性，也就明確了問題的實質(zhì)。農(nóng)民問題的核心，是農(nóng)民的權(quán)利，確立并保證農(nóng)民的公民權(quán)和政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，是解決當(dāng)前農(nóng)民問題的關(guān)鍵，也是農(nóng)業(yè)的工業(yè)化、農(nóng)村城市化的根據(jù)和前提?！ ?/p>
一、在健全民主法制的進(jìn)程中確立并保證農(nóng)民權(quán)利
阻礙中國商品經(jīng)濟(jì)和公民社會健康發(fā)展，特別是阻礙農(nóng)民擺脫個體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)走向工業(yè)化和城市化的主要因素，就是新中國成立時不得不保留，并因未能及時改革而強(qiáng)化、僵化、腐化了的行政集權(quán)體制。這個體制是與社會主義制度和原則相悖的，它被保留和利用的條件已不復(fù)存在，但它卻滋生了賴其為生的特殊利益集團(tuán)，更形成了以各種洋名詞包裝的陳腐觀念，嚴(yán)重阻礙中國的進(jìn)步?！ ?/p>
在社會主義原則指導(dǎo)下，改革行政集權(quán)體制為民主法制體制，是中國現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是解決農(nóng)民問題的前提和基礎(chǔ)。
對行政集權(quán)體制的改革，已經(jīng)是關(guān)乎社會主義命運(yùn)，關(guān)乎中華民族前途的第一要務(wù)。初級民主制和公有制能否進(jìn)一步發(fā)展，就取決于這個改革。
行政集權(quán)體制的弊端，它對商品經(jīng)濟(jì)和公民社會的阻礙，對社會主義公有制和民主制的阻礙，早在20世紀(jì)60年代就已顯現(xiàn)，而其在蘇聯(lián)的表現(xiàn)更為突出。當(dāng)時的中蘇論戰(zhàn)導(dǎo)致中蘇兩大共產(chǎn)黨的分裂，而無力改變蘇聯(lián)狀況的毛澤東，則借鑒蘇聯(lián)的教訓(xùn)，深刻地看到了中國所面臨的危險，文化大革命是他發(fā)動的以改革行政集權(quán)體制為主要內(nèi)容的運(yùn)動，由于改革的目標(biāo)不明確和采取群眾運(yùn)動的方式，結(jié)果不僅沒有對行政集權(quán)體制進(jìn)行有效改革，反而激化由黨政官員主導(dǎo)的派性，引發(fā)混亂，以致為既得利益者固守這個體制提供了借口。雖然如此，這場運(yùn)動中所體現(xiàn)的民主權(quán)威，也得到了充分展示。群眾運(yùn)動的松散雜亂的民主，使民主的權(quán)威不能集中、有序地以法制形式表現(xiàn)出來，因此不能有力有效地改革行政集權(quán)體制，它只能在短期內(nèi)沖擊這個體制。對文化大革命可以有多種解讀，我從中體會最深刻的，就是民主權(quán)威的勢力，只要將覺悟并行動起來的勞動群眾按法制組織、調(diào)動并發(fā)揮其作為民主權(quán)主體的積極性，那么，他們的民主權(quán)所包含的權(quán)能就可以轉(zhuǎn)化為公共權(quán)力，具有相當(dāng)強(qiáng)有力的權(quán)威，這是可以制約并改革行政集權(quán)體制的惟一力量。文化大革命改革行政體制的不成功，一方面說明這個體制的頑固與強(qiáng)勢，另一方面更加突出了對其改革的必要性。行政集權(quán)體制中所滋生的以權(quán)謀私的既得利益者，正設(shè)法強(qiáng)化這個體制的保守、專制性，極力干擾和阻擾對它的改革。他們依托體制的保守、專制性，在既得和欲得利益的驅(qū)動下，結(jié)成集團(tuán)，形成強(qiáng)大的社會勢力，他們所懼怕的，就是民主的權(quán)威，為此，他們相當(dāng)明確而自覺地阻止、壓制勞動群眾的覺悟，以抵消民主的權(quán)威對他們的威脅?！ ?/p>
專制勢力所知道的這個道理，民主勢力更應(yīng)該知道。社會主義者依托初級民主制以自由文化啟發(fā)、調(diào)動、組織勞動群眾，認(rèn)知自己的民主權(quán)，聯(lián)合起來行使民主權(quán)，并在這個過程中提高素質(zhì)技能，以增強(qiáng)民主權(quán)的權(quán)力。進(jìn)而，制定正確而可行的綱領(lǐng)、路線、策略，以法制為保證，有效地逐步展開民主運(yùn)動。而運(yùn)動的重點(diǎn)，就是改革這已經(jīng)與公有制和民主制發(fā)展不相適應(yīng)的行政集權(quán)體制。在這個過程中，不可避免地要與依賴這個體制而存在的既得利益集團(tuán)發(fā)生沖突，在這種情況下，仍應(yīng)將對體制的改革放在第一位，并依民主法制與專制勢力進(jìn)行斗爭。中國現(xiàn)時期民主制仍是法定的制度，勞動群眾仍有法定的民主權(quán)；中國共產(chǎn)黨內(nèi)出現(xiàn)了一些腐敗分子，但只要它還是共產(chǎn)黨，馬克思和恩格斯貫注于《共產(chǎn)黨宣言》的民主觀念，就依然是其靈魂，廣大黨員仍然是社會主義的擁護(hù)和執(zhí)行者。更為重要的是，民主法制已成現(xiàn)代人類社會的大趨勢，對行政集權(quán)體制的理論分析和改革是中國社會變革和發(fā)展的核心與首要任務(wù)，利用既有的民主制及其權(quán)威，循序漸進(jìn)地克服其缺陷，直至完成改革?！ ?/p>
對行政集權(quán)體制的改革，與對集權(quán)官僚制的革命不同，這是對初級民主制的體制改革，是以民主勢力為主導(dǎo)的社會變革。對集權(quán)官僚制的革命，是奪取政權(quán)，革命者并不怕社會的動亂，而是在打亂舊秩序中建立自己的政權(quán)。對行政集權(quán)體制的改革，是占社會主導(dǎo)的民主勢力對實行勞動者權(quán)利的體制的改革，這種改革所能依靠的，一是勞動群眾的覺悟，二是既有的體制。通過體制來改革體制。這似乎是一個不可解脫的矛盾，但在民主權(quán)威的制約下，是可以找到適當(dāng)解決途徑的。這就是分階段遞進(jìn)式的改革。根據(jù)現(xiàn)有的勞動群眾的覺悟程度和民主勢力狀況，制定改革的階段性目標(biāo)，由民主權(quán)威保證社會生活的基本穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，抑制專制勢力的干擾和對抗。在完成第一階段的改革目標(biāo)以后，再以增強(qiáng)了的民主權(quán)威為保證，進(jìn)行下一階段的改革。如此延續(xù)不斷?！ ?/p>
這種分階段的遞進(jìn)式改革，也就是充分利用已有的民主權(quán)威，控制現(xiàn)行體制，通過這個體制來穩(wěn)定社會生活，并實行對體制的分層次改革。改革的進(jìn)程，是提高勞動者素質(zhì)技能和社會地位的過程，也是逐步明確和強(qiáng)化民主權(quán)的過程。以強(qiáng)化了的民主權(quán)和增強(qiáng)了的民主的權(quán)威，進(jìn)行下一輪的改革，并進(jìn)一步強(qiáng)化民主的權(quán)威?！ ?/p>
行政集權(quán)體制不僅存在政治層面，也存在經(jīng)濟(jì)層面，對它的改革，同時就是政治和經(jīng)濟(jì)相統(tǒng)一的改革。一些人將經(jīng)濟(jì)與政治分開，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體制和政治體制是不同的，可以先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制的改革，再進(jìn)行政治體制的改革。這在概念上是可以界定開的，但實際上，中國初級公有制的體制與初級民主制的體制，是統(tǒng)一的行政集權(quán)體制。對行政集權(quán)體制的改革，就是對經(jīng)濟(jì)和政治體制的改革?，F(xiàn)在理論界似乎把行政集權(quán)體制只視為政治體制，認(rèn)為在此之外還有一個獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體制，但這樣的經(jīng)濟(jì)體制是什么？不觸動行政集權(quán)體制的“經(jīng)濟(jì)體制改革”，實際上不過是在管理層面做一些政策調(diào)整而已。比如20世紀(jì)80年代的承包經(jīng)營，無非是在經(jīng)營方式上的一些改變，并未觸動體制。而對公有制企業(yè)的“私有化”，則遠(yuǎn)超出體制的范疇，是一種制度的變化，亦談不上是經(jīng)濟(jì)體制的改革。
體制是制度的具體形式，是權(quán)利與權(quán)利的關(guān)系，公有制的體制，包括所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等一系列權(quán)利，其根本權(quán)利是所有權(quán)。初級公有制之所以初級，就在于實行了行政集權(quán)體制，由國家政權(quán)在行使占有權(quán)的同時取代所有權(quán)主體行使所有權(quán)，并行使經(jīng)營權(quán)等一系列權(quán)利。而這種集權(quán)，表現(xiàn)于政治上，就是排斥民主權(quán)，從而使擁有公有制經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的勞動者不能以其民主權(quán)來控制國家機(jī)構(gòu)。擺脫了民主權(quán)主體控制的國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，不僅體現(xiàn)于政治，也體現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)生活?！ ?/p>
對行政集權(quán)體制的改革，首要的，就是明確勞動者或公民對公有制經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)和民主權(quán)，進(jìn)而通過民主權(quán)來控制占有權(quán)、行政權(quán)、執(zhí)行權(quán)、司法權(quán)等。這是一個對經(jīng)濟(jì)權(quán)利和政治權(quán)利統(tǒng)一調(diào)整的過程，這個改革的目的，絕非單純的經(jīng)濟(jì)增長，而是在強(qiáng)化勞動者所有權(quán)和民主權(quán)的基礎(chǔ)上，提高其素質(zhì)技能，這既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根據(jù)，又將增強(qiáng)民主的權(quán)威。增強(qiáng)了的民主權(quán)威，又是進(jìn)一步改革行政集權(quán)體制的前提，如此持續(xù)，公有制經(jīng)濟(jì)和民主制政治才能逐步完善?！ ?/p>
改革行政集權(quán)體制，是在民主原則指導(dǎo)下，將民主的權(quán)威以法制的形式貫徹于政治、經(jīng)濟(jì)的各個環(huán)節(jié)，由此達(dá)到法制化。民主的前提是公民社會和商品經(jīng)濟(jì)一般原則的確立，在中國，是以社會主義為旗幟的革命斗爭開創(chuàng)了公民社會和商品經(jīng)濟(jì)之路的，但由于舊勢力和舊思想以行政集權(quán)體制集中體現(xiàn)出來，干擾了公民社會和商品經(jīng)濟(jì)一般原則的確立，同時也制約了民主制的建立和改革。社會主義初級民主制是通過行政集權(quán)體制體現(xiàn)出來的，這種體現(xiàn)就是一個矛盾。其短期的合理性消失后，受這個體制既得利益者的障礙與干擾，未能及時改革，從而導(dǎo)致公有制經(jīng)濟(jì)和民主制政治被嚴(yán)重破壞。而農(nóng)民權(quán)利的缺失問題，就是其突出表現(xiàn)?！ ?/p>
民主制不能以行政集權(quán)體制來實現(xiàn)，也不能靠群眾運(yùn)動來長期實行，只能以法制將群眾組織起來，對群眾運(yùn)動進(jìn)行法制規(guī)范，或者法制形式的群眾運(yùn)動，才能實現(xiàn)。法制是以法律對權(quán)利及其關(guān)系的明確規(guī)定，并由相應(yīng)機(jī)構(gòu)執(zhí)行法律，協(xié)調(diào)處理權(quán)利關(guān)系中的矛盾，進(jìn)而達(dá)到社會成員對法律所規(guī)定的權(quán)利及其關(guān)系的認(rèn)可與遵循。社會主義民主法制是公民社會一般原則的高級實現(xiàn)形式，是平等、所有權(quán)、公民權(quán)、人身權(quán)、自由得到充分體現(xiàn)和保證的體制。從中國目前情況看，以民主法制改革行政集權(quán)體制的任務(wù)還相當(dāng)沉重，由于行政集權(quán)體制所造成的“身份社會”的殘留，明顯是違背公民社會一般原則，更違背社會主義原則的，而農(nóng)民權(quán)利問題又是“身份社會”的突出表現(xiàn)。確立并保證農(nóng)民的權(quán)利，既是以民主法制體制改革行政集權(quán)體制的內(nèi)容，也是驗證改革的重要標(biāo)志。
中國農(nóng)民權(quán)利的確立與保證，是以社會主義民主法制體制改革行政集權(quán)體制為前提的。現(xiàn)下一些議論者脫離對行政集權(quán)體制的改革，不談社會主義民主法制，只說“維護(hù)農(nóng)民權(quán)益”，看起來很具體、很實際，但又如何實現(xiàn)呢？行政集權(quán)體制的存留、強(qiáng)化和腐化，是維持“身份社會”的原因，也是阻礙社會變革的根本，農(nóng)民的公民權(quán)及經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)利的不充分和沒有保證，只是其表現(xiàn)，是標(biāo)。治標(biāo)必治本，而且要在治本的進(jìn)程中治標(biāo)。當(dāng)然，不能等對行政集權(quán)體制的改革結(jié)束以后才確立并保證農(nóng)民的權(quán)利，而是要將之納入以民主法制體制改革行政集權(quán)體制的歷史進(jìn)程，作為中國社會主義革命和現(xiàn)代化的必要環(huán)節(jié)。這樣，才能明確方向，又切實可行?！ ?/p>
確立并保證農(nóng)民的權(quán)利，可以分為兩個層次或環(huán)節(jié)，一是在現(xiàn)有條件下，以法律明確規(guī)定農(nóng)民與城市居民平等的公民權(quán)，取消身份制和戶籍制，保證其遷徙權(quán)，并規(guī)定農(nóng)民與城市居民平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。二是在此基礎(chǔ)上，充實并保證包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民的公民權(quán)，強(qiáng)化公民的民主權(quán)及經(jīng)濟(jì)權(quán)利，建立并完善公民對公共權(quán)利行使機(jī)構(gòu)的掌控和監(jiān)督。這兩個層次或環(huán)節(jié)是相銜接的，它們的實現(xiàn)，都要在以民主法制體制改革并取代行政集權(quán)體制的進(jìn)程中完成?！ ?/p>
二、落實憲法規(guī)定的農(nóng)民與市民同等的公民權(quán)和民主權(quán)
時下一些“三農(nóng)問題”專家在論及農(nóng)民問題時，主要關(guān)注的是“如何使農(nóng)民富起來”，或者說是農(nóng)民的收入問題。說到農(nóng)民的權(quán)利，至多讀到承包土地的使用和流轉(zhuǎn)，并將農(nóng)民增加收入看成是“擴(kuò)大內(nèi)需”的手段之一。而農(nóng)民作為社會主義社會主體的一部分，其根本利益，或者說農(nóng)民問題的根本，還在于權(quán)利，農(nóng)民權(quán)利中的主要和基本權(quán)利，就是公民權(quán)和民主權(quán)。從法律上規(guī)定農(nóng)民與市民平等的公民權(quán)和民主權(quán)是確立和保證其土地等經(jīng)濟(jì)權(quán)利的前提?！ ?/p>
中國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”和戶籍制度，是專制制度的“身份社會”之殘余，也是阻擾中國社會進(jìn)步和現(xiàn)代化的大障礙，是社會不和諧的重要原因。從法律上規(guī)定農(nóng)民與市民平等的公民權(quán)和民主權(quán)，是改革和完善社會主義制度，實現(xiàn)公民社會和發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的首要環(huán)節(jié)?！ ?/p>
《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。并在第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中規(guī)定“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”[1][1][1]同時明確規(guī)定了公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，宗教信仰的自由，人身自由，人格尊嚴(yán)，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護(hù)，對任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員提出批評和建議的權(quán)利，在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，受教育的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由，婦女與男子享有平等的權(quán)利?！ ?/p>
這些規(guī)定，都是針對包括農(nóng)民在內(nèi)的全體公民的，但除1954年憲法外，后來的憲法都取消了公民的遷徙權(quán)，從而從戶籍制度上對農(nóng)民遷入城市或外地進(jìn)行了嚴(yán)格限制，而上述憲法所規(guī)定的公民各項權(quán)利中，有些權(quán)利，如勞動的權(quán)利、休息的權(quán)利、退休及其生活保障的權(quán)利，在年老、疾病或者喪失勞動能力情況下從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，農(nóng)民與城市居民相比，也是有明顯差距的。這些差距，將農(nóng)民與城市居民分為兩個層次，農(nóng)民實際上是“二等公民”。憲法上規(guī)定了的農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利，因各種原因而沒有實現(xiàn)的條件，或條件不充分，農(nóng)民享受這些權(quán)利也就打了折扣。農(nóng)民的公民權(quán)不充分，直接體現(xiàn)于他們的社會地位和社會活動上，進(jìn)而影響他們的利益和素質(zhì)技能的提高與發(fā)揮?！ ?/p>
憲法規(guī)定的公民權(quán)利中，還包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)，
中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。[2][2][2]
然而，在縣以上各層次的人民代表大會的選舉中，代表名額的分配，卻按4個農(nóng)民等于1個市民的比例，或者說，農(nóng)民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)只是市民的四分之一。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民的基本政治權(quán)利，是民主權(quán)的首要環(huán)節(jié)，4比1的比例，不僅是農(nóng)民與市民的民主權(quán)和政治權(quán)利之比，甚至可以擴(kuò)展到全部現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民權(quán)，在有些權(quán)利上（如勞動力和享受社會保障權(quán)利等）還要更低?！ ?/p>
據(jù)此，我們可以得出這樣的認(rèn)識：雖然新中國在憲法和法律上規(guī)定了農(nóng)民是中華人民共和國的公民，但他們所能享有的公民權(quán)和民主權(quán)，卻遠(yuǎn)低于市民所享有的相應(yīng)權(quán)利。這種狀況表明，中國在公民社會一般原則的落實上仍是不完善的，這同時也是中國現(xiàn)代化的基本問題之一。近年來，中國的決策者已意識到實行并發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的必要性和急迫性，并努力改變經(jīng)濟(jì)制度、體制、結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，而且有些環(huán)節(jié)不僅超過社會主義原則，甚至超出了商品經(jīng)濟(jì)的一般原則。但對于作為商品經(jīng)濟(jì)內(nèi)在結(jié)構(gòu)的公民社會，卻沒有明確認(rèn)識，以至有人將充實完善公民權(quán)和民主權(quán)當(dāng)成“資產(chǎn)階級自由化”而堅決反對。這不僅違背了社會主義原則，也直接制約了商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那些相當(dāng)嚴(yán)重的以“發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)”名義破壞、干擾商品經(jīng)濟(jì)一般原則的行為，就是因此而出現(xiàn)并不能得到法律應(yīng)有的制裁。而發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)工業(yè)化的重點(diǎn)，是改變農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式，以工業(yè)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)或農(nóng)民進(jìn)入工業(yè)和服務(wù)業(yè)。但農(nóng)民的公民權(quán)不充分，使之不能享有與市民同等的公民權(quán)，從而也就不能在商品經(jīng)濟(jì)中取得平等地位，不能正常參與商品經(jīng)濟(jì)，不能在發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的過程中改變自己的身份，提高自己的社會地位和素質(zhì)技能。這是導(dǎo)致現(xiàn)在雖然知道發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的必要性，但卻未能建立正常、健康的商品經(jīng)濟(jì)秩序的重要原因?！ ?/p>
農(nóng)民的公民權(quán)不充分，不僅不能實現(xiàn)公民社會和商品經(jīng)濟(jì)的一般原則，更不利于社會主義制度的建立和完善?！疤K聯(lián)模式”對中國的影響及其弊端，也主要表現(xiàn)于此。
“蘇聯(lián)模式”拖垮了蘇聯(lián)，毀壞了初級的社會主義制度。其要害在于行政集權(quán)體制的存留、強(qiáng)化和腐化。中國要堅持社會主義，必須對移植“蘇聯(lián)模式”而保留的傳統(tǒng)行政集權(quán)體制進(jìn)行改革，改革的第一步，也是要解決的首要問題，就是確立商品經(jīng)濟(jì)和公民社會的一般原則，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上改革初級社會主義制度，以民主法制體制改革行政集權(quán)體制。這樣，社會主義作為商品經(jīng)濟(jì)和公民社會高級階段的優(yōu)勢才能得以發(fā)揮。落實憲法上規(guī)定的農(nóng)民與市民同等的公民權(quán)和民主權(quán)，是以民主法制體制改革行政集權(quán)體制的“第一步”。
在集權(quán)官僚制時代，農(nóng)民和士、工、商等階層一樣，都是皇帝的臣民，都沒有公民權(quán)，雖然也有身份的差別，但由于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，很少與他人發(fā)生商品交換等關(guān)系，因此，農(nóng)民的地位雖低，但并不影響其個體的小生產(chǎn)，而且在相對封閉的社會關(guān)系中，因農(nóng)民身份引起的不平等也不明顯。商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就是要打破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的封閉性，擴(kuò)展社會交往和經(jīng)濟(jì)關(guān)系，平等和權(quán)利、自由是必要的因素。中國現(xiàn)行的戶籍制度及其規(guī)定的“二元社會”，是保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，阻礙商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，是與時代潮流相逆的。而不從具體法律上規(guī)定并保證農(nóng)民與市民同等的公民權(quán)，使之作為“二等公民”參與商品經(jīng)濟(jì)，不僅損害農(nóng)民的利益，也不利于市民素質(zhì)技能的提高，不能有效地促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程。那些極力鼓吹“市場經(jīng)濟(jì)”卻反對或不敢主張公民權(quán)和民主權(quán)，特別是認(rèn)為發(fā)展“市場經(jīng)濟(jì)”只是“少數(shù)人富裕”的觀點(diǎn)，將生產(chǎn)力這個包括農(nóng)民在內(nèi)全體勞動者素質(zhì)技能社會表現(xiàn)的范疇，視為可以脫離其主體而獨(dú)立存在和發(fā)展的，并將之說成社會發(fā)展的唯一目的和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而以國內(nèi)生產(chǎn)總值取代國民生產(chǎn)總值來計量經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這些人的觀念里，農(nóng)民及工人等所有勞動者，只是國內(nèi)生產(chǎn)總值的“要素”，是企業(yè)主效益（利潤）的工具、資源，因此根本無權(quán)利可言。他們主張的解決“三農(nóng)問題”的方案，只不過將農(nóng)民視為廉價的“資源”或“內(nèi)需”的因素。他們壓低農(nóng)民工勞動力價格、浪費(fèi)能源、破壞環(huán)境、壓榨勞動力（主要是農(nóng)民工），獲取超額利潤，就成了提升國內(nèi)生產(chǎn)總值的主要手段，而國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長，又是衡量官員“政績”的標(biāo)志。在這些人眼中，農(nóng)民工和全體農(nóng)民的權(quán)利越少越好，這樣，不僅可以壓低和拖欠農(nóng)民工工資，以超低價格“征用”農(nóng)民土地，還能有效地阻止、壓制農(nóng)民為爭利益而采取的行動?！ ?/p>
這個思路和作法，短期內(nèi)似乎可以提高國內(nèi)生產(chǎn)總值，但并不能發(fā)展經(jīng)濟(jì)；表面上看是在實行“市場經(jīng)濟(jì)”，實際上卻是在扭曲、破壞商品經(jīng)濟(jì)的一般原則?！ ?/p>
中國的現(xiàn)代化，中國的發(fā)展，根本在于確立由社會主義導(dǎo)引的商品經(jīng)濟(jì)和公民社會。而落實并保證農(nóng)民與市民同等的公民權(quán)和民主權(quán)，是現(xiàn)時期由社會主義指導(dǎo)的以民主法制改革行政集權(quán)體制，確立商品經(jīng)濟(jì)和市民社會一般原則的第一個環(huán)節(jié)。從理論上說，落實憲法規(guī)定的農(nóng)民和市民同等的公民權(quán)并不是直接改革行政集權(quán)體制，甚至這種法律規(guī)定還需行政集權(quán)體制來做出，但它畢竟是歷史性的一個進(jìn)步，也是改革行政集權(quán)體制的必要前提?！ ?/p>
首先，明確中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)是建立社會主義的商品經(jīng)濟(jì)和公民社會，為此必須擯棄以壓制農(nóng)民和全體勞動者，將他們視作“資源”，削弱他們的權(quán)利，保持“廉價勞動力”來發(fā)展私有和外資企業(yè)，增長國內(nèi)生產(chǎn)總值的路線。從具體法律上落實憲法所規(guī)定的同等的公民權(quán)和民主權(quán)，是實現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的第一步，這是在不改革行政集權(quán)體制情況下，就可以通過立法機(jī)構(gòu)完成的，雖然也會有一些阻力，但只要決策者認(rèn)識明確，方法得當(dāng)，就可以做到的。這樣說，似乎很輕松，也很順當(dāng)，但必須充分考慮因壓制剝奪農(nóng)民而獲得巨大利益的少數(shù)人對規(guī)定和落實農(nóng)民公民權(quán)的反對。在這個過程中，促進(jìn)農(nóng)民的公民意識和民主意識，提升他們爭取權(quán)利的主動性和積極性，將個體弱小的分散的農(nóng)民集合成要求自己權(quán)利的社會進(jìn)步的總體勢力?！ ?/p>
第二，在憲法中恢復(fù)1954年憲法所規(guī)定的公民遷徙自由的權(quán)利；廢除1958年以來的戶籍制度和關(guān)于限制農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)為城市居民的法規(guī)與政策，按修改后憲法中有關(guān)公民遷徙自由的規(guī)定，制定實施農(nóng)民進(jìn)城及轉(zhuǎn)化為市民的法規(guī)和政策。總有人以“農(nóng)民都涌入城市會造成大的災(zāi)難”作為反對廢除戶籍制度的借口，但這只是一個假設(shè)的借口，并不是說廢除了戶籍制度，每個農(nóng)民都涌入城市，都要轉(zhuǎn)變成城市居民。農(nóng)民進(jìn)城，是以生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變帶動生活方式的轉(zhuǎn)變，并不是單純?yōu)榱俗非蟪鞘猩疃跊]有相對穩(wěn)定職業(yè)的情況下，就盲目進(jìn)入城市——這種情況不能說沒有，但畢竟是極個別現(xiàn)象，對此也要加以限制。農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦幕緱l件，就是相對穩(wěn)定的工作和收入，對此，應(yīng)按城市的情況分出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，大、中、小城市因生活水平的差異應(yīng)有所區(qū)別，只要達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)容許農(nóng)民及其家屬轉(zhuǎn)入該城市為市民?，F(xiàn)有的農(nóng)民工、個體工商戶和私有資本家，有相當(dāng)一部分已達(dá)到此標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)容許其轉(zhuǎn)為城市居民。當(dāng)然，有一些人因具體原因不愿這種轉(zhuǎn)變的，也不應(yīng)強(qiáng)迫。對于轉(zhuǎn)為城市居民的農(nóng)民，應(yīng)享有市民所有的公共設(shè)施、福利等的充分權(quán)利，政府還應(yīng)在一些方面給以必要的照顧，以幫助他們的轉(zhuǎn)變。這樣做，短期內(nèi)可能會出現(xiàn)一些問題，但不僅是農(nóng)民發(fā)展，也是城市長遠(yuǎn)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)?！ ?/p>
第三，廢除在縣以上人民代表大會代表名額分配中市民與農(nóng)民1：4的比例。這種比例的規(guī)定，是明顯違背公民社會原則的，更是對社會主義民主的嘲弄！在法律上明確規(guī)定農(nóng)民與市民有平等的公民權(quán)和民主權(quán)，就必須廢除這歧視、貶低農(nóng)民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的規(guī)定。這一點(diǎn)，實行起來并不困難，其結(jié)果可能會導(dǎo)致在人民代表大會中代表農(nóng)民利益的代表名額增加，但這正是現(xiàn)實社會關(guān)系的反映。一些人總以農(nóng)民“覺悟低”為由反對他們參與民主政治，或者只是將農(nóng)民的民主權(quán)限制在村鄉(xiāng)，認(rèn)為他們沒有資格也沒有能力參與縣以上的政治活動。這與西方國家在19世紀(jì)以財產(chǎn)和受教育程度限制農(nóng)民、工人選舉權(quán)的行為是一樣的。不是農(nóng)民的“覺悟低”，而是持這種觀點(diǎn)的人官文化等專制意識太強(qiáng)。規(guī)定農(nóng)民擁有與市民平等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并不等于農(nóng)民就有了充分的民主權(quán)，也不等于中國就實現(xiàn)了民主制。但這種規(guī)定畢竟是向以民主法制改革行政集權(quán)體制前進(jìn)了一步，為農(nóng)民參與民主政治提供了一個基本條件。而農(nóng)民在參與民主政治的進(jìn)程中，不斷提升自己的政治意識和文化精神素質(zhì)，又是中國社會進(jìn)步的必要內(nèi)容?！ ?/p>
第四，落實農(nóng)民享有憲法中規(guī)定的“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”。憲法中規(guī)定的享有這種權(quán)利的公民，是指全體公民，當(dāng)然包括農(nóng)民在內(nèi)。但現(xiàn)在的情況是，只有城市居民能夠從國家（各級政府）獲得物質(zhì)幫助，農(nóng)民很少，甚至沒有獲得這種幫助。在一些保持集體制經(jīng)濟(jì)，并能有效地發(fā)展村辦企業(yè)的農(nóng)民，以及部分經(jīng)濟(jì)條件較好（主要是發(fā)展工業(yè)和服務(wù)業(yè)）的城市郊區(qū)和個別農(nóng)村，也由村民委員會或集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)規(guī)定了對年老、疾病或者喪失勞動能力者的物質(zhì)幫助，其資金來源并不是政府，而是農(nóng)民的組織、政治機(jī)構(gòu)。而大多數(shù)農(nóng)村，并不具備這個條件，政府有義務(wù)對全體農(nóng)民與市民一樣（因生活水平差異，城鄉(xiāng)可有一些差別）予以物質(zhì)幫助。在當(dāng)前情況下，尤以醫(yī)療、孤寡老人的養(yǎng)老保證和殘疾者的生活、工作保證為最突出。近年政府出資幫助農(nóng)民辦“合作醫(yī)療”的措施，是其表現(xiàn)，但力度太小，很難解決問題。至于孤寡老人的養(yǎng)老保證，歷來由集體經(jīng)濟(jì)或村民委員會解決，農(nóng)民殘疾人的生活、工作也是如此。這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府要明確自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，從財政支出相應(yīng)資金，給以他們以物質(zhì)幫助。
第五，規(guī)定農(nóng)民及農(nóng)民工的子女有與市民子女平等的享受國家義務(wù)教育的權(quán)利?，F(xiàn)行的九年制義務(wù)教育的權(quán)利主體，是全體公民的適齡子女，其義務(wù)的承擔(dān)者，主要是政府，其次是作為子女監(jiān)護(hù)人的公民。本屆政府之前的幾屆政府，對這一點(diǎn)的認(rèn)識是相當(dāng)片面的，或者說沒有認(rèn)知自己應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，政府教育經(jīng)費(fèi)投入的比例之低，是現(xiàn)代世界上罕見的，還推行“教育產(chǎn)業(yè)化”，將各級學(xué)校視為營利機(jī)構(gòu)。而且，城鄉(xiāng)教育資源和師資的分配極其不合理，并實行“重點(diǎn)學(xué)?！敝?，致使城鄉(xiāng)教育差距懸殊。在這種情況下，農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的權(quán)利大受損害，特別是進(jìn)城農(nóng)民工子女的教育，更是處于荒廢狀態(tài)。本屆政府注意了這個問題，并盡力加大農(nóng)村義務(wù)教育的投入，設(shè)法解決農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題。但距憲法和法律對政府規(guī)定的義務(wù)的完成，還有明顯不足。要以更為明確的立法，督促政府履行其應(yīng)盡的義務(wù)，以保證農(nóng)民及農(nóng)民工子女受教育權(quán)的實現(xiàn)?！ ?/p>
第六，規(guī)定農(nóng)民享受由國家提供的各種公共娛樂、體育、休息和休養(yǎng)設(shè)施的權(quán)利，明確政府相應(yīng)的義務(wù)。雖然因經(jīng)濟(jì)條件的限制，中國公民所能享受的公共娛樂、休息和休養(yǎng)的的設(shè)施是比較少的，而這些設(shè)施又主要集中于城市，也就是說只有市民能夠享受這些由國家財政投資興建的公共設(shè)施，就是那些進(jìn)城農(nóng)民工，也因勞動時間太長，沒有機(jī)會享受。雖然法律并沒有規(guī)定農(nóng)民不能享受這些公共設(shè)施，但農(nóng)民不可能為了享受這些設(shè)施而專程進(jìn)城。這些公共設(shè)施只建于城市，等于限制或取消了農(nóng)民享受它們的權(quán)利，而是只供市民享受。規(guī)定農(nóng)民與市民同等的公民權(quán)，就要明確農(nóng)民也和市民一樣享受這些公共設(shè)施的權(quán)利，而應(yīng)履行義務(wù)的政府，也有責(zé)任在農(nóng)村建設(shè)相應(yīng)的設(shè)施，以保證農(nóng)民這項公民權(quán)的實現(xiàn)?！ ?/p>
三、改革土地權(quán)利關(guān)系，明確農(nóng)民對土地的占有權(quán)
對中國土地制度及其權(quán)利關(guān)系的認(rèn)識和規(guī)定，一直是比較模糊的，其關(guān)鍵在于未能認(rèn)知土地占有權(quán)這個范疇。由此導(dǎo)致將中國的土地分為國家所有制和集體所有制兩部分，城市土地及礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源（由法律規(guī)定屬于集體所有的除外），“都屬于國家所有，即全民所有”；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，“屬于集體所有”，宅基地、自留地、自留山“也屬于集體所有”。國有土地的使用權(quán)可以承包給“單位或者個人”經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。此外，國家所有的土地可以將使用權(quán)有償或無償?shù)赜糜诮ㄔO(shè)用地，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)經(jīng)政府批準(zhǔn)，可以有償（土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、附著物和青苗補(bǔ)助費(fèi)）被政府征用，除國家機(jī)關(guān)和軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地、國家重點(diǎn)扶持的基礎(chǔ)設(shè)施用地、法律行政法規(guī)規(guī)定的其他用地外，用地方均要有償取得已被國家征用了的農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)?！ ?/p>
這樣的土地權(quán)利關(guān)系，存在如下問題：一、只有土地所有權(quán)和使用權(quán)兩層權(quán)利；二、“國家所有”與“全民所有”的差異及其權(quán)利主體不明確；三、“集體所有”土地實際的所有權(quán)并不歸農(nóng)民集體，而是由國家掌控；四、沒有了集體經(jīng)濟(jì)的土地集體所有制是不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的；五、農(nóng)民承包集體所有土地的使用權(quán)不利于其個體生產(chǎn)經(jīng)營，更不利于農(nóng)業(yè)的工業(yè)化；六、國家補(bǔ)償征用農(nóng)民集體土地再由政府有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的差價懸殊，而且容易滋生腐敗。
為此，必須在從理論上重新界定中國土地權(quán)利關(guān)系的前提下，對之進(jìn)行改革，以明確農(nóng)民對土地的權(quán)利和其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利，與其公民權(quán)和民主權(quán)相結(jié)合，成為農(nóng)民參與商品經(jīng)濟(jì)，改變生產(chǎn)方式和生活方式的依據(jù)，在素質(zhì)技能不斷提高的進(jìn)程中，自主聯(lián)合，促進(jìn)社會主義公有制和民主制的改革發(fā)展。
馬克思在論證社會主義原則時，曾提“重建個人所有制”，他寫道：“在協(xié)作和對土地及靠勞動本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立各人所有制?！?A style="mso-footnote-id: ftn3" title="" name=_ftnref3 >[3][3][3]作為實行社會主義制度的中國，其全部土地所有權(quán)既不能屬于作為公共權(quán)利行使機(jī)構(gòu)的國家，也不能只屬于農(nóng)民個人或其集體，而是屬于全體公民個人。土地并非人為產(chǎn)物，因此，不屬于某些人或團(tuán)體。之所以土地的所有權(quán)歸某些私人或國家，不在土地的自然屬性，而在其社會屬性，在于掌控暴力、財富者利用自己的勢力對土地的強(qiáng)行控制。擁有土地所有權(quán)的奴隸主、封建領(lǐng)主和以皇帝名義的國家，以及資本化的土地所有權(quán)和土地所有權(quán)的資本化，都是如此。社會主義與以前各階級社會的本質(zhì)區(qū)別，就在于將土地和主要生產(chǎn)資料的所有權(quán)從資本家和集權(quán)專制國家那里奪過來，交還全體公民。在社會主義制度下，全體公民都平等地?fù)碛兴娴膰辽系娜客恋厮袡?quán)的一部分，就像對國有企業(yè)生產(chǎn)資料的所有權(quán)一樣。這種所有權(quán)是針對全部土地的，也是不可分割的，它只能通過對從所有權(quán)派生占有權(quán)，并控制行使占有權(quán)的機(jī)構(gòu)來體現(xiàn)。中國現(xiàn)行法律將土地分為“國家所有”和“集體所有”兩部分，前者為城市土地和灘涂、荒地、森林等，后者為農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地。并規(guī)定國家所以即“全民所有”，為什么只有城市的土地和非農(nóng)用地的灘涂等才是“全民所有”（農(nóng)民也有其所有權(quán)），而農(nóng)村土地只能由特定村的村民“集體所有”？為什么只許農(nóng)民擁有城市土地的所有權(quán)，而不允許市民擁有農(nóng)村土地的所有權(quán)？進(jìn)一步說，為什么此村農(nóng)村只能擁有此村土地的所有權(quán)，而不能擁有彼村土地的所有權(quán)？這些都是不可能從社會主義制度加以說明的。但《中華人民共和國土地管理法》卻明文規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”[4][4][4]顯然，這兩種所有制是相矛盾的，而且不能從法理上說明其根據(jù)?！ ?/p>
按照社會主義原則，自然形成的土地應(yīng)屬于地球上全體人類，在國家存在的情況下，一國領(lǐng)土范圍內(nèi)的土地，屬于該國全體公民所有。但這個所有權(quán)并不是將土地平均切分給每個公民，而是在保持并保證每個公民的所有權(quán)基礎(chǔ)上，將其占有的權(quán)能集合起來，匯總于公共權(quán)利機(jī)構(gòu)，由公共權(quán)利機(jī)構(gòu)將占有權(quán)分配給企業(yè)和農(nóng)民個人，再由擁有占有權(quán)的企業(yè)和個人行使其使用權(quán)。具體說，應(yīng)通過改革，形成由四層權(quán)利構(gòu)成的土地制度。
其一，中國的土地所有權(quán)歸全國公民個人平等擁有。這是中國的社會主義制度所決定的，在蘇聯(lián)的初級社會主義制度下，曾實行土地國家所有的制度，而中國在土地改革以后，則在法律上規(guī)定土地歸國家所有與農(nóng)民個人所有兩種所有權(quán)，現(xiàn)行的土地制度，不過是將農(nóng)民個人的所有權(quán)收歸集體。在人民公社時期，農(nóng)民“集體的土地所有權(quán)”與集體生產(chǎn)經(jīng)營是一致的。到了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期，土地的“集體所有權(quán)”是由行政集權(quán)體制在農(nóng)村的幾層組織所掌控。實際上，新中國成立以后并未改變土地所有權(quán)歸國家的歷史傳統(tǒng)，只是改變了國家政權(quán)的性質(zhì)和掌握者。而土地的國家所有權(quán)，也在新的國家政權(quán)上得到了更加充分的體現(xiàn)。半個世紀(jì)以來，從土地改革到合作社到人民公社，再到聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一系列的土地權(quán)利關(guān)系的變化，都是以國家對土地所有權(quán)的掌控為根據(jù)的，而唯一不變的，也是國家對土地所有權(quán)的掌控。但在理論和法律上，都又在將城市的土地規(guī)定為國家或全民所有的同時，將農(nóng)村土地規(guī)定為“農(nóng)民所有”或“集體所有”。前者是符合實際的，后者則是名實不符的。農(nóng)村的土地所有權(quán)也是歸國家的，農(nóng)民或農(nóng)民集體從來就沒有掌握土地所有權(quán)，他們擁有的，只是從國家的土地所有權(quán)派生并分配的占有權(quán)?！ ?/p>
中國初級的社會主義理論和法律來源于蘇聯(lián)，但在土地所有權(quán)上，卻遠(yuǎn)不如蘇聯(lián)教科書和有關(guān)法律明確。蘇聯(lián)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書和相關(guān)法律規(guī)定：土地歸國家所有，由掌控所有權(quán)的國家將土地的使用權(quán)分配給企業(yè)或集體農(nóng)莊。雖然明確，但不正確。社會主義公有制的權(quán)利基礎(chǔ)是所有權(quán)，而所有權(quán)的主體是公民或勞動者個人，而非作為公共權(quán)力行使機(jī)構(gòu)的國家。不論勞動力，還是生產(chǎn)資料，以及土地，其所有權(quán)的主體都是個體的公民或勞動者個人，而非作為公共權(quán)利行使機(jī)構(gòu)的國家。不論勞動力，還是生產(chǎn)資料，以及土地，其所有權(quán)的主體都是個體的公民或勞動者，這也就是馬克思所說的“重建個人所有制”。土地所有權(quán)，包括占有、使用、處置、收益等各權(quán)能，其中，占有（含使用）的權(quán)能可以由所有權(quán)派生為相對獨(dú)立的權(quán)利，而為了控制和收回占有權(quán)及其再派生的使用權(quán)，所有權(quán)主體必須牢牢掌控處置的權(quán)能，并堅持和要求收益的權(quán)能?！ ?/p>
至于全體公民和勞動者對土地的所有權(quán)，并不是采取將全國土地按人口平均分配的方式實現(xiàn)，而是作為每個公民的一份權(quán)利，通過選舉和掌控行使由個人土地所有權(quán)派生并集合的公共占有權(quán)的機(jī)構(gòu)，并以立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等制約土地公共占有權(quán)的分配及其管理、收益，得以實現(xiàn)。至于土地的處置權(quán)能，必須由所有權(quán)主體以民主法制予以控制，而土地收益權(quán)，則可以依照所有權(quán)主體的意志，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，采取用于公共積累、公共福利或“分紅”等方式實現(xiàn)?！ ?/p>
對于中國的土地所有權(quán)，時下有一種觀點(diǎn)，提出要將“農(nóng)民集體所有”變成農(nóng)民個人（家庭）所有，即所謂“私有化”。這實際上是在對現(xiàn)有土地制度權(quán)利關(guān)系認(rèn)識不清的情況下，形成的“向后看”的思路。持這種觀點(diǎn)的人只是簡單地接受了土地的“集體所有”的提法，并未對之分析。實際上土地的“集體所有制”是不存在的，存在的是土地的國家所有制或“全民所有制”，農(nóng)民集體只擁有從國家土地所有權(quán)分配出來的本村土地的占有權(quán)?！八接谢辈荒軐⒈緛聿粚儆凇稗r(nóng)民集體”的土地所有權(quán)分給農(nóng)民個人（家庭）。更為重要的是，這種“私有化”將農(nóng)村土地所有權(quán)分給農(nóng)民，又是對“全民”中幾億市民對土地的所有權(quán)的侵害。
其二，全體公民個人的土地所有權(quán)中的占有權(quán)能派生并集合為公共占有權(quán)，并由民主選舉的公共權(quán)利機(jī)構(gòu)行使。自古以來中國通行一種觀念，認(rèn)為天命是萬物主宰，土地及其上生存的民眾是上天交給“天子”——皇帝掌管的，所謂“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！蓖恋氐乃袡?quán)歸皇帝或以其名義的國家，由皇帝將土地分配給其臣民。這樣的分配，實際上是分配所有權(quán)的占有權(quán)能，相對固定后形成占有權(quán)。這種觀念延續(xù)至今，仍然認(rèn)為土地權(quán)力關(guān)系是自上而下的，即所有權(quán)歸國家，由國家下分占有權(quán)和使用權(quán)。雖然法律條文和政策上寫著“集體所有”，但不論政府負(fù)責(zé)人還是村民委員會及村民個人，都依此邏輯來看待土地權(quán)利關(guān)系。更為重要的是：“農(nóng)民集體”雖然擁有“土地所有權(quán)”的名義，但并無所有權(quán)中的處置權(quán)能，即使其對土地的占有權(quán)能，也要依從實際掌控所有權(quán)的國家以政令形式規(guī)定其派生使用權(quán)的方式，這在“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的實行中表現(xiàn)得相當(dāng)充分。而現(xiàn)在中共十七屆三中全會所規(guī)定的“土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)”，更涉及土地使用權(quán)的層面。只有土地所有權(quán)掌控于國家，國家才有權(quán)進(jìn)行這樣的規(guī)定。與“集體所有”的其他生產(chǎn)資料，如拖拉機(jī)、汽車、耕畜等相比，國家?guī)缀鯊膩聿桓深A(yù)其占有權(quán)和使用權(quán)，其原因就在于農(nóng)民集體真正握有其所有權(quán)，而對土地占有權(quán)、使用權(quán)的規(guī)定，只能依據(jù)所有權(quán)。這種觀念和邏輯是集權(quán)專制傳統(tǒng)的表現(xiàn)，是與社會主義原則相違背的。馬克思所說的“重建個人所有制”，其要點(diǎn)就是確立和保證勞動者個人的所有權(quán)。社會主義公有制作為商品經(jīng)濟(jì)和公民社會的高級階段，是勞動力、生產(chǎn)資料和土地的所有權(quán)，都?xì)w公民個人，但由于社會化大生產(chǎn)和城鄉(xiāng)差別，土地不能分割給每個公民單獨(dú)占有，因此，在保持個人所有權(quán)的同時，將其中占有的權(quán)能派生并集合起來，形成相對獨(dú)立的公共占有權(quán)。這個公共占有權(quán)要由全體公民（包括農(nóng)民和市民）選舉的立法機(jī)構(gòu)立法成立的行使機(jī)構(gòu)，即國有資產(chǎn)[5][5][5]和資源占有委員會來行使。國有資產(chǎn)和資源占有委員會的負(fù)責(zé)人，也要由全體公民或人民代表大會選舉產(chǎn)生?！ ?/p>
土地的公共占有權(quán)，是社會主義公有制的土地權(quán)利關(guān)系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確并規(guī)定土地的公共占有權(quán)，又是解決中國農(nóng)民問題的必要環(huán)節(jié)。需要說明的是，行使土地公共占有權(quán)的國有資產(chǎn)和資源委員會與行使行政權(quán)的政府是有區(qū)別，并且是沒有隸屬關(guān)系的。對于土地，政府應(yīng)負(fù)責(zé)行政方面的管理職責(zé)，如行政性的土地使用規(guī)劃、稅收等等，但不行使土地的公共占有權(quán)?！ ?/p>
其三，國有資產(chǎn)和資源委員會將土地的公共占有權(quán)分配給國有企業(yè)或公共單位，以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民個人。這種分配包括無償和有償兩部分。無償部分，是指分配給公共權(quán)利機(jī)關(guān)、軍隊、事業(yè)單位的用地，因其不從事經(jīng)營，而且是為公共利益服務(wù)的，因而其使用權(quán)是無償?shù)摹Ｓ袃敳糠?，是指分配給國有企業(yè)和農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營用地，其有償，是指按分得的土地面積和質(zhì)量繳納土地占用費(fèi)，由國有資產(chǎn)和資源占有委員會收取。至于私有企業(yè)和外資企業(yè)，因其所有權(quán)不屬全體公民，故不能占有土地，只能從國有資產(chǎn)和資源占有委員會租土地使用權(quán)。而農(nóng)民個人之所以可以分配土地占有權(quán)，則由于歷史原因及其生產(chǎn)特點(diǎn)所致，特別是土地改革時分配給農(nóng)民實際的土地占有權(quán)。農(nóng)民的農(nóng)業(yè)合作社與其所辦工商合作企業(yè)用地，是從其個人占有權(quán)中派生的使用權(quán)，也不由國有資產(chǎn)和資源委員會另外再分配土地占有權(quán)?！ ?/p>
國有資產(chǎn)和資源占有委員會分配農(nóng)民土地占有權(quán)，是土地占有權(quán)的再分配，是第二層占有權(quán)，因此要由第一層占有權(quán)統(tǒng)屬。其分配的原則，是在一個時點(diǎn)，按村（特殊情況也可以按鄉(xiāng)）的范圍，根據(jù)土地面積與質(zhì)量，平均分配給該村（特殊情況的鄉(xiāng)）全體村民。以后再以沒10年或15年為一期，對因人口變動（生、婚、死、遷）造成的變化進(jìn)行個別調(diào)整。農(nóng)民的土地占有權(quán)對于農(nóng)民來說，是終身制，其死亡后應(yīng)交回國有資產(chǎn)和資源占有委員會。而當(dāng)某農(nóng)民從各種渠道轉(zhuǎn)業(yè)并定居于城市，其土地占有權(quán)也要交回國有資產(chǎn)和資源占有委員會?！ ?/p>
其四，由農(nóng)民分得的土地占有權(quán)包含使用權(quán)，農(nóng)民可根據(jù)自己的意愿與需要、能力，進(jìn)行個體生產(chǎn)經(jīng)營，也可以將土地使用權(quán)從占有權(quán)中派生并集合，與勞動力所有權(quán)派生的占有權(quán)相結(jié)合，組成合作制經(jīng)濟(jì)實體，從事農(nóng)業(yè)或工商業(yè)（不脫離本地）生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)民參加合作制經(jīng)濟(jì)實體，并不是將其土地占有權(quán)并入“集體”，而是保持農(nóng)民個人的土地占有權(quán)，只是將其包含的使用權(quán)能派生并集合，當(dāng)其本人不愿或不能（如因職業(yè)變化轉(zhuǎn)為市民）后，就可以收回使用權(quán)，或自己經(jīng)營，或參加其他合作經(jīng)濟(jì)實體，或納入占有權(quán)交回國有資產(chǎn)和資源委員會，或在喪失勞動能力和年老后因所參加的合作經(jīng)濟(jì)實體不能提供必要生活保障情況下，將土地使用權(quán)從合作經(jīng)濟(jì)實體收回，出租他人經(jīng)營，收取必要的生活資料。也只有在明確農(nóng)民個人對土地的占有權(quán)的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)行土地占有權(quán)或其使用權(quán)的“流轉(zhuǎn)”?！ ?/p>
私有企業(yè)或外資企業(yè)，不能從國有資產(chǎn)和資源占有委員會分配土地占有權(quán)，其用地的使用權(quán)，在城市，可向國有資產(chǎn)和資源占有委員會申請，由該委員會按規(guī)劃并收取費(fèi)用調(diào)撥租用；在農(nóng)村，需先向國有資產(chǎn)和資源占有委員會申請，由該委員會按規(guī)劃協(xié)調(diào)擁有土地占有權(quán)的農(nóng)民，再由企業(yè)與農(nóng)民協(xié)商租用土地使用權(quán)的位置、面積、時間、租金和其他條件，簽訂合同，報國有資產(chǎn)和資源占有委員會批準(zhǔn)，并在政府行政管理部門登記。對于所租土地面積較大，非一個農(nóng)民所占有土地能滿足的，應(yīng)與多人分別簽訂合同和辦理相關(guān)手續(xù)?！ ?/p>
以上四層權(quán)利關(guān)系，是中國社會主義土地制度的要點(diǎn)，也是對現(xiàn)行土地制度改革的基本思路。既符合社會主義公有制的原則，又考慮到中國現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)狀況，是解決現(xiàn)在因土地權(quán)力關(guān)系而產(chǎn)生矛盾的關(guān)鍵。在規(guī)定農(nóng)民與市民平等的公民權(quán)和民主權(quán)的前提下，確立并保證農(nóng)民對土地的占有權(quán)，是農(nóng)民自主聯(lián)合，成立新的合作制經(jīng)濟(jì)實體的必要權(quán)利根據(jù)?！ ?/p>
[1][1][1] 《中華人民共和國憲法》第56頁，北京，法律出版社，2004.
[2][2][2] 《中華人民共和國憲法》第56頁，北京，法律出版社，2004.
[3][3][3] 馬克思：《資本論，第一卷，第874頁，北京，人民出版社，2004.
[4][4][4] 《中華人民共和國土地管理法 中華人民共和國土地管理法實施條例》第3-4頁，北京，法律出版社，2003.
[5][5][5] 關(guān)于國有資產(chǎn)的公共占有權(quán)，請參見我的《中國經(jīng)濟(jì)矛盾論》（中國經(jīng)濟(jì)出版社），2004年版?！ ?/p>