農(nóng)村合作基金會的興衰史（1984~1999）
農(nóng)村合作基金會的興衰與國家宏觀環(huán)境和金融政策變化高度相關。
首先，它是在20世紀80年代中期家庭承包導致人民公社解體后，各地在對集體資產(chǎn)清理過程中實行“清財收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”而產(chǎn)生的，并且是由于曾經(jīng)在80－90年代初期的農(nóng)村金融改革與經(jīng)
濟發(fā)展過程中扮演了不可忽視的角色，才在全國發(fā)展起來的。不僅地方政府以此作為發(fā)展本地經(jīng)濟的重要融資手段而加強干預和控制，中央也從1984－1993年持續(xù)予以鼓勵；即使在1994－1996年的治理整頓期間也曾經(jīng)持肯定評價。
其次，由于90年代中期國家放開了證券、期貨、房地產(chǎn)等三個投機性較強的經(jīng)濟領域，而同時期全國范圍資金高度稀缺導致市場利率偏高。農(nóng)村合作基金會（主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上）也發(fā)生了與其他金融機構相類似、但卻并不更嚴重的問題。于是，就在它發(fā)展到最高峰的1997年，上級做出了清理整頓、關閉合并農(nóng)村合作基金會的決定。隨后的1998－99年，盡管問題主要出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，但村級基金會也同樣落得被關閉的結局 。
其三，整頓和關閉農(nóng)村合作基金會的決定在中央統(tǒng)一部署下很快得到了落實。同時也造成新的問題：一方面在行政性關閉基金會突然中斷信用活動、必然造成大規(guī)模呆壞賬的情況下，并沒有安排上級風險準備金，而各地盡管向中央舉債也根本無法滿足上千億兌付需要；因此引發(fā)基層鄉(xiāng)村政府組織大量負債，最終都轉(zhuǎn)化為農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔，這實際上已經(jīng)類似于部分地方政府信用破產(chǎn)。另一方面農(nóng)村資金凈流出的問題更加嚴重，農(nóng)業(yè)資金要素因此極度稀缺，基層的民間借貸和高利貸重新大面積發(fā)生。
本文即是對農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生、發(fā)展及衰落的過程所作的概述。
第一節(jié) 農(nóng)村合作基金會興起的歷史背景與動因：農(nóng)村改革與發(fā)展
一、歷史背景
農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展，絕不是偶然的經(jīng)濟現(xiàn)象，而是有著以下主要四方面深刻的現(xiàn)實背景。
?。ㄒ唬┤嗣窆绺闹七^程中數(shù)以千億的集體資產(chǎn)流失，各地于是按照中央要求對集體資產(chǎn)清理。通過建立基金會來實行“清財收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”，并且，由于當時中央政策的肯定甚至鼓勵，在市場化程度不斷提高的條件下，農(nóng)村資金融通形式的多樣化和融通規(guī)模的逐步擴大也是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。
當年中央出臺的有關農(nóng)村政策中，給予合作基金會明確肯定的文字如下：
1984年中央1號文件明確指出：“允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動，不受地域限制。”
1985年中央1號文件提出：“放活農(nóng)村金融政策，提高資金的融通效益?！?/p>
1986年中辦發(fā)27號文件對此予以有條件地認可：“近年來，一些農(nóng)村合作經(jīng)濟組織自愿把集體閑置資金集中起來，采用有償使用的辦法，用于支持本鄉(xiāng)、本村合作經(jīng)濟組織和農(nóng)戶發(fā)展商品生產(chǎn)。這種辦法只要不對外吸收存款，只在內(nèi)部相互融資，應當允許試行?！?/p>
中國農(nóng)業(yè)銀行當時為支持農(nóng)村合作基金會的發(fā)展，于1986年也下發(fā)了（1986）農(nóng)銀函字第414號文件，要求“各地農(nóng)業(yè)銀行和信用社對農(nóng)村合作經(jīng)濟組織內(nèi)部融資活動不要干預，并通過信貸業(yè)務給予引導”。
1987年中央5號文件進一步指出：“一部分鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟組織或企業(yè)集體建立了合作基金會；有的地方建立了信托投資公司。這些信用活動適應發(fā)展商品生產(chǎn)的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農(nóng)業(yè)銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持?！?/p>
1990年中央19號文件又一次指出，要“辦好不以盈利為目的的合作基金會，管好用好集體資金”。
1991年11月中央十三屆八中全會《決定》要求，各地要繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會。同時，財政部和農(nóng)業(yè)部在1991年聯(lián)合下發(fā)的兩個文件中都對農(nóng)村合作基金會的發(fā)展給予了充分肯定和支持，鼓勵其進一步發(fā)展。
1992年國務院在作出的關于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定中，又一次提出了“繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村合作基金會，滿足高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要”的要求。
從1984年到1992年，中央連續(xù)表示政策支持，有效地減弱了來自正規(guī)金融組織出于維護壟斷利益和防止競爭而制造的巨大阻力，為農(nóng)村合作基金會的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的政策環(huán)境。
?。ǘ╇S著以家庭承包制為主要內(nèi)容的中國農(nóng)村改革的不斷推進，農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展，農(nóng)民收入提高，農(nóng)村的商品、貨幣關系得到強化。百萬農(nóng)村社區(qū)集體和兩億多農(nóng)戶家庭變?yōu)檗r(nóng)村中最基本的財產(chǎn)主體和生產(chǎn)核算單位。迫于就業(yè)壓力，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，更多農(nóng)戶從事兼業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)村有著強烈投資需求，出現(xiàn)了多元化的民間信用主體，對農(nóng)村金融體制改革產(chǎn)生了壓力，要求有相應的靈活的資金融通機制和建立相應的金融機構。
因此，農(nóng)村改革的市場化進程，是農(nóng)村合作基金會發(fā)展的前提。
?。ㄈ└母锖筠r(nóng)民收入水平較大幅度的提高，特別是農(nóng)民人均現(xiàn)金收入的增長，農(nóng)村內(nèi)部蘊藏的金融資源總量的迅速擴張。例如，1988年全國農(nóng)民人均純收入達到544．9元，比1980年的191．3元凈增353．6元。但進入80年代后期，由于城市受經(jīng)濟蕭條影響需求下降導致農(nóng)業(yè)徘徊不前，比較效益相對下降，這在很大程度上抑制了農(nóng)民的投資意愿。因此，對絕大多數(shù)以農(nóng)業(yè)為主而其他投資渠道極為狹窄的一般農(nóng)戶來說，希望為自己手中有限的閑置資金找到一個既安全又能夠帶來更多收益的機會。這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營經(jīng)濟的發(fā)展對資金的需求增長。盡管農(nóng)村內(nèi)部的資金供給與需求同時增長，但國家壟斷的金融體制不可能適應這種供需增長的形勢，于是就有了農(nóng)村合作基金會的普遍發(fā)展。
?。ㄋ模┮赞r(nóng)業(yè)銀行為主體的農(nóng)村金融體系（包括農(nóng)村信用社），長期保持著壟斷和封閉的運行方式，其主要職能是從農(nóng)村吸收資金向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的資金支持不足。進入八十年代，在農(nóng)戶成為基本生產(chǎn)經(jīng)營單位后，農(nóng)村信用社由過去主要面對數(shù)量較少的集體經(jīng)濟組織，轉(zhuǎn)為面對數(shù)量眾多的農(nóng)戶和其他經(jīng)濟主體。雖然進行了國家金融體制的市場化改革，但越市場化越不適應小農(nóng)經(jīng)濟的分散需求。一方面，國家不能打破國有銀行的壟斷地位，也不能根本改變我國金融領域單一的所有制。另一方面，農(nóng)行和信用社系統(tǒng)不僅受到國家信貸規(guī)模和結構的嚴格控制，而且曾經(jīng)因大量資金沉淀于農(nóng)產(chǎn)品收購，呆帳、壞帳比例較高，這就一度導致信用過度膨脹；加上其經(jīng)營僵化，難以適應和滿足農(nóng)村改革與市場經(jīng)濟發(fā)展對金融的多元化需求。這些情況都為農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展留下了較大的體制空間。
二、內(nèi)在動因
上述四方面背景性因素的動態(tài)變化，只是為農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎和創(chuàng)造了外部條件，而最初的直接的動因則是為了強化農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，保障農(nóng)村集體資產(chǎn)的安全和增值。基層農(nóng)村合作基金會誕生的主要內(nèi)在動因如下：
?。ㄒ唬?重建集體積累機制，盤活用好集體資金。
這是一些地區(qū)萌發(fā)農(nóng)村合作基金會的最原始動因。在改變“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制時，由于沒有及時建立與村集體和農(nóng)戶兩級產(chǎn)權結構相適應的農(nóng)村積累和管理機制，使公社化時期留下的集體積累嚴重流失：
第一，在原有集體財產(chǎn)的處理過程中，不少地方出現(xiàn)毀壞、貪污、浪費現(xiàn)象。據(jù)估算，全國下放到戶的財產(chǎn)約貶值40％，而且有相當部分折價款、社員個人或外單位的欠款沒有收回。據(jù)1987年清財后對26個省、市、區(qū)的不完全統(tǒng)計，有30萬村社干部貪污、盜竊集體財產(chǎn)，貪污挪用金額達11．7億元。
第二，由于一些地方集體資金管理混亂，使用不當，不斷出現(xiàn)“前清后亂”、“邊清邊欠”的現(xiàn)象，使集體資金大量流失的情況進一步惡化。一些地方鄉(xiāng)村干部行政干預，盲目上項目，造成農(nóng)村集體資金投向分散、混亂，資金周轉(zhuǎn)呆滯。種種情況引起了農(nóng)民的強烈不滿，拒交承包款和集體提留的現(xiàn)象時有發(fā)生，激化了農(nóng)村干群矛盾，影響了基層安定團結（參見案例）。
1985年，遼寧省錦縣按政策對原有集體資金折股，形成社會股金1404萬元，集體合作資金2366萬元，到1987年，再次清查時卻發(fā)現(xiàn)又有1800萬元資金被占用，出現(xiàn)前清后亂。
第三， 農(nóng)村集體的大量積累資金存在信用社長期不用。但是當農(nóng)民生產(chǎn)資金短缺時，他們又得以較高的利息向農(nóng)行和信用社貸款，而且還經(jīng)常貸不到。農(nóng)民對此意見很大。
面對上述問題，一些地方在清理整頓村級集體財務的基礎上，把集體資金折股到戶建立合作基金會，進而推行“村有鄉(xiāng)管”制度，在鄉(xiāng)村內(nèi)部開展資金融通活動。也有些地方把“以欠轉(zhuǎn)貸”與合作基金會業(yè)務結合起來，促進了農(nóng)村集體回收欠款。農(nóng)村合作基金會的建立和運行，對集體資金起到了管好用活的作用，既制止了集體資金的損失浪費，又實現(xiàn)了集體積累的保本增值。
?。ǘで笮碌霓r(nóng)業(yè)投入保障機制。
在農(nóng)村改革過程中，家庭承包制的推行和農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高，引起了城市和鄉(xiāng)村、中央和地方利益關系的調(diào)整；而財政包干和投資體制的改革，客觀上又造成了農(nóng)業(yè)投入比例過低，并因而產(chǎn)生了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民收入下降、地方政府財政負擔加重、棄耕撂荒普遍發(fā)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力等綜合性問題。
在市場化進程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、風險大、比較利益低下，社會資金很難向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。因此，如果不按產(chǎn)業(yè)政策進行宏觀調(diào)控，農(nóng)業(yè)的生存與發(fā)展將失去保障。但是，中國改革的現(xiàn)實情況使得對農(nóng)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)政策層面上的宏觀調(diào)控比較困難。這主要表現(xiàn)在以下三個方面。
第一，財政改為“包干”制，是在“利改稅”造成部門利益分野之后，政府內(nèi)部解決利益主體差別化矛盾的表現(xiàn)。財政包干通過劃分中央與地方的財政收支指標，來明確二者的利益關系，但是并沒有明確二者對弱質(zhì)農(nóng)業(yè)予以保障的職責。更何況在我國基本完成了工業(yè)資本的原始積累后，工業(yè)占國民經(jīng)濟的比重成倍地高于農(nóng)業(yè)，因而政府財政非農(nóng)化有著不可忽視的利益背景。自從“利改稅”和“財政包干”之后，農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比例大幅度下降，長期在歷史最低比例上徘徊。
第二，農(nóng)村集體積累能力減弱，對農(nóng)業(yè)的投入減少。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村集體提留占純收入的比重由1978年的16.7％降到1988年的10.2％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支農(nóng)資金也由1979—1983年5年的154億元降到1984—1988年的55億元。而對農(nóng)民來說，由于農(nóng)業(yè)風險較大，加之比較利益低下，獲得15年或 30年農(nóng)地承包權并不意味著增加投入，實際上農(nóng)戶投資行為已經(jīng)趨于非農(nóng)化。
第三，為農(nóng)村金融主體的農(nóng)行和信用社，長期以來一直是農(nóng)村貨幣資本流出農(nóng)業(yè)的主要渠道，流出量隨著農(nóng)民收入提高、存款增加而增加。尤其值得注意的利益矛盾是，80年代中期以來財政連年赤字，農(nóng)產(chǎn)品購銷補貼的包袱逐年被甩給流通部門，而流通部門又通過虧損掛帳的形式把負擔轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)行。這就造成了農(nóng)行逾期貸款過多。如我們1992年蹲點調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)大省安徽農(nóng)行不正常資金占其貸款余額的38％，因此導致銀行信用過度膨脹。92年以后，農(nóng)村金融機構既然以“市場化改革”為目標，必然追逐資金利潤率，也越來越傾向于按比較利益和風險回避原則，逐步避開成本高、利益低、風險大的農(nóng)業(yè)。這樣一來，即使中央政策本身有著良好的愿望，要求增加農(nóng)業(yè)投入，但是現(xiàn)有的行社體制及其自身存在的問題也使得政策缺乏可操作性。
總之，國家宏觀調(diào)控的困難，使得在客觀上需要一個新的農(nóng)業(yè)投入保障機制來增加對農(nóng)業(yè)的資金投入。
?。ㄈ浹a行社的信貸“真空”，抑制民間高利貸。
農(nóng)村恢復戶營經(jīng)濟之后，農(nóng)行信用社仍然以集體為單位建立銀行賬戶，一直不把農(nóng)戶作為信貸對象。此外，受國家信貸規(guī)模和結構的嚴格控制，農(nóng)業(yè)銀行和信用社事實上無法滿足2億多農(nóng)戶及各種農(nóng)村經(jīng)濟主體千變?nèi)f化的小額貸款業(yè)務。無法在農(nóng)行信用社取得貸款的農(nóng)村各類經(jīng)濟主體只能私自借貸，民間金融市場和高利貸一直客觀存在，這造成了農(nóng)村金融秩序的某種混亂，個別地方“抬會”、“搖會”垮臺甚至危及安定團結。
而建立在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的合作基金會，一方面填補了基層農(nóng)村金融體制斷層，其業(yè)務主要面向小農(nóng)戶從事行社業(yè)務不經(jīng)濟的小額信貸服務，能夠以靈活的金融活動來彌補行社之不足。另一方面，從近些年的實踐經(jīng)驗看，只有在那些農(nóng)村合作基金會發(fā)展較好的地方，高利貸才得以被抑制。
三、外部推動力
值得一提的是，各級地方政府和農(nóng)業(yè)行政主管部門在強烈的利益需求驅(qū)動下，左右了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村合作基金會的發(fā)展。
?。ㄒ唬?、地方政府
八十年代中后期以后，各級地方政府面臨兩方面新的情況：一是國家對財政體制進行了重大調(diào)整，改變了傳統(tǒng)的財政統(tǒng)收統(tǒng)支方式，實行多種形式的財政分級包干體制，結果令地方政府支配自有財力的權限擴大，通過增大投資強化自身財政實力的內(nèi)在沖動強烈；二是在銀行企業(yè)化改革逐步推行的過程中，地方政府對農(nóng)村正規(guī)金融組織的運行過程的影響力不斷減弱，對區(qū)域內(nèi)部資金的外流和農(nóng)業(yè)資金的非農(nóng)化缺乏調(diào)控能力。因此，在資金供需缺口日趨拉大的條件下，地方政府對建立與自身關系更為密切的區(qū)域性非銀行金融組織表現(xiàn)出極大的熱情，希望通過有效的融資活動增強對農(nóng)村金融資源的控制力，緩解本地區(qū)的資金短缺。
?。ǘ?、農(nóng)業(yè)行政管理部門
在中國，農(nóng)業(yè)行政管理部門是一個體系完整、上下貫通的組織系統(tǒng)，負責對農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理活動進行政策指導和事業(yè)服務，負有監(jiān)管農(nóng)村集體財務、保障農(nóng)村集體資金安全的基本職責。長期以來，擔負清理整頓農(nóng)村財務的繁重任務，耗費了大量的人力物力。他們主要依靠行政手段，用運動式的清理方式，注定了無法走出“前清后亂”、“越清越亂”的怪圈。因此探索新的集體資產(chǎn)管理辦法，以建立制度規(guī)范的方式防止集體資金流失，是農(nóng)業(yè)行政管理部門自上而下的強烈愿望。不能忽視的是，在地方財政拮據(jù)條件下，主要依靠財政資金供養(yǎng)的農(nóng)業(yè)行政管理隊伍大多處于“有錢養(yǎng)兵，無錢打仗”的窘境中，工作條件差、收入水平低的情況極為普遍。盡管付出了很大努力監(jiān)管數(shù)量可觀的農(nóng)村新、老資金積累，但其自身卻始終無法從中獲得直接或間接的受益，只有管理權而沒有獲益權。因此，農(nóng)村特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政管理部門對把集體資金從“死錢變活錢”，在融通中實現(xiàn)資金增值，并從中得到管理收益有著濃厚的興趣和極高的熱情。
綜上所述，農(nóng)村改革進程中深刻的歷史背景、內(nèi)在動因以及外部推動力，為農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展提供了現(xiàn)實基礎和外部條件，從而使之成為一種必然的經(jīng)濟現(xiàn)象。
第二節(jié) 發(fā)展過程：改革試驗—高速擴張—清理關閉
縱觀中國農(nóng)村合作基金會產(chǎn)生和發(fā)展的歷史過程，大體上可劃分為五個主要階段。
一、萌發(fā)階段（1984年至1986年）
早在1983年下半年，黑龍江、遼寧、江蘇等地的一些鄉(xiāng)村，為有效地管理和用活集體積累資金，通過清理整頓集體財產(chǎn)，試行集體資金“隊有村管”或“隊有鄉(xiāng)管”等辦法，利用所統(tǒng)管的集體資金在鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織成員之間有償借用，進行內(nèi)部融資。這種對集體資金的代管代投活動所產(chǎn)生的效果是積極的，既保障了集體資產(chǎn)的安全和增值，又在農(nóng)村內(nèi)部開辟了新的增加農(nóng)業(yè)投資的渠道，因此受到了農(nóng)民的歡迎，也得到了地方政府農(nóng)經(jīng)部門的支持。從1984年河北省康?？h蘆家營鄉(xiāng)正式建立農(nóng)村合作基金會起，全國各地許多地方都在試辦。到1986年末，黑龍江、遼寧、湖北、浙江、廣東、四川、江蘇等地農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部融資活動都有了一定的發(fā)展，并產(chǎn)生了農(nóng)村合作金融組織的雛型。
對于這種自發(fā)性的資金內(nèi)部融通方式，中央曾經(jīng)是鼓勵的。中共中央1984年1號文件提到“允許農(nóng)民和集體的資金自由的或有組織的流動?！边@是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部融資活動得以存在的政策依據(jù)。而農(nóng)村合作基金會興起的政策依據(jù)，則最早是在中共中央1985年5號文件中，該文件對“發(fā)展多樣化的資金融通形式”予以肯定。
但在這一階段最為關鍵的問題是，國家金融管理部門對此從未認可，有些地方金融機構甚至予以限制。
二、改革試驗階段（1987年至1991年）
在這一階段，農(nóng)村合作基金會這種農(nóng)村合作金融組織，雖然是由農(nóng)民群眾自己創(chuàng)辦的，但其作用和效益已發(fā)揮出來，并逐步得到了政府和有關部門的承認、鼓勵和支持。1986年8月中央指出：在不開展存貸業(yè)務的情況下，這種在內(nèi)部相互融資的辦法應允許試行。后來又指出通過中國農(nóng)業(yè)銀行在信貸業(yè)務上予以指導。接著，1987年1月中共中央政治局通過文件《把農(nóng)村改革引向深入》，其中講到“一部分鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟組織或企業(yè)群體建立了合作基金會，……這些活動適應發(fā)展商品生產(chǎn)的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農(nóng)業(yè)銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持。”
1987年，根據(jù)中共中央政治局通過的5號文件創(chuàng)辦的中國農(nóng)村改革試驗區(qū)，相繼在黑龍江尚志市、河北玉田縣、山東平度市、廣西玉林市、四川廣漢市等試驗區(qū)進行了農(nóng)村合作基金會的規(guī)范化試驗，這些有組織、有指導的試驗區(qū)相對穩(wěn)健地推進農(nóng)村合作基金會基層組織和聯(lián)合會組織的發(fā)展，逐步建立了合作金融組織的新制度框架。
中央對農(nóng)村合作基金會的鼓勵、支持、試驗及推廣，使得全國農(nóng)村合作基金會蓬勃發(fā)展。1986年底至1988年底是農(nóng)村內(nèi)部資金融通總量增長最快的時期，兩年間增加了約40億元。例如，到1988年，江蘇省已有80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了農(nóng)村合作基金會，融資金額8億元；四川省一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了以合作基金會為主要形式的資金融通服務組織，集資總額達2．01億元；湖北省已有40%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和5927個村建立了合作基金會，籌集資金約2．8億元。
1991年11月，中共中央十三屆八中全會《決定》要求，各地要繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會。同年12月，農(nóng)業(yè)部發(fā)出了《關于加強農(nóng)村合作基金會規(guī)范化、制度化建設若干問題的通知》。之后，農(nóng)村合作基金會出現(xiàn)了新的勢頭。
在中共中央十三屆八中全會《決定》的鼓舞下，農(nóng)村合作金融組織的改革試驗于1992年進入普及發(fā)展和配套改革階段。其中尚志市共興辦各類農(nóng)村合作基金會341個，擁有股金總額3966．4萬元；玉田縣在34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村合作基金會的基礎之上，組織了縣合作基金會聯(lián)合會，已向農(nóng)村各種類型的經(jīng)濟實體累計投放資金4．2億元；平度市累計入會資金達2．64億元，累計投放資金2．5億元。這些試驗的重大意義在于：農(nóng)業(yè)自我積累能力增加；農(nóng)村資金凈流出的問題初步解決。
到1992年，全國已建立的農(nóng)村合作基金會為主要形式的農(nóng)村合作金融組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級1．74萬個，村一級11．25萬個，分別占鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的36．7％和村總數(shù)的15．4％，年末籌集資金164．9億元。其中，四川、江蘇兩省以上指標均已超過20億元，河北、山東兩省也接近20億元。
根據(jù)試驗和各地的經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)部下達【1993】農(nóng)【經(jīng)】字第8號文件，專門對農(nóng)村合作基金會作了規(guī)范性定義：“農(nóng)村合作基金會是在堅持資金所有權及其相應的收益權不變的前提下，由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶按照自愿互利、有償使用的原則而建立的社區(qū)性資金互助合作組織。它的宗旨是：為農(nóng)民服務，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟服務?！?/p>
三、高速擴張階段（1992年至1995年）
1992年春天鄧小平發(fā)表南巡講話，經(jīng)濟上通過開放具有投機特征的證券、期貨和房地產(chǎn)等三個新領域，重新出現(xiàn)了高增長，全國上下興起了新一輪的投資熱潮，投資拉動的需求使農(nóng)村經(jīng)濟也有發(fā)展。資金供給與需求的缺口在短期內(nèi)急劇擴大，并且直接導致資金市場利率高企。在這一宏觀背景下，已經(jīng)初具規(guī)模的農(nóng)村合作基金會表現(xiàn)為在擴張中積累矛盾。許多農(nóng)村合作基金會在地方政府的干預下，把大筆的款子盲目投向急需資金的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體企業(yè)（參見案例）。
根據(jù)中央批復，河北省玉田縣1987年開始進行社區(qū)合作經(jīng)濟組織制度建設試驗，農(nóng)村基金會的建設是項目之一。到1994年，股金總額1．76億元，其中集體股金4800萬元，而農(nóng)戶會員個人股金達到了1．28億元。農(nóng)村合作基金會憑借其機制靈活、運營成本低、未納入正規(guī)金融監(jiān)管等有利條件，的確實現(xiàn)了高速度的增長。但此后在全國各個地方都追求經(jīng)濟高速增長中，基金會的資金更多地投放于非農(nóng)經(jīng)濟領域。到1998年清產(chǎn)核資時統(tǒng)計，全縣基金會投放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦集體企業(yè)資金余額23000萬元，占全縣基金會股金總額的38％，這些放款90％以上是行政干預放款，其中有70％以上收回無望。隨著金融改革的深入，農(nóng)業(yè)銀行和信用社的商業(yè)性增加，政策性弱化，各金融機構都不愿進入農(nóng)業(yè)，工商業(yè)成為各家競爭的對象，農(nóng)村合作基金會也不例外，開始大量辦理非會員及所在區(qū)域以外的存貸款業(yè)務。吸收農(nóng)戶會員個人股金，得以更快的發(fā)展。例如，1995年底，四川省建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作基金會5349個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的84．7%，集資總額為145．26億元，每個基金會平均271．57萬元，分別比上年增長62．4%和50．8%（四川省農(nóng)村合作基金會管理總站，1996）。
到中央正式提出整頓關閉之前的1996年底，全國已有2．1萬個鄉(xiāng)級和2．4萬個村級農(nóng)村合作基金會，融資規(guī)模大約為1500億元。這一時期金融秩序混亂，供銷社、計生委、民政、勞動和社會保障等部門都加入了創(chuàng)辦基金會、股金會，參與高利率資金市場的惡性競爭。農(nóng)村合作基金會主要以高于國家法定存款利率和貸款利率的水平吸引并投放資金，即實行“高進高出”的經(jīng)營策略。一方面，較高的集資利率提高了合作基金會的集資能力，而資金要素的嚴重短缺又使其能夠以較高的利率投放信貸。雖然這種利率水平實質(zhì)上反映的是資金市場實際的資金價格狀況，有其合理的一面，但是由于基層政府對合作基金會行政干預多，監(jiān)督機制弱，管理水平低，資金投放風險放大，經(jīng)營效益明顯下滑，不僅單純追求高收益導致資金投放的非農(nóng)化趨勢發(fā)展到十分嚴重的地步，而且局部地區(qū)開始出現(xiàn)小規(guī)模的擠兌風波。
四、整頓發(fā)展階段（1996年至1998年）
1996年8月的《國務院關于農(nóng)村金融體制改革的決定》（國發(fā)[96]33號）仍然充分肯定了農(nóng)村合作基金會自創(chuàng)辦以來，對增加`農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入，緩解農(nóng)民生產(chǎn)、生活資金的短缺，發(fā)揮了一定的積極作用。同時《決定》針對相當多的合作基金會以招股名義大量吸收居民存款，入股人不參加管理，不承擔風險，實際上是違法經(jīng)營金融業(yè)務，隱藏巨大風險的實際狀況，提出了對農(nóng)村合作基金會進行清理整頓的三項措施：一是農(nóng)村合作基金會不得再以招股形式吸收居民存款；二是凡是已開辦存貸款業(yè)務，實際上已成為金融機構的，對其資產(chǎn)進行清理核實后，可并入現(xiàn)有的農(nóng)村信用社，也可另設農(nóng)村信用社；三是沒有存貸款業(yè)務，或者已開辦存貸款業(yè)務，但不具備轉(zhuǎn)為農(nóng)村信用社條件的，要辦成真正的合作基金會。這種政策實際上是政府相關部門協(xié)商的結果，評價和措施相對還是比較客觀的。
但其中的問題仍然是明顯的：一是這種安排涉及到尚沒有條件根本改制、資金占壓比較嚴重、情況較為復雜的信用社，上述措施始終沒有落實。二是沒有執(zhí)行政府必須保護農(nóng)業(yè)的政策趨向，也沒有從理論上認識正規(guī)金融根本不可能與小農(nóng)經(jīng)濟信用需求相適應的特點。因此，沒有取得實質(zhì)性的進展。此前，有關部門從 1994年就開始發(fā)文提出對合作基金會進行整頓，并專門下發(fā)了《農(nóng)經(jīng)發(fā)（21號)文件》，其中規(guī)定，農(nóng)經(jīng)管理部門為行政管理部門，人民銀行依法對合作基金會的業(yè)務活動進行監(jiān)督，其它任何部門和個人不得干預合作基金會的行為。各級農(nóng)委要配合人民銀行，對一些打著“農(nóng)村合作基金會”的牌子，從事于合作基金會的性質(zhì)、宗旨及基本任務不相符活動的，要進行嚴肅查處。
1995年又下發(fā)《農(nóng)村合作基金會管理規(guī)定》。這些規(guī)定由于隱含著在管理權限上部門之間的矛盾，因此整頓方案久拖不決，盡管在一定程度上產(chǎn)生了消極作用，但仍然推動了制度建設。這一時期，農(nóng)村合作基金會減弱以數(shù)量擴張為主的發(fā)展勢頭，轉(zhuǎn)向把強化管理放在更為主要的位置。一是制訂并逐步完善了農(nóng)村合作基金會財務管理規(guī)程、會計核算辦法、審計稽核辦法等一系列制度規(guī)范。二是強化了提取備付金和呆帳準備金的實施力度，以促進風險保障機制的建立。三是加強了對從業(yè)人員的業(yè)務培訓，提高其勝任本職工作的能力（參見案例）。農(nóng)村合作基金會融資規(guī)模比較大的四川省，1996年強調(diào)整頓以來數(shù)量增長速度明顯減緩，到1998年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)基金會數(shù)量為4052個，比上年僅增長0.5%，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的82.6%，與上年的80.9%相比，僅提高1.7個百分點。 1998年，四川省農(nóng)村合作基金會集資總額為213.78億元，各個基金會平均527.6億元，分別比上年增長12.3%和11.8%（四川省農(nóng)村合作基金會管理總站，1999）。
這次強調(diào)合并的改革措施在操作上的難點，一是對信用社和基金會雙方已經(jīng)存在的不良資產(chǎn)難以處置，一旦出現(xiàn)擠兌將會由經(jīng)濟問題而引發(fā)社會問題。二是農(nóng)行和信用社受中央調(diào)控，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的農(nóng)村合作基金會是基層政府參與組成、沒有許可證而從事金融業(yè)務的準金融組織。由于雙方都帶有濃厚的行政色彩，從而加劇了清理整頓的難度。接著，中央既為了集中資金于國有企業(yè)改革，也為了防范金融風險、維護國家金融的壟斷地位，遂于1997年11月決定全面整頓農(nóng)村合作基金會。由于政策突然趨緊，農(nóng)村合作基金會自身積累的矛盾也突然表面化。由于任何種類的金融組織突然被宣布關閉的時候都必然發(fā)生擠兌危機和動蕩局面，因此 1998年各地普遍出現(xiàn)擠兌，四川、河北等地甚至出現(xiàn)了較大規(guī)模的擠兌風波，并且釀成了危及農(nóng)村社會及政治穩(wěn)定的事件。
五、清理關閉階段（1999年1月以后）
1999年1月國務院發(fā)布3號文件，正式宣布全國統(tǒng)一取締農(nóng)村合作基金會。該文件強調(diào)，“為有效防范和化解金融風險，保持農(nóng)村經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定，黨中央、國務院決定對農(nóng)村合作基金會進行全面清理整頓，……清理整頓的目標任務是：停止新設農(nóng)村合作基金會；現(xiàn)有的農(nóng)村合作基金會一律停止以任何名義吸收存款和辦理貸款，同時進行清產(chǎn)核資，沖銷實際形成的呆帳，對符合條件的并入農(nóng)村信用社，對資不抵債又不能支付到期債務的予以清盤、關閉。”
?。ㄒ唬?、農(nóng)村合作基金會清理關閉的現(xiàn)實背景。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村基金會的運行狀況不容樂觀。前幾年，在大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱潮中，為完成上級下達的硬指標、硬任務，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都直接貸款或作擔保，辦起了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于1995年以后的3年緊縮造成市場變化和管理不善等原因，全國范圍出現(xiàn)中小企業(yè)經(jīng)營困難，有的甚至破產(chǎn)，從而使地方政府背上沉重債務負擔，而債務負擔中相當比例是欠基金會的（參見案例）。四川簡陽市新市鎮(zhèn)凈負債1832.28萬元，其中，辦企業(yè)負債997.3萬元，占該鎮(zhèn)負債總額的51％，現(xiàn)在，興辦的企業(yè)已停擺，債務全由鎮(zhèn)政府承擔。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的總額中，欠基金會的款共5190萬元，占26.25％，但這還只是帳面上的，許多隱性的欠款或負有擔保連帶責任的債務都還未計算進去。90年代分稅制改革以后，基層政府和鄉(xiāng)村組織由于開支不斷增加，債務數(shù)額加大，涉及面廣，增長速度快。據(jù)農(nóng)業(yè)部1997年對7省調(diào)查，鄉(xiāng)級平均負債約200萬，村級約20萬。而1999年個別省份的典型調(diào)查表明鄉(xiāng)級負債最高已經(jīng)達到約4000萬。全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債超過300億。一些地方強迫借貸或強行拉走農(nóng)民生產(chǎn)生活資料來強制農(nóng)民交納各種稅費，有現(xiàn)金的單位和個人借機發(fā)放高利貸，攤派到村組，最終把鄉(xiāng)村組織負債轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負債。自80年代中期建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、繼而1994年分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)兩級權利膨脹、財政供養(yǎng)人口增加，農(nóng)民負擔必然加重。近年來農(nóng)行已經(jīng)退出農(nóng)業(yè)領域，國家農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比例大幅度下降并長期徘徊在歷史最低比例上。農(nóng)戶從信用社得到貸款的比重僅為24％（參見主報告），農(nóng)業(yè)缺乏起碼的資金投入（不包括非農(nóng)產(chǎn)業(yè)），沒有產(chǎn)生剩余的條件，不僅不能維持自身的可持續(xù)發(fā)展，而且已經(jīng)沒有再向基層政府上交稅費的能力。于是，由于基層政府財政出現(xiàn)大面積赤字，近年來農(nóng)民負擔越來越主要集中在各種名目的攤派和農(nóng)民的稅外負擔上。基金會關閉還帶來一個特別值得注意新問題：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民，因自己的錢從合作基金會取不出來，便用股金證抵繳統(tǒng)籌提留款，形成“資金空轉(zhuǎn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加難以正常運行。
?。ǘ?、清理整頓的基本做法從各地的實踐來看，清理整頓工作基本上分為清產(chǎn)核資、分類處理、清收欠款和存款兌付幾個階段進行。清產(chǎn)核資、分類處理階段。由地方政府組成工作小組對所轄區(qū)基金會進行資產(chǎn)債務核算。對資產(chǎn)本身大于負債或本身資不抵債，但經(jīng)過財政注資后資產(chǎn)大于負債的農(nóng)村合作基金會，并入當?shù)剞r(nóng)村信用社；對于資不抵債，地方財政無力注入資金的農(nóng)村合作基金會，予以清盤關閉，由當?shù)卣幚韨鶛鄠鶆铡Ｇ迨涨房铍A段。運用法律手段加大對呆滯賬的收欠力度；用行政與紀律的手段加大對黨員、干部貸款和擔保貸款的清收力度；明確基金會是清收貸款的第一責任人，加大對股東貸款的清收力度。存款兌付階段。存款兌付是基金會清理工作的最后一個要害點。各地的做法一般是，由地方政府籌措現(xiàn)金首期兌付基金會的農(nóng)戶存款，對于因現(xiàn)實條件制約而不能馬上兌付的農(nóng)戶存款，政府承諾在幾年內(nèi)逐步解決。
?。ㄈ?、清理整頓的成效和問題盡管存在巨大困難和矛盾，但依靠政治壓力和以行政手段控制的優(yōu)勢，全國農(nóng)村合作基金會的清理整頓工作基本上完成了上級的任務。這至少證明在中國特殊體制下，只要不觸動部門壟斷利益，這種自上而下的動員機制仍然有效。但是，由于上級以行政命令關閉本來是地方政府控制的基金會，必然造成政府信用喪失，因此帶來的資產(chǎn)損失相對更為嚴重（參見案例）。曾經(jīng)承擔中央和國務院該項政策性試驗任務的河北省玉田縣，通過清產(chǎn)核資和資產(chǎn)確認，全縣22個基金會共認定總資產(chǎn)39347萬元，總負債65302萬元（未含清盤關閉基金會兌付期間利息），資債相抵虧款總額25955萬元。清理結果有9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基金會并入農(nóng)村信用社，總資產(chǎn)20646萬元，總負債30399萬元，虧款總額9693萬元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌注入資金6713萬元，縣政府注入資金2980萬元。其余13個資不抵債，地方財政無力注入資金的農(nóng)村合作基金會，予以清盤關閉，由當?shù)卣幚韨鶛鄠鶆?。這13個基金會的資產(chǎn) 18701萬元，總負債28358萬元（含利息）。對在基金會存款的農(nóng)戶采取了到期逐步兌付，三年還清存款本息的方法。在農(nóng)村合作基金會的清理過程中，地方政府注入了大量資金。如溫州市191家農(nóng)村合作基金會，148家歸并農(nóng)村信用社，43家實施強制清盤關閉或自行清盤關閉。溫州有關縣（市、區(qū)）政府注入資金2.662億元，存入承諾擔保金約1.6億元，共計4.26億元，其中向省財政專項貸款3.29億元。
農(nóng)村合作基金會清理整頓第一階段工作基本完成，但還遺留了一些問題。首先，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向銀行申請貸款兌付基金會債務，實質(zhì)上把債務轉(zhuǎn)向了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并承擔貸款利息，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成的壓力較大。特別是在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身已經(jīng)是“負債經(jīng)營”的情況下，難以繼續(xù)按照承諾按時兌現(xiàn)股金，于是不得不通過增加攤派提留，向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁債務負擔。有些地方已經(jīng)出現(xiàn)解放前的稅收“預征”現(xiàn)象。其次，追回合作基金會尚未收回的拖欠借款，應當是兌現(xiàn)未來償還計劃的主要資金來源。但是由于第一階段的清收工作采用了各種手段，有希望追回的借款大部分已經(jīng)收回，剩下的都是難以追收，或者已無法收回的死賬。因此，在縣鄉(xiāng)村政府組織已經(jīng)債臺高筑的條件下如何收回欠款，已經(jīng)演變?yōu)橐粋€后續(xù)黨政領導如何維持地方信用的、長期化的政治問題。
第三節(jié) 對農(nóng)村合作基金會的再認識
對于研究農(nóng)村合作基金會的管理體制和運行機制來說，對其性質(zhì)及財產(chǎn)所有權的分析和研究具有基礎性的意義，因為正是性質(zhì)和財產(chǎn)所有權制約和規(guī)定著管理體制和運行機制。
一、對農(nóng)村合作基金會性質(zhì)的一般認識
如果僅根據(jù)以往的政策研究文獻和政府文件做分析，我們對農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展歷程的敘述中可以得出這樣的認識：農(nóng)村合作基金會是人民公社體制解體后，農(nóng)村基層重建和完善農(nóng)業(yè)積累制度的一種組織基礎，它是社區(qū)合作經(jīng)濟組織內(nèi)部各成員在資金上互通有無、有償使用、獨立核算、自負盈虧、民主管理、自愿互利、共擔風險的一種專業(yè)性合作經(jīng)濟組織。
以往的數(shù)據(jù)也足夠支持這種判斷。從全國情況看，自1990—1996年，全國農(nóng)村合作基金會累計投放于種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)的資金已達到1515億元。1996年投放于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金占當年投入總額的比重已達43.3%。在一些地區(qū)，農(nóng)村合作基金會不僅為農(nóng)戶提供資金服務，還幫助農(nóng)戶選擇項目，收集和提供信息，指導生產(chǎn)經(jīng)營活動等。
按照上級主管部門的要求，農(nóng)村合作基金會投入資金向農(nóng)村社會化服務組織傾斜。自1990—1996年，全國農(nóng)村合作基金會累計投入于農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)業(yè)服務組織等其它為農(nóng)戶生產(chǎn)、生活服務方面的資金達到730億元。1996年投入的資金占當年投入總額的比重為 19.9%。
上述兩個方面的支農(nóng)資金合計占63.2%，大大高于農(nóng)行和信用社的比重。由此，可以認為農(nóng)村合作基金會具有如下特點：
第一，在不改變資金所有權的前提下，既堅持社區(qū)合作性和服務性原則，又堅持民主原則；
第二，既兼容了股份經(jīng)濟和合作經(jīng)濟的共性，又有管理和融通資金相結合的特點；
第三， 以盈利為目的，堅持“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，又實行有償服務， 公正地維護了資金所有者的利益。
但是，通過近年來各地在清理整頓期間獲得的資料進一步分析，得出的認識則可能有很大差別。
二、農(nóng)村合作基金會的實際所有權以及鄉(xiāng)村兩級的區(qū)別
?。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)與村級基金會的不同性質(zhì)及與符合自治法的適用政策
集體資金本來是合作基金會的最初的基本資金來源，進入合作基金會的集體資金也應該是集體經(jīng)濟組織全體成員的共同財產(chǎn)。因此，合作基金會本應屬于集體所有性質(zhì)的內(nèi)部金融組織。
但是，客觀上大多數(shù)地方在推行大包干以后沒有再深化農(nóng)村改革，沒有進行產(chǎn)權相對清晰的“社區(qū)股份合作制”改制。因此，農(nóng)民作為集體成員，對集體資金事實上喪失了控制權。尤其是在推行“村有鄉(xiāng)管”的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過下屬“經(jīng)管站”直接將集體資金劃入合作基金會，以基金會的名義開展信用活動。這一切甚至完全不必征得村級集體經(jīng)濟組織同意?？梢姡卩l(xiāng)鎮(zhèn)及其以上建立的合作基金會，并非是農(nóng)民和村集體經(jīng)濟組織參與制度創(chuàng)新的結果。
但是，如果說大多數(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級組建的農(nóng)村合作基金會是屬于地方政府所有的農(nóng)村金融組織。而大多數(shù)沒有實行“村有鄉(xiāng)管”村級的合作基金會則可以認為仍然是屬于 “集體所有”的。如果中國已經(jīng)進步為法制國家，如果可以援引1988年全國人民代表大會確立的村民自治原則、以及后來不斷得到完善的村民委員會組織法為法律依據(jù)，那么，建立在村級的基金會符合自治法確立的自我積累、自主發(fā)展原則。與之相應的合理的政策，則應該是在落實法律規(guī)定的財務公開原則的前提下進行規(guī)范改制，而不是關閉。
?。ǘ┘w資金具有“準資本金”的性質(zhì)與集體積累的增加
就性質(zhì)而言，集體資金的存在是“合作”基金會得以成立的一個最普遍的前提條件，但從事實上看卻并非絕對條件。
因為，人民公社解體時的產(chǎn)權改革發(fā)生在大隊以下，公社一級占有的集體資產(chǎn)已經(jīng)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門實際控制。所以，在大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級并沒有“集體”資金。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)級合作基金會一開始就靠吸收股金或者借貸資金進行運作。
在那些有集體資金的地方，雖然集體股金是可以抽走的，但一般情況下，要維持合作基金會的運作和穩(wěn)定發(fā)展，就必須使集體資金盡可能穩(wěn)定并有所增長，否則，這種沒有中央銀行支持的合作金融組織就不可能有任何信用基礎可言。實踐也證實，絕大多數(shù)合作基金會在發(fā)展過程中，集體股金都是相當穩(wěn)定，不僅沒有減少，反而不斷有所增長。數(shù)據(jù)表明，自1990—1996年，全國通過農(nóng)村合作基金會收回被占欠的村組集體資金共計60.5億元。
考慮到上述事實，集體股金應該作為一種“準資本金”來看待。從合作基金會最初被定性為一種主要為農(nóng)村經(jīng)濟服務的資金互助組織，其主要目的是管好用活集體資金，增加集體積累來看，也表明集體資金具有“準資本金”的性質(zhì)，因為這一規(guī)定表明農(nóng)村合作基金會就是要以集體最初投入的資金為一種要素來增加集體的積累，確保集體資金在融通過程中不斷增值。
因此，如果再考慮到集體資金只是一個可以抽走的“準資本金”這一事實，我們只能認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農(nóng)村合作基金會的實際所有者是地方政府，而不是集體。村級集體組織以股東身份應該獲得的所有者地位也是“缺位”的。
（三）地方金融的制度創(chuàng)新與適用政策
鄉(xiāng)鎮(zhèn)（有些地方發(fā)展到縣級）政府通過上收集體資金的實際控制權和掌握的地方資源開發(fā)權，實際做到的是以組建農(nóng)村合作基金會發(fā)展地方經(jīng)濟、與中央政府的金融壟斷控制相抗衡。相對于90年代以加強壟斷為主導的制度安排，這未嘗不是一種“制度創(chuàng)新”。
這種地方政府的所謂金融 “創(chuàng)新”的積極作用，在于客觀上緩解了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)受資金短缺制約的矛盾，支持了能夠向地方政府上交利潤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。自1990—1996年，全國農(nóng)村合作基金會累計投入于鄉(xiāng)村企業(yè)的資金達到1579億元。1996年投入于鄉(xiāng)村企業(yè)的資金占當年投入總額的比重為36.8%。應該看到，1996年以前由地方政府主導的縣以下經(jīng)濟的活躍與地方金融的發(fā)展有直接相關。
但是，由于資金受政府支配，因此基金投放中農(nóng)業(yè)貸款比重下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重上升。據(jù)四川省1999年的統(tǒng)計資料表明，全省合作基金會資金投放總額額214.6億元，其中，農(nóng)業(yè)借款78.8億元，占36.7%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)借款 135.9億元，占63.3％。而且，資金投放非農(nóng)化比重與不良資產(chǎn)比重幾乎相同：逾期、呆滯和呆帳資金總數(shù)為108.4億元，其中農(nóng)戶（一般以農(nóng)業(yè)為主）34.8億元，占32.1%，企業(yè)和其他貸款（一般以非農(nóng)業(yè)為主）達73.6億元，比重為67.9%（四川省農(nóng)村合作經(jīng)營管理總站，1999）。
數(shù)據(jù)和調(diào)查情況糾正了我們過去的認識，盡管中央政府和過去相應的政策研究都一再明確界定農(nóng)村合作基金會不是一種金融組織，而只是一種農(nóng)村內(nèi)部的資金互助組織，具有合作經(jīng)濟的內(nèi)涵，但實際上在沒有推進農(nóng)村基層的綜合改革的條件下，至少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級并不具有生成這種合作性質(zhì)的可能。
如果我們明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的基金會是為了發(fā)展地方經(jīng)濟和滿足政府開支而建立的，那么地方政府對基金會的行政干預，也并不明顯區(qū)別于中央政府對國家壟斷金融的干預。問題無論多么嚴重，其無可奈何的尷尬僅在于地方無法為不負責任的干預結果發(fā)債彌補。
地方政府對農(nóng)村合作基金會不合理的行政干預主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
第一，組建時的強制性。有的基金會領導由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政領導擔任，基金會一般工作人員也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金、人員、管理等方面條件都不具備的情況下強行組建，有的借助行政力量強行把村組的積累從信用社取出放入基金會形成股金。地方政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）“條塊結合”的管理體制在很大程度上保證其對合作基金會運行過程的控制，行政干預幾乎不可避免。
第二，業(yè)務經(jīng)營大多數(shù)情況下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導說了算。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不能按時定額完成年初下達的“三提五統(tǒng)”征收任務或財政推銷國庫券任務時，由基金會先墊款項然后征收歸位。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導為追求政績，以行政手段強行要求合作基金會為修路、辦學、建醫(yī)院等公益性事業(yè)借款，或強行讓基金會為一些單位貸款擔保，甚至直接劃撥以彌補財政資金短缺，這部分資金基本不能償還。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導把合作基金會當作自己的“小金庫”，強行擠塞各種開支，強迫合作基金會為其報銷名目繁多的各種費用。還有部分黨政領導以權謀私，強令合作基金會為其親朋好友貸款，或者直接從中謀取權利，這部分貸款還款率極低，最后大都成為呆滯資金。以四川省為例，1992年以后，全省合作基金會借款總額為214.6億元，其中，逾期借款78.2億元，呆滯借款23.6意愿，呆帳借款6.6億元，三者相加為108.4億元，所占比重達到50.5%（四川省農(nóng)村合作經(jīng)營管理總站，1999）。從各地反映的情況看，由于行政干預導致普遍的違規(guī)操作，是合作基金會逾期、呆滯和呆帳資金大量產(chǎn)生的主要原因。
第一， 在農(nóng)村合作基金會與農(nóng)村經(jīng)營管理站的關系上，有些地方的農(nóng)經(jīng)站把基金會當作自己的一個實體，把二者的財務、會計、財產(chǎn)、積累混在一起，使基金會喪失其獨立性。
對此，如果中央采取有利于貫徹緊縮方針的政策，對這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府金融的政策當然是關閉；但如果中央希望通過發(fā)展縣以下地方經(jīng)濟來“擴大內(nèi)需”，適用政策則應該是按照發(fā)展地方金融的要求規(guī)范改制。這也可以作為大多數(shù)地方政府愿意把自己控制的基金會納入信用社的解釋。
三、農(nóng)村合作基金會的三種類型
由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、經(jīng)濟環(huán)境的差異，全國形成了多種類型的農(nóng)村合作基金會。本文按其經(jīng)營活動的不同范圍將農(nóng)村合作基金會分為三種類型。
?。ㄒ唬┥鐓^(qū)性農(nóng)村合作基金會
這種類型一般有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦和村辦兩個層次，上文在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基金會做的分析中已經(jīng)認為，只有村級的基金會屬社區(qū)合作經(jīng)濟組織內(nèi)部的專業(yè)性信用合作組織。
村級社區(qū)性合作基金會的主要特征是：產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)在國民收入中占較大比重的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，組建于社區(qū)，服務于社區(qū)；通過“清財收欠，以欠轉(zhuǎn)貸，戶有村管，村有鄉(xiāng)管”的農(nóng)村基層清財工作形成組織基礎；以集體積累、農(nóng)戶散閑資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金為主要來源，以農(nóng)戶和集體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為資金主要投向，堅持“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的原則，以為社區(qū)內(nèi)農(nóng)村各類經(jīng)濟主體的小規(guī)模生產(chǎn)提供小額、短期、低息貸款為其業(yè)務重點，一般沒有超社區(qū)性業(yè)務，具有較強的社區(qū)合作性。在農(nóng)村改革試驗區(qū)內(nèi)，以平度市較為典型（參見以下案例）。
山東省平度市是一個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)人口在全市經(jīng)濟和總?cè)丝谥姓冀^對比例。其社區(qū)性農(nóng)村合作基金組織從建立開始就以理順農(nóng)村財產(chǎn)關系、重構村、戶兩級新的農(nóng)業(yè)積累機制為目標，入會資金包括集體和農(nóng)戶兩個層次，而且盡可能地避免外地拆借資金的進入。從1988年開始到完成組建工作的1992年底，全市累計入會資金26355萬元，其中集體11231萬元，農(nóng)戶家庭6610萬元，代管資金8514萬元。在資金的投放中，堅持資金所有權不變的前提下，“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，按照“小額、短期、高效”的標準，優(yōu)先照顧資金所有者的優(yōu)先使用權。在其累計投放24537萬元中，投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占48％。若再加上投向農(nóng)田基建的5700萬元和更新改造農(nóng)業(yè)機械與發(fā)展農(nóng)電的3000萬元，比重達到 83％，而投向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的才4036萬元，占16％。由于保證了對農(nóng)業(yè)的投入，有效地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在建立基金會的1988—1992年，全市新增農(nóng)業(yè)機械總動力達131762千瓦，新上農(nóng)電線路2663．9公里，實現(xiàn)了村村通電；新上和修復水利設施2．3萬項，土地有效灌溉面積達166．9 萬畝，占耕地面積的64．3％，切實保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。
多數(shù)地方和試驗區(qū)的社區(qū)性農(nóng)村合作基金會，一般都把農(nóng)業(yè)作為資金投入重點，實行優(yōu)先安排和優(yōu)先投入。在那些比較規(guī)范的試驗區(qū)，目前已有1/4的村做到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金全部由農(nóng)村合作基金會解決。
在社區(qū)性農(nóng)村合作基金會的收益分配制度上，比較規(guī)范的也是山東平度試驗區(qū)。開始平度是按4∶2∶3∶1的比例分配，即分別為分紅、積累、活動經(jīng)費和獎勵。1993年以來，平度市將股份制引入農(nóng)村合作基金會，并建立了風險金制度，每年按基礎股金總額的2%提取風險金。若年內(nèi)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，首先用風險金抵補，不足部分用發(fā)展基金抵補，還不足的要相應地減少股東的基礎股股本。這種風險金制度和收益分配制度相結合，既保證了基金會自身的發(fā)展，增強了競爭能力，又維護了資金所有者的利益，增強了凝聚力。
由于村級社區(qū)性合作基金會的特殊作用，盡管中央一再強調(diào)關閉，各地仍然有繼續(xù)維持的，甚至還有新近發(fā)展起來的（參見案例）。
湄潭縣金花村農(nóng)民互助儲金會個案調(diào)查
時間：2000/4/20
地點：湄潭縣湄江鎮(zhèn)聯(lián)合管理區(qū)
被訪者：潘書記，楊會計。
一、背景情況
湄潭縣位于貴州東北部，屬于比較典型的丘陵山區(qū)。當?shù)赝恋刭Y源條件相對寬松，貴州省人均耕地面積僅為約0.7畝，而湄潭人均按照“習慣畝”約1.2畝（按照新口徑則約為1.5畝）。1987年國務院批準湄潭作為第一批農(nóng)村改革試驗區(qū)之一，在土地制度建設上進行“增人不增地，減人不減地”的政策試驗。后來在1995年又進行了“農(nóng)村稅費征管辦法改革試驗”，農(nóng)民只需要平均每畝耕地交納約50公斤糧食即可抵頂全部稅費，因此農(nóng)村經(jīng)濟形勢相對穩(wěn)定，農(nóng)民負擔也一直比較輕。
該縣湄江鎮(zhèn)金花村西距縣城6公里，1999年農(nóng)民人均純收入2700元，人均糧食1120斤。經(jīng)濟水平在該縣屬中等。全村有6個村民小組、273戶、1145人，耕地面積1461畝，另外還有200畝茶園，其中約100畝為村集體所有，雖然沒有村辦企業(yè)，每年集體還是可以有約6－8千元的茶園收入。
二、農(nóng)民互助儲金會
金花村早在1983年實行家庭承包經(jīng)營以來就沒有再調(diào)整過土地，全村只有852人為分地人口，18年來增加的近300口人沒有耕地，也不承擔稅費任務。無地人口的增加促使勞動力外出打工維持生活，現(xiàn)金收入支出都相對增加。近年來農(nóng)民調(diào)整種植結構和產(chǎn)業(yè)結構，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)最大的不同，就是必需要有資金支持。但是山區(qū)農(nóng)民離設在鎮(zhèn)上的信用社有十幾里路遠，據(jù)農(nóng)民反映，即使能夠滿足信用社貸款條件，也得來回跑幾趟。他們所需要的額度小、投向復雜的信用服務，客觀上很難從國家金融部門得到滿足。于是，村集體把近年來茶園收入形成的3 萬元積累作為集體股金，另外吸收本村200多戶農(nóng)民入股，于1998年4月經(jīng)民政部門批準建立了扶貧性質(zhì)的“農(nóng)民互助儲金會”。
農(nóng)民互助儲金會實行入股自愿、退股自由。當時為了動員農(nóng)戶參與，黨支部書記帶頭入股，他的入股資金在全村最高，為1500元；楊會計其次，為1000元；最少的農(nóng)戶入股資金只有20元，總共吸收集體和農(nóng)戶股金13萬元。1999年6月第一年結算時除了股金按5％分紅外，還有了2000元的節(jié)余，村集體將其中 12％用于援助生活困難的農(nóng)戶。
農(nóng)民互助儲金會只對本村農(nóng)戶借款，成立至今1年半約發(fā)生了500次農(nóng)戶借款，借款余額10萬元。借出利率初期為月息1分，后來降低為7厘。大多數(shù)是購買種子、化肥，一般借款不過幾十元、上百元，大多數(shù)為期限3個月或6個月的短期生產(chǎn)性借款，往往春耕時借，夏收時還。也有少數(shù)是外出打工借路費、孩子上學借學費。最多的一筆1200元是農(nóng)戶買牛借款。
儲金會運行基本正常，至今沒有呆壞賬。調(diào)查時正值春荒，逾期借款約2萬元，村干部對此并不擔心，因為去年也這樣，如果年景正常，一般到6月夏收后就大部分能還上。他們的手續(xù)比較嚴格，農(nóng)戶借款需要“雙重擔?！?，既有實物，又有其他農(nóng)戶擔保，個別貧苦農(nóng)民有生產(chǎn)能力卻實在沒有擔保條件的，就需要由村干部出面擔保。
三、處理情況
根據(jù)有關文件，該農(nóng)民互助儲金會也在整頓、關閉之列。當?shù)匦庞蒙缫呀?jīng)兩次要求該村停業(yè)退股?，F(xiàn)已退回農(nóng)民股金18000元。村干部認為，既然政府不允許搞儲金會，集體資金留著也不好管理，準備逐步退股關閉后，把集體資金用于村里的公共設施建設。
我們在調(diào)查中和各地干部群眾都有所交流，在討論農(nóng)村社區(qū)合作基金會和其他自發(fā)形成的內(nèi)部儲金會的特點和處理辦法時，人們普遍認為：
1、 性質(zhì)上屬于集體資產(chǎn)經(jīng)營管理
從社區(qū)性基金會或儲金會的資金構成看，由于大多數(shù)是以集體資產(chǎn)中的貨幣資產(chǎn)為底墊資金，吸收本村大部分集體成員以農(nóng)戶為單位入股，因此性質(zhì)上屬于集體對自有貨幣資產(chǎn)的經(jīng)營管理。借出資金主要用于農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整，符合集體資產(chǎn)有償使用、保值增值的原則。而且，其資金來源和投向全部是在農(nóng)村社區(qū)范圍之內(nèi)，社區(qū)性明顯。按照憲法、農(nóng)業(yè)法和村民自治的有關法律，符合自我積累、自主發(fā)展和自我管理的村民自治“三自原則”。
2、按照集體經(jīng)濟內(nèi)部資金經(jīng)營管理辦法進行整頓
為了貫徹中央關于農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的精神，緩解國家金融部門難以面對小農(nóng)經(jīng)濟的困難，抑制民間高利貸，在對這種社區(qū)性金融組織及其內(nèi)部的集體資產(chǎn)進一步清理整頓中，可以按照“社區(qū)股份合作制”的成功經(jīng)驗，把集體資金和其他固定資產(chǎn)全部折股量化到戶，再由社員股東自愿入股，組建集體資產(chǎn)管理委員會，以保證集體資產(chǎn)中的流動資產(chǎn)內(nèi)部周轉(zhuǎn)，有償使用。
（二）專業(yè)性農(nóng)村合作基金會
這種類型的農(nóng)村合作基金會組織主要依托于農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織或?qū)I(yè)性協(xié)會、聯(lián)合會，是由本組織內(nèi)部成員或本行業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟主體自愿集資建立起來的。
其主要功能是：在本專業(yè)組織或本行業(yè)內(nèi)部開展合作性融資服務活動。這種類型的農(nóng)村合作基金會組織有些與社區(qū)重合，有些是跨社區(qū)的，但大都局限于專業(yè)協(xié)會范圍內(nèi)開展業(yè)務活動。如河北黃驊市、廣東汕尾市的漁民合作基金會，福建省三明市的林業(yè)合作基金會，黑龍江省尚志市的蜂業(yè)、運輸業(yè)、砂石業(yè)等行業(yè)合作基金會。
最值得注意的積極作用是它有效地抑制了民間的高利貸活動。農(nóng)村改革以后，民間借貸廣泛存在成為必然。但是，由于缺乏有效的約束手段，民間借貸大多以高利貸形式出現(xiàn)，希望發(fā)展商品生產(chǎn)的借貸農(nóng)戶輕則債臺高筑，重則傾家蕩產(chǎn)。農(nóng)村專業(yè)合作基金會在正規(guī)政府金融體系之外，為農(nóng)戶開辟了又一個融資渠道。與農(nóng)村信用社相比，其具有手續(xù)簡便、靈活性強的優(yōu)勢；與民間借貸比較，又有規(guī)范性強、融資成本低的優(yōu)點。因此從根本上改變了農(nóng)村內(nèi)部基本不存在金融競爭的狀況。如果從農(nóng)民的角度來評價，這種競爭有利于降低農(nóng)村資金市場的實際價格水平。實際上，在農(nóng)村合作基金會辦得比較好的地方，民間高利貸活動在一定程度都得到了抑制。據(jù)一些試驗區(qū)調(diào)查，農(nóng)村合作基金會開展融資服務后，純私人之間的借貸關系和借貸行為逐步減少，民間的借貸利率下降了30%— 50%（參見案例）。
廣西玉林試驗區(qū)玉林鎮(zhèn)的民間借貸過去有10多戶，放款利率畸高，一些工商個體戶因而陷入困境。農(nóng)村合作基金會的發(fā)展，有效地抑制了民間高利貸活動，幫助了100多個困難戶解決了資金困難。
農(nóng)村專業(yè)合作基金會強調(diào)維護資金所有者的利益，在其收益分配中，一般都照顧資金所有者的獲利要求，將其收益的40%—70%用于分配；在自身的積累和發(fā)展上，則僅僅提取20%—40%；其余的用于福利、獎勵基金和工作人員的工資或其它開支。
從分配關系看，專業(yè)合作基金會的合作性質(zhì)本來就不明確。尤其在近年來開展的整頓、關閉基金會的工作中，由于政策環(huán)境變化，此類過去還多少具有合作特征的基金會，大多數(shù)已經(jīng)從專業(yè)合作性質(zhì)退化為私人性質(zhì)的民間借貸。
?。ㄈ┢髽I(yè)性農(nóng)村股份合作基金會（金融服務社）
這種類型的農(nóng)村合作基金會組織主要是社區(qū)內(nèi)或一定地域內(nèi)的集體經(jīng)濟組織和各種經(jīng)濟實體在自愿參股基礎上進行資金互助合作，其自身大都是企業(yè)性的經(jīng)濟實體。
其主要功能是為股份合作企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)、個體、私營企業(yè)服務，在資金上互相拆借，在業(yè)務活動中協(xié)調(diào)配合、發(fā)展聯(lián)合服務，支持企業(yè)技術改造。這種類型的合作基金會存在的前提，是所在地區(qū)已經(jīng)有較發(fā)達的二、三產(chǎn)業(yè)和較為雄厚的集體經(jīng)濟實力，以此為依托，各種經(jīng)濟組織和經(jīng)濟實體在資金上自愿按股共有，互助合作，“取于諸，用于諸”（參見案例）。
試驗區(qū)范圍內(nèi)以溫州的股份合作基金會、阜陽的金融服務社較為典型。其中，溫州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中個體、私營較為發(fā)達，集體經(jīng)濟組織也有較為雄厚的經(jīng)濟實力。自1992年下半年開始試驗到今年5月份已注冊了52家股份制合作基金會，注冊資金達到 5435．6萬元，其中58％的是集體資金，在已開業(yè)的45家中，調(diào)入、調(diào)出資金余額已分別達到16732萬元和18659萬元。這不僅滿足了城鎮(zhèn)集體和農(nóng)村企業(yè)對資金的需求，而且抑制了民間高利貸的發(fā)展。據(jù)溫州市鹿城區(qū)15個街道所屬企業(yè)的調(diào)查，1993年共需技改資金8000萬元，銀行和信用社還不足其1／4。這45家已開業(yè)的基金會，到5月末已為各類服務對象調(diào)劑資金計達3億多元。
問題在于：90年代以來國內(nèi)資金市場利率過高，周期性經(jīng)濟波動明顯，每遇緊縮和蕭條，此類既沒有上級單位又沒有風險準備金的基金會，所服務的中小企業(yè)在經(jīng)濟危機發(fā)生中必然首當其沖受到打擊。為了應付風險太大的問題，尤其在宏觀政策環(huán)境不利的情況下，此類民間金融組織趨向于官商勾結、或與非法勢力結合，易于發(fā)展成為畸形的民間高利貸。
農(nóng)村合作基金會的興衰，反映了一個無法回避的事實：無論中央政府還是地方政府，所建立的農(nóng)村金融體系都存在著重大制度缺陷。
經(jīng)過大約15年的實踐檢驗，已經(jīng)產(chǎn)生的一個經(jīng)驗性認識似乎更應該被人們接受：事實上，只有村級以下的社區(qū)性合作金融仍然具有生命力，盡管這種“土辦法”與建設現(xiàn)代金融體系的方向似乎并不一致。
?。ū疚慕Y合實地調(diào)查，參考并摘引了農(nóng)業(yè)部、試驗區(qū)、四川省、香港中文大學等單位的多種文字和數(shù)據(jù)資料。資料整理段辰菊，修改定稿：溫鐵軍 ）