關(guān)于“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”建設(shè)的緊急建議！
（兩會建議稿）
黨和政府最近十幾年來對農(nóng)村給予了相當(dāng)程度的重視和關(guān)心，出臺了相當(dāng)多的好政策、好措施（包括中央一號文件），最近，又提出“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”的建設(shè)新愿景，從方向上看是正確的，也是符合農(nóng)村發(fā)展要求的，肯定會得到農(nóng)民擁護(hù)的，但是，中國的農(nóng)村是一個極為復(fù)雜、極為不平衡的特殊生活區(qū)和特殊勞動群體聚集地，如果不從制度及細(xì)節(jié)上對城鎮(zhèn)化進(jìn)行長期規(guī)劃，恐怕在不久的將來就會給中國社會帶來極大的麻煩，“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”必須做到“科學(xué)規(guī)劃、有序推進(jìn)、著眼長遠(yuǎn)”，規(guī)劃是重中之重，今天我想談七點(diǎn)看法：
第一點(diǎn)：我們必須牢記近十多年來的教訓(xùn)和不足。我記得上世紀(jì)九十年代流行一條宣傳標(biāo)語：“再苦不能苦孩子，再窮不能窮教育”。這條標(biāo)語非常好，它代表了中央對廣大農(nóng)村教育的重視，在黨和政府以及各個村集體的共同努力下，中國掀起了一陣“村村建學(xué)?！钡牧己蔑L(fēng)氣，一時間，要問農(nóng)村什么房子最好？回答肯定是學(xué)校。除極少數(shù)貧困地區(qū)的村子沒有蓋上新學(xué)校，90%以上地區(qū)的農(nóng)村都是村村有學(xué)校，但是，誰也沒有想到，這樣一項(xiàng)深得民心的大工程、大好事卻在不到幾年之內(nèi)限入大面積廢棄的境地，大部分的村級小學(xué)都變得空空如也，大部分村級小學(xué)都成了養(yǎng)豬圈，拆校、并校之風(fēng)席卷全國。為什么會這么快出現(xiàn)學(xué)校剛建好就面臨報(bào)廢的局面呢？原因其實(shí)很簡單，只不過政府在對農(nóng)村教育進(jìn)行規(guī)劃時沒有認(rèn)真考慮到這三個問題：一是計(jì)劃生育；二是人口流動；三是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。因?yàn)橛?jì)劃生育，農(nóng)村學(xué)齡兒童逐年減少，村級小學(xué)生源嚴(yán)重不足；農(nóng)民工子女在城市取消了讀書限制，大批農(nóng)民工子女隨父母進(jìn)城學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)流動；還有一部分農(nóng)民家庭條件經(jīng)濟(jì)相對較好，他們將子女送到縣城上學(xué)。上述三個方面的生源變化決定了村村辦小學(xué)已經(jīng)成為不可能實(shí)現(xiàn)的事情，如果硬要辦的話，國家從財(cái)政上講也是無法保證那么高的教育成本的。我們不能否定國家對村級小學(xué)建設(shè)的成績，但是，也要認(rèn)真反思：一個好的政策是否更加要具備前瞻性，如果視野太窄，很可能造成巨大的浪費(fèi)和民意的詬病，當(dāng)引以為戒。
第二點(diǎn)：中央必須要明確什么是“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”？這里面必須要弄清楚到底中央是想把現(xiàn)在的農(nóng)村按城鎮(zhèn)模式重新改造還是將現(xiàn)在的農(nóng)民逐年轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住，或者說讓農(nóng)民自由轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，不管是何種情況都必須涉及到規(guī)劃的問題，將現(xiàn)有鄉(xiāng)村改造城鎮(zhèn)模式需要規(guī)劃，新建城鎮(zhèn)更需要規(guī)劃，就我所了解的農(nóng)村情況，現(xiàn)行農(nóng)村住宅建設(shè)仍然十分混亂，耕地占用現(xiàn)象十分普遍，如果想在原地進(jìn)行城鎮(zhèn)化改造，我建議要及時叫停農(nóng)村的新住宅的建設(shè)，除非個別農(nóng)民處于無安身之地的境遇，否則，一律不允許搶地建房，待規(guī)劃做好以后再按規(guī)劃建設(shè)新居也不遲，應(yīng)當(dāng)說中國絕大部分農(nóng)民是不急于建新房的，現(xiàn)在很多農(nóng)民一家擁有兩棟甚至三棟住宅的情況十分普遍。另一方面，如果是試圖將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到相對集中的城鎮(zhèn)，那么更應(yīng)當(dāng)提前做好規(guī)劃，再行推廣建設(shè)，為什么要這樣呢？最重要的一點(diǎn)就是保護(hù)耕地，建設(shè)新城鎮(zhèn)不可避免的會占用耕地，只是占多占少的問題，為了最大限度的少占耕地，我認(rèn)為必須以縣（市）為單位進(jìn)行總體規(guī)劃，一個縣按人口比例需要集中建設(shè)多少個比較成規(guī)模的城鎮(zhèn)？建在什么位置？配套生活設(shè)施怎么保證？農(nóng)民進(jìn)城后如何生存？有沒有工業(yè)可作支撐？進(jìn)城后的農(nóng)民在原村的宅基地和住房是否需要退出？中國是一個人多地少的人口大國，耕地是特別珍貴的資源，沒有條件讓一戶農(nóng)民閑置大面積住宅不用的情況下又占據(jù)新的資源，在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中必須制定相應(yīng)的“進(jìn)入和退出機(jī)制”，否則，再過十年二十年，有可能出現(xiàn)在廣闊的新農(nóng)村中，漂漂亮亮的村莊房屋聳立卻是渺無人煙。
大中城市大約將會承接多少農(nóng)村農(nóng)動人口轉(zhuǎn)移，縣級及小城鎮(zhèn)將承接多少轉(zhuǎn)移農(nóng)民，新建小城鎮(zhèn)將承接多少轉(zhuǎn)移農(nóng)民，三者必須有一個相對合適的安排力度，不要將農(nóng)民都往大中城市轉(zhuǎn)，也不要亂建新城鎮(zhèn)，總之，根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局情況和農(nóng)民分布情況搞好三級規(guī)劃是十分重要的工作。
目前農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題：
1，在理解“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”上存在很多誤區(qū)，有些地方開始瘋狂借城鎮(zhèn)化圈地，到處是開，發(fā)區(qū)，到處是小城鎮(zhèn)?！ ?/p>
2，有些地方政府還借“城鎮(zhèn)化”之名強(qiáng)行搞大拆遷，強(qiáng)行占用農(nóng)民耕地，影響極為惡劣，如果不及時糾正過來，“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”這件好事，有可能在未來數(shù)年被認(rèn)定為“失敗的決策”?！ ?/p>
3，有些地方政府的官員借城鎮(zhèn)化之名搞“官員別墅區(qū)”的建設(shè)，老百姓意見也很大?！ ?/p>
4 ，有些地方城鎮(zhèn)建設(shè)只重建，不重管，缺少基本的生活及環(huán)保配套設(shè)施，城鎮(zhèn)仍然沒有脫離原來農(nóng)村的亂象。
第三點(diǎn)：中央必須準(zhǔn)確把握未來的農(nóng)民是誰、有多少農(nóng)民？。要搞清楚這個問題，我想中央政府要由專門部門對農(nóng)民這個群體進(jìn)行細(xì)致地劃分和推測，哪些農(nóng)民可能將在未來脫離農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)而從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)，哪些農(nóng)民可以會選擇終身務(wù)農(nóng)居住在原村落，我想先簡單把農(nóng)民分三大類：一類是以純農(nóng)業(yè)為生的傳統(tǒng)農(nóng)民，另一類是半工半農(nóng)的中青代農(nóng)民；第三類是完全脫離農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)民工。毫無疑問，傳統(tǒng)以農(nóng)業(yè)為生的農(nóng)民將基本會保持在現(xiàn)行的農(nóng)村生活，絕大部分不可能進(jìn)城生活，半工半農(nóng)的中青代農(nóng)民則有可能出現(xiàn)兩邊都兼顧的局面，一部分人可能會在農(nóng)村和就近的小城鎮(zhèn)同時置業(yè)，這也是工作和生活的需要；那些完全脫離農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)民工估計(jì)大部分都將會伴隨城鎮(zhèn)化的過程轉(zhuǎn)為城市人口，很多會選擇呆在大城市或者小城鎮(zhèn)，少數(shù)無一技之長的農(nóng)民工可能會回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)。三類農(nóng)民將基本會流向三個不同的集居區(qū)。這三類農(nóng)民工的具體人口比例，我沒有認(rèn)真進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，需要官方進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研、科學(xué)統(tǒng)計(jì)一下，以便為中央決策提供實(shí)事依據(jù)，只有普查清楚了大致的農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)和人口趨勢，才能為城鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模作好規(guī)劃，絕對不能做好大喜功的事情，有些地方不作科學(xué)判斷，盲目亂建，一哄而上，眼前看起來可能出效果，但必定會為將來埋下禍患，請中央慎重對待這個問題。根照中國三農(nóng)政策幾農(nóng)民思想意識的轉(zhuǎn)變，未來的中國農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在執(zhí)政的思維中有一個清晰的勾勒。
第四點(diǎn)：城鎮(zhèn)化與耕地所有制有和承包制的定位需要提上議事日程。按照現(xiàn)行的國策，所有的耕地歸集體所有，由農(nóng)民承包，土地不是私有財(cái)產(chǎn)，是不可買賣的，但是，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地矛盾會慢慢浮出水面，完全城市化的原農(nóng)民還算不算農(nóng)民？他們?nèi)绻耆粡氖罗r(nóng)業(yè)耕種了，他們有沒有資格擁有耕地？如果說進(jìn)城以后不算農(nóng)民，那么他原來的耕地將如何流轉(zhuǎn)？從何時計(jì)算流轉(zhuǎn)的節(jié)點(diǎn)？如果進(jìn)城后的農(nóng)民仍然有權(quán)在農(nóng)村擁有耕地，那么是否具有公平性？所有城市人口都沒有耕地，那為什么農(nóng)民變成城市人以后還能擁有土地？既然他們終身都不會再耕地了，為什么還要擁有土地？假如說有50%的農(nóng)民進(jìn)城后與農(nóng)業(yè)絕緣，那他們手中的耕地誰能保證會得到很好的耕種？出現(xiàn)大面積荒地怎么辦？如果這些人手握耕地再向身在農(nóng)村的正統(tǒng)農(nóng)民收取耕種費(fèi)進(jìn)而轉(zhuǎn)包土地是否合法？尤其是對那些以土地為終身事業(yè)的人來說是否公正？那些不種地、從事工業(yè)的“老農(nóng)民”不干任何事情還能從國家拿到耕地補(bǔ)帖款，這合理嗎？最為關(guān)鍵的一個問題還有：新出生的農(nóng)村人口如何保證獲得耕地？進(jìn)城的農(nóng)民工如果緊握耕地不轉(zhuǎn)移給新生代農(nóng)民，國家將如何處理？中央政府當(dāng)前正在考慮戶口城鄉(xiāng)一體化的問題，其實(shí)也是與耕地聯(lián)系在一起的問題，為了消除對農(nóng)民工的不公平待遇，國家可能給予全國人民戶口相同的生活地位，隨之而來的問題是農(nóng)民進(jìn)城也不能擁有雙重待遇，我感覺以后都稱為“居民”的情況下，農(nóng)民只要脫離了農(nóng)業(yè)，其原來所在村集體的承包地應(yīng)隨即流轉(zhuǎn)至村集體，由村集體再行轉(zhuǎn)包，不能出現(xiàn)大量農(nóng)民工身在城里工作卻手握大量耕地的情況，如果有些農(nóng)民工對自己的城市生存能力不夠有信心，國家可以從兩個方面進(jìn)行統(tǒng)籌：一個是社會保障平等化，不管來自于哪個階層的居民，只要擁有中國國籍，都應(yīng)當(dāng)享受相應(yīng)的基本生活保障權(quán)；另一方面給予進(jìn)城的農(nóng)民工五到十年的寬限期，在此期限內(nèi)如果重新回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)，可以按村級人口平均數(shù)拿回耕地重新務(wù)農(nóng)。拿著耕地不耕地的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)在農(nóng)村產(chǎn)生很大的積怨，中央需要重新審視政策取向。
第五點(diǎn)：農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的問題。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，必然有大量的農(nóng)民脫離現(xiàn)在的農(nóng)村，同時，隨著土地所有制和承包制的進(jìn)一步規(guī)范，那些以農(nóng)田為生的農(nóng)民必將擁有越來越多的可耕種土地，現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)模式是不是最好的模式就值得思考了？無論是平原地區(qū)，還是丘陵地區(qū)，或者是山區(qū)，只要是農(nóng)民越少，人均占有的農(nóng)業(yè)資源肯定就越多，現(xiàn)在的小田塊精耕細(xì)作的方式也逐漸失去可行性了，規(guī)模化耕種必然成為未來的大趨勢，這一點(diǎn)中央務(wù)必要早作打算和安排，不能走一步看一步，規(guī)模化耕種既可以按家庭承包模式，也可以走集體化、產(chǎn)業(yè)化模式，到底什么樣的模式更適合于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，希望有關(guān)方面多加研究和早作規(guī)劃，我個人傾向于集體化、、機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化模式，這既符合現(xiàn)代化要求，又符合提高效率的需要。如果國家認(rèn)可集體化、產(chǎn)業(yè)化?；?，就必須要從現(xiàn)在開始探討集體化管理機(jī)制，就要從現(xiàn)在起對國家的支農(nóng)政策作出調(diào)整，包括修路、修水庫、修水利設(shè)施都要按規(guī)?；C(jī)械化的要求建設(shè)，否則的話，又會在農(nóng)村出現(xiàn)許許多多的重復(fù)建設(shè)和廢棄工程，中央在考慮城鎮(zhèn)化的時候，決不能單獨(dú)為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，而是要站未來幾十年、幾百年的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村的系統(tǒng)性工程去考慮，“單打一”摸著石頭過河的時代已經(jīng)過去了，科學(xué)性規(guī)劃是未來所有農(nóng)村工作的最佳出發(fā)點(diǎn)。
第六：村級組織及村級財(cái)務(wù)的管理變革。隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)民占全國總?cè)丝诘谋壤貙蠓认陆?，各級村集體必然要面對規(guī)模縮小的問題，對于這種將要出現(xiàn)的情況，政府必須對未來的村級組織重新評估，未來的村級集體將如何進(jìn)行重組？規(guī)模以多大為宜？如何把不同信仰、不同族群、不同水平的農(nóng)民重新整合協(xié)調(diào)好？村級組織如何在未來發(fā)揮自己的作用？村級組織如何把黨和政府的方針政策落到實(shí)處？村級組織是最最基層的一級組織，其財(cái)務(wù)管理也是最需要慎重考慮的，管理得好，農(nóng)村穩(wěn)定，管理得不好，基層矛盾多，群眾情緒大，很容易發(fā)生群體性事件，構(gòu)建一個務(wù)實(shí)的村級班子和透明的村級財(cái)務(wù)是未來中國農(nóng)村長治久安的重要保證。
第七：農(nóng)村城鎮(zhèn)化如何與工業(yè)化同步發(fā)展？中央在推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的時候，務(wù)必要記住一個根本性問題：進(jìn)城生活是要有工作可做的，是要有生存能力的。大家都進(jìn)城，不是光住在城里就萬事大吉了，城鎮(zhèn)化的農(nóng)民必須有生活來源，必須有穩(wěn)定的收入，必須有繁衍后代和再生產(chǎn)的能力，決不能進(jìn)城以后就成為寄生蟲。如何才能保證農(nóng)民轉(zhuǎn)變成城市工人并有固定的收入呢？我想最主要的支撐還是工業(yè)實(shí)體及配套的服務(wù)業(yè)。有了工業(yè)實(shí)體，才能產(chǎn)生就業(yè)崗位，工人才能有收入，服務(wù)業(yè)才能有存在的基礎(chǔ)，如果沒有工業(yè)基礎(chǔ)，大家都住在城里搞服務(wù)，那為誰服務(wù)呢？國家在推進(jìn)工業(yè)化的同時，必須同步制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策，讓一部分有條件的企業(yè)逐步轉(zhuǎn)移至新建城鎮(zhèn)，不同級別的城鎮(zhèn)配套以不同大小的工業(yè)園。中央在考慮產(chǎn)業(yè)配置的時候，一定要對現(xiàn)行的各區(qū)域規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，中央現(xiàn)在推行的十幾個大的行政區(qū)域規(guī)劃均是傾向于加強(qiáng)某些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集中度，過度地將部分地區(qū)做大做強(qiáng)，看起來將部分地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模優(yōu)勢體現(xiàn)出來了，但是，也產(chǎn)生了極大的不平衡，地區(qū)與地區(qū)之間更加的配置不合理，產(chǎn)業(yè)分布面越窄，對就業(yè)就越不利，就業(yè)成本就越高，對農(nóng)村城鎮(zhèn)化就越不利，產(chǎn)業(yè)適度分散更有利于帶動小型城鎮(zhèn)的快速發(fā)展。所以，我建議中央對于那些愿意將生產(chǎn)基地建設(shè)在新興城鎮(zhèn)的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)墓膭钫?，力求城?zhèn)化與工業(yè)化同步推進(jìn)，保證新城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化一定要就地產(chǎn)業(yè)化，一定要由農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口為主力軍，政府一定要把農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)作為未來與“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”同等重要的工作來抓，另外，勞動密集型產(chǎn)業(yè)要迅速向中小城市轉(zhuǎn)移，并且要分散化轉(zhuǎn)移，不要搞一刀切的向某個區(qū)域集中?！ ?/p>
“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”建設(shè)事關(guān)中國“三農(nóng)”工作的成敗，事關(guān)農(nóng)村耕地的有效保護(hù)，事關(guān)國家財(cái)政資源的有效利用，事關(guān)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，決不能搞面子工程，決不能搞大躍進(jìn)。
本人對“三農(nóng)問題”共有四十八個研究專題，由于“兩會”在即，特將最為緊急的“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”建議上反映一下，寄希望中央和各省級政府對此事引起高度重視，要有序推進(jìn)，不要急于求成。如果各級政府需要我的其它農(nóng)村研究資料，我愿意陸續(xù)推出我的其它專題。
中南大學(xué)孫錫良（轉(zhuǎn)載須署名）